3. Entraves au développement économique


• 3.1 Envergure du marché et des opérations
• 3.2 Mobilisation des ressources foncières
• 3.3 Prédisposition aux catastrophes naturelles et aux chocs extérieurs
• 3.4 Respect de la loi et de l’ordre public
• 3.5 Niveaux de compétence médiocre et de formation relativement faible
• 3.6 Contraintes imposées par l’impact de la politique macro-économique
  • a) Devise
  • b) Marché du travail
  • c) Système fiscal
  • d) Perte des préférences commerciales

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3. Entraves au développement économique

Le point suivant examine les contraintes économiques fondamentales auxquelles est confrontée la région des îles du Pacifique. La plupart de ces entraves ont été recensées dans les rapports d’expertise fournis à foison par les institutions financières multilatérales et les donateurs d’aides bilatérales. Ces rapports sont en quelque sorte des produits homogènes offrant un ensemble plutôt uniforme de conclusions et de recommandations. Bon nombre d’entre elles sont pertinentes, mais d’autres – et c’est regrettable – sont erronées, se risquant à des prescriptions de politiques inadéquates dans une région où les recommandations traditionnelles d’ajustement structurel ne peuvent quasiment pas être suivies en raison du faible niveau de développement économique et de la multiplicité des contraintes de développement.

3.1 Envergure du marché et des opérations

La taille restreinte du marché intérieur et le faible apport de travail et de capital limitent les économies d’échelle et influencent donc défavorablement la compétitivité des producteurs des îles du Pacifique. En règle générale, l’on ne peut pas envisager de produit exigeant une production de grands volumes au sein de cette région, de telle sorte que les États insulaires doivent se concentrer de plus en plus sur des produits destinés à des créneaux spécialisés.

Pour résoudre le problème de la taille réduite du marché intérieur, les pays insulaires du Pacifique pourraient faire partie d’un bloc économique plus important [L’accord SPEC (Bureau du Pacifique Sud pour la coopération économique) de 1975 qui a instauré le précurseur du Secrétariat du Forum visait spécifiquement à ce que les préoccupations des Etats insulaires du Forum s’orientent vers une coopération régionale plus étroite. Le mouvement le plus significatif dans ce sens a été l’accord commercial de non-réciprocité SPARTECA (Accord de coopération commerciale et économique pour la région du Pacifique Sud). En 1992, le Melanesian Spearhead Group composé de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, des îles Salomon et de Vanuatu a ratifié l’accord commercial MSG, un accord multilatéral de préférence commerciale qui s’étend actuellement à 150 groupes de produits. Les Fidji ont également proposé récemment des accords commerciaux bilatéraux spécifiques à certains produits à leurs voisins, notamment à Tuvalu, à Tonga et à Vanuatu.].
C’est ce qui a été recommandé un certain nombre de fois, mais les îles ne sont pas d’avis de poursuivre ce type de politique en raison de la perte de souveraineté que cela suppose et qui est particulièrement mal ressentie par des nations qui ont accédé que très récemment à l’indépendance. De nombreux rapports préconisent la formation de groupes de commerce, mais les avis sont des plus divergeants [Consulter par exemple Hardin Associates, Prospects for a Preferential Free Trade Agreement between Papua New Guinea, Salomon Islands and Vanuatu , part. B S1.2.: Pacific Island Economies. Rapport de la Banque mondiale. 1995, sections xxxvi, xxxviii, 6.4. et 6.5.].
Cependant, l’absence de conscience régionale bien définie – plus affirmée que nulle part ailleurs dans le monde – empêche d’entrer dans une logique plus régionale. En outre, les distances considérables entre les pays insulaires et entre ceux-ci et leurs principaux marchés entraînent une augmentation des prix de transport et une baisse consécutive de compétitivité. Les effets de ces distances sur la compétitivité peuvent être réduits au minimum en mettant sur pied des services de transports aériens et maritimes efficaces et à faibles coûts. Dans ce domaine, il semble y avoir tout avantage à coopérer sur une base régionale. Une concurrence accrue entre les compagnies aériennes pourrait engendrer une diminution des tarifications, et dans la foulée une augmentation des revenus du tourisme. L’Union européenne a été le plus important donateur d’aide aux États insulaires du Pacifique en matière d’amélioration des infra-

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structures de transport dans le cadre de Lomé II et III [La Ligne du Forum pacifique n’aurait pas pu être mise en place si la Banque européenne d’investissement, en vertu de la Convention de Lomé, n’avait pas débloqué des lignes de crédit.].

