Hamburg


• Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses
• Akteure und Arbeitsstrukturen
• Strukturreformen
• Vorschriften- und Verfahrensvereinfachungen
• Personalmanagement
• Mitarbeiterbeteiligung
• Neue Steuerungsinstrumente

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Hamburg

Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses

Erste umfassende Vorschläge zur Verwaltungsreform wurden in Hamburg schon 1981 von der „Kommission zur Überprüfung von Verbesserungsmöglichkeiten" vorgelegt. Der Bericht der Kommission teilt das Schicksal vieler Empfehlungen zu Verwaltungsmodernisierungen in den 80er Jahren: Die konkreten Vorschläge wurden größtenteils nicht umgesetzt. Der Bericht von 1981 bildete aber eine nützliche Grundlage für die Neuorganisation der Hamburger Verwaltung, wie sie seit 1993 betrieben wird.

Das Umsetzungskonzept des Hamburger Senats für eine Verwaltungsstrukturreform vom Januar 1993 strebte die dezentrale Ressourcenverantwortung an. Nach dem Grundsatz der orts- und bürgernahen Verwaltung sollten die Exekutivaufgaben auf die sieben Bezirke verlagert werden.

Eine neue Qualität erhielt die Verwaltungsreform in Hamburg im Juni 1994, als der Senat beschloß, zusätzlich zur flächendeckenden Einführung der dezentralen Ressourcenverantwortung das Neue Führungs- und Steuerungsmodell nach dem Grundmodell der KGSt in zweijährigen Pilotprojekten zu erproben. Ende 1995 formulierte der Senat dann die flächendeckende Einführung der Elemente des Neuen Sterungsmodells als Ziel der Verwaltungsmodernisierung

SPD und GAL einigten sich in der Koalitionsvereinbarung für die Legislaturperiode 1997 bis 2001, den Reformprozeß fortzusetzen. Die Regierungsparteien legten zusätzlich neue Schwerpunkte der Verwaltungsreform fest, so unter anderem die Reduzierung der behördlichen Hierachieebenen und den Aufbau von Bürgerämtern in allen Hamburger Bezirken. Bürgerbeteiligung und Dezentralisierung sind die aktuellen Leitlinien der Hamburger Verwaltungsmodernisierung.

Akteure und Arbeitsstrukturen

An der Spitze der Projektorganisation der Hamburger Verwaltungsreform steht eine Lenkungsgruppe unter Vorsitz des Staatsrats der Finanzbehörde, die fachlich für die Modernisierung verantwortlich ist. In der Lenkungsgruppe wirken die Leiterinnen und Leiter aller Behörden und Vertreterinnen und Vertreter der Spitzenverbände der Gewerkschaften mit.

Die Begleitung und Unterstützung der dezentralen Reformmaßnahmen ist in Hamburg Aufgabe der „Projektgruppe Verwaltungsinnovation" (ProVi), die in der Finanzbehörde angesiedelt ist. ProVi berät die Verwaltungseinheiten bei der Organisation ihrer Reformprozesse. Zu den einzelnen Elementen und Instrumenten des Neuen Steuerungsmodells liefert ProVi Konzepte, Leitlinien und Schulungsangebote. Die Projektgruppe organisiert auch den Erfahrungsaustausch zwischen den Behörden und Ämtern über Themen der Verwaltungsreform. Mehrere Arbeits- beziehungsweise Projektgruppen unterstützen ProVi bei ihrer Arbeit.

Die einzelnen Ämter und Behörden entscheiden sich eigenständig für eine ihren Zwecken und Zielen angepaßte Modernisierungsstrategie. Detaillierte Vorgaben werden in Hamburg nicht gemacht.

Den „Flickenteppich unterschiedlicher Modernisierungslösungen in den Hamburger Behörden zu einer modernen und steuerbaren Gesamtverwaltung zusammenzuweben", sieht Rainer Braun, Leiter der Projektgruppe Verwaltungsinnovation, als entscheidende Zukunftsaufgabe an.

