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TEILDOKUMENT:
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Saarland
Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses
Ähnlich wie in Bremen wurde die saarländische Regierung durch die schwierige Haushaltslage des Landes veranlaßt, eine Verwaltungsreform auf Länderebene zu beginnen. Schon 1985 wurde eine „Personalhaushaltskommission" mit der Aufgabe betraut, konkrete Vorschläge für die Senkung der Personalausgaben und die Modernisierung der Verwaltung vorzulegen. 1991 setzte der Ministerrat eine regierungsinterne Haushaltskommission unter Leitung des Chefs der Staatskanzlei ein, die bis 1993 als Steuerungsorgan der Reform fungierte. Anschließend setzten eine Koordinierungsstelle und die Arbeitsgruppe „Personal und Organisation" die Arbeit fort.
Derzeit richten die saarländischen Verwaltungsreformer ihren Fokus auf eine stärkere Vernetzung der Einzelprojekte. Der Faktor Personal soll ein stärkeres Gewicht erfahren.
Im Mittelpunkt der saarländischen Verwaltungsreform stand von Anfang an das Ziel, die Effizienz der Landesverwaltung und damit die Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Dienstleistungen zu steigern. Durch die Effizienzgewinne sollen Handlungsspielräume zurückgewonnen werden. Daher bestimmen vier Schwerpunktziele den aktuellen Verwaltungsreformprozeß: höhere Mitarbeiterzufriedenheit, höhere Kundenzufriedenheit, bessere Erfüllung des staatlichen Auftrags sowie verbesserte Wirtschaftlichkeit.
Akteure und Arbeitsstrukturen
Derzeit strukturiert eine Steuerungsgruppe „Modernisierung der Landesverwaltung" auf Staatssekretärsebene den Modernisierungsprozeß neu. Sie soll die Einzelprojekte stärker vernetzen und den Gesamtprozeß der Verwaltungsmodernisierung steuern.
Der Steuerungsgruppe arbeiten verschiedene Arbeitsgruppen zu, darunter die „Arbeitsgruppe Personal und Organisation". Deren Mitglieder regen Organisationsuntersuchungen in allen Bereichen der Landesregierung an, begleiten die Untersuchungen und die Umsetzung von Verbesserungsvorschlägen. Die Mitglieder erarbeiteten auch ein Personalplanungskonzept und die Richtlinien eines behördenübergreifenden Weiterbildungsprogramms.
In der Staatskanzlei bestehen als Koordinierungsstellen zudem drei Referate. Eines der Referate konzentriert sich auf die Grundsatzfragen der Verwaltungsmodernisierung. Das zweite wird bei einzelnen Modernisierungsvorhaben im Bereich des Personalmanagements sowie in der Fort- und Weiterbildung tätig. Die Durchführung von Wirtschaftlichkeits- und Organisationsuntersuchungen obliegt dem dritten Referat. Ein Beratungsgremium aus Wissenschaftlern und Praktikern wird zur fachlichen Unterstützung des Reformprozesses eingesetzt.
Strukturreformen
Bei der Straffung der Verwaltungsorganisationen geht die Landesregierung auf der Ministerialebene mit gutem Beispiel voran. Seit Ende 1994 besitzt das Saarland mit nur noch sechs Ministerien das kleinste Kabinett unter den 16 Ländern. In vier Ministerien wurde zudem die Zahl der Abteilungen und Referate nach Organisationsüberprüfungen reduziert.
Aufgaben- und Organisationsüberprüfungen fanden zum einen in den Ministerien statt, aber auch in einem Teil der nachgeordneten Sonderbehörden. Die Untersuchungen führten häufig zur Zusammenlegung benachbarter Behörden,
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zum Beispiel von Bergämtern, Amtsgerichtszweigstellen oder Heimsonderschulen. Verschiedene Ämter und Einrichtungen des Landes sind zu Landesämtern zusammengefaßt worden.
Zu einer umfangreichen Aufgabe entwickelte sich die Übertragung von Aufgaben der Landesverwaltung auf kommunale Behörden. Anders als in den übrigen Bundesländern wurde im Saarland die Aufgabenkommunalisierung mit einer grundlegenden Verwaltungsneuorganisation verbunden.
Im Saarland ist die staatliche Verwaltung zweistufig organisiert. Auf die Einrichtung eines Regierungspräsidiums als koordinierende Mittelinstanz wurde verzichtet. Statt dessen sind die Landräte beauftragt, darauf zu achten, daß die Verwaltung der unteren Landesbehörden in ihren Bezirken mit den übergeordneten Interessen der Landesverwaltung in Einklang steht. Die Landratsämter fungieren - ebenso wie beispielsweise in Bayern - als Doppelbehörden, die einerseits Staatsaufgaben des Landes erledigen und andererseits kommunale Aufgaben des Landkreises wahrnehmen.
