Cgil - Confederazione Generale Italiana del Lavoro XIII Congresso Nazionale Cgil
CGIL
Confederazione Generale Italiana del Lavoro
XIII Congresso Nazionale

IL NUOVO PROGRAMMA FONDAMENTALE DELLA CGIL

Capitolo VII

Riforma istituzionale, società civile e pubblica amministrazione

1. Il federalismo democratico e solidale

La funzione e l'identità dello Stato nazionale sono oggi messi in discussione da un duplice movimento. Da un lato, verso la sovranazionalità, indotta dai processi di integrazione su scala internazionale. Dall'altro, verso il localismo, verso la scomposizione delle vecchie entità statuali.
Per la Cgil la crisi dello Stato nazionale è componibile affrontando con le opportune riforme istituzionali e in un nuovo assetto democratico i problemi importanti che sono alla base delle due tendenze, anche per combatterne le possibili spinte disgregatrici. Lo stesso processo d'integrazione europea ha del resto già mutato profondamente il rapporto tra Stato e Regioni. E tutto ciò è destinato a rivoluzionare schemi, capacità d'azione, standard di efficienza tradizionali delle burocrazie centrali e locali.
Per la Cgil il cuore della riforma dello Stato è nella costruzione di un federalismo democratico e cooperativo, fondato su un radicale decentramento fiscale e amministrativo, sulla secca riduzione delle competenze delle burocrazie centrali, su nuovi poteri legislativi delle assemblee regionali, sulla valorizzazione di nuove forme di governo del territorio e dei grandi servizi collettivi, sullo sviluppo più ampio possibile delle forme di autogoverno, sull'amplificazione del principio di sussidiarietà, privilegiando ovunque sia possibile i livelli istituzionali più vicini ai cittadini. Il federalismo cooperativo consiste inoltre in un nuovo patto di solidarietà tra le aree forti e quelle deboli del paese, per garantire con politiche di perequazione nella distribuzione delle risorse I'effettività dei fondamentali diritti di cittadinanza su tutto il territorio nazionale e il rafforzamento della coesione sociale.
E inoltre necessaria una profonda riforma dell'attuale sistema parlamentare, con la trasformazione del Senato in una Camera delle Regioni, la quale abbia una competenza legislativa su tutte le materie di interesse regionale, cosè da assicurare un efficace coordinamento tra legislazione nazionale e poteri regionali, mentre alla prima Camera spettano in modo esclusivo gli atti politici fondamentali a partire dal voto di fiducia al governo.
II criterio fondamentale è la definizione di un sistema equilibrato dei poteri, che impedisca la concentrazione del potere decisionale in un solo punto, e che valorizzi al contrario il pluralismo istituzionale e il ruolo degli organi di garanzia e di controllo. In particolare, resta decisiva la funzione del Parlamento come organo della sovranità democratica al quale competono le fondamentali scelte di indirizzo politico. Il rafforzamento dell'esecutivo va quindi perseguito senza nessuno stravolgimento dell'equilibrio costituzionale, e vanno perciò contrastate le semplificazioni autoritarie e plebiscitarie che riducono il processo democratico all'investitura popolare del leader.
Le riforme costituzionali devono essere il frutto di una larga convergenza nel Parlamento e nel paese, e occorre per questo confermare le procedure di revisione che la stessa Costituzione prevede: appare anzi opportuno alzare il quorum necessario per le leggi di revisione costituzionale, considerando che con la legge elettorale maggioritaria si possono determinare distorsioni anche rilevanti tra maggioranza parlamentare e maggioranza reale. Non si tratta però di riscrivere la Costituzione, che resta del tutto valida nei suoi fondamenti generali, e non è pertanto accettabile l'ipotesi di convocazione di una nuova Assemblea costituente.

