4.5 Verbesserungspotentiale des Kreislaufwirtschaftsgesetzes

Das Kreislaufwirtschafts­ und Abfallgesetz löst zum 6.10.1996 das alte Abfallrecht ab. Es stellt eine Weiterentwicklung des Abfallgesetzes von 1986 dar, keine völlige Neufassung des abfallrechtlichen Instrumentariums. Es setzt folgende Prioritäten:

Abfälle sollen so umfassend wie möglich vermieden werden

nicht-vermeidbare Abfälle sollen auf der höchsten nutzbringenden Ebene verwertet werden

für die restlichen Abfälle soll eine weitestgehend umweltverträgliche Beseitigung gewährleistet werden¹³¹.

Daraus ergibt sich die bereits im alten Recht bekannte Zieltrias Vermeidung-Verwertung-Beseitigung.

Expliziter Zweck des Gesetzes ist die Förderung der Kreislaufwirtschaft und die Schonung der natürlichen Ressourcen sowie die Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (§ 1 KrW­/AbfG). Vor allem soll es die Verantwortung der Produzenten und Konsumenten steigern¹³² und so dem Verursacherprinzip auf allen Ebenen der Produktion und Konsumtion Rechnung tragen. Hintergrund und Intention des Gesetzes - dies wurde insbesondere aus den ersten Entwürfen deutlich - ist u.a. die Reduzierung der Materialeinsätze im Produktions­ und Konsumtionskreislauf insgesamt.

Das Gesetz ist an verschiedenen Stellen durch eindrucksvolle Lobby-Arbeit von Seiten der Wirtschaft entschärft worden. Als Beispiel sei hier nur die in ersten Entwürfen vorgesehene Pflicht der Hersteller genannt, Rechenschaft über die Produktionsalternativen, Möglichkeiten der Verlängerung der Lebensdauer eines Produkts und dessen Verwertungseignung und damit Kreislaufwirtschaftstauglichkeit abzulegen - alles Elemente, die einer idealen Abfallwirtschaft wichtige Schritte entgegengekommen wären. Ebenfalls nicht eingeflossen ist die Pflicht, Marktanalysen für die Absetzbarkeit von Recyclingprodukten zu erstellen, wenn aufgrund eines angeblich fehlenden Marktes Hersteller und Besitzer von Abfällen diese nicht verwerten, sondern beseitigen wollen (im Oppositionsentwurf ehemals § 37 KrW­/AbfG).

Auf Bestrebungen der Entsorgungsbranchen ist auch der generelle Vorrang der stofflichen Verwertung vor der Verbrennung einer grundsätzlichen Gleichrangigkeit gewichen - Verbrennung ist auch unter der Bezeichnung "thermische Verwertung" per se kein geeignetes Mittel der Kreislaufwirtschaft.

Dieses Kapitel beschäftigt sich mit denjenigen Elementen des Gesetzes, die sich nachhaltig und verändernd auf die Abfallwirtschaft auswirken werden. Anzumerken ist, daß die hier gemachten Ausführung nur prognostizierenden Charakter haben können und mangels vorliegender Rechtsverordnungen unvollständig bleiben müssen¹³³.

4.5.1 Der neue Abfallbegriff

Wie bereits in Kapitel 4.3 ausgeführt, besteht ein Mangel des derzeitigen Abfallregimes in der Tatsache, daß nur ein Bruchteil der für ein gesamtheitliches Stoffstrom-Management relevanten Stoffe erfaßt werden. Dies liegt im wesentlichen an der Definition des Begriffs "Abfall". Während das geltende Recht Wirtschaftsgüter aller Art vom Abfallregime ausnahm (und das begann bereits mit der in den Altglascontainer geworfenen Flasche: Diese sollte nicht beseitigt werden ( Abfall), sondern einem Dritten zur Wiederverwertung überlassen werden ( Wirtschaftsgut), woraus folgte, daß auch alle dem DSD angedienten Abfälle rechtlich nicht als solche galten), umfaßt das KrW­/AbfG mit seinem Abfallbegriff erheblich mehr Stoffe und unterstellt sie damit seinem Regelungsbereich. Das KrW­/ AbfG kennt nunmehr nur noch Abfälle zur Verwertung und Abfälle zur Beseitigung, und die Grenzen des Regimes verlaufen nicht mehr zwischen Abfall und Wirtschaftsgut, sondern zwischen Abfall und Produkt. Die Stoffmenge, die zukünftig dem Regime unterfällt, wird sich mindestens verdoppeln, teilweise wird sogar eine Verfünffachung der Mengen erwartet¹³⁴.

