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TEILDOKUMENT:
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Niedersachsen
Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses
Im Januar 1998 hat das Kabinett im Beschluß zur „Modernisierung der Landesverwaltung als Teil einer Reform der Verwaltung" die wesentlichen Zielsetzungen formuliert. Die Regierung wählte von Anfang an einen betont praxisorientierten Ansatz. Statt zunächst ein Gesamtkonzept der Reform zu erarbeiten, setzte sie auf Einzelprojekte in den Ressorts, in denen verschiedene Lösungsansätze erprobt wurden.
Als „Wege zur Zielerreichung" beschrieb der Kabinettsbeschluß von Januar 1994 den niedersächsischen Reformansatz folgendermaßen:
- Über Kostentransparenz zu mehr Kostenverantwortlichkeit
- Über Leistungsbeschreibungen zu mehr Erfolgskontrolle
- Über Kosten- und Leistungsrechnung zu mehr Wirtschaftlichkeit
- Über Kostenbewußtsein und Wettbewerb zum Abbau oder zur Ausgliederung von Aufgaben
- Über flexiblere Organisationsformen zu mehr Eigenverantwortlichkeit
- Über mehr Transparenz zu größerer Gesamtschau in der Landesverwaltung.
Inhaltliche Schwerpunkte sollten in folgenden Bereichen liegen: flächendeckende Einführung neuer Steuerungsinstrumente, flächendeckende Personalentwicklung, Leistungsvergleiche und Qualitätsverbesserungen, Deregulierung, länderübergreifende Zusammenarbeit bei der Aufgabenerledigung, Aufgabenkritik und gesellschaftspolitischer Diskurs. Einige dieser Elemente sind in den letzten Jahren ansatzweise aufgegriffen worden, andere blieben Programm.
In der Regierungserklärung vom März 1998 hat der damalige Ministerpräsident Schröder die Ausweitung der Verwaltungsreform zur „Staatsmodernisierung" vertreten, die der neue Ministerpräsident Glogowski in seiner Regierungserklärung im Oktober 1998 bekräftigt hat. Nunmehr orientiert sich Niedersachsen am „Leitbild des aktivierenden Staates, der eigenverantwortliches Handeln ebenso fördert, wie er vorhandene Selbsthilfepotentiale von Empfängern staatlicher Leistungen aktiviert." Wo sich staatliche Leistungen bewährt haben, sollen sie auch künftig ihren Platz haben.
Die Binnenmodernisierung soll mithin fortgesetzt und um den gesellschaftlichen Diskurs als Element der Aufgabenkritik erweitert werden, in dem die Rolle des Staates und sein Verhältnis zur Gesellschaft neu zu definieren ist. Die Modernisierung des öffentlichen Sektors soll auf allen Ebenen des föderalen Systems vorangetrieben werden. Alle Ebenen sollen sich von Aufgaben entlasten, um sich auf strategisch bedeutsame Aufgabenbereiche konzentrieren und für prioritäre Aufgaben den notwendigen Gestaltungsspielraum zurückgewinnen zu können.
Die Verwaltungsreform (Binnenmodernisierung) als Teil der Staatsmodernisierung soll weiterhin ohne Leistungs- und Qualitätseinbußen Abläufe straffen, die Aufbauorganisation verschlanken und Aufgaben abbauen. Die Schwerpunkte liegen unverändert bei den betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumenten sowie beim Personal- und Qualitätsmanagement. Künftig sollen
- Controlling und Budgetierung verstärkt vorangetrieben werden,
- eine strategische Aufgaben- und Ressourcenplanung und ein zielorientiertes Personalmanagement aufgebaut werden,
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- alle Behörden und Einrichtungen verpflichtet werden, ihre Leistungen, ihre Qualität und ihre Wirtschaftlichkeit zu vergleichen und zu verbessern (Benchmarking),
- zur Verstärkung der Dienstleistungsfunktion, der Mitarbeiterbeteiligung und zur Verbesserung der Kundenorientierung stufenweise überall ein aktives Qualitätsmanagement eingeführt werden.
Mittels systematischer Personalentwicklung mit derzeit rund 190 Projekten wird ein modernes Personalmanagement aufgebaut, da auch in Niedersachsen Leistungsfähigkeit und Motivation der Beschäftigten als entscheidende Voraussetzung für den Modernisierungserfolg angesehen werden.