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Neben konkreten Umsetzungsberatungen bei einzelnen Reformprojekten sollen die Entwicklung eines Qualitätsmanagements und die Förderung von Leistungsvereinbarungen die nächsten Arbeitsschwerpunkte der ProVi werden.

Strukturreformen

In Hamburg wurde, wie in Berlin, mehrere Jahre eine Reform der Bezirksebene diskutiert. Anders als in Berlin stand hier die Zahl der Bezirke nicht zur Debatte. Vielmehr sollten in Hamburg in erster Linie klare Zuständigkeiten geschaffen werden und dazu die Aufgaben und Befugnisse zwischen den Senatsressorts und den Bezirksämtern einerseits und zwischen den Bezirksämtern und den Bezirksverwaltungen andererseits neu verteilt werden. Im Juni 1996 beschloß die damalige Bürgerschaft, die Bezirksämter, die von der Aufgabenstruktur her im wesentlichen kommunale Aufgaben wahrnehmen, zukünftig per Globalsteuerung zu lenken. Außerdem nahm der Beschluß den Bezirksversammlungen Entscheidungsmacht bei Bezirksangelegenheiten. Vier Monate später brachten die damaligen Oppositionsparteien CDU und Grüne in der Bürgerschaft einen eigenen Gesetzesentwurf durch, der den Bezirksversammlungen ihre Entscheidungsbefugnisse zurückgab.

Das interne Modernisierungsprojekt der Bezirksverwaltungen heißt in Hamburg „moBil („moderne Bezirksverwaltung, innovativ und leistungsstark") und wurde von den Bezirken und dem Senat 1996 gemeinsam initiiert. In den sieben Bezirken ist mit externer Unterstützung ein umfassender Reformprozeß in Gang gesetzt worden, der sich deutlich am Neuen Steuerungsmodell der KGSt ausrichtet:

• Zum Haushalt 1998 lag erstmals ein Produktkatalog der Bezirksämter vor. Die Beschreibung der Leistungen ist mit Beteiligung der Beschäftigten erstellt worden.

• Die Kosten- und Leistungsrechnung erprobt bislang ein Bezirksamt.

• Für die Bezirksverwaltung wurde ein erstes allgemeingültiges Kontraktsystem konzipiert, das insbesondere Angaben über die zu erstellenden Produkte, das Budget und das Berichtswesen enthält. Die Kontraktentwürfe werden jetzt in einer „Werkstattphase" zum einen zwischen Bezirksamt und Dezernat, zum anderen zwischen Ortsamt und Bezirksamt erprobt.

• Zukünftig sollen einzelne Dezernate innerhalb der Bezirksämter und Fachbehörden ein zunächst noch inputorientiertes Globalbudget für ihre Sach- und Personalausgaben erhalten.

• Mit Qualitätszirkeln der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sollen kurzfristig Verbesserungen erzielt werden, die Beschäftigten aber auch durch eigene Erfahrungen weiter zur aktiven Mitgestaltung der Verwaltungsmodernisierung motiviert werden.

• Zunächst zwei Bezirksämter richteten „Kundenzentren" ein, in denen, vergleichbar zu den Berliner „Bürgerämtern", verschiedene Leistungen aus einer Hand angeboten werden - vom Personalausweis über den Angelschein bis zur Adressenänderung im Führerschein.

• Außerdem müssen die Bürgerinnen und Bürger ihre Meldeangelegenheiten nicht mehr in dem Bezirksamt erledigen, in dem sie gemeldet sind, sondern können dies bei jedem Amt erledigen. 25 Prozent der Bürgerinnen und Bürger nutzten die Wahlmöglichkeit und wurden in einem anderen Amt vorstellig.

• 12 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unterschiedlicher Ämter und Hierachiestufen entwickelten Leitlinien für kundenorientiertes, effizientes, flexibles und eigenverantwortliches Arbeiten in den Bezirksämtern. Seminare sollen die Beschäftigten aller Hierachiestufen auf die neue Arbeitskultur vorbereiten.

