4.4 Bestehende Abfallwirtschaft, ihre Instrumente und Rahmenbedingungen

Die Anforderungen, die aus der Sicht eines effizienten und konsequenten Stoffstrom-Managements an die Abfallwirtschaft gestellt werden, sind hoch. Wie unter 4.3 gezeigt wurde, bestehen allein aufgrund des Regelungsansatzes des abfallrechtlichen Instrumentariums Grenzen für die Verwirklichung der Ziele eines effizienten Stoffstrom-Managements.

Zumindest muß sich die bestehende Abfallwirtschaft in all ihren Ausprägungen an den Anforderungen für eine ideale Abfallwirtschaft messen lassen. Ob und in welcher Weise politischer und gesetzgeberischer Handlungsbedarf bestehen, muß durch einen Vergleich des Soll­ mit dem Ist-Zustand herausgearbeitet werden.

Aufgabe dieses Kapitels ist es, die konkrete Rolle der Abfallwirtschaft und des Abfallrechts vor diesem Hintergrund zu überprüfen und dadurch zu Optimierungsvorschlägen zu gelangen.

Im folgenden wird daher die derzeitige Situation auf den Prüfstand gestellt. Auf den verschiedenen Steuerungsebenen werden Instrumente der Abfallwirtschaft untersucht. Dazu gehören

auf der rechtlichen Ebene das Abfallrecht (Abfallgesetz),

auf der organisatorisch-rechtlichen Ebene die Verpackungsverordnung, die im Hinblick auf ihren Steuerungsansatz und ihre Auswirkungen auf die Abfallwirtschaft analysiert wird,

auf der administrativen Ebene die Erfassungs­ und Erhebungspraktiken sowie

auf der ökonomischen Ebene die Abfallgebührengestaltung.

4.4.1 Abfallrecht

Den entscheidenden Rahmen für die gegenwärtige Abfallwirtschaft bildet das geltende Abfallrecht, also auf oberster Stufe das Abfallgesetz von 1986⁸⁹, das im Kern das 1. Abfallbeseitigungsgesetz von 1972⁹⁰ novelliert, mit der Vermeidungspriorität aber einen deutlich anderen Schwerpunkt setzt als die ursprüngliche Abfallgesetzgebung. Das Abfallbeseitigungsgesetz sollte lediglich die ordnungsgemäße und für die Bevölkerung unschädliche Beseitigung (d.h. Deponierung oder Verbrennung)⁹¹ der anfallenden Abfälle aus Haushalten und Gewerbe gewährleisten. Das Abfallgesetz von 1986 stellt in seiner Zieltrias die Vermeidung und (nach ihr) die Verwertung hierarchisch über die Beseitigung von Abfällen, auch wenn sich seine Instrumente weitgehend auf letztere beziehen.

Seit Mitte der 80er Jahre hat die abfallrechtliche Situation in Deutschland, vor allem unter dem Druck fehlender Deponiekapazitäten, eine vorher ungeahnte Dynamik bekommen. Die Novelle des Abfallgesetzes 1986 wurde noch mit der Absicht verabschiedet, einen neuen dauerhaften Rahmen für die Abfallwirtschaft zu setzen, der zur Konkretisierung mit einigen Rechtsverordnungen (§14 AbfG) ausgefüllt werden sollte. Dieses erwies sich als Auftakt zu einer Flut ständig neuer rechtlicher Regelungen. Die wichtigsten Regelungen der Abfallwirtschaft und in medial übergreifenden Bereichen (Immissionsschutz und Chemikalienrecht) in Deutschland sind im Anhang in Tabelle 1 zusammengefaßt.

Darüber hinaus entwickelte sich auch auf der europäischen Ebene eine gesteigerte gesetzgeberische Aktivität, teils ausgelöst durch die notwendige Angleichung der Rechtsvorschriften im gemeinsamen Binnenmarkt, teils aufgrund deutscher Anstöße, teils gegen den Willen der Bundesregierung durch Anstöße anderer EG-Länder. Die wichtigsten europäischen Regelungen, die aufgrund des Richtliniencharakters zumeist erst in nationales Recht umgesetzt werden mußten, sind im Anhang in Tabelle 2 zusammengefaßt.

Das Kreislaufwirtschafts­ und Abfallgesetz⁹² löst das Abfallgesetz von 1986 ab Oktober 1996 ab (dazu unter 4.4).

Bei den geltenden rechtlichen Regelungen im Bereich der Abfallwirtschaft ist deutlich, daß sie den vorsorgenden Umweltschutz (Verringerung der Stoffströme, Entgiftung der Abfälle) nur in geringem Umfang einbeziehen. Fast alle Regelungen zielen darauf ab, durch nachsorgenden Umweltschutz, also durch eine geregelte Entsorgung, eine Schadensbegrenzung zu erreichen. Lediglich das Chemikaliengesetz (das zumindest teilweise als Bestandteil des Abfallrechts betrachtet werden kann) zielt insofern auf einen vorsorgenden Umweltschutz, als es die Ausgrenzung bestimmter, im Gesetz definierter Stoffanwendungen vorsieht, basierend auf der schädlichen Wirkung der geregelten Substanzen. Die Vorgaben im Chemikaliengesetz dienen damit nicht der Verringerung von Stoffströmen insgesamt, sondern ausschließlich der Abwendung von Gefahren, die durch den Einsatz toxischer, teratogener, mutagener, kanzerogener oder sonstwie bedenklicher Stoffe entstehen könnten.

Als Instrument der klassischen Umweltgesetzgebung (als Teil der sog. end of pipe-Ideologie) konzentriert sich das Abfallrecht auf das Erkennen und die Abwehr von spezifischen Gefahren und Risiken für die Gesundheit des Menschen bzw. für die Funktionsfähigkeit ausgewählter Ökosysteme. So "erkennt" das Abfallrecht die Gefahr, die von wilden Deponien oder dem freien Einbringen von toxikologisch bedenklichen Stoffen in die Umwelt (Einwirkung auf praktisch alle Umweltmedien) ausgeht und wehrt diese durch die Regulierung der Beseitigung und Entsorgung der Abfälle erfolgreich im Sinne der klassischen Gefahrenabwehr ab.

Dieser Ansatz steht im deutlichen Gegensatz zur allgemeinen Verankerung des Vorsorgeprinzips in anderen medialen umweltschützenden Gesetzen. So ist Vorsorge grundsätzlicher Bestandteil des Immissionsschutzrechts (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) und des Gewässerschutzrechts (§ 1a Abs. 2 WHG), wenn es auch in dieses Rechtsbereichen trotz der förmlichen Verankerung regelmäßig Probleme mit der Umsetzung dieses Prinzips gibt.

Der einzige Ansatz im Abfallgesetz, die Inputseite der Produktion (sowohl qualititv als auch quantitativ) vorsorgend zu steuern, war und ist der Vermeidungsgrundsatz: § 1a AbfG: "Abfälle sind nach Maßgabe von Rechtsverordnungen (…) zu vermeiden (…)". Das Abfallrecht verfolgt aber auch nach dem Einfließen des grundsätzlich zu begrüßenden Vermeidungsgebotes nicht das Ziel, anthropogen verursachte Massenstoffströme insgesamt zu reduzieren. Vielmehr wurde das Hauptanliegen, die knappen Deponieräume zu entlasten, weit überwiegend durch die Förderung des unter diesen Aspekten als per se positive Maßnahme betrachteten Recycling vorangetrieben. Eine Reduktion des Inputs an Materialien in die Produktionsprozesse war noch nie Ziel des Abfallrechts - was auch aufgrund der Regelungsebene des Abfallrechts (Ansatz auf der letzten Stufe des Stoffkreislaufs) nicht verwunderlich ist.

