Bremen


• Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses
• Akteure und Arbeitsstrukturen
• Strukturreformen
• Vorschriften- und Verfahrensvereinfachungen
• Personalmanagement
• Mitarbeiterbeteiligung
• Neue Steuerungsinstrumente

[Seite der Druckausg: 35]

Bremen

Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses

Der Reformprozeß wurde in Bremen nicht - wie andernorts- durch Kommissionsberichte oder Impulse aus dem politischen Raum, sondern durch eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht ausgelöst. Nachdem Bremen vor dem höchsten deutschen Gericht erfolgreich gegen Benachteiligungen im Finanzausgleich geklagt hatte, verpflichteten sich Bund und Länder nach Maßgabe des Urteils vom Mai 1992 verbindlich, mit einer Summe von insgesamt 9,7 Milliarden DM zur Sanierung des Bremer Haushalts beizutragen. Im Gegenzug mußte Bremen sich verpflichten, im Rahmen der vereinbarten Sanierungsregeln (Finanzausgleichsgesetz, Verwaltungsvereinbarung mit dem Bund) beträchtliche Eigenanstrengungen zur Gewinnung haushaltspolitischer Stabilität zu leisten. Der Senat hat dem durch Einschnitte in der mittelfristigen Finanzplanung Rechnung getragen. Gleichzeitig wurde beschlossen, in Bremen eine umfassende „Verwaltungsreform unter den Bedingungen der Haushaltssanierung" durchzuführen.

„Ziel der Verwaltungsreform ist die Umwandlung der Verwaltung in ein effizientes, transparentes, bürgernahes und rechtsstaatliches Dienstleistungsunternehmen öffentliche Verwaltung". Unter dieser Zielsetzung wurden zahlreiche 60 Pilotprojekte ausgewählt und gestartet, die den Reformzug in Bewegung bringen sollten und gebracht haben.

Die Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und CDU für die 14. Wahlperiode der Bremischen Bürgerschaft 1995-1999 enthält unter anderem folgende Eckpunkte der Reform:

• Die Steuerungsinstrumente nach dem KGSt-Modell sind einzuführen;.

• Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung;

• Budgets werden zunehmend dezentral im Haushalt eingestellt;

• Einrichtung von Controlling-Instrumenten;

• das Personal soll auf allen Ebenen des Umbauprozesses aktiv beteiligt werden. In diesem Zusammenhang kommt der Personalentwicklung eine herausgehobene Bedeutung zu;

• kontinuierliche Aufgabenanalyse und -kritik sind ständige Begleitinstrumente zur bremischen Verwaltungsreform.

Akteure und Arbeitsstrukturen

Die Organisation des Reformprozesses liegt in der bremischen Verwaltung bei der Senatskommission für das Personalwesen. In dieser Dienststelle sind die personalbezogenen Aufgaben der kommunalen Ebene und der Ministerialebene zusammengefaßt, ebenso die Organisationsangelegenheiten. Durch diese Bremer Besonderheit ist die Ausgangslage für eine zentrale Steuerung der Reform günstiger. Für die einzelnen Modellvorhaben sind Projektgruppen sowie zur Koordinierung aller Aktivitäten zur Einführung des Neuen Steuerungsmodells eine zentrale Projektgruppe „Neues Steuerungsmodell" eingerichtet worden. Die Federführung hat die Senatskommission für das Personalwesen oder das fachlich zuständige Ressort.

Strukturreformen

In Bremen ist die Bürgerorientierung ein deutlich hervorgehobener Leitgedanke der Verwaltungsreform. Daher sollen die organisatorischen Voraussetzungen für eine verbesserte Information der Bevölkerung, die bessere Erreichbarkeit der Verwaltung, die gemeinsame Erledigung zusammenhängender Vorgänge und für eine zügige und kostengünstige Bearbeitung

[Seite der Druckausg: 36]

geschaffen werden. „Die differenzierte Aufgaben- und Arbeitsteilung innerhalb der Verwaltung darf nicht zum Irrgarten für den Bürger werden."