Weitere bürgerorientierte Maßnahmen – auch in anderen Behörden als den Bezirksämtern – stellen Flexibilisierungen bei den Öffnungszeiten dar: Hamburgs Verwaltungseinrichtungen mit Publikumsverkehr bieten zum Teil Frühsprechstunden an, zum Teil verlängerte Zeiten in den Abendstunden oder Sprechzeiten nach Vereinbarungen.

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Das Direkte Bürgerinformationssystem (DIBIS) gibt den Hamburgerinnen und Hamburgern mit Internet-Anschluß Auskunft, wo, zu welchen Öffnungszeiten und mit welchen Unterlagen sie Verwaltungsangelegenheiten regeln können. DIBIS- Terminals sollen mittelfristig in den Bezirksämtern, in Einkaufszentren und an U-Bahn-Stationen installiert werden.

Ein Koordinierungsstab aus Richtern, ProVi-Vertretern und Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern einer Unternehmensberatung leitet die Umstrukturierung der Hamburger Justiz unter dem Projekttitel „Justiz 2000". Ziele sind unter anderem die Verbesserung der Aufbaustruktur (zum Beispiel durch die Aufteilung des deutschlandweit größten Amtsgerichts in sieben Einheiten), die Verbesserung der Ablauforganisation (unter anderem durch die komplette Fallbearbeitung in einem Arbeitsteam) und ein wirtschaftlicheres Gerichtsmanagement.

Weitere Organisationsuntersuchungen und -umgestaltungen finden unter anderem im Bereich der Jugend- und der Sozialhilfe und bei der Schulverwaltung statt. Die Selbstbewirtschaftungsfonds der Schulen sind erweitert worden. Nach dem Modell „fifty-fifty" dürfen Hamburger Schulen, die ihren Energie- oder Wasserverbrauch reduzieren, die Hälfte der eingesparten Mittel im Haushalt behalten und für andere Zwecke verwenden.

Hamburg verselbständigt seit mehr als zehn Jahren Verwaltungseinheiten. Betriebe wie die Stadtreinigung, die Stadtentwässerung, die staatlichen Krankenhäuser und Friedhöfe wurden zunächst als Landesbetriebe geführt und sind inzwischen als Anstalten des öffentlichen Rechts auch rechtlich selbständig. Die öffentlichen Bücherhallen und die Kinder- und Jugendheime werden als Stiftung beziehungsweise als gemeinnütziger Verein geführt.

In Hamburg liegt - ebenso wie in Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz - ein Konzept zur Neuorganisation des Managements öffentlicher Gebäude vor. Danach soll das Liegenschaftswesen auf eine vermögensverwaltende Objektgesellschaft und auf bewirtschaftende Betriebsgesellschaften übergehen. Die städtischen Gebäude werden auf die Objektgesellschaft übertragen. Diese verpachtet den gesamten Bestand langfristig an die Betriebsgesellschaften, die wiederum die Gebäude an die jeweils nutzenden Behörden und gegebenenfalls auch an externe Dritte vermieten.

Der Trennung zwischen Objektgesellschaft und Betriebsgesellschaften liegt der Gedanke zugrunde, daß es sinnvoll erscheint, den gesamten Immobilienbesitz sowie die Disposition über diesen in einer Hand zu halten. Für die Vermietung und Bewirtschaftung der Immobilien stellt man sich hingegen spezifisch ausgerichtete Betriebsgesellschaften vor, die sich auf die Betreuung verschiedener Gebäude- und Nutzungstypen spezialisieren.

Zwei wirtschaftliche Aspekte sind mit der Neugestaltung des Liegenschaftswesens zu erzielen: Zum einen werden die Behörden zu einer wirtschaftlicheren Nutzung der Ressource Gebäude angehalten, da die Mieten aus den eigenen Budgets zu erbringen sind. Zum anderen aktiviert die Veräußerung der Gebäude an die Objektgesellschaft kurzfristig Vermögen, das somit zur Haushaltsfinanzierung herangezogen werden kann.