Diese Entwicklung ist grundsätzlich zu begrüßen. Das Abfallrecht kann so die Anwendung seiner Instrumente ausweiten und den Versuch machen, über Vermeidungs­ und Verwertungspflichten in anderen Stoffbereichen Einfluß zu nehmen (so zum Beispiel im Bereich der landwirtschaftlichen Düngung, da Sekundärrohstoffdünger oder Wirtschaftsdünger nach KrW­/AbfG bestimmten Pflichten unterworfen werden können).

Problematisch ist aber, daß die stoffbezogenen Regelungen der anderen medialen Umweltgesetze (z.B. § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG) mit denen des Abfallrechtes konkurrieren. So überschneiden sich Steuerungsansätze und führen zu Ineffizienzen in der Regulierung von Stoffflüssen. Im Falle des BImSchG wird durch die Neustrukturierung sogar von einer Abschwächung der Reststoffvermeidungspflicht (s.o.) gesprochen¹³⁵, da im Zuge der Novellierung des Abfallrechts das "Reststoffvermeidungsgebot" des BImSchG in ein "Abfallvermeidungsgebot" umgewandelt wurde, um so einheitliche Terminologien zu schaffen. Dies führt zu einem verkürzten Regelungsansatz des BImSchG, denn auch hier wird in Zukunft erst am "Abfall" anzusetzen sein. Nach neuem Recht wird es (ebenfalls in Konkurrenz mit dem Immissionschutzrecht) möglich sein, die Pflichten zur vorrangigen Vermeidung/Verwertung von Abfällen auch auf nicht-genehmigungsbedürftige Anlagen zu erstrecken - im Grunde ein sinnvoller Gedanke, der aber insgesamt nicht zur Rechtsklarheit beiträgt. Die praktische Umsetzung wird zeigen, ob trotz dieser Probleme ein Fortschritt erzielt werden kann.

Auch werden trotz des erweiterten Abfallbegriffes noch lange nicht alle relevanten Stoffe erfaßt und gesteuert: Für das Beispiel der bergbauwirtschaftlichen Abraumhalden und andere Massenströme, die dringend einer Regulierung bedürfen, ändert sich auch mit der neuen Rechtslage nichts. Auch ist hier wiederum auf den strukturellen Mangel des Konzepts Kreislaufwirtschaft hinzuweisen: Werden auch mehr Stoffe vom abfallrechtlichen Regime umfaßt, so sind viele mengenmäßig relevante Stoffe grundätzlich nicht kreislauffähig (dazu oben Kapitel 4.3.1). An dieser Stelle zeigen sich die Schwächen eines uneinheitlichen Stoffrechts. Auch das KrW­/ AbfG kann die strukturellen Mängel diesbezüglich nicht ausräumen. Wer weiterhin "vom Abfall her denkt"¹³⁶ und nicht primär die eingesetzen Rohstoffe zu steuern sucht, handelt sich die genannten Probleme nahezu zwangsläufig ein: Für ein wirksames Stoffstrom-Management ist das neue Recht nur eine sehr begrenzte Hilfe, es nutzt aber immerhin die abfallwirtschaftlichen Spielräume besser als das geltende Recht.