L’exiguïté du marché associée à l’isolement n’est un problème en soi que si l’on cherche des marchés de grande taille distants. Les coûts élevés associés à cette caractéristique apparemment fondamentale et immuable des pays ACP du Pacifique signifie tout simplement que l’exportation à grande échelle est impossible. Les caractéristiques d’isolement et de déséconomie interagissent d’une manière non linéaire. Un exemple devrait suffire à illustrer la complexité des processus sous-jacents. La distance entre Suva et Tokyo est le double de celle qui sépare Honolulu de Tokyo et pourtant, en 1994, les tarifs du fret aérien pour des fleurs coupées entre Suva et Tokyo était quatre fois plus élevés qu’entre Honolulu et Tokyo. Cela découlait largement du fait qu’à cette époque, il n’y avait qu’un seul transporteur disposant d’une capacité suffisante pour transporter du fret et que la plupart de l’espace disponible était utilisé pour des poissons congelés. Les tarifs du fret suivent une tendance à la baisse depuis l’apparition d’un nouveau concurrent. Une expérience similaire a été réalisée dans le cas du Royaume de Tonga lorsque celui-ci commença à exporter des citronnades au Japon. Dans un premier temps, il déboursa 260.000 pa’angas par cargaison. Cependant, en l’espace d’un ou de deux ans, lorsque les exportations eurent augmenté et que la compétition pour le transport maritime eut commencé à s’intensifier, le tarif de fret a chuté à 100.000 pa’angas par cargaison, d’où une diminution du coût lié à l’isolement.

L’étroitesse du marché est seulement problématique parce que les pays ACP du Pacifique ont choisi d’opérer dans le cadre du contexte de l’héritage géopolitique des puissances coloniales. Les pays ACP du Pacifique ont peu de poids s’ils font cavalier seul. Mais il n’existe absolument aucune raison pour qu’il en soit ainsi. Par ailleurs, une coopération régionale accrue est porteuse de profits économiques évidents. L’exemple d’un traité d’accès multilatéral aux pêcheries conclu avec les États-Unis, qui offre des revenus de 10% des prises par rapport aux 2% que reçoivent les pays ACP du Pacifique dans le cadre des accords bilatéraux avec Taiwan, ne fait qu’illustrer comment les pays ACP du Pacifique peuvent tirer parti de la coopération à l’échelon régional. En tant que petits producteurs individuels de thon, les pays ACP du Pacifique peuvent en outre s’attendre à continuer de recevoir de faibles dividendes de la vente de leur produit.

3.2 Mobilisation des ressources foncières

Une des contraintes des plus paralysantes et des plus sensibles rencontrée par les pays ACP du Pacifique a consisté en la mobilisation des ressources foncières dans l’effort de développement. Dans tous les pays ACP du Pacifique, la majeure partie des terres est détenue de manière traditionnelle, et un seul pays – les îles Fidji – a élaboré un mécanisme adapté pour créer une intermédiation entre les propriétaires terriens traditionnels et les promoteurs immobiliers. Le modus vivendi fidjien entre investisseurs et propriétaires terriens a permis un degré correct de location à bail des terres et a ainsi évité l’apparition des difficultés rencontrées par les autres pays mélanésiens. Les Fidji sont un exemple unique dans le Pacifique, puisqu’elles ont des ressources foncières relativement abondantes, au contraire de la plupart des pays polynésiens, et qu’elles disposent de moyens transparents, importants et relativement fiables pour louer à bail une certaine partie de leurs terres, au contraire de la plupart des pays mélanésiens.