Ein Rechtsgutachten zur Frage, ob die Hansestadt eine verdeckte Kreditaufnahme betreibt, wenn die Objektgesellschaft zur Rückzahlung von Gesellschafterdarlehen (an die Stadt) Kredite aufnimmt, ergab keine rechtlichen Bedenken, da die Objektgesellschaft nicht in personalrechtlichen, haushaltsrechtlichen und staatsschuldenrechtlichen Bindungen zur Hansestadt steht.

Nachdem der Senat dem Konzept zugestimmt hat, sollen die ersten Schritte zur Neuorganisation in Kürze vorgenommen werden. Eine erste Auswahl von zunächst rund 100 zu übertragenden Objekte wurde getroffen. Die betroffenen Behörden erhalten um die Nettokaltmieten

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aufgestockte Budgets. Es ist vorgesehen, daß in der ersten Phase zwei Betriebsgesellschaften die Gebäude vermieten, unterhalten und Bewirtschaftungsleistungen (Reinigung, Bewachung, Hausmeisterdienste, Nutzungsberatung) anbieten. Die neuen Gesellschaften des Gebäudemanagements sollen nicht vollständig neu aufgebaut werden: Die ersten beiden Betriebsgesellschaften werden als Tochterunternehmen zweier städtischer Immobiliengesellschaften entstehen, die Objektgesellschaft als Tochtergesellschaft der Landesbank.

Durch eine Reorganisation der staatlichen Hochbauverwaltung (Projekt PROBAU) wurde der Weg geöffnet, die staatlichen Hochbaudienststellen schrittweise in den Wettbewerb mit privaten Anbietern zu stellen. Die Hochbaudienststellen erbringen ihre Leistungen nur noch nach Auftrag der Ämter oder Behörden, die Bedarf an Neu- und Umbauten sowie Reparaturen haben. Die Bezahlung erfolgt nach der Honorarordnung der Architekten und Ingenieure (HOAI). Noch müssen die Ämter und Behörden bei der regional zuständigen Hochbaudienststelle ein Angebot einholen. Mittelfristig soll diese Bestimmung aufgehoben werden, die Hochbaudienststellen werden dann in direkten Wettbewerb zueinander treten, bevor sie sich im nächsten Schritt vollständig dem freien Markt stellen müssen.

Eine explizite Aufgabenkritik ist im Hamburger Reformkonzept nicht vorgesehen. Vielmehr wird die Erhebung und Bewertung von Aufgabenbestand und Aufgabenerfüllung als zwangsläufige, begleitende Arbeit von Reformmaßnahmen wie zum Beispiel Produktdefinitionen, Kosten-Nutzen-Untersuchungen, Geschäftsprozeßanalysen oder der Einführung von IuK-Technik gesehen. Der SPD/STATT-Senat befand, in Aufgabenbereichen, in denen bereits Umstrukturierungen erfolgen, sei „regelmäßig nicht zu erwarten, daß systematische und umfassend angelegte aufgabenkritische Untersuchungen grundlegend neue Erkenntnisse vermitteln."

Vorschriften- und Verfahrensvereinfachungen

Die Vereinfachung von Verwaltungsverfahren sehen mehrere Behörden und Ämter als einen zukünftigen Schwerpunkt ihrer Modernisierungsmaßnahmen. Geschäftsprozeßanalysen unter maßgeblicher Beteiligung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sollen Arbeitsabläufe unter Gesichtspunkten von Effizienz und Bügerfreundlichkeit analysieren.

Personalmanagement

Für den Zeitraum von 1995 bis 2001 hat der Hamburger Senat vorgegeben, 7000 Stellen einzusparen. Um 75 Mio. DM müssen die Personalkosten laut der zentralen Vorgaben jährlich vermindert werden. Realisiert wurde inzwischen der Abbau von über 4000 Stellen. Von der Stellenreduzierung ausgenommen sind die Bereiche Polizeivollzugsdienst und Schule. Der Hamburger Senat hat sich dem Ziel verpflichtet, auf reformbedingte Kündigungen zu verzichten.

