Peter Hanau
Modernisierung des Betriebsverfassungsgesetzes

• 1. Grundlage
• 2. Modernisierungsmethode: Gesetz oder Vertrag?
• 3. Modernisierungsziele
  • a) Größere Gestaltungsfreiheit bei der Organisation der Betriebsverfassung
  • b) Berücksichtigung der besonderen Bedingungen von Klein- und Mittelbetrieben
  • c) Beschäftigungsförderung
• 4. Gesetzgeberische Konsequenzen
  • a) Arbeitnehmerbegriff
  • b) Betriebsteile und Kleinbetriebe
  • c) Erweiterung der Ermächtigung zu Organisationsvereinbarungen in § 3 BetrVG
  • d) Beschäftigungsförderung

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Peter Hanau
Modernisierung des Betriebsverfassungsgesetzes

1. Grundlage

Wissenschaftliche Überlegungen zur Modernisierung der Betriebsverfassung können jetzt den Bericht der Kommission Mitbestimmung der Bertelsmann-Stiftung und der Hans-Böckler-Stiftung, 1998, zur Grundlage nehmen. Hier sind hervorragende Repräsentanten der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer zusammen mit anderen Sachkennern nach eingehenden Vorarbeiten von Professor Dr. Wolfgang Streeck zu einhelligen Feststellungen und Empfehlungen gekommen, von denen bis zum Beweis des Gegenteils ausgegangen werden sollte. Eine authentische Darstellung der Gedanken Streecks findet sich in dieser Broschüre. Das Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) zu modernisieren, heißt nicht, es zu kritisieren. Das 1972 in Kraft getretene Gesetz war vielmehr ein großer, ausgesprochen zukunftsfähiger Wurf. Sein Schöpfer – Ministerialdirektor Karl Fitting darf wohl so angesehen werden – zählt zu den Großen unseres Faches. Datenschutz, Humanisierung der Arbeitswelt, soziale Abfederung von Umstrukturierungen usw. sind heute in aller Munde, waren damals aber Pionierleistungen. Aber die Zeit geht weiter, und das beste Gesetz kann sich dem nicht entziehen, so sehr es verdient hätte, unter Denkmalschutz gestellt zu werden.

2. Modernisierungsmethode: Gesetz oder Vertrag?

Dazu gibt es eine klare Empfehlung (Nr. 5) der Mitbestimmungskommission: „Die differenzierte und situationsgerechte Gestaltung der Mitbestimmung im Übergang zu einem neuen Sozialvertrag kann nicht in erster Linie Sache des Gesetzgebers sein." Immerhin wird dem Gesetzgeber eine subsidiäre Rolle zugewiesen: „Angesichts der Vielfalt und Ungewißheit der entsprechenden Entwicklungen kann es sachgerecht sein, durch Eröffnung dezentraler Regelungsspielräume und durch prozeßorientierte Rechte situationsangepaßte betriebliche oder tarifvertragliche Lösungen zu fördern. Soweit diese unzulänglich bleiben, kann eine Anpassung des Mitbestimmungsrechts erforderlich werden, insbesondere durch Neubestimmung des gesetzlichen

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Konzern-, Unternehmens-, Betriebs- und Arbeitnehmerbegriffs. Gesetzesanpassungen könnten durch rechtlich ermöglichte gemeinsam vereinbarte Experimente vorbereitet werden" (Empfehlung Nr. 13). Man sollte die Alternative Gesetz/Vertrag gar nicht als Gegensatz ansehen, sondern als Ergänzung: Das Gesetz schafft den Rahmen, in dem sich der Vertrag entfalten kann.