Bremen sieht die vorhandene dezentrale Ortsamtsstruktur als eine geeignete Basis für einen bürgerorientierten Service an. In elf Ortsämtern können die Bürgerinnen und Bürger Paß- und Meldeangelegenheiten, Wohnungswesen- und Gewerbeangelegenheiten sowie die Sozialhilfegewährung in Anspruch nehmen. Die Binnenorganisation der Ortsämter ist allerdings durch eine funktionale Trennung der Sachgebiete gekennzeichnet. Der Senator für Inneres hat Ende 1996 einen Prozeß eingeleitet, in dem die Ortsämter zu „Bürgerämtern" umgestaltet werden sollen. Zunächst modellhaft in drei Ortsämtern ist vorgesehen, die Trennung der Sachgebiete aufzulösen und eine Bearbeitung der Fachaufgaben „an einer Stelle" zu organisieren. In einem weiteren Schritt soll das Dienstleistungsspektrum der Bürgerämter erweitert werden.

Im Rahmen des Umbaus zu einer bürgerfreundlichen Verwaltung verfolgt Bremen folgende weitere Ziele:

• Jede Dienststelle führt Dienstleistungsabende bis 18.00 Uhr ein für den Publikumsverkehr, soweit dies nach Entscheidung des zuständigen Senators bzw. Senatorin den Zielen der bürgerfreundlichen Verwaltung förderlich (und mit den Beschäftigten durchsetzbar) ist.

• Informationen über die Dienststellen, zahlreiche Unternehmen, Hotels und Ärzte sowie Veranstaltungshinweise können Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen, Touristen und andere Interessierte über das Internet und über Infokioske an öffentlichen Plätzen erhalten (http://www.bremen.de). Im weiteren Verlauf des Projektes „Städteinformationssystem" sollen auch Kommunikations- und Interaktionsmöglichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger angeboten werden. So ist zum Beispiel vorgesehen, Formulare über einen Formularserver abrufbar zu machen.

• Durch eine neue Technik- und Softwareausstattung in der Sozialhilfegewährung können die Bürgerinnen und Bürger beim Termin der Antragsstellung gleich ihren Bescheid mitnehmen.

• Für die Finanzbehörden wurde ein Kundenbüro als zentrale Informations- und Annahmestelle im Zentrum der Stadt geschaffen.

• In jedem Ressort geben „Beauftragte für den Bürger" unter anderem Informationen über Aufgaben, Zuständigkeiten und Sprechzeiten der Dienststellen, beraten bei der Inanspruchnahme der Verwaltung, nehmen Beschwerden an und bearbeiten sie.

• Derzeit wird überlegt, wie sich der Ansatz zu einem „Bremer Ideen- und Beschwerdemanagement" weiter entwickeln läßt, mit dem zum einen die Bearbeitung der Anregungen und Beschwerden der Bürgerinnen und Bürger verbessert wird und zum anderen die Anregungen systematischer zu Veränderungen in der Organisation führen.

• Durch ein Zeitbüro im Bremer Stadtteil Vegesack sollen im Rahmen eines bundesweit einmaligen Modellvorhabens die Tätigkeiten und Öffnungszeiten privater und öffentlicher Dienstleister im Stadtteil sowohl untereinander und als auch auf die Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger abgestimmt werden.

Vor dem Hintergrund der angestrebten Bürgerorientierung wird in Bremen am Konzept eines Qualitätsmanagements zur dauerhaften Qualitätssicherung gearbeitet. Qualitätszirkel der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, Bürgerbefragungen sowie die Beschwerden aus der Bevölkerung sollen unter anderem dazu beitragen, Qualitätskriterien und Qualitätsziele zu definieren.

Vorgesehen ist die zunehmende Erledigung von Aufgaben in Projekten. Projektarbeit sei geeignet, die starren Linienstrukturen mit den Problemen der Schwerfälligkeit und Inflexibilität aufzubrechen.