4.5.2 Erfassung und Transparenz

Wie bereits im Kapitel 4.3.3 festgestellt, ist die Transparenz von Stoffströmen unerläßlich für ihre effektive Lenkung. Durch die Ausweitung des Regelungsbereiches des abfallrechtlichen Regimes werden auch automatisch mehr Stoffe in die Erfassungs­ und Dokumentationspflichten einbezogen. Stoffe, die der Abfallbegriff nicht erfaßt, werden folgerichtig auch weiterhin nicht dokumentiert. Das Überwachungssystem des KrW-/AbfG erlaubt aber zumindest in gewissem Umfang eine Kontrolle der Abfallströme, insbesondere durch das Nachweisverfahren. Die Landesbehörden werden dadurch in die Lage versetzt, Vermeidung, Verwertung und Beseitigung zu kontrollieren und zu diesem Zweck umfangreiche Informationen der verschiedenen Akteure einzufordern. Dem Kontrollsystem geht es nicht um die Gesamtbilanzierung der Stoffströme, sondern um die Überwachung der Pflichten der Abfallbesitzer und Entsorgungspflichtigen zur schadlosen Verwertung und Beseitigung der Abfälle.

Für den Vollzug der Überwachungsvorschriften der §§ 40 ff KrW­/AbfG sind konkretisierende Rechtsverordnungen notwendig, deren Entwürfe auf Bundes­ und Landesebene umstritten sind. Insbesondere im Bereich der besonders überwachungsbedürftigen Abfälle, für die eine Nachweispflicht besteht, die durch die Nachweisverordnung geregelt werden soll, ist der Konflikt gegenwärtig.¹³⁷ Insgesamt ist das Kontrollverfahren nach dem KrW­/AbfG so differenziert angelegt, daß es ohne umfangreiche untergesetzliche Regelwerke nicht operationalisierbar ist. Zur Vereinfachung der Verfahren wird vorgeschlagen, das einzelne Nachweisverfahren durch eine Zertifizierung bestimmter Entsorgungsfachbetriebe zu ersetzen. Wenn der Abfallerzeuger oder Besitzer also nachweisen kann, daß seine Abfälle durch ein solches Unternehmen entsorgt werden, entfällt das Nachweisverfahren bei besonders überwachungsbedürftigen Abfällen¹³⁸. Im Sinne der gebotenen Gefahrenabwehr erscheint es mehr als fraglich, ob diese Aufgabenverlagerung vom öffentlichen in den privaten Sektor zweckdienlich ist. Ob und wie der Nachweis geführt und die behördliche Kontrolle ausgeübt werden soll, hängt entscheidend von den noch nicht vorliegenden untergesetzlichen Regelwerken ab.

Ein Fortschritt im Sinne einer idealen Abfallwirtschaft ist demgegenüber die Aufnahme von Pflichten zur Erstellung von Abfallwirtschaftskonzepten und Abfallbilanzen, die große Abfallerzeuger treffen. Solche Ansätze sind seit Jahren in verschiedenen Landesabfallgesetzen zu finden. Die Erfahrungen zeigen, daß sich durch die wirksame Umsetzung und Erfüllung dieser Pflichten im gewerblichen Bereich Vermeidungspotentiale eröffnen. Da diese Pflichten jetzt bundesweit festgeschrieben sind, sind diese betrieblichen Ergebnisse auch statistisch für die Überwachung von Stoffströmen besser verwertbar. Des weiteren können die Konzepte und Bilanzen als Planungsinstrument der Landesbehörden im Rahmen der Abfallwirtschaftsplanung dienen, die neuerdings - ebenfalls ein positives Signal - auch Aspekte der Vermeidung einzubeziehen hat (§ 29 KrW­/AbfG).

Sinnvoll ist hier auch die Informationspflicht der Länder gegenüber der Öffentlichkeit in Bezug auf den erreichten Stand der Vermeidung, Verwertung und Beseitigungssicherheit (§ 39), die neben die Beratungspflicht der Entsorgungsträger tritt (§ 38). Solche Informationspflichten können zur größeren Transparenz der Abfallwirtschaft beitragen und als solche einen psychologischen Effekt haben, der für die Reduzierung der Abfallströme unerläßlich ist.