2. La riforma della pubblica amministrazione nella prospettiva federalista

Alla radice della nostra crisi democratica c'è anche la difficoltà di ritrovare negli atti del sistema amministrativo un tessuto vivente di diritti, nel quale le cittadine e i cittadini possano vedere soddisfatti i propri bisogni fondamentali, secondo regole di trasparenza, di eguaglianza e/o pari opportunità, di efficienza.
La riforma dello Stato non può quindi ridursi al solo problema della forma di governo ma comporta un processo assai ampio di riorganizzazione di tutta la macchina amministrativa ai diversi livelli, affrontando i nodi del modello di funzionamento e di organizzazione degli apparati pubblici, il loro rapporto con le domande sociali, le conseguenze che possono derivare dalla riforma federalista nella concezione e nei poteri dello Stato. La riforma dell' amministrazione è, dunque, coessenziale alla riforma delle istituzioni, anche perchè dalla sua attività esecutiva dipendono la qualità, I'efficacia e l'universalismo dei servizi del Welfare.
II modello amministrativo che si è storicamente affermato in Italia è quello "ministeriale", secondo cui tutta l'amministrazione pubblica è inglobata da un dicastero, della cui attività risponde il politico responsabile al Parlamento. Questo modello, gerarchico e accentrato, è intrinsecamente destinato a dare risposte uguali a realtà e esigenze assai diverse tra loro; o a concepire la propria attività come espressione di un potere, piuttosto che come offerta di un servizio dovuto alle cittadine e ai cittadini. II modello "ministeriale", pertanto, scoraggia la partecipazione degli utenti alla funzione amministrativa, ne accentua il profilo autoritario e ostacola l'affermarsi di una autentica cultura civile dell'amministrazione, intesa come cultura di partecipazione, che è anche assunzione di responsabilità nell' esercizio dei pubblici poteri.
L'egemonia del modello amministrativo ministeriale non ha, d'altra parte, impedito la proliferazione di enti pubblici con compiti crescenti di amministrazione attiva. Ciò non ha però sostanzialmente messo in discussione la riconduzione allo Stato centrale, anche attraverso i poteri di vigilanza e di scioglimento degli organi degli enti, di tutta l'amministrazione pubblica.
Per questo, e coerentemente con un nuovo assetto statale di tipo federalista, è indispensabile superare la vecchia organizzazione ministeriale, sostituendola con un sistema di strutture centrali altamente qualificate, con compiti di formulazione, sperimentazione e controllo delle politiche pubbliche, e con un sistema "aziendale" per tutti i compiti di amministrazione attiva (agenzie, dipartimenti, aziende).
A un centro cosè concepito deve far riscontro un' organizzazione amministrativa che trova nella Regione la sua dimensione ordinaria e che, tuttavia, attua anche a tale livello il principio di separazione tra amministrazione e politica (avviato con il decreto legislativo n. 29/93 e con la legge n. 142/90 sulle autonomie locali), con la creazione di agenzie regionali per i servizi pubblici a carattere locale.
La crisi dell' amministrazione italiana è crisi di imparzialità, efficienza e autorevolezza, perciò la questione dell'indipendenza dal potere politico diventa decisiva anche per l'amministrazione locale. Per la Cgil, tuttavia, l'autonomia della sfera amministrativa da quella politica non può risolversi in una separazione che, paradossalmente, potrebbe rovesciarsi in un inaccettabile primato della prima sulla seconda. Anche per questo motivo diventa cruciale una riforma radicale della dirigenza, che parta dalla formazione, selezione, nomina dei dirigenti generali al fine di creare una continuità nell'operare della amministrazione - indipendentemente dalla direzione politica - creando una sorta di "contropotere amministrativo" alle incursioni del potere politico. Nello stesso tempo, occorre affermare la cultura della responsabilità, la logica del lavoro per obiettivi e non per procedure. Questo non significa assumere astrattamente parametri efficientisti mutuati dal mercato. Deve significare, però, maggior potere da parte dei dirigenti e, insieme, la necessità che rispondano pienamente dei risultati conseguiti.