Seit 1987 sind in Bremen Verwaltungseinheiten als Eigen- oder Wirtschaftsbetriebe ausgelagert

[Seite der Druckausg: 37]

worden. Wirtschaftsbetriebe arbeiten weitgehend völlig unabhängig, Eigenbetriebe dagegen nur wirtschaftlich unabhängig von Verwaltungs- und Haushaltsvorschriften; sie richten sich dabei nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen. So wurden zum Beispiel vier Zentralkrankenhäuser und die Bremer Entsorgungsbetriebe in Eigenbetriebe umgewandelt; der Eigenbetrieb „Informations- und Datentechnik Bremen" nimmt unter anderem Aufgaben der Anwendungsentwicklung und Rechenzentrumsleistungen wahr. Als Wirtschaftsbetrieb arbeitet unter anderem die „Kataster und Vermessung Bremen".

Der Bereich Landesliegenschaften wird, wie auch beispielsweise in Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz, komplett neu strukturiert. Ein externes Beratungsunternehmen ermittelte, daß sich durch ein wirksameres Management des Verwaltungsvermögens der Stadt und des Landes Bremen die jährlichen Ausgaben erheblich senken lassen. Die Gutachter empfahlen marktwirtschaftliche Steuerungssysteme und Organisationsprinzipien. Eine Steuerungsgruppe auf Staatsratsebene managt die Umgestaltung des Liegenschaftswesens, in dem circa 2.500 Beschäftigte arbeiten.

Die Ressorts erhalten Budgets für die Mieten und sonstigen Bewirtschaftungskosten. Budgeteinsparungen sollen von den Nutzerressorts in den Folgejahren teilweise behalten werden. Die Leistungserbringung zwischen den Liegenschaftsverwaltern und den Nutzerressorts wird durch Verträge geregelt. Kundenbetreuer beraten die Ressorts. Mit Liegenschaftsbetreuern auf Seiten der Ressorts soll zudem sichergestellt werden, daß ein „Kunden-Know-how" aufgebaut wird. Leistungsvergleiche mit der Privatindustrie und anderen Kommunen sollen das Liegenschaftswesen darauf vorbereiten, schrittweise in einen Leistungswettbewerb mit dem freien Markt gestellt zu werden.

Der Senat hat beschlossen, das Liegenschaftswesen in die drei Bereiche Vermögensverwaltung (Asset Management), Gebäudebewirtschaftung (Facility Management) und Baumanagement zu unterteilen. Für jeden der drei Bereiche wird eine GmbH als Steuerungseinheit gegründet. Um einen Interessenkonflikt zwischen neutraler Beratung und Auslastung der eigenen Kapazitäten zu vermeiden, sollen getrennt von den Steuerungseinheiten Eigenbetriebe als Ausführungseinheiten für die Gebäudewirtschaft und den Baubereich eingerichtet werden.

Eine ähnlich tiefgreifende Neuordnung der Aufgabenwahrnehmqng findet auch für die Bremer Landesentwicklung und die Kulturförderung und -finanzierung statt.

Im Rahmen des „Projektes Landesentwicklung" werden die Bremer Investitions-Gesellschaft und eine Hafengesellschaft als operative Gesellschaften mit Besitzcharakter gegründet. Die Kulturverwaltung in der senatorischen Dienststelle wird auf eine Kernverwaltung reduziert, die sich auf Steuerungsfunktionen konzentriert. Eine Kulturmanagement GmbH soll für die Prüfung und Zertifizierung der Wirtschaftspläne sowie für das notwendige Controlling und für Dienstleistungen im Kulturmarketing zuständig sein. Verschiedene Einrichtungen im Bereich der Kulturverwaltung gehen in Eigenbetriebe (zum Beispiel Volkshochschule und Stadtbibliothek) und eventuell in Stiftungen (zum Beispiel die Museen) über.

Eine Umstrukturierung der Schulverwaltung wurde Mitte 1997 abgeschlossen. Den Bremer Schulen ist eine größere Verantwortung für die inhaltliche Gestaltung des Schullebens übertragen worden. Jede Schule verantwortet auch die Einhaltung zugewiesener Budgets. Eingriffe in das Handeln der Schulen stehen der Schulbehörde nur noch in Konfliktfällen zu. Durch die Aufgabenverminderung konnte in der Schulverwaltung die Organisation „verschlankt" werden.