Ein Mittel zur Erzielung größerer Transparenz betreffs der produktbezogenen Stoffströme ist die Kennzeichnung ökologisch bedenklicher Produkte unter den Aspekten Rohstoffschonung und schadlose Verwertung. Das KrW­/AbfG etabliert, wie auch schon das alte AbfG, Kennzeichnungspflichten für bestimmte Produkte, um entweder die umweltverträgliche Verwertung zu gewährleisten oder auf bestimmte Schadstoffgehalte hinzuweisen. Theoretisch wäre es nach § 23 KrW­/ AbfG möglich, bestimmte Produkte z.B. durch die quantitative Angabe ihrer "ökologischen Rucksäcke" als besonders rohstoffintensiv zu kennzeichnen. Da faktisch diese Möglichkeit aber auch schon nach altem Recht bestand, ist dies keine Neuerung, sondern nur die Fortschreibung einer Verordnungsermächtigung, die ohne Ausschöpfung durch eine entsprechende Rechtsverordnung, und das heißt ohne den politischen Willen des Verordnungsgebers keinerlei Wirkung entfaltet.

4.5.3 Produktverantwortung

Die Produktverantwortung ist konsequente Weiterentwickung des Vorsorge­ und Verursacherprinzps und als Idee nicht neu. Sie war vielmehr bereits in den vermeidungsbezogenen Regelungen des AbfG (§§ 1a, 14) enthalten und wurde in der Verpackungsverordnung verankert. Wie oben dargestellt, führen die Regelungen der Verpackungsverordnung zwar zu einer Internalisierung der Verwertungskosten - der Gedanke der Verantwortung des Herstellers für sein Produkt wurde aber durch die branchen­ und marktsektorenübergreifende Übernahme der Pflichten durch das DSD verwässert.

Im KrW-/AbfG ist die Produktverantwortung eines der Grundprinzipien der Kreislaufwirtschaft. Sie ist in § 22 erstmals gesetzlich als solche festgelegt und beinhaltet nach der juristischen Definition:

mehrfache Verwendbarkeit,

Langlebigkeit,

schadlose Verwertbarkeit,

hohen Einsatz von Sekundärrohstoffen bei der Herstellung,

Rücknahme der Erzeugnisse und

Verwertung und Beseitigung.

Durch die Berücksichtigung von Langlebigkeit und Wiederverwertbarkeit soll bereits auf die Produktgestaltung Einfluß genommen werden, ebenso soll der Hersteller durch Einsatz von Sekundärrohstoffen die Kreislaufführung von Stoffen unterstützen und damit dazu beitragen, die Stoffströme insgesamt zu reduzieren. Die Pflicht zur Rücknahme findet sich ausgeformt bereits in der Verpackungsverordnung - auch dadurch sollen Vermeidungsanreize für die Hersteller gegeben werden.

Das KrW­/AbfG setzt mit der Verankerung der Produktverantwortung vorrangig auf die Installierung geschlossener Kreisläufe, d.h. auf prozeßinternes und betriebsexternes Recycling; die Grenzen dieses Konzepts sind bereits diskutiert worden (siehe Kap. 4.2).

§ 22 KrW-/AbfG scheint für sich genommen ein sehr fortschrittliches Instrument zur Reduktion von Stoffströmen und damit zur Verminderung des Abfallaufkommens zu sein. Er setzt bereits bei der Produktgestaltung an, und u.a. aus der Förderung des Sekundärrohstoffgebrauchs kann sich ein Anreiz zur Mengenreduzierung der der Umwelt entnommenen Stoffe insgesamt ergeben.