Die Steuerung der Gefährlichkeit der stofflichen Zusammensetzung der Abfallströme wird im geltenden Abfallrecht durch die Differenzierung in Abfallarten (besonders die Separierung gefährlicher Abfälle) und die damit verbundene Differenzierung der Beseitigungspflichten angegangen. Dies bewirkt allerdings nicht in erster Linie eine Gesamtentgiftung der Abfallströme, sondern hat primär Auswirkungen auf die gewählten Beseitigungsmethoden (Siedlungsabfall­ oder Sondermülldeponie­ bzw. ­verbrennungsanlage). In diesem Zusammenhang ist aber auf den nachsorgenden Charakter dieser Differenzierung hinzuweisen: Besondere Anforderungen stellt das Abfallgesetz vor allem an die Beseitigung besonders gefährlicher Abfälle. Die Entstehung derselben und damit die Anreicherung der Materialien durch Schadstoffe wird abfallrechtlich nur ungenügend geregelt.

Insgesamt wurde der Vermeidungsansatz sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht nie zur Priorität der gesetzgeberischen Aktivitäten und des Vollzuges⁹³. Programmformelhaft ist er zwar auch in den untergesetzlichen Regelwerken (z.B. der TA Abfall) verankert, hatte aber in der Zieltrias Vermeidung - Verwertung - Beseitigung immer den schwächsten Stand. Der Vermeidungsgrundsatz im AbfG war auch nie direkt umsetzbar, sondern hätte zu seiner Konkretisierung produktbezogener Rechtsverordnungen bedurft (§§ 1a und 14 AbfG). Verordnungsentwürfe, die dem Vermeidungsgrundsatz zur Umsetzung verholfen hätten, blieben größtenteils im Entwurfsstadium stecken - zu nennen sind hier Elektronikschrott­ und Altautoverordnung sowie Bauabfallverordnung und Batterieverordnung als prominenteste Beispiele⁹⁴.

Die Gründe für diese mangelhafte Umsetzung sind vielfältig. Auf der einen Seite waren und sind immer wieder erhebliche Widerstände auf seiten der Wirtschaftsvertreter gegen wirksame Vermeidungspolitiken zu verzeichnen, auf der anderen Seite ist das Abfallrecht aufgrund seines Regelungsansatzes recht schwerfällig, wenn es darum geht, Reduktions­ und Vermeidungsziele festzuschreiben und durchzusetzen. Geeigneter erscheinen hierzu ökonomische Instrumente, die Teil der Abfallwirtschaft, aber nur in begrenztem Maße Teil des Abfallrechts sein können, und die auch zentrale Elemente des Stoffstrom-Managements sind (s. Kap. 3).

Ein tatsächlich operationalisierter Ansatz zur Umsetzung des Vermeidungsgebotes auch im Sinne der Produktverantwortung, also der Verantwortung des Herstellers für das Produkt "Von der Wiege bis zur Bahre" ist die Verpackungsverordnung von 1991⁹⁵. Sie fußt, ebenso wie die Lösemittel­ und Altölverordnung, auf der Ermächtigungsgrundlage des Abfallgesetzes, den Vermeidungsgrundsatz stoff­ oder produktbezogen auf dem Verordnungswege (§ 14 AbfG) durchzusetzen.

Insgesamt ist sowohl aus der grundsätzlichen Systematik als auch aus der praktischen Umsetzung des Abfallrechts deutlich geworden, daß das derzeitige Recht keinen Stoffflußgedanken beinhaltet. Es setzt vielmehr traditionsgemäß am Abfall an und zielt damit nicht primär auf die Reduzierung des Inputs in die Waren­ und Produktströme der Industriegesellschaft, sondern auf die Reduzierung des nicht mehr zu verwendenden Outputs. Ein kurzer Vergleich mit stoffbezogenen Regelungen des Immissionsschutzrechtes, so in § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG⁹⁶ (Reststoffvermeidungsgebot) zeigt, daß in der Sache mehr möglich wäre: Vom Betreiber einer genehmigungsbedürftigen Anlage wird verlangt, daß die Anlage so errichtet und betrieben wird, daß Reststoffe von vornherein vermieden werden. Dieser Ansatz ist dem Abfallregime vorgelagert und dient dazu, Abfall in Form von Stoffen, die nicht dem Zweck des Anlagenbetriebs entsprechen, im Interesse einer verbesserten Ressourcenschonung zu verhindern oder zu minimieren⁹⁷. Festzuhalten ist, daß das anlageninterne Vermeidungsgebot des BImSchG ein deutlich höheres, weil früher in der Produktlinie ansetzendes Steuerungspotential hat als das Abfallvermeidungsgebot des AbfG⁹⁸.

Abschließend bleibt festzustellen, daß das Abfallrecht seine Potentiale in Bezug auf Vermeidung von Abfällen bzw. Ansätze zur Kreislaufführung von bestimmten Stoffen nicht ausgenutzt hat. Zur Durchsetzung des Vermeidungsgrundsatzes wären mehr und differenziertere stoff­ und produktbezogene Verordnungen notwendig. Ob solche Rechtsetzungen überhaupt geeignet sind, abfallwirtschaftliche Ziele zu verwirklichen, wird am Beispiel der Verpackungsverordnung näher zu untersuchen sein.

4.4.2 Verpackungsverordnung: Vermeidungsstrategie oder Problemverlagerung?

Die Verpackungsverordnung (VerpackV) ist das prominenteste Beispiel für den Versuch einer massenstrombezogenen Steuerung im abfallrechtlichen Rahmen. Sie wurde aufgrund des Vermeidungsgebotes des AbfG (§ 1a) und § 14 AbfG erlassen, der eine stoffbezogene Verordnungsermächtigung enthält. Neben der Altölverordnung, Lösemittelverordnung und der sog. PET-Verordnung ist sie das einzige Instrument, dessen sich der Gesetzgeber zur Umsetzung des Abfallvermeidungs­ und ­verringerungsziels bedient hat - ein Zeichen für die bereits oben konstatierte fehlende Stärke einer solchen juristischen Programmformel. Da sowohl Altöl­ als auch Lösemittelverordnung aufgrund ihres grundsätzlich ordnungsrechtlichen Charakters keinen neuen Steuerungsansatz darstellen (obwohl sie ebenfalls Rücknahme­ und Verwertungspflichten enthalten) und die PET-Verordnung inzwischen in der VerpackV aufgegangen ist (§§ 13, 14 VerpackV), bietet sich zur Analyse der stoffbezogenen Steuerungsmethoden im Abfallrecht die Verpackungsverordnung an.

Im folgenden wird zunächst die zugrundeliegende abfallwirtschaftliche Problematik "Verpackungsmüll" analysiert, deren Besonderheit schließlich zum Erlaß der Verpackungsverordnung (VerpackV) geführt hat. Ziel der Analyse ist es, die Auswirkungen der Verpackungsverordnung auf die bundesdeutsche Abfallwirtschaft zu beschreiben und diese im Hinblick auf die Ziele der idealen Abfallwirtschaft zu bewerten.

Hintergrund

Massenproduktion, Arbeitsteilung, Warenvielfalt und verschiedenartige Distributionsformen sind Merkmale unseres Wirtschaftssystems. Das Produkt "Verpackung" berührt alle diese Bereiche. Die Mengen, Nutzungsbereiche, Arten­ und Stoffvielfalt von Verpackungen haben sich in den letzten Jahren vervielfacht. Dieses hat verschiedene Gründe:

Die produzierte Gütermenge hat insgesamt zugenommen.

Warenaustausch und ­angebot fast aller Güter in allen Regionen erfordern eine aufwendige Distributionslogistik.

Selbstbedienung erschwert den Verkauf loser Waren und fördert so den Verpackungsbedarf auch bei originär unverpackten Waren.

Vorgefertigte Lebensmittel, kostbare und speziell zu lagernde Produkte erfordern individuelle Verpackungen.