Cette description du système foncier fidjien, qui contribue à un développement des investissements et du commerce, n’est en aucun cas statique. Des bouleversements considérables sont intervenus et l’on dispose de preuves de plus en plus nombreuses indiquant que d’importantes superficies de terre retourneront à des propriétaires traditionnels lorsque la principale législation régissant la location à bail de terres de canne à sucre, à savoir la Loi sur les propriétai-

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res et les exploitants agricoles (ALTA), arrivera à son terme en 1997. Par ailleurs, les blocus des hôtels décrétés par des propriétaires fonciers traditionnels au cours de ces dernières années ont ébranlé la confiance des investisseurs dans le secteur du tourisme sur des terres louées à bail [En 1995, en dépit d’une très nette pénurie d’hôtels cinq étoiles et de la nécessité d’en construire au moins deux ou trois du même type, il n’y a eu aucun investissement. Cette situation n’a été rectifiée que lorsque le gouvernement fidjien a introduit une taxe de séjour de 20 ans pour les nouveaux hôtels cinq étoiles.].

En Mélanésie, spécialement en Papouasie-Nouvelle-Guinée et dans une moindre mesure dans les îles Salomon, l’absence de délimitation claire entre les terres a conduit à des conflits fonciers qui ont ralenti ou complètement arrêté les contrats de développement. A cette difficulté vient s’ajouter une idée très répandue parmi les investisseurs, selon laquelle les propriétaires fonciers traditionnels en Mélanésie ne sont pas disposés à satisfaire aux conditions de différents contrats fonciers. Ce manque de foi en la force et l’applicabilité des contrats a nui aux investissements et, en définitive, a affaibli la croissance orientée vers les exportations^*

^* [Vu les profondes implications sociales et culturelles qu’en traînerait toute modification du système de la propriété foncière, ce n’est pas un problème qui se résout facilement. La plupart des recommandations ont été changées et se bornent à des considérations générales, comme c’est le cas dans le rapport de la Banque mondiale (v. 2.71):
... la clarification des droits de la propriété et l’allèg ement des barrières réglementaires relatives à l’utilisation de la terre par des étrangers… telles sont entre autres les mesures que les États des pays membres du Pacifique (PMC) pourraient adopter pour que l’environnement économique du marché national soit plus attirant pour les investisseurs étrangers.].

3.3 Prédisposition aux catastrophes naturelles et aux chocs extérieurs

Les petits États insulaires du Pacifique sont particulièrement exposés à des chocs extérieurs de deux ordres: [Le Rapport de la Banque mondiale (v. 2.18 et v. 2.22) développe ce point.]

• Les catastrophes naturelles. Par exemple, l’année où se produit un cyclone, les recettes à l’exportation enregistrent une diminution considérable: aux Fidji en 1980 (moins 31%), à Vanuatu en 1985 (moins 42%) et aux Samoa occidentales en 1991 (moins 39%). Ces données ne reflètent toutefois pas toute l’ampleur des catastrophes naturelles. Les Samoa occidentales ont été littéralement dévastées non seulement par les cyclones Ofa et Val au début des années 90, qui ont réduit à néant tout le secteur de l’exportation, mais également par les effets de la rouille du taro en 1993, qui a détruit l’aliment de base du pays et balayé les exportations agricoles restantes. Les catastrophes naturelles ont entraîné un changement du rapport entre les importations et les exportations dans les Samoa occidentales: d’une moyenne de 3/1, il est passé à 14/1 en 1993.

• Les détériorations brutales des termes d’échange. Un exemple récent dans ce domaine a été l’envolée suivie d’une soudaine retombée des exportations fidjiennes de confection vers la Nouvelle-Zélande. En 1987, les exportations représentaient 312.792 F$, passant à 54,6 millions F$ en 1989 et à 50,7 millions F$ en 1990, avant de tomber à 19 millions F$ en 1993. La perte du marché néo-zélandais est en grande partie attribuable à la diminution des marges de préférence commerciale consécutive à la libéralisation unilatérale du commerce, accompagnée d’une révision simultanée de la législation néo-zélandaise en matière d’impôt sur les revenus, qui prévoit que tous les revenus découlant des usines de confection fidjiennes – exemptées de droits de douane – sont considérés comme des revenus en Nouvelle-Zélande.

3.4 Respect de la loi et de l’ordre public

Une des plus graves contraintes structurelles du développement en Papouasie-Nouvelle-Guinée, et de plus en plus dans les îles Fidji, consiste en la détérioration visible du respect de la loi et de l’ordre public. Les conséquences économiques de cet état de choses ont été une augmentation

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des coûts de fonctionnement et une diminution de la compétitivité relative des pays ACP du Pacifique qui sont confrontés à de tels problèmes. L’augmentation des coûts résulte non seulement des coûts directs associés au maintien d’une sécurité accrue, mais également, et peut-être bien dans une mesure plus importante, des primes de risque plus élevées pour la main-d’oeuvre qualifiée et les cadres appelés à des missions professionnelles dans de tels pays. Cela entraîne une augmentation de l’émigration nette de tels travailleurs et cadres qualifiés et tempère la volonté d’investir des petits investisseurs locaux.

