Schleswig-Holstein


• Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses
• Akteure und Arbeitsstrukturen
• Strukturreformen
• Vorschriften- und Verfahrensvereinfachung
• Personalmanagement
• Mitarbeiterbeteiligung
• Neue Steuerungsinstrumente

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Schleswig-Holstein

Beginn und Grundphilosophie des Reformprozesses

Schleswig-Holstein begann den Reformprozeß Ende 1992 mit der Bildung einer Projektgruppe „Modernisierung des öffentlichen Sektors" durch den damaligen Ministerpräsidenten Engholm, der Vertreter aus Wissenschaft, Wirtschaft, Gewerkschaften und Verwaltungspraxis angehörten. In der praktischen Arbeit war die Projektgruppe mit dem Entwurf für ein Leitbild und mit der Auswahl von Reformprojekten sowie der Durchführung von Erfolgskontrollen beschäftigt. Die Projektgruppe betonte in ihrem Abschlußbericht vom Februar 1996 mit einem Gesamtüberblick über die Maßnahmen zur Modernisierung der Landesverwaltung, daß Modernisierung sich nicht auf Rationalisierung und die Senkung von Personalkosten beschränken dürfe. Parallel erfolgte die Einsetzung einer Enquete-Kommission zur Verbesserung der Effizienz der öffentlichen Verwaltung (EKEBÜ) im Landtag, der ebenfalls Vertreter aus Wirtschaft, Wissenschaft und Verwaltung angehörten. Im November 1994 legte die Kommission ihren Abschlußbericht vor, in dem insbesondere mehr Bürgernähe sowie wirtschaftlicheres Verwaltungshandeln gefordert wurden. In dem vom Schleswig-Holsteinischen Landtag hierzu gefaßten Beschluß vom 25. Januar 1996 wurden an die Landesregierung weitere konkrete Fragen und Prüfbitten gerichtet, die z.B. die Aspekte Vorschriftenbereinigung, Modellvorhaben der Kommunen, Personalentwicklung, Funktionalreform sowie Verlagerung und Verselbständigung von Aufgaben zum Ziel hatten. Diesen Anforderungen des Parlaments ist mit der Vorlage des 2. Modernisierungsberichts im September 1997 entsprochen worden, der vom Landtag am 9. Oktober 1998 zur Kenntnis genommen wurde.

Ähnlich wie Hamburg und Bremen verfolgte Schleswig–Holstein anfänglich bei der Verwaltungsreform eine Doppelstrategie: So ist nach dem Entwurf der Projektgruppe in intensiver Zusammenarbeit mit den Beschäftigten ein Leitbild erstellt worden, das als Zielvorgabe für die Entwicklung der Verwaltung fungiert. Zum anderen sind seit 1992 Pilotprojekte zu verschiedenen wichtigen Bereichen verwirklicht worden.

Folgende Schlüsselfunktionen des Modernisierungsprozesses sollen über die Pilotprojekte hinaus flächendeckend in der gesamten Landesverwaltung verwirklicht werden: ständige Aufgabenkritik, Vereinfachung und Beschleunigung von Verwaltungsverfahren, Einführung neuer Organisations- und Steuerungsformen sowie der Aufbau eines modernen Personalmanagements in Verbindung mit einer systematischen Personalentwicklung.

In bezug auf die Umsetzung der flächendeckenden Reform setzt die Landesregierung auf eine Mischung aus zentralem und dezentralem Ansatz: Die Landesregierung setzt Zielvorgaben und Festlegungen hinsichtlich zentraler, übergeordneter Modernisierungsansätze; für die einzelnen Verwaltungsbereiche bleiben jedoch Gestaltungsspielräume. So soll vermieden werden, daß entweder die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen durch einen rein zentral vorgegebenen Modernisierungsprozeß demotiviert werden, beziehungsweise daß durch einen rein dezentralen Ansatz eine flächendeckende Umsetzung der Modernisierung nicht in Gang gebracht werden kann.