Verpackungen sind aus Marketinggründen produkt­, firmen­ und markenspezifisch gestaltet, dies führt zu einer besonderen Stoffvielfalt.

Der Anteil der Verpackungen am Hausmüll (Verkaufsverpackungen) und in Form von Um­ und Transportverpackungen auch am Gewerbeabfall ist seit den 70er Jahren ständig gestiegen. Die kommunalen Entsorgungsträger hatten vor Erlaß der Verpackungsverordung bei der Entsorgung der häuslichen Abfälle mit einem Verpackungsanteil am Volumen von über 50% zu kämpfen⁹⁹. Der Anteil der Verpackungsfraktion am Gesamtgewicht des Hausmüllaufkommens lag zwar nur bei 17,6%, trotzdem wurde den Verpackungen eine besondere (unangemessene) Bedeutung für die Gesamtabfallströme zugemessen. Daher entstand schon Mitte der 80er Jahre die Idee, dem Problem durch eine Internalisierung der Entsorgungskosten beizukommen¹⁰⁰. "Weiche Instrumente", wie z.B. industrielle Selbstverpflichtungen oder Zielfestlegungen des Gesetzgebers gemäß § 14 Abs. 2 AbfG hatten in der Vergangenheit zu keinen Vermeidungs­ oder Verwertungserfolgen geführt. Daher hat der Gesetzgeber den Internalisierungs-Gedanken durch den Erlaß der Verpackungsverordnung 1991 in die abfallwirtschaftliche Realität umgesetzt.

Verpackungsverordnung und DSD

Explizites Ziel der Verpackungsverordnung ist es, Abfälle aus Verpackungen zu vermeiden, indem sie in Volumen und Gewicht auf das notwendige Maß beschränkt werden, im Grundsatz wiederbefüllbar sind und im Falle der Nicht-Wiederbefüllbarkeit stofflich verwertet werden (§ 1 VerpackV). Als Instrument setzt die VerpackV auf Rücknahmepflichten für Transport­, Verkaufs­ und Umverpackungen.¹⁰¹

Für Transport­ und Umverpackungen legt die Verpackungsverordnung konkrete Rücknahmepflichten der Händler fest. In diesem Bereich sind sehr bald nach Erlaß der Verordnung erhebliche Volumen-Reduktionen festgestellt worden. Einweg-Transportverpackungen wurden durch genormte Euro-Paletten, die langlebig und mehrfach verwendbar sind, sowie andere Mehrwegsysteme ersetzt. Im Bereich der Umverpackungen kam es durch den Druck des Einzelhandels, der sich nicht mit der Rücknahme und Verwertung voluminöser Umverpackungen (die im Laden zurückgelassen werden können) belasten wollte, zu deutlichen Produktionsänderungen: Verpackungen wurden verstärkt ohne zusätzliche Umverpackung konzipiert bzw. es kam zu stofflichen Verschiebungen (rückläufiger Anteil von PVC-Verpackungen) und Vereinfachungen (Karton­ statt Blister-Verpackungen).¹⁰²

Für Verkaufsverpackungen ist festgelegt, daß diese in den Geschäften zurückzunehmen sind sowie daß für bestimmte Getränkeverpackungen und Verpackungen von Waschmitteln und Dispersionsfarben ein Pfand zu erheben ist. Die Verpackungsverordnung erzwingt die Rücknahme aller Verkaufsverpackungen, eine zentrale Lösung unter Beteiligung aller Branchen war auf dieser Rechtsgrundlage unumgänglich. Das Kalkül war und ist, daß durch die Verantwortung der Hersteller und Händler für den anfallenden Verpackungsmüll eine Änderung im Produktionsverhalten stattfinden würde. Durch den Zwang zur Rücknahme und Verwertung von gebrauchten Verpackungen (dazu detaillierter unter 4.4.2.2) sollten eine Internalisierung der Entsorgungskosten erreicht und so mittelbar Vermeidungseffekte erzielt werden. Die Verpackungsverordnung verlagert so die Entsorgungslast vom kommunalen Träger auf die Hersteller und Vertreiber der Verpackungen.

Die grundsätzlichen Rücknahme­ und Pfandpflichten entfallen, wenn sich die Hersteller und Vertreiber an einem flächendeckenden Erfassungssystem beteiligen (§ 6 Abs 3 VerpackV). Dann müssen die Verkaufsverpackungen nicht mehr im Laden zurückgenommen werden, sondern die Entsorgungsverantwortung wird einem System außerhalb der öffentlichen Entsorgung übertragen.

Die Anforderungen, die ein solches System erfüllen muß, sind in der Verordnung und im Verordnungsanhang festgelegt. Z.B. muß flächendeckend die regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher oder in dessen Nähe gewährleistet sein. Die Verpackungsverordnung gibt weiter vor, welche Verpackungsmaterialien durch das Entsorgungssystem in welchen Mengen gesammelt, sortiert und einer stofflichen Verwertung zugeführt werden müssen. Die Organisation und Abwicklung dieses vorgeschriebenen flächendeckenden Systems ist von der VerpackV nicht detailliert vorgeschrieben.

Zu prüfen bleibt, ob die Ziele der Verpackungsverordnung bzw. des Vermeidungsgrundsatzes tatsächlich erreicht wurden.

Die DSD GmbH als Systemträger

Die Absicht, Abfallvermeidung durch privatwirtschaftliche Organisation in Eigenregie zu erreichen, wurde von regierungsnahen Beobachtern als "Kernstück liberaler und verantwortungsvoller Umweltpolitik" bezeichnet¹⁰³. Die Systematik der Verordnung insgesamt vermittelt eine (im deutschen Umweltrecht relativ neue) ordnungspolitische Grundhaltung: das Vertrauen auf den Markt. Hersteller, Abfüller und Vertreiber fast aller im Einzelhandel erhältlichen Produkte haben 1991 in Ausfüllung der gesetzlichen Freistellungsmöglichkeit von der Rücknahme­ und Pfandpflicht die "Duales System Deutschland GmbH" gegründet.

Im Jahr 1993 wurden über das Duale System fast 4 Mill. t Verpackungen zur Verwertung bereitgestellt. 1994 waren es bereits über 4,5 Mill. t. Eine Aufschlüsselung nach Materialien gibt Tabelle 5.

Der Grüne Punkt als Finanzierungsmittel

Durch die Sammlung und Sortierung von Verkaufsverpackungen entstehen hohe Kosten, die insbesondere im Breich der Kunststoffe durch die Verkaufserlöse der gebrauchten Verpackungen nicht vollständig gedeckt werden. Die meisten durch die DSD zusätzlich erfaßten Verpackungsmaterialien (d.h. nicht Glas, Papier) haben aufgrund fehlender lukrativer Verwertungsmöglichkeiten nur einen geringen Marktwert, und für die Abnahme der meisten gebrauchten Kunststoff­ oder Verbundverpackungen müssen sogar erhebliche Zusatzzahlungen durch das Duale System geleistet werden: Diese "Sekundärrohstoffe" haben einen negativen Marktpreis.

Die Finanzierung aller Leistungen, die im Rahmen des Dualen Systems erbracht werden müssen, erfolgt über Lizenzentgelte, die Abfüller oder Hersteller für den Grünen Punkt zahlen. Seit dem 01.10.1994 wird die Lizenzentgeltberechnung nach Verpackungsgröße durch einen stückzahl­ und volumenbezogenen Sockelbetrag für jede Verpackung ergänzt. Dadurch werden Kleinverpackungen höher belastet, wie Tabelle 6 beispielhaft verdeutlicht

Die DSD erwirtschaftete 1994 erstmalig einen Überschuß (21 Mio. DM) aus Erlösen von knapp 3,4 Mrd. DM, die zu 92% für Entsorgungsleistungen ausgegeben wurden¹⁰⁴. Das positive Betriebsergebnis wurde durch eine z.T. einseitig verfügte Änderung der Entsorgungsverträge sowie durch erhöhte Lizenzgebühren erreicht.