Entscheidend sind aber nicht die juristischen Programmformeln, entscheidend ist der Lenkungseffekt, der durch diese Regelungen erreicht werden kann. Dieser ist ohne konkretisierende Rechtsverordnungen (§§ 23, 24 KrW­/AbfG) zunächst gleich Null: Ohne sie kann kein Aspekt der Produktverantwortung rechtsverbindlich auf die Hersteller übertragen werden. Derartige Verordnungen befinden sich zwar im Entwurfsstadium, aber die Dringlichkeit dieser Verordnungen ist von der Bundesregierung als tertiär eingestuft worden. Die zuständigen Stellen beschäftigen sich mit den für den Vollzug unbedingt notwendigen Verordnungen. In Bezug auf die Entwürfe, die bereits präsentiert worden sind (ElektronikschrottVO, AltautoVO), haben sich die Länder als zuständige Vollzugsorgane bislang vorwiegend ablehnend geäußert. Es erscheint fraglich, inwieweit die Fortführung des Privatisierungsgedanken sowie die produktspezifischen Festlegungen für Verwertung und Beseitigung überhaupt vollzugsfähig und damit zweckdienlich sind. Auch ist bereits abzusehen, daß die Verordnungen weitere bundesweite Pauschallösungen nach dem Vorbild der Verpackungsverordnung vorsehen. Ansätze, die Produktbereiche möglichst eng fassen, um vielfältige und verbrauchernahe Lösungen zu initiieren und damit Rückkopplungseffekte auf die Produktion ermöglichen, sind in keinem der Entwürfe zu finden.

Insofern müssen auch die Verordnungsentwürfe zur Umsetzung der Produktverantwortung an Effizienz­ und Vollzugsgesichtspunkten, sowie an ihrer ökologischen Sinnhaftigkeit gemessen werden.

4.5.4 Auswirkungen auf die Entsorgungsordnung

Die Entsorgungsordnung der Bundesrepublik wird sich mit Inkrafttreten des Gesetzes einschneidend verändern. Die Erfahrungen mit der dualen Abfallwirtschaft werden durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz fortgeschrieben: Es findet ein Paradigmenwechsel zugunsten der privaten Entsorgungswirtschaft statt. Galt nach altem Recht die private Lösung noch als Ausnahme, so ist jetzt der Grundsatz der Eigenentsorgung festgeschrieben: Erzeuger und Besitzer von Abfällen, die nicht verwertet werden, sind verpflichtet, diese selber (außerhalb der öffentlichen Entsorgung) gemeinwohlverträglich zu beseitigen (§ 11 KrW­/ AbfG). Für die Verwertung sind sie ebenfalls selbst verantwortlich. Diese Entlassung der kommunalen Entsorgungsträger aus der Pflicht gilt allerdings nicht für die Beseitigung von Abfällen aus privaten Haushalte. Diese sind aber zur Überlassung ihrer Abfälle nur dann verpflichtet, wenn sie zu einer Verwertung nicht willens oder in der Lage sind (§ 13 KrW-/AbfG)¹³⁹.

Da der größte Teil der anfallenden Abfälle gewerblicher Art ist, wird durch das Gesetz nicht nur die Verwertungsverantwortung an die Hersteller und Produzenten weitergegeben, sondern auch die Verantwortung (und damit die Kosten) für den größten Teil der Abfallbeseitigung.

Die Entsorgungspflicht der Hersteller und Produzenten steht im engen Zusammenhang mit der allgemeinen Produktverantwortung und soll Einfluß auf Produktgestaltung und Produktionsverfahren nehmen¹⁴⁰: Wissen Hersteller und Vertreiber von vornherein, daß sie sich um die Verwertung und Beseitigung der aus ihren Produkten entstehenden Abfälle kümmern müssen, so werden sie sich im eigenen Interesse um Mengen­ und Schadstoffreduktion, Verwertbarkeit der erwarteten Abfälle und Einsatz von Sekundärrohstoffen bemühen - so die Vorstellung des Gesetzgebers. Nach dem Beispiel der Verpackungsverordnung können die Abfallbesitzer ihre Pflichten auf Dritte oder Verbände übertragen - ob dann der Rückwirkungseffekt auf die Produktion und Produktgestaltung noch zu erhalten ist, ist nach den Erfahrungen mit der Verpackungsverordnung allerdings zu bezweifeln¹⁴¹. Auch besteht die Gefahr der "Rosinenpickerei": Private Entsorger suchen sich rentable Abfallfraktionen aus und überlassen den (problematischen und schwer verwertbaren) Rest den kommunalen Entsorgungspflichtigen. Andere Skeptiker weisen auf die Gefahr hin, daß aufgrund der geringen Transportkosten Abfallfrachten auf dem Weg in die preiswerteste Verwertungs­ oder Beseitigungsanlage quer durch die Bundesrepublik und ins Ausland transportiert werden bzw. daß aufgrund von Kosteneinsparungen zunehmend auf Industrieanlagen zur Verbrennung von Abfällen zurückgegriffen werden wird (Zementwerke verursachen dem Entsorgungspflichtigen erheblich niedrigere Beseitigungskosten als zugelassene Müllverbrennungsanlagen, unterliegen aber auch nicht den relativ strengen Grenzwerten, die für diese gelten)¹⁴².

