Wolfgang Streeck
Modernisierung des Betriebsverfassungsgesetzes – Zwischen Gesetzgebung und Selbstorganisation

• Gesetzgeberische Konsequenzen
• Betriebsverfassung und „mitbestimmungsfreie Zone"

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Wolfgang Streeck
Modernisierung des Betriebsverfassungsgesetzes – Zwischen Gesetzgebung und Selbstorganisation

Ein Leitmotiv des Berichts der Kommission Mitbestimmung, auf den sich Prof. Hanau freundlicherweise bezieht, ist die beeindruckende Vielfalt der Praxis der Mitbestimmung (Kommission Mitbestimmung 1998, 36, passim). Neben den unterschiedlichen rechtlichen Grundlagen der Mitbestimmung, insbesondere der Montanmitbestimmung und der Mitbestimmung von 1976, und diese oft überlagernd, sind es vor allem die wirtschaftlichen Bedingungen der jeweiligen Branchen, die organisatorischen Strukturen und Kulturen von Betrieben und Unternehmen sowie die Ausprägung der Beziehungen zwischen den zuständigen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, von denen abhängt, wie Mitbestimmung tatsächlich praktiziert wird. Anwendung und Umsetzung des Mitbestimmungsrechts, so der Eindruck der Kommission, finden bemerkenswert häufig als konsensuale Ausgestaltung und Ergänzung desselben in Antwort auf lokale Gegebenheiten und Notwendigkeiten statt. Dabei geht es nicht so sehr um ein Mehr oder Weniger in der tatsächlichen Verwirklichung gesetzlich vorgeschriebener Einheitsmodelle der Mitbestimmung, als vielmehr um die Entwicklung neuer, anderer, situationsgemäßer Formen der Beteiligung der Belegschaft. Als Beispiele nennt die Kommission die in den letzten Jahren entwickelten, oft hoch innovativen Wege zur Anpassung von Strukturen und Prozessen der Mitbestimmung an eine sich ändernde Arbeits- und Unternehmensorganisation, etwa in Form der Delegation eines Teils der Mitbestimmungsrechte der Betriebsräte an Arbeitsgruppen oder gemeinsame Projektteams oder durch vertragliche Einrichtung situationsangepaßter, im Gesetz nicht vorgeschriebener Formen von Mitbestimmung auf Unternehmensebene.

Die Kommission Mitbestimmung hat diese Entwicklung als institutionellen Reifungsprozeß aufgefaßt, in dem sich nicht zuletzt die grundsätzliche Akzeptanz der Mitbestimmung in Gesellschaft und Wirtschaft ausdrückt. Diese macht es nach den Beobachtungen der Kommission möglich, daß Mitbestimmung zunehmend

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„entscheidungsbegleitend ausgeübt wird und ihre Akteure schon im Vorfeld in Entscheidungen einbezogen werden, bei denen dies gesetzlich nicht vorgeschrieben oder abgesichert ist. In der Praxis werden damit die Mitbestimmungsgesetze immer weniger schematisch und zunehmend unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und praktischen Erfordernisse des Einzelfalls angewendet" (Kommission Mitbestimmung 1998, 36).

Die Kommission hat keine Notwendigkeit gesehen, die von ihr festgestellte situationsgerechte Differenzierung der Mitbestimmung durch Neufassung des zwingenden Rechts wieder einzufangen. Im Gegenteil hat sie in der wachsenden Bedeutung dezentraler Gestaltung innerhalb des gesetzlichen Rahmens der Mitbestimmung einen begrüßenswerten Übergang zu einem neuen, zeitgemäßen Steuerungsmodell gesehen, in dem staatliche Gesetzgebung durch gesellschaftliche Selbstorganisation ergänzt wird. Tatsächlich geht die Kommission davon aus, daß es der Mitbestimmung auf die Dauer nur so gelingen könnte, den sich verändernden Herausforderungen im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung zu genügen. Dem entspricht die Forderung der Kommission, daß „Mitbestimmungspolitik und Mitbestimmungsrecht der Zukunft … die gewachsene Vielfalt der Mitbestimmung respektieren und die einzelfallbezogene Optimierung der Mitbestimmungspraxis unter Berücksichtigung betriebs- und unternehmensspezifischer Besonderheiten differenziert unterstützen" sollen (Kommission Mitbestimmung 1998, 113). Kurz darauf heißt es in einer der zentralen von der Kommission verabschiedeten Empfehlungen: <

„Die Mitbestimmung der Zukunft muß als Teil der Selbstorganisation der Gesellschaft gestaltet werden; auch etwaige gesetzliche Reformen müssen sich an diesem Leitbild orientieren" (Kommission Mitbestimmung 1998, 114).