Tabelle 5: Erfassung und Verwertung gebrauchter Verpackungen in 1994

Quelle: DSD 1995, Angaben in 1.000 t

Tabelle 6: Vergleich der Lizenzentgelte von 1990 - 1994 für verschiedene Verpackungen

Quelle: eigene Zusammenstellung, Neue Verpackung, 1994

Bei der Staffelung der Lizenzentgelte gibt es eine Differenzierung nach Gewicht und Stückzahl; da Verpackungen aus Recyclingware/ ­kunststoffen immer schwerer als solche aus Primärkunststoffen sind, sind sie im Verhältnis teurer und daher benachteiligt. So erschwert die Gebührengestaltung der DSD entgegen dem gesetzgeberischen Willen den Einsatz von Recyclingprodukten, während die Verpackungsverordnung eigentlich den Markt für Recyclingprodukte stärken und ausweiten sollte.

Die tatsächlichen Kosten, die mit der Sammlung, Sortierung und Verwertung der einzelnen Verpackung verbunden sind, gehen nur sehr pauschal in die Lizenztarife ein, da bei der Gebührenstaffelung nur nach der Materialgruppe und nicht nach der konkreten Stoffzusammenstellung unterschieden wird. Insofern ist die derzeitige Struktur der Lizenzentgelte kontraproduktiv. Es werden ökologische Steuerungsmöglichkeiten vergeben, weil durch die Lizenzentgeltstaffelung keine ökologisch sinnvollen Anreize gesetzt werden.

Kommunale und private Entsorger als Leistungsträger

Die DSD GmbH hat ein Nachfragemonopol für die Entsorgungsdienstleistungen, die zur Sammlung und Sortierung der Verkaufsverpackungen erbracht werden müssen¹⁰⁵. Vor der flächendeckenden Einführung des Dualen Systems schloß sie im Jahr 1992 in allen Regionen Verträge mit privaten und kommunalen Entsorgern oder den entsorgungspflichtigen Gebietskörperschaften ab. Dies war Voraussetzung für die Freistellung des Handels von der zugrundeliegenden Rücknahmepflicht.

Um das System möglichst schnell durchzusetzen, wurden insbesondere mit den kommunalen Entsorgern attraktive Leistungsentgelte vertraglich vereinbart, die bereits 1993 von der DSD nicht mehr erbracht werden konnten. Die Verpflichtungen gegenüber der Entsorgungsbranche lagen 1993 fast um 1 Mrd. DM höher als die tatsächlichen Einnahmen über den Grünen Punkt. Dieses Mißmanagement führte dazu, daß eine Reihe von kleinen und mittelständischen Entsorgungsbetrieben ihre Investitionen und Leistungsangebote aufgrund der fehlenden Zwischenfinanzierungen finanziell nicht halten konnten und daß einige kommunale Entsorger verärgert ihre Leistungsverträge an private Entsorgungsunternehmen, insbesondere solche aus dem Energiesektor, abtraten. Die rechtlichen Regelungen der Verpackungsverordnung haben diese Entwicklung befördert. Die Etablierung kleinerer, verursachernaher und branchenspezifischer Systeme war aufgrund des Zeitdrucks (ohne die Etablierung des flächendeckenden Systems wären die Rücknahmepflichten für den Handel am 1. Januar 1993 in Kraft getreten) und der Machtstellung des DSD unmöglich, die Dominanz branchenfremder Großindustrien war durch die Bundesregierung sogar intendiert¹⁰⁶.

Gesamtgesellschaftlich sind diese Verknüpfung von wirtschaftlichen Einzelinteressen und die Konzentrationswirkungen als kontraproduktiv zu werten. Die Konzentration der Entsorger auf wenige Großbetriebe führt zu Wettbewerbsverzerrungen und wirkt dadurch innovationsfeindlich. Großtechnologien im Verwertungsbereich sind oft nicht die ökologisch und ökonomisch sinnvollste Lösung, vielmehr werden durch die Zentralisierung wertstoffliche Verwertungsmethoden und auch das direkte Wiedereinfließen der Verpackungsmaterialien in Produktionsprozesse behindert. Die Folgen sind erhebliche volkswirtschaftliche Ineffizienzen, die durch differenziertere Rahmenbedingungen (z.B. innerhalb der Verpackungsverordnung) oder angemessenere Organisationszeiträume hätten vermieden werden können.

Entsorger und Verwerter als Garantiegeber

Für die Freistellung des Handels von den Rücknahme­ und Pfandpflichten der Verpackungsverordnung war nicht nur die flächendeckende Erfassung der Verpackungsmaterialien durch die DSD und Vertragspartner zu gewährleisten, sondern es mußten auch Verwertungsgarantien abgegeben werden, die die Einhaltung der Verwertungsquoten für die verschiedenen Einzelstoffe sicherstellten.

Die Verwertung der Verpackungen wird nicht von der DSD selbst durchgeführt. Es haben sich vielmehr sog. Garantiegebergesellschaften gebildet, die die Disposition und teilweise die Verwertung der gesammelten Verpackungen übernommen haben. Für die Fraktionen Glas, Papier/ Pappe/Karton, Weißblech, Aluminium und Getränkekartons haben sich jeweils Garantiegeber gebildet, die im wesentlichen aus den Reihen der entsprechenden Materialhersteller stammen. Für Papier agiert daneben noch die Interseroh (ein Zusammenschluß von Großentsorgern), die die Wertstoffe vermarktet.

Für die Kunststoffe haben sich im Laufe der Zeit mehrere Veränderungen ergeben. Die Kunststoffindustrie hat sich im Jahr 1993 zunächst als Garantiegeber zurückgezogen, und die DSD hat ihre Rolle übernommen, mit Unterstützung der Großentsorger. Diese sind auch als Verwerter tätig und hatten nun als Gesellschafter des neuen Garantiegebers, der DKR¹⁰⁷, mit ihren eigenen Firmen 10-Jahres-Verträge abgeschlossen. Die Entsorger als Gesellschafter und die 10-Jahres-Verträge mit sich selbst sah das Bundeskartellamt als unzulässige Wettbewerbsbehinderung an und untersagte dies.¹⁰⁸ Anhand dieses Beispiels werden die Vernetzungen von Herstellern, Verwertern und Entsorgern im Rahmen des dualen Systems deutlich. Die Notwendigkeit einer verbindlichen Verwertungsgarantie durch Nachweis vorhandener Verwertungskapazitäten führte zu wettbewerbsverzerrenden Konzentrationen.

Von der Monopolstellung der verschiedenen Garantiegeber geht eine weitere bedenkliche Wirkung aus: Da sie über das Dispositionsmonopol verfügen, konnten sie die Organisation von Sortierung und Verwertung der Verpackungsabfälle vollständig steuern. In den Verträgen mit den Leistungspartnern vor Ort schlug sich dies in Form einer Vereinbarung nieder, der zu Folge die aussortierten Wertstoffe den Garantiegebern kostenlos zur Verwertung zur Verfügung zu stellen sind. Diese kostenlose Übernahme ab Sortieranlage durch die Garantiegeber, "Schnittstelle Null" genannt, verstößt jedoch nach Ansicht der EG-Kommission gegen Artikel 85 des EG-Vertrages (Verbot wettbewerbshindernder Vereinbarungen oder Beschlüsse), so daß die Kommission seine Aufhebung durchgesetzt hat. Geplant ist jetzt, daß die Vertragspartner der DSD alle Wertstoffe, die einen positiven Marktwert haben, selbst vermarkten können. Wer aber die Wertstoffe dem Garantiegeber kostenlos überlassen will, kann dieses auch weiterhin. Da aber für verschiedene gebrauchte Verpackungsmaterialien (insbesondere für Kunststoffe und Verbunde) kein Marktwert besteht und also die Verwertung voll durch die DSD finanziert werden muß, ist davon auszugehen, daß die "Schnittstelle Null" für diese Materialien und somit die wettbewerbsverzerrenden Strukturen erhalten bleiben.