Außerdem bedarf die Eigenentsorgung eines aufwendigen "Abfallbeseitigungsnachweises" von Seiten der betreffenden Unternehmen (§ 12 KrW­/AbfG). Da auch in diesem Bereich der Vollzug durch eine Rechtsverordnung geregelt werden muß und diese noch nicht erlassen ist, bleibt abzuwarten, inwiefern der Vollzug dieser "Privatisierung" in der Praxis wirklich stattfinden wird, denn diese kann nur mit Zustimmung der Länder bzw der urspünglich entsorgungspflichtigen Gebietskörperschaften erfolgen. Die kommunalen Spitzenverbände fordern aufgrund dieser Vollzugsunsicherheit bereits, das Inkrafttreten des KrW­/AbfG zu verschieben¹⁴³, wobei dies aus Gründen der Rechtssicherheit wie auch aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht sinnvoll erscheint. Eine weitere Entwicklung scheint bereits jetzt die "Privatisierungswirkung" des Gesetzes abzuschwächen: Aus Gründen der Planungssicherheit für Müllentsorgungsanlagen ist es den Kommunen freigestellt, Beseitigungspflichten bindend festzuschreiben und Beseitigungsorte festzulegen (insbesondere die kommunalen Beseitigungsanlagen). § 29 Abs. 4 KrW­/AbfG ermächtigt die Länder zum Erlaß sogenannter Andienungsgesetze¹⁴⁴, durch die im Prinzip die Beseitigungsverantwortung der Gewerbetreibenden außer Kraft gesetzt wird. In ökologischer Hinsicht ist diese Regelung in vielen Fällen sinnvoll, denn nur so können die Kommunen weiterhin eine umfassende Abfallwirtschaftsplanung betreiben und Entsorgungskapazitäten bereitstellen. Der Widerspruch in den Regelungen des Gesetzes selbst (auf der einen Seite Privatisierung, auf der anderen Konterkarierung dieses Ziels) ist allerdings symptomatisch für das gesamte Regelwerk. Die kommunalen Spitzenverbände haben das KrW-/AbfG bereits jetzt als das vollzugsunfreundlichste Gesetz in der Geschichte der Umweltgesetzgebung betitelt¹⁴⁵.

Die Kritik bezieht sich auch auf den Hausmüllbereich: Durch die Möglichkeit, sich dem Anschluß­ und Benutzungszwang zu entziehen, seien die real zu erwartenden Abfallaufkommen nicht mehr einschätzbar, was unmittelbar zu einem Planungschaos im Hinblick auf die Beseitigungsanlagen führe. Für die Kommunen sei das eine nicht zumutbare Lage, da sie sich zum großen Teil in Langzeitverträgen mit Beseitigungsanlagenbetreibern zur Anlieferung bestimmter Mindest-Abfallmengen verpflichtet haben¹⁴⁶.

Fraglich ist in diesem Zusammenhang zudem, ob von der Aufgabenverlagerung wieder einseitig große Entsorgungsunternehmen profitieren und diese Neuerung eventuell einen weiteren Konzentrationsschub in der Entsorgungsbranche nach sich ziehen wird.