Um dem wachsenden Bedarf an Informationen für die zentrale und dezentrale personalwirtschaftliche Führung nachzukommen, konzipierte das Hamburger Personalamt ein Personalcontrolling. Ziel ist, die Wechselwirkungen zwischen personalwirtschaftlichen (Struktur-) Entscheidungen (beispielsweise Beförderungen, Nachbesetzungen, Anordnung von Überstunden) und den anfallenden Personalkosten zu analysieren und für Steuerungsentscheidungen transparent zu machen. Vorbehaltlich der Zustimmung des Senats zu dem Controllingkonzept soll ein monatliches Berichtswesen nach den Plänen des Hamburger Personalamtes bereits ab Anfang 1999 zur Verfügung stehen. Das Konzept für das jährliche Berichtswesen sieht einen Personalbericht vor, der neben der Abbildung von Personalstruktur- und Personalkostendaten auch einen Teil mit aktuellen personalwirtschaftlichen Fragestellungen enthält.

Die Neuerungen im Personalmanagement der Hamburger Verwaltung umfassen neben Maßnahmen und Instrumenten der Personalent-

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wicklung auch die Gestaltung von Rahmenbedingungen.

In der Ausbildung für alle Ebenen des Verwaltungsdienstes ist die Verwaltungsmodernisierung Teil der Lehrpläne. Im Seminarprogramm der Zentralen Fortbildung des Senats bilden die Angebote zur Unterstützung der Verwaltungsreform seit mehreren Jahren den Schwerpunkt.

Der Senat und die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften sprachen sich in einer Rahmenvereinbarung zur Verwaltungsmodernisierung vom März 1997 für die Erhöhung der Mobilität zwischen den Dienststellen und Behörden aus. Das Personalamt wurde beauftragt, ein Mobilitätskonzept zu erarbeiten. Eine Jobbörse als überbehördliche Vermittlungseinrichtung wird in Hamburg ebenso zögerlich angenommen wie in den anderen Bundesländern. Zu den weiteren Neuerungen im Personalbereich zählen unter anderem Arbeitszeitflexibilisierungen und das Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräch. Erprobt wird in einzelnen Hamburger Behörden derzeit das Vorgesetzten-Feedback.

Mitarbeiterbeteiligung

In jeweils einer Rahmenvereinbarung zu den Themenkomplexen „Verwaltungsmodernisierung" und „Kosten- und Leistungsrechnung" sind im März 1997 zwischen dem Senat und den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften Modalitäten für die Beteiligung der Beschäftigten vereinbart worden.

Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sollen an allen Phasen der Konzeptentwicklung und der Realisierung teilnehmen können. In Qualitätszirkeln und im pilotmäßig laufenden neu konzipierten Betrieblichen Vorschlagswesen können die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ihre Vorschläge zur Verwaltungsmodernisierung einbringen. Die Prämie für Einspar-Ideen wurde von 10 auf 20 Prozent der pro Jahr eingesparten Summe erhöht. In einigen Behörden wurde zudem damit begonnen, Leitbilder zu entwickeln.

Neue Steuerungsinstrumente

Einzelne Elemente des Neuen Steuerungsmodells sind ab 1995 im Rahmen dezentraler Projekte in verschiedenen Verwaltungseinheiten eingeführt worden. In drei Erprobungseinheiten (ein Bezirksamt, das Fachamt für Umweltuntersuchungen in der Umweltbehörde sowie Teile des Tiefbauamtes der Baubehörde) hat ProVi ab Mitte 1996 begonnen, ein vollständiges System der Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen. Nach Ende der 1998 abgeschlossene Erprobungsphase sieht man die Wirtschaftlichkeit des neuen Instruments gewährleistet: Durch die neue Transparenz sei die Rationalität bei den Entscheidungen gestiegen. Aber auch Effizienzsteigerungen als Folge des höheren Kostenbewußtseins kompensieren nach Einschätzung von ProVi die durch Einführung und Betrieb der Kosten- und Leistungsrechnung gebundenen Ressourcen.