Abgesehen von den unter marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten bedenklichen Konzentrations­ und Dominanzeffekten ist nachgewiesen, daß bestimmte, von den Großentsorgern präferierte "Verwertungswege" wie die Kunststoffhydrierung zu Abfallvermehrung und ­verlagerung statt zur effizienten Vermeidung führen¹⁰⁹. Statt den Einsatz von Verpackungen, die aufgrund ihrer stofflichen Beschaffenheit nicht mit vertretbaren Aufwand verwertbar sind, auf Null zurückzuführen, wird eine ökonomisch und ökologisch kontraproduktive Verwertung gefördert. Zusätzlich wird in Ermangelung von Verwertungsoptionen das "Downcyling" von Materialien unvermeidbar. So werden Abfallströme nicht vermieden, sondern lediglich zeitlich verlagert.

Das Duale System und die Verbraucher

Das Duale System finanziert sich durch die Lizenzgebühren, die jeder Konsument durch den Kauf von Waren mit dem Grünen Punkt mitträgt. Die Belastung liegt derzeit bei jährlich ca. 50 DM/Person¹¹⁰, die zusätzlich zu den kommunalen Abfallgebühren anfallen. Wird ein Teil der Verpackungen nicht über das duale System erfaßt¹¹¹, sondern über den Hausmüll entsorgt, so zahlt der Büger doppelt für die Entsorgung der Verpackungsmaterialien.

Der DSD mangelt es zudem an Transparenz: Über wesentliche Details der Kalkulation des Grünen Punkts und Geschäftpraktiken der DSD findet keinerlei Information der Bürger statt (z.B. was den Anteil der Entsorgungskosten am Preis der Verpackung betrifft). Die DSD informiert lediglich die zuständigen Behörden, die Umweltministerien der Länder. Die Effizienz des Systems und der Verbleib der einzelnen Wertstoffe sind für die Bürger undurchschaubar und unkontrollierbar.

Mit der Einführung des Dualen Systems wurde nicht nur eine Verringerung der Abfallmengen, sondern auch eine Verringerung der Kosten für die öffentliche Abfallentsorgung erwartet - für den Endverbraucher über die Gebührengestaltung durchaus relevant. Die Praxis hat jedoch gezeigt, daß diese Versprechungen nicht auf Grundlage einer seriösen Analyse gemacht worden sind: Eine Entlastung des Gebührenhaushaltes in den Städten und Kreisen durch eine Veringerung des Hausmüllaufkommens um die Menge, die jetzt (im Vergleich zu 1991) durch das Duale System zusätzlich erfaßt wird, war realistischerweise kaum zu erwarten, denn der Anteil der variablen, d.h. mengenbezogenen Kosten der Verpackungsabfälle an den Beseitigungskosten des Hausmüll insgesamt ist gering. Zum anderen gibt es nur eine marginale Mengenentlastung der öffentlichen Entsorgung durch das Duale System: Zwar erfaßte es 1994 ca. 4,5 Mill. t. Verpackungen, aber auch schon vor der Einführung des Dualen Systems wurden Papier, Weißblech und Glas getrennt gesammelt. Die tatsächliche Entlastung der Deponien beträgt daher nur zwischen 1 und 5 Gew.% der gesamten Ablagerungsmenge.

So rechnet H. Friege, Beigeordneter der Landeshauptstadt Düsseldorf vor, daß den vom DSD mit DM 42,- je Einwohner angegebenen Belastungen (andere Quellen sprechen von DM 50,-) eine Entlastung von DM 5,70 durch die Reduktion des Abfallaufkommens gegenübersteht. Von den 88.000 t verwerteten Hausmülls seien lediglich 8.200 t Leichtverpackungen Materialien, deren Erfassung im existierenden Verwertungskonzept der Stadt nicht vorgesehen gewesen sei. Von diesen wiederum werden 2.050 t als "Sortierreste" der Verbrennung zugeführt, so daß für die Großstadt Düssseldorf der DSD lediglich eine Entlastung um 6.150 t Abfall pro Jahr oder 1,5% des Hausmüllaufkommens zugerechnet werden kann.¹¹²

Bewertung

Der Erfolg der Verpackungsverordnung als Instrument der Stoffstromreduktion muß sich zunächst an den Vermeidungsergebnissen messen lassen. Dabei zeigt sich, daß die Erfolge des Recyclings und die damit angestrebte Kreislaufführung von Stoffen nur sehr begrenzt ausfallen.

Der Verpackungsverbrauch ist von 1991 bis 1993 um fast 15% zurückgegangen¹¹³ (siehe Tabelle 7). Die Angaben zum Rückgang beziehen sich aber auf alle Verpackungsarten, also auch auf die Transport­ und Umverpackungen, für die das Duale System keinerlei Bedeutung hat. Der Rückgang steht somit nicht zwangsläufig in einem kausalen Zusammenhang zum Dualen System, welches seit 1993 flächendeckend arbeitet. Weitere Gründe für den Rückgang von Verpackung sind konjunkturbedingt (schätzungsweise 3%), Anpassung der neuen Bundesländer und die Umstellung von der Glas­ auf die wesentlich leichtere PET-Flasche.

Insgesamt wird der durch die Verpackungsverordnung erreichte Rückgang der Haushaltsabfälle auf 1-3 Gew.% geschätzt¹¹⁴.

Tabelle 7: Entwicklung des Verpackungsverbrauchs in 1.000 t

Quelle: Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung Wiesbaden (GVM) (verschiedene Gutachten)

Zum Vergleich: Die BASF deponierte auf ihrer firmeneigenen Deponie in Flotzgrün bei Speyer 1989 noch 800.000 t Abfälle; 1995 waren es noch 79.000 t.¹¹⁵ Diese Reduktion um 721.000 t aus einem Werk einer Firma steht der Reduktion um 965.400 t bei allen quotierten Verpackungen gegenüber; sie beträgt rund das 1½-fache dessen, was das duale System mit Kosten von ca. 4 Mrd. DM pro Jahr erreicht. Angesichts dieses marginalen Rückgangs des Verpackungsaufkommens bleibt der Vorwurf, das System bewirke insbesondere im Verhältnis zu seinen Kosten keine maßgebliche Abfalleinsparung¹¹⁶.

Die vorstehenden Ausführungen zeigen deutlich die negativen Tendenzen, die durch die Verpackungsverordnung ausgelöst worden sind. Die Wettbewerbsstruktur der Abfallwirtschaft war bereits durch das öffentlich-rechtliche Nachfragemonopol von Entsorgungsdienstleistungen verzerrt. Verschärft wurde die Situation durch unübersichtliche Langzeitverträge zwischen den Gebietskörperschaften und den Großentsorgern. Durch die Einführung des DSD jedoch sind innerhalb von 3 Jahren über 420 kleine und mittlere Entsorgungsunternehmen vom Markt verschwunden¹¹⁷, der Wettbewerb nimmt ab. Die Verpackungsverordnung hat durch die staatlich verordnete "Zwangsbeteiligung" der Konsumgüterindustrie und des Handels am Dualen System ein Konstrukt kreiert, welches als privates Monopol außerhalb marktwirtschaftlicher Gesetze operieren kann, das weder ökonomisch durch Wettbewerb noch demokratisch (wie die öffentliche Abfallwirtschaft) kontrolliert wird.

Das strukturelle Angebots­ und Nachfragemonopol der DSD GmbH könnte in einem gewissen Umfang durch eine Änderung der Verpackungsverordnung durchbrochen werden. Möglich wäre die Entwicklung mehrer nebeneinander existierender dualer Systeme, die miteinander im Wettbewerb stehen. Hierfür wäre eine Veränderung der Vorgaben in der Verordnung erforderlich, die die Flächendeckung des Systems verlangen.