In einem bundesweit einmaligen Ansatz hat Niedersachsen den Einstieg in eine Aufgabenreduzierung und die Neubestimmung der Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft durch einen breit angelegten bürgerschaftlichen Diskurs beschlossen. Leitbild ist „der aktivierende Staat in einer aktiven Gesellschaft, in der Solidarität, Eigeninitiative und Eigenverantwortung miteinander verbunden werden." Der Staat soll künftig mehr gewährleisten und weniger tun, insbesondere dann, wenn andere die Aufgabenabwicklung kostengünstiger erbringen können.
Der Beschluß der Landesregierung von 1997, das Leitbild eines gewährleistenden und aktivierenden Staates zu entwickeln, wurde durch eine Bürgerbefragung und eine Verbändebeteiligung untermauert. Die repräsentative Befragung zielte u.a. darauf ab, die Bereiche zu ermitteln, die aus Sicht der Bürgerinnen und Bürger vorrangig für eine Aufgabenumverteilung in Frage kommen würden. Genannt wurden vor allem der Bereich Umwelt und die Mitwirkung bei der Betreuung von Kindern und älteren Menschen.
Die in den Fachressorts vorbereiteten Fachdiskurse und die modellhaft in zwei Landkreisen und einer kreisfreien Stadt begonnenen Regionaldiskurse sind ein wichtiger Schritt bei der Umsetzung des Konzepts.
Akteure und Arbeitsstrukturen
Die Arbeitsstrukturen haben sich in den letzten Jahren verändert. Zentrales Entscheidungs- und Abstimmungsgremium war lange Zeit ein Kabinettsausschuß unter Leitung des für die Reform federführenden Innenministeriums, dem außerdem der Finanzminister und der Leiter der Staatskanzlei angehörten. Dieser Ausschuß wurde bis 1997 von einem Sachverständigenrat von acht Repräsentanten aus Wirtschaft, Wissenschaft, Medien und Verwaltungspraxis beraten, der seine Arbeit jedoch 1997 einstellte.
Neuerdings obliegt die Gesamtsteuerung des Reformprozesses nicht mehr dem Innenministerium, sondern der Staatskanzlei, und hier wurde das neue Amt eines Beauftragten für die Staatsmodernisierung (BSt) eingerichtet. Dies trägt der besonderen und ressortübergreifenden Bedeutung der Staatsmodernisierung Rechnung.
Ein weiteres Organ war früher der Staatssekretärsausschuß (Innen- und Finanzministerium, Staatskanzlei), dem mit beratender Stimme Vertreterinnen und Vertreter der Gewerkschaften und der kommunalen Spitzenverbände angehörten. Unterstützt wurden der damalige Kabinetts- und der Staatssekretärsausschuß durch eine Geschäftsstelle im Innenministerium mit zehn Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Ferner gab es in den Ressorts daneben zum einen Reformbeauftragte, die sich in einem Arbeitskreis zusammengeschlossen hatten, zum anderen Arbeitsgruppen zu Schwerpunktbereichen.
Die neue Struktur hat jetzt zur Abstimmung der Modernisierungsprojekte einen Lenkungskreis Staatsmodernisierung (Leiter der Staatskanzlei, Staatssekretäre des Innen- und des Finanzministeriums, Beauftragter für die Staatsmodernisierung) und drei Steuerungskreise (Verwaltungsreform, Land/Kommunen, Wirtschaft) vorgesehen, in denen Gewerkschaften, die Kommunen und die Wirtschaft mitwirken werden.
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Speziell zum Themenbereich der Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente sind Ressortbeauftragte für Kosten-Leistungs-Rechnung, Controlling und Budgetierung eingesetzt, die den Einführungs- und Umsetzungsprozeß der Ressorts koordinieren und sich in einer Arbeitsgruppe abstimmen. Die Koordinierung und Verantwortung dieser Aktivitäten im Zusammenhang mit der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente ist dem Finanzministerium übertragen worden.
Die niedersächsischen Parlamentarier räumen der Verwaltungsmodernisierung eine gestiegene Bedeutung ein: Seit der laufenden Legislaturperiode ist beim Landtag ein Ausschuß für „Verwaltungsreform und öffentliches Dienstrecht" als Vollausschuß eingerichtet, nachdem bis dato die Themen der Verwaltungsmodernisierung nur in einem Unterausschuß des Innenausschusses behandelt worden waren.
Strukturreformen
Ein vom Umfang her herausragendes Reformprojekt stellt die „Zielorganisationsplanung" aller Ministerien dar. Ähnlich flächendeckend untersucht nur Bayern die Organisation und Aufgaben der Ministerialebene.