3. Modernisierungsziele

a) Größere Gestaltungsfreiheit bei der Organisation der Betriebsverfassung

Die Mitbestimmungskommission nennt als Beispiele: „Die Delegation von Mitbestimmungsrechten des Betriebsrats an Arbeits- und Projektgruppen, die situationsgerechte Verteilung von Kompetenzen zwischen Betriebsräten, Gesamtbetriebsräten und Konzernbetriebsräten" (Empfehlung Nr. 7). Als Instrumente hierfür kommen nach Auffassung der Kommission u.a. tariflich und freiwillig zu vereinbarende Betriebsverfassungsnormen nach §§ 3, 4 TVG und nach § 3 BetrVG zu Struktur und Arbeitsweise der Mitbestimmungsorgane in Frage (Empfehlung Nr. 8). Dies führt Anregungen des juristischen Schrifttums fort (siehe Gamillscheg, ZfA 1975, 357 und Festschrift für Karl Molitor, 1988, 133; Umnuß, Organisation der Betriebsverfassung und Unternehmerautonomie, 1993; Hanau, Schlankere Betriebs- und Unternehmensverfassung, Festschrift für Otto Rudolf Kissel, 1994, 347). Es entspricht auch dem Vorrang von Organisationsvereinbarungen, wie er in der Richtlinie über Europäische Betriebsräte und den Richtlinienentwürfen über eine Europäische Aktiengesellschaft bzw. Information und Konsultation der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft vorgesehen ist.

b) Berücksichtigung der besonderen Bedingungen von Klein- und Mittelbetrieben

Die Mitbestimmungskommission hat festgestellt, daß die Quote der durch Betriebsräte vertretenen Arbeitnehmer in der privaten Wirtschaft seit Beginn der achtziger Jahre ständig sinkt. Deshalb müsse nach Wegen gesucht werden, wie in Klein- und Mittelbetrieben bestehende Widerstände gegen die Einrichtung von Betriebsräten in gemeinsamer Anstrengung überwunden werden können. Voraussetzung dafür sei, daß auf die besonderen

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Bedingungen derartiger Unternehmen Rücksicht genommen und vor allem eine überflüssige Formalisierung von Entscheidungsprozessen vermieden wird (Empfehlung Nr. 14).

In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob der Beschluß des BVerfG vom 27.1.1998 (BVerfGE 97, 169) zu der Kleinbetriebsklausel des Kündigungsschutzgesetzes für die Betriebsverfassung bedeutsam ist.

c) Beschäftigungsförderung

Das zentrale Thema des heutigen Arbeitsrechts, die Beschäftigungsförderung, wird im Betriebsverfassungsgesetz ausdrücklich nicht erwähnt. Zwar hat das Gesetz mit dem Sozialplan ein wichtiges Instrument zur sozialen Abfederung von Betriebsänderungen geschaffen zum Ausgleich oder wenigstens zur Milderung von wirtschaftlichen Nachteilen. Darüber hinaus ist der Interessenausgleich (§§ 111, 112 BetrVG) zur Sicherung von Arbeitsplätzen bestimmt und geeignet, aber nicht als umfassende Grundlage einer betrieblichen Beschäftigungspolitik gedacht. Der später (1985) hinzugekommene § 112 a will die Beschäftigung durch den Abbau von Sozialplanpflichten fordern. Dies könnte sinnvoll sein, wenn er an Neueinstellungen geknüpft wäre, doch ist das nicht der Fall. § 112 a I gilt für bestehende ebenso wie für neue Arbeitsverhältnisse und § 112 a II betrifft neue Unternehmen, obwohl es neue Unternehmen gibt, die keine neuen Arbeitsplätze schaffen, und alte Unternehmen, die es tun.

Zu Recht weist die Kommission darauf hin, daß die Legitimität der Mitbestimmung anders als früher auch davon abhängt, ob sie sich als fähig erweist, neben den Interessen der jeweiligen Belegschaften auch die der Arbeitsuchenden zu berücksichtigen. Als wichtiges Instrument hebt die Kommission in ihrem Bericht (S. 83) freiwillige Standortvereinbarungen hervor, die auf Möglichkeiten einer beschäftigungspolitischen Nutzung der Mitbestimmung verweisen. Damit diese voll ausgeschöpft werden können, müssen die Tarifparteien nach Auffassung der Kommission (S. 84) den Spielraum beschäftigungssichernder Standortvereinbarungen erweitern, indem sie die den Betriebsparteien zur Verfügung stehende Verhandlungsmasse vergrößern und ihnen die Möglichkeit einräumen, zur Sicherung und Ausweitung von Beschäftigung im Rahmen langfristiger Investitionsvereinbarungen tariflich geregelte Arbeitsbedingungen, insbesondere Löhne und Arbeitszeiten, in ihre Absprachen einzubeziehen. An dem grundsätzlichen

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Vorrang der Tarifparteien gem. § 77 III BetrVG dürfe aber nicht gerüttelt werden.