Mit der per Gesetz vom November 1996 beschlossenen Kommunalisierung wurde ein Großteil der vom Staat wahrzunehmenden Aufgaben samt Personal den Landkreisen als kommunalen Gebietskörperschaften übertragen. Lediglich die Aufgaben der Kommunalaufsicht, Kreispolizeibehörde und Schulaufsicht übernimmt der Landrat weiter als untere staatliche Verwaltungsbehörde im Rahmen einer Organleihe. Für die damit verbundenen Kosten zahlt das Land einen Finanzausgleich in Höhe von z. Zt. 40 Mio. DM.
Gleichzeitig sind die staatlichen Gesundheitsämter, die Veterinärämter, der Schulpsychologische Dienst und das Verwaltungspersonal der Schulämter in die jeweiligen Kreisverwaltungen integriert worden. Die Bündelung vieler Verwaltungsaufgaben in einer einheitlichen Behörde ermöglicht, Koordinierungsaufwand und Reibungsverluste zu vermeiden und Ressourcen, insbesondere Personal, wirtschaftlicher einzusetzen.
Die Privatisierung von Aufgaben spielt bei den Reformen im Saarland durchaus eine Rolle, wenn auch nicht mit vorrangiger Priorität. Bereits 1991 wurde das Materialprüfungsamt privatisiert. Es folgten Privatisierungen von Dienstleistungen in den Ministerien, bei der Polizei und in Kliniken. Bei der Straßenbauverwaltung wurde der Umfang der fremdvergebenen Arbeiten an Private erheblich ausgeweitet. Auch die Vermessungs- und Katasterverwaltung und das Staatliche Institut für Gesundheit und Umwelt haben nach Organisationsprüfungen Aufgaben an Private verlagert. Die Zentrale Datenverarbeitung (ZDV) Saar wird seit 1995 als Landesbetrieb geführt und stellt seitdem den Ressorts die Großrechneranwendungen und Serviceleistungen in Rechnung.
Um sich stärker an den Bürgerbedürfnissen zu orientieren, werden flexibilisierte Öffnungszeiten erwogen. Um flexible Öffnungszeiten und flexible Arbeitszeiten der Beschäftigten zu vereinbaren, werden in den Ministerien Gruppenarbeitszeiten eingeführt. Innerhalb der Referate bilden die Beschäftigten Gruppen, deren Mitglieder sich gegenseitig vertreten, so daß innerhalb einer Servicezeit trotz flexibler Arbeitszeitregelung eine qualifizierte Entgegennahme von Aufträgen und Anfragen gewährleistet ist.
Vorschriften- und Verfahrensvereinfachungen
Im Ministerium für Wirtschaft und Finanzen läuft ein Forschungsvorhaben „Innovatives Verwaltungsmanagement", das auf die Verbesserung von Ablauforganisationen zielt. In diesem Rahmen wurden 1996 die Arbeitnehmerveranlagungen eines Finanzamtes beispielhaft untersucht. Das führte u.a. zur Empfehlung, ein Service-Telefon und ein Service-Center als Publikumsbereich einzurichten. Das Formularwesen, die Datenübermittlung von und zu den Steuerberatern und die Fallbearbeitung sollen computergestützt und per elektronischer Datenübermittlung künftig effizienter gestaltet werden.
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Die Erforderlichkeit von Vorschriften wird systematisch überprüft. Im Ministerium für Umwelt, Energie und Verkehr wurden bereits ein Drittel der Vorschriften außer Kraft gesetzt. In allen Geschäftsbereichen treten Verwaltungsvorschriften zu festen Zeitpunkten außer Kraft. Je nach Erlaß erfolgt dies 1999 oder spätestens 2002. Die Geschäftsbereiche müssen in einer Art Beweislastumkehr die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Vorschrift nachweisen, wenn sie denn weiter gültig bleiben soll. Das führt zu einer neuen Nachdenklichkeit, da so die Hürden zum Nachweis der Existenzberechtigung erheblich höher geworden sind.
Personalmanagement
Bereits seit 1986 gelten für die saarländische Landesverwaltung feste Personaleinsparvorgaben je Geschäftsbereich. In den Jahren von 1990 bis 1997 wurden rund 8 Prozent der Stellen in der Landesverwaltung abgebaut. Personalkosteneinsparungen haben weiterhin eine hohe Priorität. Seit 1993 werden die Sparvorgaben nicht mehr auf der Basis von Stellenzahlen festgelegt, sondern die Geschäftsbereiche müssen eine Gesamtsumme an Personalausgaben einsparen.