Die Aufbauorganisation der Ministerien soll dahingehend umstrukturiert werden, daß die Aufgaben in ausreichend großen Organisationseinheiten in wenigen Hierachiestufen wirkungsvoll, flexibel und wirtschaftlich erfüllt werden können. Von den im Jahr 1995 bestehenden 51 Abteilungen und 394 Referaten verbleiben nach den Umstrukturierungsplänen 39 Abteilungen und 322 Referate. Der Umsetzungsgrad liegt derzeit bei ca. 80 Prozent.
Das Kabinett veröffentlichte Richtlinien zur Unterscheidung zwischen ministeriellen und nichtministeriellen Aufgaben. Demnach sollen lediglich die normsetzenden, allgemein lenkenden Aufgaben und die Aufgaben der Aufsicht in den Ministerien verbleiben. Durch die Verlagerung von Aufgaben soll die Hälfte des insgesamt zu realisierenden Stellenabbaus von 17 Prozent der Beschäftigten in den Ministerien erreicht werden. Die andere Hälfte des Stellenabbaus wird über die Verringerung der Leistungstiefe, die Straffung der Aufgabenerledigung, die Vermeidung von Doppelarbeit und den Wegfall von Aufgaben angestrebt.
Etwa 100 Behörden sind nach Angaben der niedersächsischen Regierung im Zuge der Verwaltungsreform aufgelöst worden, darunter mit dem Landesverwaltungsamt die bis dahin größte Behörde des Landes. Bis zu ihrer Auflösung am 1. Januar 1998 diente sie als Mittelbehörde für die Aufgaben mit überörtlichem Bezug, die in die sonstige Struktur der Landesverwaltungen schwer einzugliedern waren. Die einzelnen Abteilungen dieses Amtes wurden zum Teil in Landesbetriebe umgewandelt, zum Teil anderen Behörden zugeschlagen oder in ein neues Amt für Bezüge und Besoldung überführt. Ca. 30 Dienststellen, bisher mit der Bezügeberechnung befaßt, wurden in diesem neuen Landesamt zusammengefaßt.
Den Behördenauflösungen steht die Gründung von 12 neuen Landesbetrieben seit 1995 gegenüber. Unter anderem werden in Pilotprojekten drei Hochschulen des Landes als Landesbetriebe geführt.
Die Staatsbauverwaltung ist beauftragt, ein Konzept zur Neuorganisation der Liegenschaftsverwaltung zu erstellen. Als Ziele sind die aufgabengerechte Unterbringung aller Landesdienststellen, die Optimierung der Nutzung landeseigener und angemieteter Liegenschaften sowie ein koordiniertes, professionelles Auftreten am Immobilienmarkt vorgegeben.
Verschiedene Verwaltungsbereiche, zum Beispiel die Straßenbau-, die Kataster- und die Sozialverwaltung, wurden neu strukturiert. Im Bereich der Sozialverwaltung wurden die mittel- und oberbehördlichen Aufgaben im Landesamt für Zentrale Soziale Aufgaben zusammengefaßt, Versorgungsämter und Außenstellen dafür geschlossen. Die innere Struktur soll zukünftig den Kriterien einer bürgerorientierten und wirtschaftlichen Verwaltung genügen.
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Qualitätsmanagement soll das Qualitätsbewußtsein bei der Leistungserbringung und die Kundenorientierung ausbauen und mit anderen Reformansätzen verbinden. Dabei baut man auch auf Leistungsvergleiche als Instrument der Qualitätsverbesserung. Ferner ist geplant, das betriebliche Vorschlagswesen zu überarbeiten.
Vorschriften- und Verfahrensvereinfachungen
In den Ministerien wurde eine erhebliche Reduzierung von Aufgaben mit dem Abau von Genehmigungsvorbehalten erreicht. Die Intensität der Fachaufsicht gegenüber nachgeordneten Behörden hat mit der Beschränkung auf 90 statt der ehemals 900 Vorbehalte erheblich abgenommen.
Auch das regelmäßige Berichtswesen ist in der Landesverwaltung deutlich reduziert worden. Von etwa 1500 Berichtspflichten gegenüber den Ministerien wurden 50 Prozent aufgehoben, weitere sollen folgen. Bei anderen Berichten schlugen die Ressorts Fortführungen in gestraffter Fassung, automatisierte Formen oder geänderte Erscheinungsweisen vor.
Nach dem Willen des Innenministers sollen nunmehr alle Verwaltungsvorschriften auf den Prüfstand. Angestrebt ist eine Reduzierung um 50 Prozent. Die Gültigkeitsdauer von zehn Jahren soll auf sechs Jahre als Regelfall gesenkt werden.