Das erscheint vor dem derzeitigen rechtlichen Hintergrund allerdings problematisch: Die DSD GmbH hat sowohl ein Angebots­ als auch ein Nachfragemonopol: Ein Angebotsmonpol für Hersteller, Vertreiber und Handel, denn es gibt keinen zweiten Systemträger für die Rücknahme von Verkaufsverpackungen, sowie ein Nachfragemonopol für Entsorgungsdienstleistungen und die Verwertung von Kunststoff­ und Verbundverpackungen. In diesem Sinne genießt die DSD quasi Bestandsschutz, denn ohne sie ist die Entsorgung von Verpackungsabfällen außerhalb der öffentlichen Abfallentsorgung nicht mehr realisierbar.

Die derzeit im Entwurf vorliegende Novelle der Verpackungsverordnung¹¹⁸ geht diesbezüglich nicht weit genug, wenn auch immerhin eine öffentliche Ausschreibung für alle Entsorgungsleistungen (Erfassung, Sortierung und Verwertung) zur Herstellung besserer Wettbewerbsbedingungen verbindlich festgeschrieben wird.

Ein weiteres strukturelles Defizit der Verordnung ist die Förderung von technologisch aufwendigen Verwertungsverfahren im großen Stil statt der Nutzung werkstofflicher und verursachernaher Verwertung. Sollen tatsächlich Vermeidungseffekte erreicht werden, ist es notwendig, die Verwertungsmethoden nach Stoffstrom­ wie nach Kosteneffizienz-Gesichtspunkten zu bewerten und die systemimmanente Subventionierung unökologischer und ineffizienter Verfahren aufzuheben. Auch hier versucht die Novelle, die Defizite der bisherigen Regelung durch eine verbindliche werkstoffliche Verwertungsquote von 50% zu beseitigen. Allerdings stößt gerade diese Vorschrift auf erheblichen Widerstand angesichts der bereits getätigten Investitionen in Großtechnologien der rohstofflichen Verwertung. Es ist deshalb zweifelhaft, ob die 50%ige Quote für das werkstoffliche Recycling politisch durchsetzbar sein wird¹¹⁹. Sollte zudem gemäß der europäischen Vorgaben die Verbrennung als zulässige Form der Verwertung in die Verordnung aufgenommen werden, so stellt dies aus ökologischer Sicht einen Rückschritt dar¹²⁰.

Jede Reform der Verpackungsverordnung bleibt also unzureichend, wenn

das europäische Abfallrecht nicht ebenfalls entsprechend novelliert wird,

die Preise für Primärmaterialien weiterhin deutlich unter denen für Sekundärrohstoffe liegen, und

Monopolstrukturen und Wettbewrbsverzerrungen in der Branche nicht abgebaut werden.

Folgende strukturelle Veränderungen sind im Hinblick auf die prioritären Ziele der Verpackungsverordnung (Verpackungsvermeidung und ökologisch sinnvolle Verwertung) unerläßlich:

Dort, wo eine Beseitigung der Abfälle notwendig ist, ist durch regelmäßige Ausschreibungen und überschaubare Vertragslaufzeiten eine Wettbewerbssituation für die Entsorgungsdienstleister herbeizuführen.

Die Verantwortlichkeiten müssen so definiert sein, daß durch die Übernahme von Entsorgungsaufgaben Rückkopplungseffekte auf die Produktion und Produktgestaltung erzielt werden. Rückkopplungseffekte können nicht erzielt werden, wenn Verantwortungen für die Rücknahme von Produkten pauschal auf die Entsorgungsbranche übertragen werden.

Durch freien Wettbewerb sollte sichergestellt werden, daß die Verwertung der Materialien in einer unter dem Aspekt der Stoffstrom-Minimierung sinnvollen Art und Weise stattfindet. Um dies sicherzustellen, sollten klarere Vorgaben für die Verwertung der Materialien gemacht werden und gegebenenfalls auch eine Gebührendifferenzierung nach Verwertbarkeit der Verpackung verankert werden.

Zusätzlich sollte eine größere Transparenz des Systems sichergestellt werden, um seine Glaubwürdigkeit zu erhöhen und damit die Partizipationsbereitschaft der Bürgerinnen und Bürger zu stärken.

4.4.3 Dokumentation und Erfassung als Instrument der Abfallwirtschaft

Eine Grundvoraussetzung für ein funktionierendes Stoffstrom-Management wie für eine effiziente Abfallwirtschaft ist eine umfassende und zuverlässige Datenbasis. Für die abfallwirtschaftliche Planung, die gesetzliche Pflicht der Länder und Kommunen ist, stellt die genaue Dokumentation der Abfallströme ein unverzichtbares Instrument dar. So ist eine regelmäßige Abfallmengenprognose essentiell für die Planung von Entsorgungskapazitäten (Verbrennung und Deponierung), aber auch für die Bereitstellung und Förderung geeigneter Verwertungsverfahren zur verstärkten Kreislaufführung von Stoffen. Relevant ist in diesem Zusammenhang der Einfluß der Technischen Anleitung Siedlungsabfall¹²¹, die ebenso wie der europäische Abfallartenkatalog immerhin den Versuch unternimmt, eine einheitliche Klassifizierung und damit Erfassung der Abfallfraktionen zu gewährleisten.

Wie bereits unter 4.2 angedeutet, hat die abfallwirtschaftliche Praxis diesbezüglich keinen befriedigenden Beitrag geleistet¹²².

Die Daten, die vom Statistischen Bundesamt vorgelegt werden, sind völlig ungenügend. Die Abfallstatistik wird in aller Regel erst drei bis vier Jahre nach dem Erhebungsjahr veröffentlicht (im Januar 1996 wurden z.B. die Abfalldaten von 1993 bekanntgegeben). Für Siedlungsabfälle werden oft ohne Abstimmung Parallelerhebungen durchgeführt. So erheben die Statistischen Landesämter die Daten für die Bundesstatistik, und die Landesabfallbehörden für die Landesabfallstatistik.

Große Fehlerbandbreiten ergeben sich u.a. daraus, daß die verschiedenen Erhebungsstellen die einzelnen Abfallarten unterschiedlich definieren. Die vorliegenden Erhebungen bei den Städten und Kreisen ergeben, daß hier Abfälle oftmals nicht nach den entsprechenden Abfallschlüsselnummern des LAGA-Abfallartenkatalogs (zur Konkretisierung der TA Siedlungsabfall)¹²³ zugeordnet werden und somit die Ergebnisse wenig aussagekräftig sind¹²⁴. In der Abfallbilanz ergibt sich für das Jahr 1990 bei den Siedlungsabfällen eine statistische Differenz von 11 Mill. t. Das Umweltbundesamt sieht bei einzelnen Branchen Fehlerbandbreiten bis zu 100%¹²⁵.

Die Bilanzierung der Abfallmengen und der einzelnen Abfallströme muß von Grund auf neustrukturiert und verbessert werden. Dies beinhaltet einerseits die Entwicklung einer einheitlichen Terminologie für einzelne Abfallarten und andererseits die Festlegung einer einheitlichen Methodik bei der Erhebung und der Darstellung der Daten zur Abfallwirtschaft. Dieser Forderung soll mit dem Umweltstatistikgesetz vom 21.09.94 Rechnung getragen werden, das im Jahr 1997 erstmals als Basis der Datenerhebung wirksam wird. Die Erhebungsabstände werden damit z.T. enger und die Erfassungskategorien für Abfälle in der Verwertung differenzierter. Trotzdem ist nicht damit zu rechnen, daß die Zahlengrundlage im Abfallbereich noch vor der Jahrtausendwende entscheidend verbessert wird. Dieses hat folgende Gründe:

Die umfassende Veränderung der Erhebungsgrundlagen wird vermutlich dazu führen, daß anfangs große Unsicherheiten mit entsprechenden Fehlermargen auftreten.