3.5 Niveaux de compétence médiocre et de formation relativement faible

Le taux d’alphabétisation dans la région, particulièrement en Mélanésie, est faible. En outre, il manque habituellement de main-d’oeuvre qualifiée dans ces pays [On estime que le taux d’alphabétisation de la Papouasie-Nouvelle-Guinée était de 22% en 1990. A Vanuatu, on estime le taux d’alphabétisation à 30% et sur les îles Salomon, le taux d’alphabétisation effectif est compris entre 15 et 20%. Si ces taux d’alphabétisation semblent étonnamment faibles, il faut garder à l’esprit que ce n’est qu’en 1968 qu’un citoyen de Papouasie-Nouvelle-Guinée obtint pour la première fois de l’histoire un diplôme universitaire, soit 7 ans avant l’indépendance.].
Dans de nombreux pays de la région, les intermédiaires qualifiés doivent être importés, même pour des projets de construction de moyenne envergure. Seules les îles Fidji, et dans une moindre mesure le Royaume de Tonga, possèdent un ensemble de main-d’oeuvre et de cadres qualifiés capables de passer d’un produit à un autre et d’un secteur à un autre.

En fait, l’absence d’un réservoir de main-d’oeuvre et de cadres qualifiés est la plus importante entrave au développement de la région. Cela tient au fait que dans la plupart des industries exportatrices, la main-d’oeuvre non qualifiée ne constitue pas un élément suffisamment important du coût total pour compenser les éventuelles mesures salariales que les pays ACP du Pacifique pourraient envisager pour contrebalancer le coût du recours à une main-d’oeuvre importée (qui perçoit non seulement un salaire comparable à ceux du marché international, mais également souvent une prime de risque ou une clause d’exclusivité destinée à l’attirer dans les pays ACP du Pacifique).

Une étude a montré qu’une usine modèle de confection fidjienne n’aurait pas été rentable, vu la structure des coûts, dans les douze autres Etats insulaires du Forum du Pacifique sud. [Voir R. Grynberg et M. Powell. „Taxation in the Island Na tions of the South Pacific". Vol. I, pp. 85-90.]
En effet, le coût de la main-d’oeuvre qualifiée y atteignait une proportion tellement importante et y était tellement plus élevé qu’aux Fidji que le projet ne tenait pas la route. Même en réduisant les salaires à zéro, le projet n’était viable que dans les îles Salomon, qui ont le salaire nominal le plus compétitif dans la région. Alors que l’étude est arrivée à comparer les prix nominaux et les salaires dans les pays ACP du Pacifique, elle n’a pas examiné plus avant les niveaux de productivité, qui sont notablement moins élevés que ceux de bon nombre de nations asiatiques concurrentes. Cela résulte dans une large mesure de l’absence de toute recherche sérieuse consacrée à la productivité dans la région des pays ACP du Pacifique, en dépit des déclarations permanentes qu’elle constitue une entrave déterminante au développement. L’importance de la conclusion réside en ce que si les plus simples des industries d’exportation à forte intensité de main-d’oeuvre, telles que des industries de confection, s’avèrent non rentables, même avec des salaires nuls, les exigences visant la réduction des salaires réels afin de stimuler les exportations de la région peuvent paraître vaines dès l’abord, du moins jusqu’au moment où les compétences existeront pour garantir que les élasticités des fournitures d’exportation soient significativement supérieures à zéro. [Des voix se sont fait entendre en Papouasie-Nouvelle-Guinée pour réduire les salaires depuis l’avènement de la Commission du salaire minimum qui désolidarise les salaires de l’indice des prix à la consommation (IPC). Cette argumentation est le thème principal de Fallon et al. Exchange Rate Policy in Papua New Guinea . A. Elek y fait référence dans son examen de Fallon et al. (Voir Pacific Economic Bulletin 10(1): 145-50).]