4.5.5 Auswirkungen auf die Gebührenstruktur

Es ist nicht zu erwarten, daß das KrW­/AbfG positive Auswirkungen auf die Gebührenstruktur für die Haushalte haben wird: Ansätze dazu lassen sich dem Gesetz nicht entnehmen. Weitet man die Erfahrungen der Verpackungsverordnung auf andere Bereiche aus, so ist nicht auszuschließen, daß die Belastung der Bürger insgesamt steigen wird. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn erstens der Hausmüll durch eine Zunahme an problematischen Fraktionen schadstoffreicher würde, mit der Folge höherer spezifischer Entsorgungskosten, und zweitens - wie im Falle der Verpackungen geschehen - durch die Internalisierung die Verbraucher auch für andere Produkte letztlich die Verwertungs­ und Beseitigungskosten zu tragen hätten. Weitere Effekte sind durch die Planungsunsicherheiten auf kommunaler Ebene zu erwarten: Obwohl die kommunalen Entsorger von ihren Pflichten im gewerblichen Bereich formal entbunden sind, müssen sie ständig Kapazitäten vorhalten, um eventuelles Versagen der privaten Entsorger auffangen zu können. Diese Überkapazitäten müssen finanziert werden, und es ist sehr wahrscheinlich, daß dies mittelbar zu einer Erhöhung der privaten Abfallgebühren führen wird¹⁴⁷.

Im gewerblichen Bereich hingegen ändern sich, wenn nicht Andienungsgesetze der Länder den Willen des Bundesgesetzgebers konterkarieren, die Strukturen erheblich: Abfallentsorgung wird in den Betriebsablauf internalisiert werden müssen. Hier ist auf die Möglichkeit der Beauftragung Dritter durch die verpflichteten Unternehmen und Gewerbebetriebe sowie die Möglichkeit der Aufgabenwahrnehmung durch Verbände oder Selbstverwaltungskörperschaften der Wirtschaft hinzuweisen (§§ 16 ff KrW­/AbfG). In einem komplizierten Verfahren werden die einzelnen Abfallbesitzer im Falle einer Bündelung der Aufgabenwahrnehmung von den Verwertungs­ und Beseitigungspflichten frei. Auch hier sind Verordnungen und Verwaltungsvorschriften notwendig, um den Vollzug (die Freistellung) zu ermöglichen: Dritte müssen sich z.B. einem "Zuverlässigkeitstest" unterziehen, dessen Kriterien erst festgeschrieben werden müssen. Ohne diese Konkretisierung und das Zuverlässigkeitszertifikat ist eine Aufgabenübertragung nicht möglich (§ 16 Abs. 2 und 3 KrW­/AbfG).

Die Kosten für die Verwertung und Beseitigung werden sich nach Marktpreisen richten, also von den Sekundärrohstoffmärkten sowie den Verwertungskapazitäten abhängen. Öffentliche Gebühren als externer Kostenfaktor werden kaum noch Lenkungswirkung entfalten, es sei denn, Betriebe können oder wollen ihre Eigenentsorgungspflicht nicht wahrnehmen und nutzen weiterhin die kommunale Abfallentsorgung. Im übrigen muß die Kostenentwicklung auf dem Entsorgungmarkt nach dem Inkrafttreten des Gesetzes abgewartet werden; die Effekte der Privatisierung auf die Entsorgungskosten für die gewerblichen Abfallbesitzer lassen sich nur schwer abschätzen. Insbesondere auf die beim Verpackungsmüll beobachteten Konzentrationswirkungen und Wettbewerbsverzerrungen wird zu achten sein.

4.5.6 Absatzförderung

Ein interessantes Signal des KrW­/AbfG ist die Pflicht der öffentlichen Hand, die Ziele der Kreislaufwirtschaft durch eine aktive Beschaffungs­ und Auftragspolitik zu befördern (§ 39 KrW­/ AbfG). Die Gesichtspunkte der Langlebigkeit, Reparaturfähigkeit, Verwertbarkeit und des Einsatzes von Sekundärrohstoffen müssen damit von allen öffentlichen Stellen bei allen internen Arbeitsabläufen berücksichtigt werden. Dies ist ein Instrument, das direkt an der Nachfrageseite ansetzt und insofern stoffstrompolitisch wirksam sein kann. Allerdings war diese Pflicht der öffentlichen Hand bereits Bestandteil mehrerer Landesabfallgesetze, so daß seine bundesrechtliche Umsetzung überfällig war.