Vorschriften- und Verfahrensvereinfachungen

Nach Maßgabe eines Beschlusses der Bremer Bürgerschaft befassen sich in Bremen die Senatskommission für das Personalwesen und die zuständigen Ressorts mit nötigen oder

[Seite der Druckausg: 38]

wünschbaren Gesetzesänderungen auf Landes- oder Bundesebene. Alle bestehenden bremischen Rechts- und Verwaltungsvorschriften sollen mit dem Ziel der „Entschlackung" untersucht werden.

Personalmanagement

Im Rahmen der 1992 vom Bundesverfassungsgericht auferlegten Sanierungsanstrengungen legte der Senat fest, in den Jahren 1992 bis 1997 insgesamt 10 Prozent des Personals abzubauen. Seit 1997 wird dieser Sparkurs fortgesetzt, jährlich sollen etwa 400 Stellen entfallen - das entspricht jährlich circa 2 Prozent des Personals.

Um die Fluktuationsrate zu erhöhen, wurde die sogenannte 58-er Regelung für Tarifbeschäftigte eingeführt, nach der das Arbeitsverhältnis nach Beendigung des 58. Lebensjahres beendet werden kann, sowie andere rechtlich vorgesehene fluktuationserhöhende Maßnahmen.

Die Notwendigkeit harter Einschnitte hat zur Entwicklung einer innovativen Personalwirtschaft geführt, die auf der Grundlage einer Personalkostenbudgetierung aus folgenden Bausteinen besteht:

• Die vorgesehenen Stelleneinsparungen sind im Personalentwicklungsprogramm berücksichtigt. Es enthält verbindliche, quantitative und qualitative Planwerte über die Beschäftigungsentwicklung, die aufgabenkritisch begründet werden.

• In der Personalkostenhochrechnung werden die Personalausgaben für jeden einzelnen Beschäftigen hochgerechnet. Diese Art der Hochrechnung bietet gegenüber einer Fortschreibung auf der Basis durchschnittlicher Personalhauptkosten die Möglichkeit, dienststellenbezogene Besonderheiten (wie zum Beispiel die Altersstruktur in einer Behörde) zu berücksichtigen. Die Hochrechnungen werden für die Budgetermittlung jährlich durchgeführt und gleichen damit im Jahresdurchschnitt die personenbezogenen Veränderungen aus.

• Auf Basis der Personalkostenhochrechnungen und der geplanten Veränderungen der Beschäftigungsvolumina nach dem Personalentwicklungsprogramm werden die Budgets für die verschiedenen Ressorts gebildet.

• Das Personalcontrolling soll die mittelfristige Finanzplanung ermöglichen, aber auch die Budgeteinhaltung und die Umsetzung gesellschaftlicher und politischer Vorgaben (wie beispielsweise zur Ausbildung oder Frauenförderung) sicherstellen. Geplant, überwacht und gesteuert werden die quantitativen Aspekte Personalbedarf und -bestand, Personalausgaben und -kosten sowie die qualitativen Aspekte Personalstruktur, Personalführung und -einsatz und Personalentwicklung. Regelmäßige Berichte informieren die Entscheidungsträger auf den verschiedenen Ebenen.

Der Senat beschloß 1997 eine „strategisch ausgerichtete Personalentwicklung", mit dem „die Ziele der bremischen öffentlichen Verwaltung mit den Individualzielen der Beschäftigten soweit wie möglich in Übereinstimmung" gebracht werden sollen. Unter diesem Leitgedanken werden den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Bremer Verwaltung Fort- und Weiterbildungen sowie Mobilitäts- und Aufstiegsförderungen, Arbeitszeitflexibilisierungen und Anreizsysteme im Rahmen des öffentlichen Dienstrechts angeboten. In Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gesprächen werden systematisch Ziele zu den quantitativen und qualitativen Aufgabenaspekten vereinbart.