Formulierungen wie diese zielen nicht auf eine Verabschiedung des Staates und des von ihm gesetzten Rechts aus der Mitbestimmung. An anderer Stelle hat die Kommission es ausdrücklich als „charakteristisch für die besondere Funktionsweise der deutschen Mitbestimmung" bezeichnet, „daß sie die repräsentative Mitwirkung der Beschäftigten an Entscheidungen des Arbeitgebers auf eine gesetzliche Grundlage und damit im Prinzip außerhalb des betrieblichen Streits stellt"; auf diese Weise habe die Mitbestimmung „das Verhältnis zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern von Kon-

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flikten entlastet" (Kommission Mitbestimmung 1998, 34). Auch durch die so begünstigte Herausbildung kooperativer „Unternehmenskulturen" werde „das formale Recht als solches nicht überflüssig":

„Im Gegenteil wird die Entstehung eines informellen und pragmatischen Kooperationsstils nicht zuletzt dadurch gefördert, daß beide Seiten auf gesetzliche Rechte als sichere und für die jeweilige Gegenseite unantastbare Rückfallposition für den Fall zurückgreifen können, daß ihr Vertrauen mißbraucht wird. Die jederzeitige Möglichkeit, als Sanktion für nicht-kooperatives Verhalten auf den Buchstaben des Gesetzes zu bestehen, ermutigt dessen einvernehmliche informelle Modifizierung" (Kommission Mitbestimmung 1998, 37).

Bei der von der Kommission für wünschenswert gehaltenen Weiterentwicklung der Betriebsverfassung – oder, wie Hanau formuliert, ihrer „Modernisierung" oder gar „Postmodernisierung" (Hanau 1994 a) – geht es also nicht um eine Abschaffung arbeits- und unternehmensrechtlicher Regulierung, sondern vielmehr um ihre Umgestaltung im Sinne einer partiellen Zurücknahme zwingenden Gesetzesrechts zugunsten erweiterter Möglichkeiten für frei ausgehandelte Selbstregulierung. Zugrunde liegt dem eine auf Kenntnisnahme der Rechtstatsachen gegründete Anerkennung der Grenzen direkter, von „oben" nach „unten" durchgreifender rechtlicher Steuerung in komplexen Verhältnissen sowie der Notwendigkeit einer differenzierten Umsetzung unvermeidlich unterkomplexer allgemeiner Regeln durch Mobilisierung autonomer Entscheidungs- und Handlungskapazitäten „vor Ort". Hieraus wiederum ergibt sich zwingend die Respektierung einer Vielfalt tatsächlicher Gestaltung innerhalb eines für alle gleichermaßen geltenden rechtlichen Rahmens bei gleichzeitiger Selbstzurücknahme des Rechts auf die Regulierung gesellschaftlicher Selbstorganisation im Sinne sowohl ihrer Ermöglichung als auch ihrer sozialverträglichen Beschränkung.

Insgesamt verweisen die Empfehlungen der Kommission damit auf ein mehrstufiges Regulierungsmodell, das auf vorgeschriebene Einheitslösungen weitgehend verzichtet und dem Gesetzgeber nicht abverlangt, daß er alle möglicherweise auftretenden Probleme vorab kennt und schon auf Vorrat zu lösen weiß. Statt auf passive Entgegennahme und rechtsgehorsamen Vollzug zentral generierter Normen setzt das Regulierungsmodell der Kommission auf lokales Engagement, Detailwissen und Kreativität. Auch diese bedürfen zu ihrer Mobilisierung des Rechts, allerdings vor allem in Gestalt

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prozeduraler – im Gegensatz zu substantiellen – Regeln, die sowohl die Mitbestimmung für dezentrale Gestaltung öffnen als auch die Ausgangspositionen der an ihr beteiligten Parteien sowie ihre Verpflichtungen gegenüber der Gesellschaft insgesamt festlegen. Nur ein Steuerungsmodell dieser Art, das im Sinne einer sozial kontrollierten „Verschlankung" der Betriebsverfassung (Hanau 1994 b) auf den Versuch verzichtet, die Vielfalt der sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse – zumeist ohnehin vergeblich oder zum Schaden der Beteiligten – über einen gesetzlichen Einheitsleisten zu schlagen, kann nach Ansicht der Kommission hoffen, den Anforderungen der Wirklichkeit gerecht und damit faktisch gestaltungsmächtig zu werden.