4. Gesetzgeberische Konsequenzen

a) Arbeitnehmerbegriff

Bei dem betriebsverfassungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff hat die Kommission keinen besonderen Modernisierungsbedarf festgestellt. Angesichts der Neubestimmung des sozialversicherungsrechtlichen Beschäftigungsbegriffs durch das Korrekturgesetz stellt sich aber doch die Frage, ob ähnliche Überlegungen in der Betriebsverfassung angezeigt sind. Andererseits liegt es nahe, erst einmal die Erfahrungen mit der Neuregelung abzuwarten, zumal sich diese bewußt auf die Sozialversicherung beschränkt hat. Zu beachten ist, daß § 6 BetrVG den Kreis der in die Betriebsverfassung einbezogenen Beschäftigten schon heute über die Arbeitnehmer hinaus auf Heimarbeiter erstreckt, die in der Hauptsache für den Betrieb arbeiten. Hier besteht Modernisierungsbedarf, da die klassische Heimarbeit stark zurückgeht und durch neue Formen dezentraler Beschäftigung wie Telearbeit und arbeitnehmerähnliche freie Mitarbeit ersetzt wird. Zu erwägen ist deshalb, in Anlehnung an § 5 ArbGG und verwandte Vorschriften die Regelung für Heimarbeiter in § 6 BetrVG auf sonstige Personen auszudehnen, die wegen ihrer wirtschaftlichen Unselbständigkeit als arbeitnehmerähnliche Personen anzusehen sind und in der Hauptsache für den jeweiligen Betrieb arbeiten.

b) Betriebsteile und Kleinbetriebe

Ein nicht geringer Teil der Kleinbetriebe verdankt seine Anerkennung als selbständiger Betrieb dem § 4 Nr. 1 BetrVG, nach dem Betriebsteile als selbständige Betriebe gelten, wenn sie mindestens fünf Arbeitnehmer haben und räumlich weit vom Hauptbetrieb entfernt sind. Die Anforderungen an diese Weite sind nicht hoch, 100 km dürften das Maximum sein. Diese Vorschrift soll dem Interesse der Arbeitnehmer an einer nahegelegenen Vertretung ihrer Interessen dienen, kann aber sehr zum Nachteil der Arbeitnehmer ausschlagen. So wird ein räumlich naher Betriebsteil ohne weiteres in die Betriebsverfassung des Hauptbetriebes einbezogen, während ein räumlich (vielleicht nur wenig) weiterer Betriebsteil keine Betriebsvertretung hat, wenn sich kein eigener Betriebsrat bildet. Deshalb ist zu erwägen, § 4 BetrVG da-

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hin zu modifizieren, daß die dort genannten Betriebsteile erst als selbständige Betriebe gelten, wenn und solange in ihnen ein eigener Betriebsrat installiert wird.

Eine weitere kontraproduktive Konsequenz des § 4 kann darin liegen, daß der für die personelle und wirtschaftliche Mitbestimmung nach §§ 99, 111 BetrVG erforderliche Schwellenwert von 21 Arbeitnehmern nicht erreicht wird, obwohl der Hauptbetrieb und erst recht das ganze Unternehmen mehr Arbeitnehmer hat. In dem erwähnten Beschluß vom 27.1.1998 hat das BVerfG ausgesprochen, daß die Gesichtspunkte, die eine Benachteiligung der Arbeitnehmer von Kleinbetrieben bei der Ausgestaltung des Kündigungsrechts rechtfertigen, für Teile größerer Unternehmen nicht zutreffen; dies sei mit Art. 3 I GG nicht vereinbar (BVerfGE 97, 184). Dies ist nicht unmittelbar auf die „Kleinbetriebsklauseln" in §§ 99, 111 BetrVG übertragbar, legt es aber doch nahe, bei ihrer Anwendung nicht auf die Arbeitnehmerzahl im Betrieb oder gar im Betriebsteil, sondern im Unternehmen abzustellen, soweit dieses nicht, wie ex definitione im Handwerk und bei den freien Berufen, durch die persönliche Mitarbeit des Unternehmers geprägt ist. Eine entsprechende Gesetzesänderung ist erwägenswert.