Die Arbeitsgruppe „Personal und Organisation" erarbeitete im Auftrag des Ministerrats ein Personalmanagement-Konzept, mit dem „die Anforderungen und Bedarfe der öffentlichen Verwaltung soweit wie möglich mit den individuellen Kenntnissen, Fähigkeiten und Bedürfnissen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter" in Übereinstimmung gebracht werden sollen. Inhaltliche Schwerpunkte des Konzeptes sind die Personalplanung und die Personalführung. Danach sollen zukünftige Unter- beziehungsweise Überdeckungen des Personalbestands unter Berücksichtigung von Finanzplanung und Aufgabenentwicklung in quantitativer, qualitativer und zeitlicher Hinsicht im Voraus identifiziert werden. Auf dieser Personalbedarfsermittlung bauen die Planungen der Personalbeschaffung, der Personalentwicklung und des Personaleinsatzes auf.
Auch im Saarland gibt man angesichts der prekären Haushaltslage der internen Rekrutierung Vorrang vor Neueinstellungen. Die Personalentwicklungs- und Koordinierungsstelle in der Staatskanzlei als internes Arbeitsamt der Landesverwaltung prüft jeweils, ob freie Stellen durch vorhandenes Personal besetzt werden können. Sie koordiniert auch die Vermittlung und Weiterqualifizierung von Beschäftigten, die wegen Personalüberhangs freigestellt oder freizustellen sind.
Im Rahmen der Personalentwicklung hat die saarländische Regierung eine Weiterbildungs-initiative aufgelegt. Die Lehrgänge und Seminare sollen zum einen Qualifikationen vermitteln, die durch den Wandel der Verwaltung neu benötigt werden, zum anderen die Mobilität und Flexibilität der Beschäftigten innerhalb der Landesverwaltung stärken.
Dem Ziel der Mobilität dienen auch die von der Arbeitsgruppe „Personal und Organisation" formulierten Mobilitätsgrundsätze, die als „Sollregeln" für alle Beschäftigten unter 55 Jahren gelten. Danach wird angestrebt, daß die Höchstverweildauer auf derselben Stelle sechs bis acht Jahre in der Regel nicht überschreitet. Die Vergabe von Führungspositionen wird daran geknüpft, daß die Beschäftigten Erfahrungen aus verschiedenen Bereichen und Ebenen der saarländischen Landesverwaltung vorweisen können.
Zweiter Schwerpunkt des Personalmanagementkonzeptes ist der Bereich „Personalführung". Folgende Maßnahmen sollen erprobt und bei Bewährung in allen Verwaltungsbereichen eingeführt werden: Formulierung verbindlicher Führungsgrundsätze, Institutionalisierung periodisch geführter Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräche, ein überarbeitetes behördliches Vorschlagswesen, Qualitätszirkel sowie nicht-monetäre Leistungs- und Motivationsanreize.
Seit dem 1. November 1996 ist im Ministerium für Frauen, Arbeit, Gesundheit und Soziales eine Arbeitszeitregelung in Kraft, die modellhaft neue Wege der Arbeitszeitflexibilisierung
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erprobt. Innerhalb eines täglichen Zeitarbeitsrahmens von 7.00 bis 19.00 Uhr bestimmen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Beginn und Ende der Arbeitszeit selbst. Zwischen 8.00 bis 12.00 Uhr und 12.45 bis 16.00 Uhr verläuft die Servicezeit, während der die Beschäftigten sicherstellen müssen, „daß Anfragen entgegengenommen und qualifizierte Rückrufe vereinbart werden". Eine Anwesenheitspflicht besteht während dieser Zeit nicht. Für alle Beschäftigten wird ein täglich aktualisiertes „Zeitkonto" geführt. Überstunden können ohne Begrenzung angespart werden, Arbeitszeitunterschreitungen sind bis maximal 15 Stunden zulässig: „Der Grundgedanke der Flexibilisierung basiert auf der Idee, daß die eigenverantwortliche Gestaltung der Arbeitszeit durch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter die Identifikation mit dem Arbeitsbereich fördert, die Eigenverantwortlichkeit stärkt, die Arbeitsmotivation erhöht und damit einen Wandel vom eher zeitorientierten Arbeiten hin zum ergebnisorientierten Arbeiten bewirkt." Größere Arbeitsanfälle können durch einen zeitlich höheren Arbeitseinsatz abgebaut werden. Die Mehrarbeit wird dann in den Zeiten normalen oder niedrigeren Arbeitsanfalls wieder ausgeglichen. Weitere Modellversuche laufen in der Staatskanzlei und im Statistischen Landesamt. Eine landesweite Einführung ist durch Änderung der Arbeitszeitverordnung im Laufe des Jahres 1999 geplant.