Das von der Kommission nicht so sehr postulierte als vielmehr aus der Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse abgelesene Steuerungsmodell kann sich auf Erkenntnisse der modernen Steuerungstheorie (Mayntz und Scharpf 1995) oder auch auf das europäische Prinzip der „Subsidiarität" und die entsprechenden Tendenzen in der europäischen Gesetzgebung berufen, an die Hanau in seinem Beitrag erinnert. Es kann aber m.E. zugleich an die große Tradition des deutschen Arbeitsrechts selber anschließen, insbesondere an Hugo Sinzheimers grundlegende Einsicht, daß die Realität des wirtschaftlichen und industriellen Lebens so vielfältig ist und sich so schnell ändert, daß das staatliche Gesetzesrecht ihr nie nah genug kommen kann, um sie im Interesse der Gesellschaft wirksam zu ordnen. Die Beobachtungen der Kommission Mitbestimmung bestätigen dies nachdrücklich. Sinzheimer sah insbesondere im Tarifvertrag ein einzigartig reaktionsfähiges und problemnahes Instrument zur rechtlichen Gestaltung des wirtschaftlichen Lebens und eine Quelle von Recht, das der Komplexität der Rechtstatsachen und der besonderen Sachkenntnis der an ihnen unmittelbar Beteiligten den Rang zu geben vermag, der ihr in einer guten Rechtspolitik gebührt. Das Plädoyer der Kommission Mitbestimmung für mehr dezentrale Gestaltungsfreiheit, und insbesondere für größere Spielräume zur Nutzung von Tarifvertrag, Betriebsvereinbarung und Unternehmensverträgen zur Gestaltung der Mitbestimmungswirklichkeit, [Zu Tarifvertrag und Betriebsvereinbarung siehe neben Hanau (1994 a; 1994 b) Bachner (1996) und Heither (1998).] zielt nicht auf eine Entrechtlichung der Mitbestimmung, sondern im Gegenteil auf eine realitätsnahe Stärkung ihrer rechtlichen Grundlagen, auch in Rückbesinnung auf eigene Traditionen.

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Gesetzgeberische Konsequenzen

Die von Prof. Hanau in seinem Konferenzbeitrag vorgeschlagenen gesetzgeberischen Konsequenzen aus dem Bericht der Kommission erscheinen mir mit deren Ansatz völlig vereinbar. Sie dürften darüber hinaus eine gute Chance haben, auch von der Opposition und den Arbeitgebern als diskutabel angesehen zu werden. So scheint es beispielsweise keinen vernünftigen Grund zu geben, warum die Möglichkeiten einer tarifvertraglichen Feinabstimmung der Organisation der Betriebsverfassung nicht deutlich erweitert werden sollten; in der Tat hat die Kommission in einer stärkeren Nutzung des Tarifvertrags als organisationsrechtliches Ordnungsinstrument die beste Möglichkeit gesehen, die Mitbestimmung flexibler zu gestalten. Ebenfalls ganz im Sinne der Kommission dürfte es sein, wenn der Gesetzgeber dann, wenn neue Lösungen durch Praxis und Rechtsfortbildung „gereift" sind, die Konsequenzen zieht und, in Hanaus Formulierung, eine „abschließende Regelung" trifft, wie dies im Fall der Betriebsspaltungen nunmehr möglich geworden zu sein scheint.