Les faibles niveaux de productivité observés dans les pays ACP du Pacifique découlent en grande partie du stade de développement de ces

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pays. Parallèlement à l’élévation du niveau de formation et d’expérience professionnelle dans un environnement moderne, la productivité augmentera également. Cependant, force est de constater que l’on ne peut rien entreprendre rapidement pour obtenir des niveaux de productivité comparables à ceux actuellement observés en Asie. C’est un domaine où les gouvernements des pays ACP du Pacifique doivent peser de tout leur poids, puisque les politiques économiques orthodoxes ne seront couronnées de succès que lorsqu’un réservoir de main-d’oeuvre qualifié aura été créé.

3.6 Contraintes imposées par l’impact de la politique macro-économique

a) Devise

Nombre de problèmes de développement économique auxquels la région est confrontée ne résultent ni d’événements extérieurs imposés ni de catastrophes naturelles ni de la situation géographique de la région. L’état de l’environnement macro-économique a alimenté en permanence les débats entre économistes des banques de développement. Il existe une bonne raison à cela. Ils comprennent les taux de change. La complexité des problèmes micro-économiques culturels et structurels des pays est une question que tout un chacun n’est pas à même de résoudre facilement, même le temps n’efface pas ces difficultés aisément. Par conséquent, alors que les banques de développement multilatérales ne s’intéressent toujours qu’en paroles aux questions structurelles, elles se concentrent en fait sur les questions macro-économiques. ^*

^* [Le rapport de la Banque mondiale considère que (s. 2.60):
Une stratégie sur trois plans est nécessaire pour exhausser la compétitivité… Cela nécessitera
• le maintien d’un environnement macro-économique qui répond aux deux objectifs que sont la stabilité des prix et une fixation compétitive des prix des ressources...
• une réduction des facteurs faisant obstacle aux exportations, dans le cadre de la politique commerciale et des régimes fiscaux
• une réduction des obstacles aux investissements directs nationaux et étrangers.]

^* [AIDAB „Papua New Guinea: The Role of Government in Economic Development" , p. 5; Fallon J. Et al. Exchange Rate Policy in Papua Nex Guinea . Dans le cas des Fidji, la dernière analyse de la Banque mondiale revenait quasiment à recommander une dévaluation du dollar fidjien, afin de rétablir la compétitivité (p. iv.):
L’appréciation du taux de change réel effectif de 12% entre 1990 et 1994 sur les îles Fidji est venue s’ajouter à ces pressions (concurrentielles). Tout en reconnaissant le rôle anti-inflationniste important du taux de change nominal, le gouvernement devrait également reconnaître que le taux de change reste le seul instrument capable d’influencer dans une large mesure la compétitivité globale de l’éco nomie et de stimuler les possibilités commerciales.
Il semble qu’il soit largement reconnu que le dollar fidjien est surévalué (voir Coultas et al., p. 43; Thompson Pacific. Fiji Exports to New Zealand , e. 6.8).]

b) Marché du travail

Dans la mesure où les politiques des gouvernements des îles du Pacifique n’arrivent pas à brider l’augmentation des salaires, la compétitivité s’évanouira, entraînant dans son sillage une diminution des perspectives commerciales. Le rapport Price Waterhouse intitulé Traded Services in the Forum Countries tire la conclusion suivante (v. 2.4):

Par conséquent, une plus grande flexibilité du marché du travail pourrait s’avérer nécessaire dans des destinations à coûts relativement élevés telles que Vanuatu, Fidji, Tonga et Papouasie-Nouvelle-Guinée.

Ce rapport épingle également qu’un certain nombre de progrès limités avaient déjà été réalisés en ce sens (v. 3.14):

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Dans les îles Fidji et en Papouasie-Nouvelle-Guinée, on s’est engagé dans des négociations sur les salaires à l’échelle de l’entreprise et la croissance de la productivité est devenue un facteur permettant de définir des augmentations de salaires. Ces démarches sont très utiles pour débloquer le marché du travail, ce qui devrait contribuer à améliorer l’efficacité de la population active et l’utilisation de la main-d’oeuvre.

c) Système fiscal

Les pays ACP du Pacifique étaient largement dépendants des droits d’importation et cet élément a rendu ces pays inefficaces par le passé. De nombreux rapports recommandent un processus de réforme, quoique cette solution ait rarement trouvé un accueil favorable.