Die Personalausstattung der Statistischen Landesämter ist völlig unzureichend.

Der Abfallkatalog, der der Erhebung zugrundeliegt, muß durch den neuen Europäischen Abfallartenkatalog ersetzt werden. Da beide Kataloge völlig unterschiedlich aufgebaut sind, ist mit mehr oder minder großen Fehlern durch unterschiedliche Zuordnung gleicher Abfälle zu rechnen. Insbesondere sind die vorliegenden Artenkataloge nicht differenziert genug, um stoffbezogene Feinabstimmungen vorzunehmen (Kunstoffarten etc.).

Zudem gibt es im Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaft Überlegungen, den neuen Europäischen Abfallartenkatalog nochmals zu überarbeiten. Damit ist nicht ausgeschlossen, daß eine neue harmonisierte Erfassungsmethodik erst zur Jahrtausendwende und nach einheitlichen Maßstäben erhobene Daten entsprechend später verfügbar sein werden.

Das laufende Procedere der Abstimmung von Definition und Methodik zeigt deutlich, daß es zur Zeit am ernsthaften Willen zu einer raschen Vereinheitlichung der Methodik noch mangelt. Die einheitliche Bilanzierung ist aber eine zwingende Voraussetzung für eine optimierte Abfallwirtschaft. Nur auf Basis einer genauen Bilanz ist auch die notwendige und zuverlässige Mengenprognose möglich. An der derzeitigen Praxis zeigt sich, daß ohne eine genaue Aufschlüsselung der Abfallströme eine effiziente abfallwirtschaftliche Planung kaum möglich ist. Dies führt zu Fehlkalkulationen, die der ökologisch sinnvollsten Entsorgung im Wege stehen können. Im Sinne einer idealen Abfallwirtschaft sind genauere Daten auch für Vermeidungsstrategien (stoffbezogene Vermeidungspotentiale) unerläßlich. Diesen Anforderungen entspricht die derzeitige Praxis nicht, und auch die Vorlagen von europäischer Ebene können die strukturellen Defizite nicht vollständig beheben.

4.4.4 Gebührengestaltung als Steuerungsmittel

Ein wichtiges Instrument der Abfallwirtschaft zur Steuerung des Abfallaufkommens stellt die Gebührenerhebung bei Endverbrauchern und Gewerbe dar. Dieses Mittel wird z.T. schon von den Kommunen genutzt, die teils in eigener Regie, teils in Abstimmung mit den Ländern nach Menge und Volumen des Abfalls gestaffelte Gebühren eingeführt haben¹²⁶, um so Vermeidungsanreize zu setzen.

Aufgrund gesetzlicher Vorgaben ist der Gebührentarif so zu gestalten, daß er kostendeckend für den Aufwand der Leistungen im kommunalen Abfallbereich ist (Kostendeckungsprinzip). Da die Gebühr (gemäß der Legaldefinition von Gebühren im Gegensatz zu Abgaben) für eine kommunale Gegenleistung entrichtet wird, unterliegt sie außerdem dem Äquivalenzprinzip, d.h. zwischen Leistung und Gegenleistung muß eine Verhältnismäßigkeit bestehen¹²⁷.

Für Haushaltsabfälle und gewerbliche Abfälle sind unterschiedliche Strategien zur Lenkung erforderlich.

Gebühren für Haushaltsabfälle

Obwohl die Abfallmengen zurückgehen, steigen zur Zeit die Abfallgebühren spürbar, und zusätzlich existiert eine "verdeckte" Belastung durch die Finanzierung des Dualen Systems über den Grünen Punkt. In diesem Zusammenhang wird zu Recht von einem "kontraproduktiven Signal" für den Verbraucher gesprochen, denn Müllvermeidung und ­trennung bringt nicht die erwarteten Kostenentlastungen. Zusammen mit der Verunsicherung ob der Machenschaften der Entsorgungsindustrie (illegale Abfallexporte) führt dies dazu, daß wissenschaftliche Untersuchungen bereits ein Nachlassen der "Sortier­ und Sammelleidenschaft" der Verbraucher¹²⁸ konstatieren.

Ursache für die steigenden Gebühren sind die infolge gesetzlicher Vorgaben steigenden Anforderungen an die Vorbehandlung und Deponierung, längere Transportwege, das Scheitern der Hoffnung auf Kostenreduktion durch Privatisierung, steigende Kosten für Entsorgungstechnologien und insbesondere für Müllverbrennungsanlagen und zu sanierenden oder zu erschließenden Deponieraum.

In Regionen, in denen Kommunen langfristige Verträge mit Betreibern von Müllverbrennungsanlagen abgeschlossen haben, liegen die festen Kosten durch die bloße Existenz und Betriebsbereitschaft der Anlage unabhängig von den Input-Mengen bei ca. 90% der Gesamtkosten für die Beseitigung.

Tabelle 8: Vergleich von Entsorgungsgebühren für Hausmüll

Quelle: cyclos 1995

* Im Landkreis Verden ist seit 1993 keine wöchentliche Leerung mehr möglich, sondern nur noch der 14-Tage-Rhythmus. Deshalb wurde in diesem Fall keine Berechnung zur Kostensteigerung durchgeführt.

** Im Kyffhäuserkreis besteht eine dreistufige Gebühr: Personenanzahl (3), Miete für Abfüllbehälter (120 l) und Kosten pro Leerung (52 Leerungen im Jahr). Aus den Angaben in den Klammern ergeben ergeben sich die berechneten Werte.

Hinzu kommen aufgrund der kommunalen Haushaltssituation lang aufgeschobene, jetzt aber überfällige Investitionen sowie der Charakter der Gebühren, der nur eine Kostenumlage erlaubt, einen allmählichen Anstieg zur Schaffung von Investitionskapital für die o.g. neuen Anlagen aber lange Zeit nicht zuließ.

Die Ausgestaltung der Abfallgebühren für Haushaltsabfälle als Anreizsystem zur Verringerung des Aufkommens an Haushaltsabfällen wird zur Zeit durch zwei strukturelle Faktoren limitiert:

Durch die Leistungen für Entsorgung und Verwertung der Haushaltsabfälle entstehen feste Kosten, die zusammen mit dem zugehörigen Verwaltungsaufwand etwa 70-80% der Gesamtkosten betragen; die variablen (d.h. mengenbezogenen) Kosten liegen demgegenüber bei nur 20-30%. Bei einem kosten­ oder verursachergerechten Gebührenmaßstab, bei dem die Fixkosten durch eine Grundgebühr abgedeckt werden, ist die verbleibende mengenbezogene Kostendifferenzierung zu gering, um als spürbarar Anreiz zur Reduzierung des Abfallaufkommens dienen zu können.

Haushaltsabfälle entstehen durch Konsum, d.h. die Ursache für die Abfallentstehung steht nicht in einem zeitlich überschaubaren Zusammenhang mit der Zahlung der Gebühren. Eine Staffelung der Müllgebühren nach der Müllmengen hat daher nur geringe Lenkungseffekte im Hinblick auf die Einkaufsentscheidungen vor Ort und damit auf die lebenszyklusweiten Stoffströme. Auch sind nach einer Analyse der VN-Commission for Sustainable Development die direkt in den Preis und damit in die Kaufentscheidung eingehenden alternativ in Betracht kommenden Produktsteuern vor allem wegen ihrer aus Akzeptanzgründen geringen Höhe keine effektiven Steuerungsinstrumente gewesen¹²⁹.