Was die von vielen geforderte Anpassung des betriebsverfassungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs angeht, so trifft zwar zu, daß die Kommission „keinen besonderen Modernisierungsbedarf festgestellt" hat. Immerhin hat sie es aber für den Fall, daß sich durch „situationsangepaßte betriebliche oder tarifliche Lösungen" eine Erosion der Mitbestimmung nicht verhindern ließe, für möglich gehalten, daß „eine Anpassung des Mitbestimmungsrechts erforderlich werden (könnte), insbesondere durch Neubestimmung des gesetzlichen Konzern-, Unternehmens-, Betriebs- und Arbeitnehmerbegriffs" (Kommission Mitbestimmung 1998, Empfehlung 13, 116). Freilich müßte eine solche Neubestimmung im Sinne der Kommission der erheblichen Vielfalt der sich entwickelnden neuen Beschäftigungsformen gerecht werden und dürfte vor allem die Beschäftigungsfähigkeit der Unternehmen nicht beeinträchtigen. Schon deshalb ist dem von Hanau vorgeschlagenen vorsichtigen Vorgehen zuzustimmen. Hier wie anderswo gilt im übrigen, daß es rechtspolitisch empfehlenswert ist, die Betriebsverfassung tatsächlich als Verfassung zu behandeln — also sie auf die Regelung der Grundzüge des betrieblichen Zusammenlebens zu beschränken, sie nicht mit rasch veraltenden Einzelregelungen zu überladen und sie nur in Anpassung an nachhaltig veränderte Rechtstatsachen bzw. ein weithin gewandeltes Rechtsbewußtsein unter möglichst breiter Zustimmung aller Beteiligten zu verändern.

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Besonders zwingend erscheinen mir Prof. Hanaus Vorschläge zu einer verbesserten Nutzung von Mitbestimmung und Betriebsverfassung zur Sicherung von Beschäftigung. Daß, wie Hanau vorschlägt, „Berechtigung und Verpflichtung des Betriebsrats, sich für Erhaltung und Förderung der Beschäftigung einzusetzen, in den Katalog der allgemeinen Aufgaben des § 80 BetrVG aufgenommen" werden, erscheint mehr als überfällig. Dasselbe gilt für den Vorschlag, den Betriebsrat in diesem Zusammenhang ausdrücklich zur Förderung von Teilzeitarbeit sowie der Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu verpflichten. Es gibt keinen Grund, der den Gesetzgeber davon abhalten sollte, rasch in diesem Sinne tätig zu werden.

Hanaus präzises Referat der Intentionen der Kommission zu diesem Thema (unter 3. c)) ist im übrigen auch deshalb willkommen, weil die entsprechenden Passagen des Berichts Gegenstand sachlich unrichtiger Unterstellungen waren (Deppe und Wendl 1998). Wie die Kommission in Einklang mit Rechtswissenschaft und Praxis festgehalten hat, ist es durchaus nicht unmöglich, wiederum in Hanaus Worten, „in Unternehmenskrisen eine Abstimmung zwischen den für den Betrieb maßgeblichen Tarifverträgen und den zwischen den Betriebspartnern abgesprochenen Sanierungsmaßnahmen" herbeizuführen, ohne daß davon „die für die Tarifautonomie grundlegende zwingende Wirkung des Tarifvertrags zwischen den beiden Tarifgebundenen gemäß § 4 III TVG" berührt würde. Hanau weist darauf hin, daß das Betriebsverfassungsgesetz bereits die Möglichkeit kennt, den § 77 III BetrVG auszusetzen, wenn dies dem Ausgleich oder der Milderung von für die Arbeitnehmer nachteiligen Folgen einer Betriebsänderung dient. „Es liegt nahe", schreibt Hanau, „dies auf Vereinbarungen auszudehnen, welche die Betriebsänderung selbst verhindern sollen", und zwar auch auf Vereinbarungen über „weitergehende Standortsicherungsmaßnahmen". Freilich kann und darf dies die Tarifparteien nicht von ihrer von der Kommission immer wieder hervorgehobenen dringlichen Verpflichtung entbinden, ihre Tarifverträge so zu gestalten, daß erfolgversprechende Maßnahmen zur Beschäftigungs- und Standortsicherung auf betrieblicher Ebene mit ihnen nicht in Konflikt geraten können. Tatsächlich wäre eine in erster Linie tarifvertragliche, von der Verantwortung der Tarifparteien für eine beschäftigungsfreundliche Reform des Flächentarifs getragene Lösung, wenn nötig mit gesetzlichem Flankenschutz, aus grundsätzlichen Erwägungen vorzuziehen.