Prüfungsbedarf besteht in europarechtlicher Hinsicht, falls die Vorschrift eine bindende Beschaffungsrichtlinie für den öffentlichen Dienst nach sich ziehen würde. Ob die Bevorteilung bestimmter (Recycling­) Produkte mit den Vorschriften über den europäischen Binnenmarkt vereinbar ist, muß durch eine Zusammenschau der europarechtlichen (insbesondere umweltschützenden) Normen ermittelt werden.

4.5.7 Zusammenfassende Bewertung

Das Kreislaufwirtschafts­ und Abfallgesetz enthält für Abfallrecht und Abfallwirtschaft fortschrittliche Instrumente und Ansätze, ist aber nicht geeignet, die Defizite der bestehenden abfallwirtschaftlichen Ordnung auch nur annäherend vollständig zu beseitigen. Dies liegt vor allem daran, daß

es sich beim Regelungsansatz immer noch um einen abfallrechtlichen handelt, das nicht mehr benutzbare Produkt oder andere Reststoffe (aus Produktion und Konsumtion) also immer noch im Mittelpunkt des Steuerungsansatzes stehten,

die Grundsätze der Produktverantwortung sowohl im Bereich Verwertung als auch der Beseitigung zwar konsequent dem Verursacherprinzip folgen, diese im wesentlichen aber rein programmatischen Charakter haben. Das liegt zum einen an der Abhängigkeit von konkretisierenden Verordnungen, zum anderen aber wiederum am Steuerungsansatz: Wer den Input steuern will (Rohstoffeinsatz, mengenmäßige Reduzierung der Stoffströme), der setzt am Output (Produkt) zu spät an. Dies gilt auch für die Pflicht zur Abfallvermeidung, die das KrW­/AbfG im Vergleich zum alten Recht nur geringfügig ausweitet,

die Ausgestaltung der Produktverantwortung im Sinne von Anforderungen an das Produktdesign und die Produktionsabläufe im Verhältnismäßigkeitsprinzip ihre Grenzen finden und dementsprechend so lange nicht durchgehend wirksam werden können, wie nicht "weiche" Instrumente für andere Preisgestaltung sorgen,

sich auch aus dem Vorrang der Verwertung vor der Beseitigung von Abfällen nichts Neues ergibt. Insbesondere defizitär im Hinblick auf einen effektiven Umgang mit Massenstoffströmen ist die gleichrangige Behandlung von stofflicher und energetischer Verwertung. Dies betrifft besonders die werkstoffliche Verwertung, für die kein Vorrang vorgesehen ist,

die nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen als solche nicht das Regelungsanliegen des KrW­/AbfG ist, insofern auch dem Leitbild einer zukunftsfähigen und nachhaltigen Entwicklung entgegen politischer Programmatik nicht ensprochen wird¹⁴⁸.

sich durch das komplizierte Regelungsgeflecht des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der zu seiner Umsetzung erforderlichen Rechtsverordnungen die Undurchschaubarkeit der abfallwirtschaftlichen Regelungen noch verschärft. Das Gesetz benötigt zu seinem Vollzug fast 30 Rechtsverordnungen, von denen erst 9 in Aussicht stehen. Bezeichnenderweise ist darunter nicht eine, die den Grundsatz der Produktverantwortung vollziehbar machen würde.

Insgesamt kann daher geschlossen werden, daß das KrW­/AbfG zwar eine Reihe ökologisch sinnvoller Ansätze enthält, diese aber nur schwer vollziehbar sind und sich daher die Auswirkungen auf das Abfallaufkommen selbst in Grenzen halten werden. Zwar wird voraussichtlich mehr verwertet werden, solange aber keine Maßstäbe an die Verwertungsverfahren gesetzt werden und vor allem die Verwertungspflichten nach dem Beispiel der Verpackungsverordnung "generalisiert" werden können, ist dies kein signifikanter Fortschritt im Sinne einer vermeidungsorientierten Abfallwirtschaft.