Überdies sind mangels einer Kennzeichnung, die die lebenszyklusweiten Stoffströme je Produkt ausweist, Konsumenten/innenentscheidungen nur auf einer ad hoc Basis möglich, die zudem von der Vielfalt zum Teil widersprüchlicher Produktinformationen weiter erschwert wird.

Die Potentiale, die für die abfallwirtschaftlichen Ziele in einer differenzierten Gebührenerhebung liegen, werden auch unter Berücksichtigung der systemischen Beschränkungen von den Kommunen nicht ausreichend genutzt. Insbesondere die Kostensteigerungen trotz Müllreduktion sind ein Signal, das aus abfallwirtschaftlicher Sicht in die falche Richtung zeigt. Eine solche Herangehensweise gefährdet die grundsätzliche Bereitschaft der deutschen Verbraucher/innen, ihre Konsumabfälle zu reduzieren. Idealiter müssen den Bürgern durch die Müllgebühren ihre Reduktionsleistungen honoriert werden. Für die Bewältigung der abfallwirtschaftlichen Probleme ist die Mithilfe und das Vertrauen der Bevölkerung unerläßlich. Als operationalisierbares Steuerungsinstrument darf die Gebührengestaltung im Hausmüllbereich keineswegs unterschätzt werden.

Gebühren für Gewerbeabfälle

Von den gesamten bei Herstellung, Gebrauch und Entsorgung von Produkten in Bewegung gesetzten Stoffströmen fallen im Durchschnitt 85 bis 95% als Produktions­ und Gewerbeabfälle (einschließlich Bergematerial aus der Energie­ und Rohstoffgewinnung) an, so daß der Reduktion der Abfallmengen in diesem Bereich eine zentrale Funktion im Rahmen des Stoffstrom-Managements zukommt. Die Entwicklung von Reduktions­ und Lenkungsstrategien für Gewerbeabfälle wird dabei durch folgende Faktoren beeinflußt:

Bei den gewerblichen Abfällen ist der Anteil der variablen, d.h. mengenbezogenen Kosten höher als bei den Hausabfällen. Bei Massenabfällen kann er bis zu 90% betragen.

Handelt es sich um Produktionsabfälle, so besteht ein enger zeitlicher Zusammenhang zwischen Abfallentstehung und Fälligkeit der Gebühren, der direkte, offensichtliche Handlungsmöglichkeiten eröffnet.

Bei großen Abfallmengen kann die Abfallgebühr einer der größten Ausgabenposten in der betrieblichen Kalkulation sein, so daß eine verbesserte Stoffstrombilanz sich auch betriebswirtschaftlich rentieren kann.

Durch die Getrennthaltung einzelner Abfallströme kann in der Regel ein hohes Verwertungspotential erreicht werden.

Eine möglichst niedrige Ansetzung der Gebühren für gewerbliche Abfälle wird heute in vielen Regionen noch als "Wirtschaftsförderungsmaßnahme" verstanden. Produzenten von Massenabfällen erhalten vielerorts Gebührenermäßigungen. Außerdem wird die Gewerbeabfallberatung oft über die Hausmüllgebühren finanziert. Dies ist im Hinblick auf gewünschte Lenkungseffekte kontraproduktiv und in hohem Maße unsozial. Zusätzlich werden Möglichkeiten verschenkt, Anreize für die Entwicklung auch ökonomisch zukunftsfähiger Produkte und Verfahren zu geben.

Eine ideale Abfallwirtschaft muß die ihr zur Verfügung stehenden Mittel zur Abfallverminderung nutzen, ein Instrument in dem mengenmäßig relevanten Bereich Gewerbeabfälle ist die Gebührengestaltung. Die derzeitige Praxis nutzt dieses Steuerungsinstrument nicht nur nicht aus, sie wirkt sogar kontraproduktiv.

4.4.5 Zusammenfassung: Defizite der bestehenden Abfallwirtschaft

Es ist in der vorstehenden Analyse deutlich geworden, daß die bestehende Abfallwirtschaft die ihr zur Verfügung stehenden Steuerungsinstrumente ungenügend nutzt.

Das Abfallrecht setzt strukturell zu spät in der Produktlinie an - die Output-Orientierung des Regelungsansatzes wird auch durch die Aufnahme des Programmgrundsatzes "Vermeidung" nicht befriedigend korrigiert. Die Möglichkeit, stoffbezogene Verordnungen zu erlassen und so konkrete Maßnahmen zur Vermeidung und damit auch zur Steuerung von Stoffströmen zu ergreifen, hat der Gesetzgeber mit Ausnahme der Verpackungsverordnung nicht genutzt.

Aus den Erfahrungen mit der Verpackungsverordnung wiederum werden die Schwächen im System deutlich. Der Grundgedanke der Produktverantwortung ist zwar positiv zu bewerten, die Umsetzung der Idee von individueller Produktverantwortung durch Rücknahmeverpflichtungen kann ihren Zweck aber nur dann erfüllen, wenn sie möglichst verursachernah, also branchenintern und nicht von branchenfremden Unternehmen übernommen wird. Wenn kein Markt für die gewonnenen Sekundärrohstoffe vorhanden ist - und dieser wäre u.a. durch eine Ökologisierung der ökonomischen Rahmenbedingungen zu schaffen - ist eine Finanzierung der Entsorgung durch einen Fonds (Grüner Punkt) notwendig. Eine Fondsbildung wäre dann nicht notwendig, und der Markt würde automatisch Verwertungslösungen auf der höchsten nutzbringenden Ebene hervorbringen, wenn die Preise für Primärrohstoffe in jedem Fall über denen von Sekundärrohstoffen lägen. Dies allerdings setzt andere politsche Entscheidungen voraus, z.B. steuerliche Signale, die den Sekundärrohstoffmarkt stärken, ökologisch sinnlose Verwertungsverfahren dagegen sanktionieren. Hier zeigt sich, daß auch ein im Grunde fortschrittliches Instrument wie die Verpackungsverordnung auf Rahmenbedingungen angewiesen ist, die nicht abfallwirtschaftlicher Art sind, um nicht nur technisch-administrativ, sondern auch ökologisch und ökonomisch erfolgreich zu sein.

Die beschriebene fondsgebundene Quersubventionierung festigt dagegen die vorhandenen Strukturen und ist letztlich innovationsfeindlich.

Was andere Parameter wie Gebührengestaltung und Entsorgungsstrukturen angeht, so sind ebenfalls deutliche Lenkungsschwächen sichtbar geworden. Die Gebührengestaltung gibt keine ausreichenden Vermeidungsanreize, und der Entsorgungsmarkt stellt sich als weitgehend "abfallmengenabhängig" dar. Durch Marktverzerrungen (wie auch durch das DSD hervorgerufen) werden künstliche und ökologisch nicht vertretbare Verwertungsmärkte geschaffen, die Abfallverbrennung wird als fester Bestandteil der Abfallwirtschaft stabilisiert.

Als Fazit bleibt festzustellen, daß die derzeitige Abfallwirtschaft nicht nur hinter den Anforderungen an ein Stoffstrom-Management zurückbleibt, sie schöpft auch die Potentiale, die sich innerhalb der Abfallwirtschaft bieten, nicht aus. Außerdem ist zu bemängeln, daß die abfallwirtschaftlichen Regelungen sich zu einem wahren Regelungs"chaos"¹³⁰ ausgewachsen haben. Nur Fachanwälte und spezialisierte Behördenmitarbeiter haben noch einen Überblick über die Materie: Vollzugsproblematiken schließen sich naturgemäß an. Diese Überfrachtung des Abfallrechts macht auch deutlich, daß, wie in 4.3 beschrieben, abfallwirtschaftliche Instrumente einer systemimmanenten Steuerungsgrenze unterworfen sind. Von einer idealen Abfallwirtschaft, die Abfälle aufgrund ihres fehlenden volkswirtschaftlichen Nutzens und der ökologischen Gefahren primär vermeidet, sind wir weit entfernt.