Eine partielle Einbeziehung betriebsratsloser Kleinbetriebe in die Betriebsverfassung läßt sich erreichen, wenn man die gesetzliche Zuständigkeit des Gesamtbetriebsrats gem. § 50 BetrVG auch auf Betriebe erstreckt, die keinen Betriebsrat haben und deshalb auch nicht im Gesamtbetriebsrat vertreten sind. Dies wird im Schrifttum auch schon vertreten, vom BAG allerdings mit der Begründung abgelehnt, daß eine Repräsentation durch den Gesamtbetriebsrat ohne Legitimation durch ein entsandtes Betriebsratsmitglied nicht möglich sei (siehe Fitting/Kaiser/Heither/Engels, BetrVG, 19. Aufl. 1998, § 50 Rn. 12). Dies ist aber nicht überzeugend und für den Gesetzgeber nicht bindend. Erst recht sollte die Zuständigkeit des Gesamtbetriebsrats für Interessenausgleich und Sozialplan nicht daran scheitern, daß ein Betrieb nicht mehr als 20 Arbeitnehmer beschäftigt.

c) Erweiterung der Ermächtigung zu Organisationsvereinbarungen in § 3 BetrVG

Das Tarifvertragsgesetz läßt schon immer betriebsverfassungsrechtliche Tarifnormen zu. Dies wird aber durch § 3 BetrVG eingeschränkt, der tarifvertragliche Vereinbarungen über die Organisation der Betriebsverfassung auf

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wenige Fälle beschränkt und zudem die Zustimmung der obersten Arbeitsbehörden verlangt. Folgt man dem Postulat der Mitbestimmungskommission, des Schrifttums und des europäischen Rechts (vgl. oben 3. a)), mehr Raum für Organisationsvereinbarungen zu schaffen, kommen drei Regelungen in Betracht:

• Erweiterung der durch Vereinbarung zu regelnden Materien,
• Wegfall des Erfordernisses staatlicher Zustimmung zu entsprechenden Tarifverträgen,
• Erstreckung der Vereinbarungsbefugnis auf Betriebsvereinbarungen.

Die Erweiterung der von § 3 BetrVG erfaßten Materien dürfte unproblematisch sein. M.E. sollte sie jede vom Gesetz abweichende betriebsverfassungsrechtliche Zuordnung von Betriebsteilen, Betrieben und Unternehmen ermöglichen. Dies sollte nicht nur für die allgemeine betriebsverfassungsrechtliche Vertretungsbefugnis gelten, sondern auch auf einzelne Angelegenheiten beschränkt werden können.

Der Wegfall des Erfordernisses staatlicher Zustimmung ist problematischer, weil der Tarifvertrag grundsätzlich durch die freiwillige Mitgliedschaft der Verbandsangehörigen legitimiert wird, während tarifvertragliche Eingriffe in die Organisation der Betriebsverfassung alle Arbeitnehmer betreffen. Allerdings sieht § 3 II TVG für tarifvertragliche Regelungen betriebsverfassungsrechtlicher Fragen kein generelles Erfordernis staatlicher Zustimmung vor. Doch hat man dies für Eingriffe in die grundsätzlich zwingende Organisation der Betriebsverfassung bisher für notwendig gehalten. Damit wird auch verfassungsrechtlichen Bedenken Rechnung getragen (siehe Löwisch/Rieble, TVG, 1992, § 3 Rn. 10). Meines Wissens hat das Erfordernis staatlicher Zustimmung bisher auch nicht zu praktischen Hemmnissen geführt. Eine gesetzliche Neuregelung könnte auch „Gruppenfreistellungen" zulassen, d.h. die Ermächtigung zu betriebsverfassungsrechtlichen Tarifregelungen bestimmter Art, so daß das Zustimmungserfordernis im Einzelfall entfallen würde.

Hält man an dem Erfordernis staatlicher Zustimmung fest, ist es auch unproblematisch, die Befugnis zu vom Gesetz abweichenden Vereinbarungen über die Zuordnung von Betriebsteilen, Betrieben und Unternehmen auf Betriebsvereinbarungen auszudehnen, soweit eine tarifvertragliche Regelung

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fehlt. Dabei versteht es sich von selbst, daß Betriebsvereinbarungen immer nur den Bereich regeln können, für den sie zuständig sind.