In questa logica, si afferma pienamente anche l'esigenza della contrattazione sindacale che, secondo la Cgil, deve essere una strada centrale per consentire una maggior partecipazione e coinvolgimento dei lavoratori nella definizione dell'organizzazione del lavoro e nella valorizzazione del lavoro, al fine di rendere più credibile l'obiettivo di una maggiore efficacia ed efficienza dei servizi pubblici. Per queste ragioni, inoltre, per quanto concerne le modalità di azione delle pubbliche amministrazioni, va affermato il principio generale che esse devono operare di regola sulla base del diritto privato, salvo le attività in cui sono in gioco i diritti delle cittadine e dei cittadini. A tale fine, ogni iniziativa legislativa deve essere sottoposta a una valutazione preventiva di "impatto amministrativo", che ne verifichi l'utilità e la necessità. Per questo, infine, è indispensabile una profonda modificazione delle norme che regolano il bilancio dello Stato, che preveda l'autonomia finanziaria, nell'ambito di una disciplina contabile stabilita per legge, delle diverse unità organizzative in cui si articola la pubblica amministrazione.
La Cgil è convinta in sostanza che la pubblica amministrazione abbia bisogno di un forte recupero di efficienza e di efficacia. Non solo per garantire la competitività delle nostre produzioni, ma soprattutto per uscire dal degrado della nostra organizzazione sociale, con cui imprese e mondo del lavoro si scontrano ogni giorno.
Ciò richiede anche una scelta e un impegno forti del sindacato confederale per contrapporre alla cultura del garantismo, del livellamento e della mediocrità, una politica che riconosca la capacità creativa e la professionalità delle lavoratrici e dei lavoratori. Una politica, in definitiva, per cui i benefici attesi dalle lavoratrici e dai lavoratori - economici, normativi, di condizione - trovano soddisfazione nei processi di cambiamento del lavoro. In questo senso la riforma dell'amministrazione ripropone la centralità di un suo strumento determinante: ovvero la valorizzazione del lavoro pubblico.
Negli scorsi anni la Cgil si è battuta con vigore per spezzare il patto perverso su cui si reggeva la gestione del personale pubblico: lo scambio tra bassi livelli retributivi e prestazioni scadenti. Uno scambio caratterizzato dal primato della legge e dalla marginalità della contrattazione collettiva. La natura consociativa dei meccanismi di formazione delle decisioni amministrative ha trovato qui il suo terreno di coltura e qui ha coinvolto il ruolo del sindacato, incrinandone il rapporto di fiducia con le lavoratrici e i lavoratori. Questi processi che hanno minato l'autonomia del sindacato e una prospettiva riformatrice del sistema pubblico, possono essere realmente interrotti a condizione che la risposta già delineata dal sindacato confederale, e in primo luogo dalla Cgil, si faccia più netta e determinata. Di questa risposta l'integrale contrattualizzazione del rapporto d'impiego costituisce, non l'unico, ma un basilare pilastro.
Anche per questo occorre riprendere con decisione la strada alternativa scelta dalla Cgil: quella della privatizzazione del rapporto d' impiego, per affermare la certezza e l'agibilità completa dalla contrattazione, nazionale e decentrata. E per affermare, insieme, gli obiettivi dell'autodeterminazione del lavoro pubblico, della partecipazione e del controllo sociale sull'organizzazione dei servizi, quali aspetti cruciali di una pubblica amministrazione rinnovata e moderna.
Per dare concreta attuazione a questo disegno di cambiamento degli apparati amministrativi è per noi dirimente la sua articolazione nei seguenti progetti strategici: Quella che si vuole costruire, in ultima analisi, è una pubblica amministrazione non vessatoria e nemica degli interessi corporativi, piccoli o grandi che siano. Quella che si vuole costruire è una pubblica amministrazione che funziona bene, perchè autonoma dal potere politico, non burocratizzata, trasparente nel riconoscimento dei diritti sindacali e dei bisogni delle cittadine e dei cittadini.