Durch die Änderung des saarländischen Beamtengesetzes wurde auch die Voraussetzung geschaffen, Job-Sharing und Sabbatjahr im Beamtenbereich einzuführen.
Im Rahmen des Projektes „Televerwaltung Saar" wird die Personalverwaltung im Bildungswesen modernisiert. In Kooperation mit Partnern aus Forschung und Wirtschaft ist für das Ministerium für Bildung, Kultur und Wissenschaft eine Bildungsdatenbank mit Schul-, Lehrer- und Stellenstammblättern aufgebaut worden. Auf die darin enthaltenen Daten baut eine computergestützte Steuerung der Vorgänge in der Personalverwaltung auf, mit der eine einfachere, schnellere und effektiver zu kontrollierende Vorgangsbearbeitung gewährleistet werden soll. Auch die Lehrereinsatzplanung für das jeweils kommende Schuljahr greift auf die Bildungsdatenbank zu.
Mitarbeiterbeteiligung
Die Beschäftigten sind an den Pilotprojekten und den Organisationsuntersuchungen durch Mitwirkung an den jeweils gebildeten Arbeitsgruppen beteiligt. Das saarländische Personalvertretungsgesetz räumt dem Personalrat bei Aufträgen zur Überprüfung der Organisation oder der Wirtschaftlichkeit durch Dritte, bei der Ermittlung der maßgeblichen Grundlagen für Personalbedarfsrechnungen und bei der Aufstellung von Organisationsplänen ausdrücklich ein Mitwirkungsrecht ein.
Wegen dieser gesetzlich vorgeschriebenen Pflicht zur frühen und umfassenden Beteiligung der Personalräte wurde im Saarland bisher keine Notwendigkeit gesehen, mit den Interessenvertretungen der Beschäftigten eine Rahmenvereinbarung zur Verwaltungsreform zu schließen. Im Rahmen des von der neuen Steuerungsgruppe „Modernisierung der Landesverwaltung" strukturierten und koordinierten Modernisierungsprozesses wird eine große Mitarbeiterbefragung in der gesamten Landesverwaltung diskutiert. Hierdurch soll den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine intensive Einwirkung auf den Modernisierungsprozeß gegeben und eine systematische Rückkopplung ermöglicht werden.
Neue Steuerungsinstrumente
Erheblich früher als in anderen Ländern wurden - unter anderem auf Drängen des Bundesrechnungshofes - schon in den 80er Jahren Kostenrechnungen eingeführt, zunächst in solchen Verwaltungseinheiten, die durch überwiegend betriebliche Arbeitsstrukturen gekennzeichnet sind. 1991 wurde unter Federführung der Staatskanzlei und unter Beteiligung des Rechnungshofes ein Leitfaden für die Durchführung von Kostenrechnungen erarbeitet. Das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen hat 1995 die Form der Kostenrechnungen verbindlich fest-
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geschrieben und gleichzeitig die Einführung der Kostenrechnung „grundsätzlich in allen Bereichen der Landesverwaltung" empfohlen.
Kostenrechnungen sind bislang in folgenden Behörden installiert: Zentrale Datenverarbeitung Saar, Statistisches Landesamt, Staatliches Institut für Gesundheit und Umwelt, Hochschule für Technik und Wirtschaft, IT-Stellen der Ministerien und sonstigen Landesbehörden, Eichamt und Arbeitsbetriebe der Justizvollzugsanstalten.
Das Haushaltsgesetz enthält seit 1996 eine Klausel, nach der den Ressorts in Modellversuchen ein flexiblerer Haushaltsvollzug gestattet wird. Damit werden in bestimmten Titelgruppen einseitige oder gegenseitige Deckungsfähigkeiten festgelegt sowie die überjährige Übertragbarkeit der Ausgaben und erhöhte Ausgabeermächtigungen, wenn Mehreinnahmen erwirtschaftet werden.
Für die Budgetierung kommen nur die Bereiche der Landesverwaltung in Betracht, in denen die Kosten- und Leistungsrechnung bereits eingesetzt wird und ein geeignetes Controlling- Verfahren zu gewährleisten ist.
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