Während die Änderung des § 3 BetrVG dem Vorschlag der Mitbestimmungskommission Rechnung tragen würde, die Modernisierung der Betriebsverfassung zunächst kollektiven Vereinbarungen und nicht dem Gesetzgeber zu überlassen, ist eine Materie durch vielfältige Vereinbarungen und spezielle gesetzliche Regelungen schon so weit gereift, daß nun eine abschließende gesetzliche Regelung möglich ist: das in § 321 Umwandlungsgesetz geregelte Übergangsmandat bei Betriebsspaltungen. Schon heute wird teilweise vertreten, daß diese Regelung für alle Betriebsspaltungen gilt, obwohl sie sich nach ihrer systematischen Stellung nur auf Betriebsspaltungen im Rahmen des Umwandlungsgesetzes bezieht. Die Unterscheidung zwischen Betriebsspaltungen nach dem Umwandlungsgesetz und auf andere Weise ist hier durch nichts gerechtfertigt; der Gesetzgeber sollte deshalb die Allgemeingültigkeit dieser Regelung klarstellen, indem er sie in das Betriebsverfassungsgesetz versetzt. Die EG-Richtlinie zu 98/50 verlangt eine solche Vorkehrung ausdrücklich.

d) Beschäftigungsförderung

Berechtigung und Verpflichtung des Betriebsrats, sich für Erhaltung und Förderung der Beschäftigung im Betrieb einzusetzen, sollte in den Katalog der allgemeinen Aufgaben des § 80 BetrVG aufgenommen werden. Dabei sollte die Förderung von Teilzeitarbeit ausdrücklich erwähnt werden. Damit wäre u.a. klargestellt, daß der Betriebsrat die Zustimmung zu Überstunden gemäß § 87 I Nr. 3 BetrVG auch verweigern kann, um sie durch Einstellungen zu ersetzen, allerdings nur unter angemessener Berücksichtigung der Belange des Betriebes und der vorhandenen Arbeitnehmer, wie es § 76 V BetrVG für die letztentscheidende Einigungsstelle vorschreibt.

Da die Beschäftigungsförderung nicht ohne Rücksicht auf familiäre Verluste erfolgen sollte, sollte als weitere allgemeine Aufgabe des Betriebsrats die Förderung der Vereinbarkeit von betrieblicher Tätigkeit und der Betreuung von Kleinkindern verankert werden.

In diesem Zusammenhang sollte auch erwogen werden, ob die Teilzeitbeschäftigung dadurch gefördert werden kann, daß Teilzeitbeschäftigte nach dem Vorbild des § 23 KSchG auch in der Betriebsverfassung proportional auf die quantitativen Schwellenwerte angerechnet werden.

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Wie die Mitbestimmungskommission hervorgehoben hat und vielfältige betriebliche Bündnisse für Arbeit belegen, ist in Unternehmenskrisen eine Abstimmung zwischen den für den Betrieb maßgeblichen Tarifverträgen und den zwischen den Betriebspartnern abgesprochenen Sanierungsmaßnahmen besonders dringlich. Mit der Mitbestimmungskommission ist davon auszugehen, daß der grundsätzliche Vorrang des Tarifvertrags gemäß §§ 4 III TVG, 77 III BetrVG bestehen bleiben muß. Andererseits hat § 112 I S. 4 BetrVG bereits die Anwendung des § 77 III BetrVG auf Sozialpläne ausgesetzt, also auf Vereinbarungen über den Ausgleich oder die Milderung der wirtschaftlichen Nachteile, die den Arbeitnehmern in Folge einer geplanten Betriebsänderung entstehen. Es liegt nahe, dies auf Vereinbarungen auszudehnen, welche die Betriebsänderung selbst verhindern sollen. Dies würde nicht nur den Interessenausgleich i.S. des § 112 BetrVG betreffen, sondern auch weitergehende Standortsicherungsmaßnahmen. Die für die Tarifautonomie grundlegende zwingende Wirkung des Tarifvertrags zwischen den beiderseits Tarifgebundenen gemäß § 4 III TVG würde dadurch nicht berührt.

Der Beschäftigungsförderung würde auch sehr gedient, wenn das in §§ 254ff. SGB III ausgedrückte Bestreben des Gesetzgebers, in Sozialplänen möglichst Eingliederungsmaßnahmen zu verankern, arbeitsrechtlich flankiert werden könnte. Deshalb sollte in § 112 V BetrVG als weitere Ermessensrichtlinie die Verhinderung von Arbeitslosigkeit aufgenommen werden, verbunden mit einem Hinweis auf § 2 SGB III. Das in der Chemischen Industrie entwickelte Muster eines Transfersozialplans zeigt, daß die Praxis auch schon in die Richtung denkt.