Mir einem derzeit laufenden Modellversuch „Telearbeit" sollen die Nutzungsmöglichkeiten untersucht und die rechtlichen, organisatorischen und technischen Voraussetzungen geprüft werden.

Die Bundesvorgaben zur Dienstrechtsreform sind landesrechtlich umgesetzt worden. Die Antragsaltersgrenze wird auf die Vollendung des 63. Lebensjahres angehoben. Eine voraussetzungslose Antragsteilzeit und eine Einstellungsteilzeit in Laufbahngruppen des gehobenen und höheren Dienstes werden mit drei Vier-

[Seite der Druckausg: 39]

tel der regelmäßigen Arbeitszeit für die Dauer von bis zu zehn Jahren ermöglicht.

Parallel erließ der Senat eine „Verordnung zur Gewährung von Prämien und Zulagen". Der Erlaß einer Leistungsstufenverordnung ist in Bremen vorerst nicht beabsichtigt. Eingeführt wurde die Vergabe von Führungsfunktionen auf Probe und auf Zeit.

Mitarbeiterbeteiligung

Im Oktober 1997 wurde das Verwaltungsreformabkommen zwischen dem Bremer Senat und den Personalvertretungen unterzeichnet. Darin wurde unter anderem festgeschrieben, daß im Zusammenhang mit der Verwaltungsreform keine Entlassungen ausgesprochen werden. Durch Personalentwicklung sowie durch Förderung der beruflichen Perspektiven und der Mobilität sollen sich die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf die veränderten Aufgaben einstellen können. Als Ziele der Verwaltungsreform sind die Erhöhung der Effizienz und Effektivität des öffentlichen Dienstes sowie überschaubare und bürgerfreundliche Verwaltungsstrukturen und -abläufe im Abkommen festgeschrieben. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und ihre Interessenvertretungen sollen auf allen Ebenen des Umbauprozesses beteiligt sein.

Neue Steuerungsinstrumente

Unter dem Begriff „Dezentrale Haushaltssteuerung" gestaltet Bremen seit 1995 die Haushaltswirtschaft nach den Grundsätzen des Neuen Steuerungsmodells der KGSt neu.

In verschiedenen Dienststellen läuft die Kosten- und Leistungsrechnung im Probebetrieb, in ca. 15 weiteren Dienststellen werden zur Zeit Konzepte erarbeitet. Ziel ist die flächendeckende Anwendung.

Den Haushalt 2000 will Bremen als Produkthaushalt aufstellen, für 1999 sind erste wichtige Vorarbeiten bereits geleistet und dem Haushaltsgesetzgeber vorgelegt worden. Die Produkte nehmen eine elementare Funktion für die operative Steuerung innerhalb der Ressorts ein, die Bündelung zu Produktgruppen dient der strategischen Steuerung der Verwaltungsausgaben durch Parlament und Regierung. Ein „Bremer Produktgruppenplan" liegt inzwischen vor. Die Zuweisung der Haushaltsbudgets soll sich auf die darin beschriebenen Produktgruppen der Dienststellen beziehen.

Die Universität Bremen und die Hochschulen verwalten ihre Ausgaben im Rahmen von Modellversuchen in eigener Zuständigkeit. Im Haushalt sind statt Einnahmevorgaben und Ausgabemitteln Zuschüsse zu den Personal-, Sach- und Investitionsmitteln ausgewiesen („Netto-Stellung im Haushalt"). Über die Mittelaufteilung können die Einrichtungen mit gewissen Einschränkungen (zum Beispiel im Regelfall keine Personalbeschäftigung aus Investitionsmitteln) selbst entscheiden.

Um bei der angestrebten weitreichenden dezentralen Ressourcenverantwortung die zentrale Steuerungsfähigkeit zu sichern, beschloß der Senat Grundsätze zum Ressortcontrolling, die unter anderem regelmäßige Berichte der Ressorts vorsehen. Ein Leistungscontrolling befindet sich im Aufbau. Ergänzend wird in den Dienststellen ein dezentrales Controlling und Berichtswesen aufgebaut.