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Insgesamt wäre der Bundesregierung zu raten, im Rahmen des Bündnisses für Arbeit zunächst überhaupt nur solche Reformen der Betriebsverfassung in ihr Gesetzgebungsprogramm aufzunehmen, von denen mit guten Gründen erwartet werden kann, daß sie dem gesellschaftlich vorrangigen Ziel der Erhaltung und Schaffung von Beschäftigung dienen. [Ähnlich für das Arbeitsrecht im engeren Sinne Preis (1996, 1998).] Zumindest sollte ein weiterer Ausbau der Mitbestimmungsrechte der Arbeitnehmer und Gewerkschaften nur im Zusammenhang mit politischen Vereinbarungen erwogen werden, in denen auch die Beschäftigten und ihre Vertreter einen Beitrag zur Erleichterung des Zugangs der Arbeitsuchenden zu Beschäftigung leisten. Dies würde nicht nur dem gesellschaftlichen Zusammenhalt dienen und den erklärten Prioritäten der Bundesregierung entsprechen. Es würde auch die Mitbestimmung davor bewahren, als Instrument zum Schutz der Interessen der sicher Beschäftigten mißverstanden zu werden und damit möglicherweise unwiederbringlich an Legitimität zu verlieren.

Betriebsverfassung und „mitbestimmungsfreie Zone"

Zum Schluß möchte ich etwas ausführlicher auf das Problem der wachsenden Zahl von Arbeitnehmern eingehen, die nicht durch Organe der Betriebsverfassung vertreten werden. Schon 1984 befanden sich nach Berechnungen der Kommission 50,6% der Beschäftigten im privaten Sektor in einer „mitbestimmungsfreien Zone", waren also an ihrem Arbeitsplatz nicht von einem Betriebsrat vertreten. Mitte der neunziger Jahre war ihr Anteil um knapp zehn Prozentpunkte auf 60,5% gestiegen (Kommission Mitbestimmung 1998, 53). Dies ist eine nach allen Maßstäben dramatische Entwicklung, die angehalten und revidiert werden muß, wenn die deutsche Betriebsverfassung mehr sein soll als ein Auslaufmodell.

Die Kommission Mitbestimmung hat die Ursachen des Wachstums der mitbestimmungsfreien Zone nicht im einzelnen untersuchen können. Aufgrund der Literatur konnte sie jedoch annehmen, daß zu den Betrieben ohne Betriebsrat vor allem „Mikro-Unternehmen mit weniger als fünf Beschäftigten (gehören), für die das Betriebsverfassungsgesetz die Möglichkeit der Errichtung eines Betriebsrats nicht vorsieht, sowie die überwiegende Mehrzahl der Unternehmen mit weniger als zwanzig Beschäftigten. Hinzu kommt ein Teil der größeren Unternehmen des Dienstleistungsbereichs, in denen Be-

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triebsräte nicht errichtet werden…" (Kommission Mitbestimmung 1998, 35). Als zwingende Schlußfolgerung ergibt sich, daß der in Gang befindliche Strukturwandel der Wirtschaft hin zu kleineren Unternehmens- und Betriebseinheiten sowie zur vermehrten Produktion von Dienstleistungen bei Ausbleiben wirksamer Gegenmaßnahmen die Existenz der Mitbestimmung als einer für die Gesamtwirtschaft stilbildenden Institution in Frage stellen muß.

Bemerkenswerterweise war die Kommission Mitbestimmung im Ganzen einhellig der Ansicht, daß die faktische Nichtgeltung der Betriebsverfassung für drei von fünf Arbeitnehmern im privaten Sektor, bei wachsender Tendenz, kein akzeptabler Zustand ist. Der Kommission zufolge besteht „an einem kooperativen, die soziale Kohäsion sichernden Verlauf wirtschaftlicher Modernisierungsprozesse … ein öffentliches Interesse" (Kommission Mitbestimmung 1998, 76). Soweit Mitbestimmung helfen könne, dieses zu sichern, müsse

„das Vorhandensein kooperativer Mechanismen zur sozialverträglichen Steuerung und Beherrschung von Strukturwandel in Betrieb und Unternehmen auch in solchen Unternehmen gewährleistet sein …, die von sich aus … nicht in der Lage sind, solche Mechanismen aufzubauen. Eine allmähliche Erosion der institutionalisierten Mitbestimmung, wie sie im Wachstum der ‘mitbestimmungsfreien Zone’ zum Ausdruck kommt …, ist deshalb auch dann nicht hinzunehmen, wenn sie mit einer gleichzeitigen Herausbildung von gut funktionierenden kooperativen Beteiligungsregimen in einzelnen, gut integrierten Großunternehmen einhergeht" (ebd.).