Die Finanzbehörde hat sich für ein Softwareprogramm entschieden, mit dem künftig die Kosten- und Leistungsrechnung, das Haushaltswesen und die Kassenführung einheitlich in allen Behörden unterstützt werden sollen. Die bisherigen, nur eingeschränkt kompatiblen IuK-Verfahren werden aufgegeben. Die Anbieterfirma ergänzt die Standardsoftware in Abstimmung mit den Behörden und Ämtern um kameralistische Funktionen. Die Anschaffungskosten des Pakets belaufen sich auf circa 10 Millionen DM.

Erstmalig im Haushaltsplan 1997 legten fast alle Behörden und Ämter einheitliche Produktinformationen vor – bislang noch als ergänzende Erläuterungen zu den kapitel- und titelbezogenen Einnahmen und Ausgaben. Die Produktbeschreibungen geben Auskunft, welche Leistungen konkret erstellt werden. Sie beinhalten auch, welche Kosten dies verursacht, wer der Empfänger der Leistung ist, welche Ziele mit der Erstellung verfolgt werden, auf welchen gesetzlichen Vorgaben dies beruht und welche Organisationseinheit die Leistung erbringt.

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Die Produktinformationen ermöglichen Leistungsvergleiche zwischen den Behörden und Ämtern und öffnen damit mittelfristig den Weg zum Wettbewerb unter den Verwaltungseinheiten. In Hamburg erlauben die Kennzahlen erstmalig mit dem Haushaltsplan-Entwurf 1998 Vergleiche zwischen den Angeboten der Bezirke sowie den Leistungen der allgemeinen Verwaltungen in den Fachbehörden, Senats- und Bezirksämtern. Die Vergleiche brachten zum Teil erhebliche Kostenunterschiede gleicher Verwaltungsdienstleistungen zutage.

Nicht zuletzt sind die Produktbeschreibungen aber auch in Hamburg Basis für Leistungs- und Budgetvereinbarungen zwischen Behördenleitungen und den dezentralen Einheiten. Auch wenn bislang nur vereinzelte Leistungsvereinbarungen abgeschlossen wurden, sieht ProVi die Einigung auf konkrete, operable Leistungsziele als entscheidenden Punkt der neuen Verwaltungssteuerung an.

Die Hamburger Vereinbarungen zur Budgetierung sehen vor, daß die erwirtschafteten Überschüsse – wenn sie größer sind als die globalen Sparvorgaben – im jeweiligen Arbeitsbereich verbleiben. Über das Budget hinausgehender Bedarf muß spätestens im Folgejahr ausgeglichen werden. Unter anderem budgetiert Hamburg seit 1996 alle Hochschulen.

Seit 1997 werden auch die Personalausgaben dezentral verwaltet. Hamburg wählte ebenso wie beispielsweise Rheinland-Pfalz das Zuschlagsverfahren, bei dem neben den Bezügen der aktiv Beschäftigten auch die Versorgungsleistungen für die Beamtinnen und Beamten und die Nebenleistungen für Angestellte, Arbeiterinnen und Arbeiter in den Einzelplänen der Ressorts veranschlagt werden. Ausnahmeregelungen innerhalb der haushaltsrechtlichen Vorschriften ermöglichen es, Finanzmittel zwischen Personal- und Sachhaushalt zu übertragen.

Um Abweichungen von den vereinbarten Größen rechtzeitig zu erkennen, wurden in Hamburg verschiedene Controlling-Ansätze verwirklicht: So steht unter anderem den Leiterinnen und Leitern im Amt für Arbeitsschutz, im Schul- und Jugendbereich, im Amt für Strom- und Hafenbau, bei der Sozialhilfe oder in den Hoch- und Tiefbaudienststellen ein Controlling auf operativer Ebene zur Verfügung. Ein strategischer Controlling-Ansatz wird in der Senatskanzlei mit dem „Operationalisierten Regierungsprogramm" betrieben, bei dem in bezug auf die im Regierungsprogramm aufgeführten Politikfelder Inhalts-, Zeit- und Ressourcenziele vorgegeben sind.