3. Il ruolo di rappresentanza del sindacato

La Cgil ritiene che vada posto all'ordine del giorno delle riforme istituzionali anche il tema del ruolo di rappresentanza del sindacato, al fine di creare basi solide alla contrattazione e certezze democratiche nel rapporto tra sindacati e lavoratori.
Spetta alle organizzazioni sindacali, in primo luogo, darsi e proporre regole nuove su questo terreno, perchè solo in questo modo sarà possibile legittimare la funzione solidale del sindacalismo confederale nella contrattazione collettiva e definire in modo trasparente le regole che dovranno ispirare e delimitare i suoi rapporti con le istituzioni nazionali e territoriali dello Stato. In questo contesto il riconoscimento già esistente del valore erga omnes degli accordi integrativi aziendali deve trovare una generalizzazione legislativa per quanto riguarda l'efficacia erga omnes dei contratti nazionali. Contrastando la pratica del "lobbysmo" o della concertazione occulta, occorre quindi distinguere ruoli e responsabilità, definire la separazione fra la funzione rappresentativa e contrattuale del sindacato e altre funzioni, con questa incompatibili. L'autonomia culturale e politica del sindacato, in definitiva, trova il suo fondamento insostituibile in una democrazia pluralista e in precise regole di rappresentanza.
Il concetto di "sindacati maggiormente rappresentativi", presupposto della rappresentanza effettiva del lavoro dipendente da parte delle tre grandi confederazioni nazionali, ha retto l'evoluzione della contrattazione e del rapporto democratico con i lavoratori per molti anni, tanto da conferire alla contrattazione collettiva confederale una validità di carattere generale. Naturalmente questo, in Italia, non ha mai significato per Cgil, Cisl, Uil porsi come sindacato unico e nemmeno escludere, a priori, la partecipazione alla contrattazione di altre organizzazioni sindacali. Nè mai, in Italia, ci si è fatti suggestionare da esperienze di altri paesi, dove si è praticato, spesso con conseguenze rovinose, la strada dei contratti per i soli iscritti al sindacato. Oggi, questo sistema e questi presupposti vengono messi in discussione da molti versanti, non ultimo dai risultati dei referendum del 1995.
Non c'è dubbio che alla base dell'attacco che - spesso con motivazioni opposte - tende a mettere in discussione la reale rappresentatività del sindacato confederale, stanno per un verso la grande articolazione sociale e persino giuridica dei lavori e dei rapporti di lavoro, e una difficoltà vera del sindacato a rappresentare le parti più deboli e quelle più forti dei lavoratori dipendenti e a definire una strategia realmente unificante. Ma c'è anche la scarsa convinzione con la quale è stato definito e praticato in modo costante, periodico e generalizzato un metodo trasparente e di massa per la verifica della rappresentatività, sia nell'iscrizione al sindacato, sia nella elezione dei rappresentanti sindacali nei luoghi di lavoro, sia nella definizione di piattaforme e accordi sindacali.
La Cgil ritiene che sarebbe un grave errore se non si imboccasse in modo irreversibile la nuova strada, che sarebbe una miopia politica grave non cogliere con serietà quanto è cambiato nella società e fra i lavoratori, e quanto è necessario darsi nuove regole trasparenti che evitino ogni sospetto che la rappresentatività è data solo come eredità del passato.
La Cgil è convinta che sia sempre più necessaria una normativa- quadro, pur evitando di esautorare la contrattazione diretta con le controparti private o pubbliche, imprenditoriali o istituzionali. Per queste ragioni, ma anche perchè le organizzazioni sindacali svolgono, nella loro autonomia, funzioni di rilievo istituzionale, in quanto partecipi di una politica di concertazione, diviene indispensabile assicurare per via legislativa le regole della democrazia sindacale, a garanzia del diritto di tutti i lavoratori di poter scegliere liberamente, con procedure certe, i loro rappresentanti nei luoghi di lavoro.
E giunto il momento anche di una riflessione sulle norme costituzionali (articoli 39 e 46), che regolano l'attività sindacale e la partecipazione dei lavoratori alla gestione delle aziende. Alla luce dell'evoluzione che ha avuto l'esperienza sindacale in Italia, queste norme costituzionali vanno da un lato aggiornate, e dall'altro rese effettive e vincolanti con una coerente legislazione in materia.
Le recenti discussioni apertesi sulla necessità di riforme istituzionali non possono non avere effetti sullo stato giuridico dell'organizzazione sindacale disposto dall'art. 39 della Costituzione, e vanno assunte nella loro ispirazione di fondo, di fornire cioè la legittimazione all'operato dell'organizzazione sindacale e di garantire conseguentemente efficacia generale ai contratti collettivi da esse firmati.
Pertanto, nella fase di costituente dell'unità sindacale, una riflessione apposita va dedicata all'attuazione aggiornata dell'art. 39 della Costituzione, integrata con specifici parametri di misurazione della rappresentanza delle diverse organizzazioni sindacali, e come prerequisito per l'estensione dell'efficacia generale dei contratti collettivi. Vanno in questa direzione - e la Cgil si impegna a praticarle - tutte le forme di verifica elettiva della partecipazione sindacale ad organismi elettivi in qualche misura deputati a controllare/gestire sezioni o istituti normati dai ccnl, quali Enti bilaterali o altri organismi di gestione (ad es. i Consigli di sorveglianza di fondi complementari di natura previdenziale-assistenziale), in modo da rendere l'attività di questi organismi e l'adesione dei lavoratori ad essi un atto di assoluta trasparenza e efficacia pratica.
L'obiettivo è la definizione di un quadro certo di regole e di procedure attraverso le quali si realizza il potere contrattuale delle organizzazioni sindacali, con effetti di valore universale ed è, in secondo luogo, la promozione dl nuove forme di partecipazione e di democrazia a livello d'impresa, definendo in questa direzione un quadro di diritti e di istituti, che possa integrare e dare stabilità e valore giuridico agli esiti di carattere contrattuale.

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