Als weiteren Grund, warum der Erosion der Mitbestimmung Einhalt zu gebieten sei, führt die Kommission an anderer Stelle an:

„In dem Maße, wie ein flexiblerer Flächentarif Regulierungsfunktionen auf die Betriebsparteien überträgt, gefährdet die geringe Verbreitung von Betriebsräten in Klein- und Mittelunternehmen auch die Reform des Tarifvertragswesens und damit die Funktionsfähigkeit des dualen Systems der industriellen Beziehungen insgesamt. Die Folge könnte eine Zunahme direkter staatlicher Eingriffe sein … Ähnliches gilt für den Arbeits-, Gesundheits- und Umweltschutz, wo eine sachgerechte Umsetzung der entsprechenden europäischen Richtlinien auf das Vor-

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handensein effektiver betrieblicher Interessenvertretungen angewiesen ist …" (Kommission Mitbestimmung 1998, 91).

Nach Ansicht der Kommission darf deshalb

„der Zugang der Arbeitnehmer zu einer funktionierenden Vertretung ihrer Interessen am Arbeitsplatz und zu den Vorzügen einer kooperativen Unternehmenskultur … nicht allein dem Zufall oder den Marktkräften überlassen bleiben; an ihm besteht vielmehr ein legitimes, zielführende Interventionen rechtfertigendes öffentliches Interesse" (ebd.).

Allerdings erwartet die Kommission auch in dieser Hinsicht nichts von einem direkten Durchgriff des Gesetzgebers. Statt dessen rät sie, in Einklang mit ihrem allgemeinen Verständnis einer zeitgemäßen Weiterentwicklung der Mitbestimmung, von den Erfahrungen der Praxis auszugehen und gesetzliche Eingriffe vor allem an dem Ziel zu orientieren, vorhandene und neu zu entwickelnde Ansätze zur Selbstorganisation zu fördern. Dabei kommt nach den Vorstellungen der Kommission auch hier den Sozialparteien eine führende Rolle zu. So heißt es in dem Bericht:

„Es erscheint als vorrangige Aufgabe der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, Vorschläge und modellhafte Lösungen zu entwickeln, wie die Funktionen und Strukturen der Mitbestimmungsorgane in Klein- und Mittelunternehmen mehr als bisher an deren besondere Bedingungen angepaßt werden können" (ebd.).

Und in den Empfehlungen der Kommission (Nr. 14) wird ergänzend gefordert, es müsse

„nach Wegen gesucht werden, wie in diesem Bereich (bei den Klein- und Mittelunternehmen, d. Verf.) bestehende Widerstände gegen die Einrichtung von Betriebsräten in gemeinsamer Anstrengung überwunden werden können. Voraussetzung dafür ist, daß auf die besonderen Bedingungen derartiger Unternehmen Rücksicht genommen und vor allem eine überflüssige Formalisierung von Entscheidungsprozessen vermieden wird" (Kommission Mitbestimmung 1998, 117).

Es ist nicht auszuschließen, daß die Vertreter der Gewerkschaften in der Kommission diese Formulierungen zum Teil auch deshalb mitgetragen haben, weil im Mai 1998 der Wechsel zu einer rot-grünen Mehrheit im Deut-

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schen Bundestag noch nicht ohne weiteres absehbar war. Allerdings hätten die in der Sache liegenden und damit über den politischen Mehrheitswechsel hinaus geltenden Gründe durchaus gereicht, im Sinne des Kommissionsberichts einen eher indirekten Einsatz des staatlichen Rechts nahezulegen, und zwar, wie ich meine, auch aus gewerkschaftlicher Sicht. Als wichtigste derartige Gründe, denen sowohl die gewerkschaftlichen Forderungen zur Novellierung des Betriebsverfassungsgesetzes als auch zukünftige gesetzgeberische Maßnahmen von Bundesregierung und Bundestagsmehrheit Rechnung tragen sollten, erscheinen mir die folgenden:

1. Die Probleme des Aufbaus einer wirksamen Interessenvertretung in kleinen und mittleren Betrieben und Unternehmen sind zu differenziert, als daß ihnen mit einer gesetzlichen Einheitslösung zu begegnen wäre. Zur mitbestimmungsfreien Zone gehören ja nicht nur Dachdeckerbetriebe auf der einen Seite und Schnellrestaurants auf der anderen, sondern auch Unternehmen vom Typ Jost Stollmann. Die ständig wachsende Vielfalt der Problemlagen in diesem Bereich verlangt eine entsprechende Vielfalt situationsangepaßter Lösungen, die vom Gesetzgeber nur unzulänglich antizipiert werden können.