Selon les termes du rapport de la Banque mondiale (v. 2.64 et v. 2.66):

Alors qu’ils fournissent un flux continu de revenus, les droits d’importation élevés augmentent les coûts de ceux qui entendent faire des affaires avec les pays membres du Pacifique (PMC) et découragent les exportations. En termes de protection des producteurs nationaux, les droits de douanes élevés ont un effet contraire à l’effet recherché. L’éloignement des principaux marchés fournit déjà un haut degré de protection commerciale naturelle aux pays membres du Pacifique …

Alors que des droits de douanes élevés véhiculent une mesure de protection des producteurs nationaux, les possibilités de substituer les produits nationaux aux produits importés sont vite épuisées, en raison de la rareté de la population et de la faiblesse des revenus.

La réponse qui saute aux yeux consiste naturellement à réduire les droits d’importation, mais une telle démarche suppose de trouver des sources alternatives aux revenus du gouvernement. Le rapport de la Banque mondiale préconise un passage à une taxe sur la valeur ajoutée ou à un impôt sur la consommation proprement dite (v. 2.66):

Par le biais de politiques macro-économiques habilement gérées, les gouvernements des îles du Pacifique peuvent aider à améliorer l’efficacité des producteurs nationaux et, par ce biais, encourager le commerce et les investissements. Cependant, ces mesures n’auront aucun effet si, dans la pratique, la volonté d’investir se heurte à des procédures bureaucratiques complexes.

d) Perte des préférences commerciales

Les États ACP du Pacifique qui sont parvenus à exporter avec succès en grands volumes ont souvent bénéficié de l’assistance des préférences commerciales telles que prévues par la Convention de Lomé, par l’Accord de coopération commerciale économique pour la région du Pacifique Sud (SPARTECA) et par le Système généralisé de préférences en faveur des pays en développement (SGP). La fin des Négociations d’Uruguay et la libéralisation des tarifs extérieurs ont érodé la marge de préférence commerciale dont disposaient les États ACP du Pacifique sur leurs marchés traditionnels. Ceci a dévalorisé ces accords de préférences commerciales.

Le rapport de la Banque mondiale indique clairement que les pays ACP du Pacifique perdront directement leur préférence commerciale à la fin des Négociations d’Uruguay (v. 2.43, p. 20):

Pratiquement toutes les exportations actuelles et futures de tous les États ACP du Pacifique subiront les conséquences d’un certain nombre de mesures érodant la préférence commerciale inhérente à des réductions des tarifs douaniers prises en accord avec le GATT … Mais quelle sera l’incidence d’une telle évolution à court et à moyen terme sur les performances commerciales au sein des États insulaires du Pacifique? Réponse: très limitée à court terme, mais sans doute beaucoup plus importante dans 5 ou 10 ans, à moins que les États insulaires du Pacifique ne s’érigent en un marché global plus compétitif.

Le rapport 1995 de la Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique (CESAP) est plus explicite dans son évaluation des répercussions des Négociations d’Uruguay. En effet, selon le rapport de la CESAP (p. 13):

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Avant son entrée en fonction, le Directeur général du GATT a déclaré énergiquement que la conclusion fructueuse des Négociations d’Uruguay signifiait plus d’investissements, plus d’emplois et une plus grande croissance des revenus pour tous … Cependant, l’interprétation est moins euphorique lorsque l’on découvre les détails des accords globaux convenus aux cours des Négociations d’Uruguay. De nombreux analystes estiment en effet que les profits découlant de la nouvelle donne seront distribués de manière déséquilibrée. Les économies d’Afrique sub-saharienne, des Caraïbes et de petites îles du Pacifique pourraient en fait être perdantes sur toute la ligne, en dépit de dispositions compliquées visant un traitement spécial et différencié pour les pays en développement et des traitements plus favorables pour les pays les moins développés et importateurs nets de denrées alimentaires.

Au nombre des effets résultant de la fin des Négociations d’Uruguay, figurent:

• des augmentations de prix des denrées alimentaires importées;

• des diminutions des prix des exportations sucrières fidjiennes;

• une intensification de la concurrence dans les exportations d’articles de confection et

• une réduction des marges de préférence commerciale pour des produits de cultures arbustives tropicales pour l’exportation vers le marché de l’Union européenne.