Bei ihren Deregulierungsbemühungen stieß die Landesregierung wiederholt an Grenzen, die durch Bundes- oder EU-Recht gesetzt werden. Niedersachsen hat über die Konferenz der Chefs der Staatskanzleien und den Bundesrat deshalb darauf gedrungen, daß jetzt alle Länder die Regelungen des Bundes und der EU zusammenstellen, die sie in ihren Reformbemühungen behindern.
Niedersachsen möchte in geeigneten Bereichen zu einer arbeitsteiligen, länderübergreifenden Aufgabenerledigung kommen. Mit Bremen als erstem Land laufen dazu Gespräche.
Personalmanagement
Die angespannte Haushaltssituation zwingt auch Niedersachsen, die Verwaltungsmodernisierung mit Stellenreduzierungen zu verbinden. In der zurückliegenden Legislaturperiode sind zwischen 1995 bis 1998 insgesamt 7060 Stellen weggefallen. Im Polizeivollzugsdienst und bei den Lehrerinnen und Lehrern wurden ca. 1000 Stellen nachträglich von den Einsparungen ausgenommen. Zusätzlich sollten in den Ministerien im gleichen Zeitraum insgesamt 508 Stellen, das sind rund 17 Prozent des Stellenbestandes von 1995, eingespart werden. Anfang 1998 betrug der Stand der Umsetzung 79 Prozent. Die Ministerien nehmen die Aufgabenprüfung und die damit verbundene Stellenverringerung eigenverantwortlich vor. Für die laufende Legislaturperiode 1998 bis 2003 sieht die Landesregierung den Abbau von 5.000 Stellen (von derzeit etwa 170.000) vor.
Die Qualifizierung und Motivierung der Beschäftigten, aber auch die Einflußnahme auf das Führungsverhalten werden als wesentliche Eckpfeiler gesehen, um die durch den Veränderungsprozeß und die Sparzwänge belasteten Beschäftigten zur Mitwirkung zu gewinnen. In zahlreichen Projekten werden insbesondere die Führungskräfte fortgebildet. In einigen Bereichen finden Umschulungen zur Integration Beschäftigter aus Personal-Überhangbereichen in neue Arbeitsgebiete statt. Assessment-Center sollen zukünftig bei der Personalauswahl helfen - auch, wenn Stellen aus der Verwaltung heraus besetzt werden.
Zu den weiteren Personalentwicklungs-Maßnahmen zählt unter anderem die Entwicklung von Leitbildern, die Ausbildung von Personalentwicklungsberatern und die Erarbeitung von PE-Bereichs- und Behördenkonzepten. Das Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräch soll Ende 1999 flächendeckend eingeführt sein. Die Pilotschulungen sind in vielen Behörden angelaufen.
Im Dezember 1997 wurden mit einer Gesetzesnovelle unter anderem Führungspositionen auf Zeit, Erprobungszeiten vor Beförderungen, die
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Ausweitung von Abordnungen und Versetzungen, die Anhebung der Antragsaltersgrenze auf 63 Jahre und verschiedene Teilzeitregelungen eingeführt.
In einer Reihe von Behörden wurde die Arbeitszeit flexibilisiert, unter anderem durch die Einführung eines Sabbatjahres.
Im Umweltministerium sollen Bedienstete nach fünf bis sieben Jahren auf andere Dienstposten versetzt werden, um Verwendungsbreite und Motivation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu erhöhen.
Mitarbeiterbeteiligung
Niedersachsen steht, wie praktisch jedes Bundesland, vor dem Problem, daß die rigiden Einsparprogramme die Reformbereitschaft der Beschäftigten in der Landesverwaltung beeinträchtigen. Die Vereinbarung eines umfangreichen Rahmenkonzeptes für die sozialverträgliche Gestaltung der Verwaltungsreform sollte dieser Stimmungslage entgegenwirken. Die Regierung und die Gewerkschaften vereinbarten unter anderem Standards zur Mitarbeiterbeteiligung und zu Fort- und Weiterbildungen. Ein Stellenvorbehalt sichert von der Reform Betroffenen zu, daß ihnen freiwerdende Stellen vorrangig angeboten werden. Dafür wurde eine ressortübergreifende Stelle („Arbeitsamt Landesverwaltung") eingerichtet.