Interessante Aufschlüsse über die Welt der Unternehmen ohne Betriebsrat finden sich in einer Broschüre der Friedrich-Ebert-Stiftung zur „Mitbestimmung in Klein- und Mittelbetrieben" (Gesprächskreis Arbeit und Soziales 1996). Wer hier nachliest, lernt unter anderem, daß es bei der Ausweitung der Mitbestimmung in die mitbestimmungsfreie Zone in weiten Bereichen nicht darum gehen muß, eine flächendeckende Versorgung mit gewissermaßen freistehenden Einzelbetriebsräten zu erreichen. In zahlreichen Fällen wäre schon alles durch eine Stärkung der Zuständigkeiten von Betriebsräten und Gesamtbetriebsräten für unternehmenszugehörige Betriebseinheiten gewonnen, entweder bei der Vertretung der zu ihnen gehörenden Belegschaften oder bei der Einleitung von Betriebsratswahlen. Hier wären Änderungen des gesetzlichen Betriebs-, Unternehmens- und Konzernbegriffs hilfreich (Bösche 1996), aber auch verbesserte Möglichkeiten zur Nutzung von Tarifverträgen und Betriebsvereinbarungen für die Regelung von Struktur und Zuständigkeit der Organe der Betriebsverfassung (Schöntag 1996; so auch Hanau 1994 a, 30).

In anderen Fällen scheint sich eher eine netzwerkartige gemeinsame Vertretung über Unternehmensgrenzen hinweg anzubieten, vor allem wenn die

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einzelnen Betriebe für die Wahl auch eines „Ein-Personen-Betriebsrats" in der Praxis zu klein sind (Rudolph 1996, 23). [„Dies scheint uns eine erfolgversprechendere Zielsetzung zu sein als das bloße Überstülpen betriebsverfassungsrechtlicher (sic!) auf den Großbetrieb zugeschnittener Strukturen" (Rudolph 1996, 23f.).] Überbetriebliche Lösungen, insbesondere solche, die sich an die gewerkschaftliche Organisation anlehnen, lassen sich wahrscheinlich am besten durch Tarifvertrag absichern (Ahrens 1996); vorstellbar wäre aber auch, daß sie an gesetzliche Strukturen wie die Vertretung der Arbeitnehmer in den Handwerkskammern anschließen, und selbst eine Neubewertung von Arbeitnehmerkammern scheint in diesem Zusammenhang nicht mehr tabu zu sein (Bösche 1996, 64f.).

2. Auch wenn die Institutionen der Betriebsverfassung letzten Endes gesetzlich begründet sind, so sollten sie doch den an ihnen Beteiligten nicht aufgezwungen werden. Gerade in freistehenden Klein- und Mittelunternehmen, für die sich überbetriebliche Lösungen nicht eignen, sollte eine institutionalisierte Beteiligung der Arbeitnehmer grundsätzlich von beiden Seiten als sinnvoll und zweckmäßig akzeptiert werden können. Die Erfahrung zeigt, daß in kleinen Unternehmen und Betrieben auch die Arbeitnehmer eine zu starke Formalisierung der Arbeitsbeziehungen als belastend empfinden. Sie legt ferner die Vermutung nah, daß die meisten mittelständischen Unternehmer, wenn sie ihre Handlungsfähigkeit und die Leistungsfähigkeit ihrer Betriebe bedroht sehen, bei jeder denkbaren Gesetzeslage Wege finden werden, die Errichtung eines Betriebsrats zu vermeiden. Wenn es deshalb darum gehen soll, den Geltungsbereich der Betriebsverfassung tatsächlich, und nicht nur im Sinne eines politisch-symbolischen Kraftakts, auf die zahlreichen kleinen und mittleren Unternehmen ohne Betriebsrat auszuweiten, muß darüber nachgedacht werden, wie die Betriebsverfassung an deren besondere Bedingungen angepaßt werden kann. Dies kann wahrscheinlich am besten durch Tarifverträge geschehen, die ja nicht nur ihrer Natur nach nur durch Konsens zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften zustande kommen können, sondern auch am besten in der Lage sind, die speziellen Bedingungen verschiedener Wirtschaftszweige und Unternehmenstypen zu berücksichtigen.

Erfreulicherweise scheint es auch bei der Frage besonderer betriebsverfassungsrechtlicher Regelungen für Klein- und Mittelbetriebe heute Bewegung zu geben. Um den Gefahren eines überflüssigen Formalismus zu entgehen

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und den Widerstand der Arbeitgeber zumindest als fact of life in Rechnung stellen zu können, müsse, so Bösche, das „Alles oder nichts" der gegenwärtigen Betriebsverfassung überwunden werden: in Kleinbetrieben könne es „sehr hilfreich sein, wenn es unterhalb des ‘Alles’ kleinere Lösungen gibt, mit denen sich mancher Arbeitgeber eher anfreunden oder abfinden kann" (1996, 63). Damit solche Lösungen durch Tarifvertrag zustande kommen könnten, müsse der Gesetzgeber die geltenden Bestimmungen über die tarifvertragliche Errichtung „anderer Vertretungen" ändern:

„Wer eine solche Interessenvertretung … wegen der besonderen Schwierigkeiten haben will, muß in der Lage sein, dem Arbeitgeber für die Unterschrift unter einen derartigen Tarifvertrag Angebote zu machen. Diese Angebote können nur darin bestehen, daß die durch Tarifvertrag zu bildende Vertretung für den Arbeitgeber ein geringeres Kostenrisiko darstellt, als dies ein „normaler Betriebsrat" beinhalten würde. Dies bedeutet, daß die Gewerkschaft die Möglichkeit haben muß, einen Tarifvertrag für eine andere Vertretung abzuschließen, deren Rechte unterhalb der Rechte des normalen Betriebsrats liegen" (Bösche 1996, 54).

Daß ein „Betriebsrat light" für kleine und mittlere Unternehmen geeignet ist, die mitbestimmungsfreie Zone zu verkleinern, zeigen im übrigen ausländische Erfahrungen. So liegen in Ländern wie Frankreich, Spanien und Italien die Vertretungsquoten in Klein- und Mittelunternehmen durch betriebsratsähnliche Organe einer rechtlich oder tarifvertraglich begründeten Betriebsverfassung teilweise deutlich oberhalb der deutschen (Streeck 1995, 338). In den Niederlanden, in denen für Betriebe mit 10 bis 34 sowie mit 35 bis 99 Beschäftigten besondere, für das Unternehmen weniger anspruchsvolle Regelungen gelten (Visser 1995, 84), werden in der letztgenannten Gruppe immerhin 50% der Arbeitnehmer durch Betriebsräte vertreten (Streeck 1995, 338), also mehr als in Deutschland unter Einschluß der Großunternehmen.

3. Ein Versuch, das Problem der mitbestimmungsfreien Zone durch gesetzlichen Zwang zu lösen, täte vor allem auch den Gewerkschaften selber keinen Gefallen – zum einen, weil er anders als in der vertrauten Welt der Großunternehmen sowieso nicht zum Ziel führen würde, zum anderen, weil bis zur allgemeinen Einsicht in seine Vergeblichkeit weitere kostbare Zeit verloren ginge. Nach deren Ablauf müßten die Gewerkschaften dann unter

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noch schwierigeren Bedingungen lernen, was sie besser gleich lernen sollten: nämlich in der Konsenskultur der Klein- und Mittelunternehmen eine Rolle zu spielen (siehe auch Bösche 1996, 64f.). Dazu gehört, daß sie beispielsweise die Interessen von Arbeitnehmern in modernen Technologieunternehmen ernst nehmen, die mit ihrem Arbeitgeber nicht unzufrieden sind, ohne deshalb den Rest ihres Arbeitslebens im selben Unternehmen oder mit derselben Tätigkeit verbringen zu wollen. Legalistische Illusionen oder gar etatistische Omnipotenzphantasien stehen dem hier erforderlichen Lernprozeß im Wege – einem Lernprozeß, für den es schon bald zu spät sein könnte.

Literatur

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