Niedersachsen entwickelte im Rahmen des Reformprozesses das „Leitbild für eine künftige Verwaltung" – allerdings nicht in der Form umfassender Beteiligung, wie dies beispielsweise in Schleswig-Holstein geschah. Mehrere Ressorts, so zum Beispiel das Sozialministerium und das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, erarbeiteten spezifische Leitbilder für die Zielorientierung der jeweiligen Behörde, zum Teil unter Zuhilfenahme von Bürger- und Mitarbeiterbefragungen.
Das Wirtschaftsministerium richtete zu Themen der Personalentwicklung Workshops ein. Mit der Fragestellung, wie Veränderungsprozesse optimiert werden können, sollen zum Beispiel Gestaltungsspielräume für den Wandel durch die Beschäftigten identifiziert werden. Andere Ressorts setzten Qualitätszirkel ein, um den Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einen Ansatz für Veränderungen zu bieten.
Neue Steuerungsinstrumente
Zur Entwicklung oder Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente laufen in Niedersachsen zur Zeit 29 Projekte. Die Vermessungs- und Katasterverwaltung hat als erste Verwaltung des Landes eine umfassende Kosten- und Leistungsrechnung eingerichtet. Einzelne Ressorts haben ihre Kosten- und Leistungsrechnungs-Ansätze mit anderen Konzepten verknüpft, zum Beispiel mit Projekten zu Personalmanagement und -entwicklung oder zum Kunden- und Qualitätsmanagement. Sollte zunächst bis zum Jahr 2002 die Kosten- und Leistungsrechnung flächendeckend eingeführt sein, so soll jetzt bis zum Jahr 2005 das alte haushaltsrechtliche und -wirtschaftliche Steuerungsinstrumentarium durch ein neues stärker ökonomisch orientiertes Steuerungssystem ergänzt bzw. ersetzt werden.
Seit dem 1. Januar 1998 wird die Personalkostenbudgetierung in den Geschäftsbereichen des Finanz- und des Innenministeriums sowie der Staatskanzlei eingeführt. Behörden, die über die geltenden Einsparvorgaben hinausgehen, behalten 50 Prozent des Überschusses in ihrem Haushalt. Die Behörden mit Personalkostenbudget sind als „Vertrauensvorschuß" vom Einstellungsstop ausgenommen.
Leistungsvereinbarungen zwischen Politik und Verwaltung beziehungsweise zwischen Verwaltung und Verwaltungsspitze oder Fachaufsichtsstelle befinden sich noch in der Konzeptphase. Als Fernziel möchte auch Niedersachsen zu einer Haushaltsaufstellung auf der Basis outputorientierter, dezentraler Budgets kommen.
Mit großem Aufwand werden derzeit die vier zentralen Regierungskassen der niedersächsischen Landesverwaltung aufgelöst. Lediglich
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eine deutlich kleinere Zentralkasse bleibt bestehen und übernimmt die Kommunikation mit den Banken. Die Verwaltungseinheiten buchen künftig online direkt. Die Buchungen schlagen sich parallel in der Kosten- und Leistungsrechnung nieder.
Controlling-Ansätze gibt es in der niedersächsischen Landesverwaltung bislang nur vereinzelt (Polizeiverwaltung, Niedersächsisches Landesjugendamt, Landesgesundheitsamt). Zur Zeit wird ein umfassendes Controlling-Konzept erarbeitet, das pilotmäßig in der Vermessungs- und Katasterverwaltung getestet werden soll.
Die ressortübergreifende Arbeitsgruppe „Steuerungsinstrumente Niedersachsen" koordiniert die dezentrale Einführung und Erprobung der neuen Steuerungsinstrumente. Sie sorgt für einheitliche Rahmenbedingungen durch die Festlegung und Herausgabe von Handreichungen und Vereinheitlichungen. Zudem soll durch eine landesweit einheitliche Software, die derzeit ausgewählt wird, eine landeseinheitliche Entwicklung gesichert werden.
Neben den in den meisten Bundesländern angewandten oder erprobten Methoden wirtschaftlicher Ressourcenverwendung wirbt Niedersachsen auch für das Instrument Benchmarking. Betriebswirtschaftliche Daten aus der Kosten- und Leistungsrechnung und anderweitige Kennzahlen und Indikatoren sollen Leistungsvergleiche innerhalb von und zwischen den Behörden erlauben. Niedersachsen tritt aber auch für ein Benchmarking mit anderen Bundesländern ein. Ein erster länderübergreifender Vergleich der Personalverwaltungen offenbarte beispielsweise vergleichsweise hohe Kosten für die Erstellung von Beihilfeanträgen in der niedersächsischen Verwaltung. Der Vergleich war Anlaß für die Erarbeitung kostensenkender Verfahren.
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