Akteure und Arbeitsstrukturen

Seit 1992 existiert eine Stabsstelle „Modernisierung der Verwaltung" in der Staatskanzlei, die sämtliche ressortübergreifende Reformprojekte

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koordiniert. Im Mai 1994 wurde die Stabsstelle neu zusammengesetzt. Mitglieder sind der Chef der Staatskanzlei sowie die Staatssekretäre des Innen- und Finanzministeriums, die in Arbeitsteilung die Querschnittsbereiche Personal, Organisation und Haushalt/Finanzen vertreten. Weitere ständige Mitglieder sind der Vizepräsident des Landesrechnungshofs, eine Vertreterin des Frauenministeriums sowie Personal- und Behindertenvertreter. Ständige Gäste sind Vertreter der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften.

Mit der Organisation des Reformprozesses sind zudem alle Organisations- und Personalreferate der Ministerien betraut. Im Bereich der Staatskanzlei war von 1992 bis 1995 das Referat für Planung und Controlling betraut. Seit 1996 wird die Koordinierung aller Maßnahmen durch das Referat „Modernisierung der Verwaltung" in der Staatskanzlei wahrgenommen. Einzelthemen der Verwaltungsreform werden innerhalb von Projektgruppen organisiert.

Strukturreformen

Grundsätzlich gilt bei der Reform der Verwaltung in Schleswig-Holstein eine stärkere Ausrichtung auf das Subsidiaritätsprinzip, wonach Verwaltungshandeln auf unverzichbare Aufgaben des Staates ausgerichtet sein soll. Das heißt, die öffentliche Verwaltung erledigt künftig nur noch die Aufgaben, die nur sie kann oder die sie besser kann als andere. Schwerpunkte sind dabei die Gewährleistung eines demokratischen und sozialen Rechtsstaates, Erfüllung von Verfassungsaufträgen und die Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen.

Eine aufgabenkritische Bestandsaufnahme wird zudem mit den wachsenden Anforderungen der Bürgerinnen und Bürger sowie der Wirtschaft und Verbände an die öffentliche Verwaltung begründet. Zusätzliche Aufgaben können angesichts der angespannten Haushaltslage nur noch bei gleichzeitigem Abbau überkommener, nicht mehr notwendiger Aufgaben übernommen werden. So sieht Schleswig-Holstein wie andere Länder eine Bereinigung des Aufgabenbestandes und die Optimierung der Aufgabenwahrnehmung als Ansatzpunkte, neue Aufgaben ohne Personalzuwachs bewältigen zu können.

Die in Schleswig-Holstein verwendete Methode der Aufgabenanalyse und Aufgabenkritik leitet sich aus der auch in der Privatwirtschaft gebräuchlichen Gemeinkosten-Wertanalyse ab mit der Besonderheit, daß hierbei alle betroffenen Mitarbeiter direkt in den Prozeß einbezogen wurden. Flächendeckend wurde die Analyse bereits bei den obersten Landesbehörden angewendet. Dabei stellte man fest, daß lediglich 40 Prozent des Zeitaufwandes in die Wahrnehmung von Fachaufgaben fließen. Verwaltungsinterne Querschnittsaufgaben beanspruchen mit 38 Prozent einen nahezu ebenso hohen Zeitanteil - nach Meinung der Landesregierung ein zu hoher Prozentsatz.

Insgesamt ergab die Aufgabenkritik und Aufgabenanalyse allein in diesem Verwaltungsbereich etwa 10.000 Verbesserungs- und Einsparvorschläge mit einem Potential von durchschnittlich 19 Prozent des Zeitaufwandes. Die tatsächliche Höhe des Einsparpotentials läßt sich allerdings erst nach Abschluß der Realisierungsphase zeigen, die bis Mitte 2000 erfolgen soll. Der Erfolg dieses Prozesses, der 1998 mit dem Projektpreis der Hochschule in Speyer ausgezeichnet wurde, hat die Landesregierung bewogen, diese Aktion in fast allen Bereichen der nachgeordneten Landesverwaltung fortzusetzen. Rund 9000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter werden so bis Mitte des Jahres 2000 auch ihre Aufgaben kritisch analysieren und bewerten.

Die Aufgabenanalyse soll sich nicht in einer einmaligen Aktion erschöpfen, sondern in eine permanente Aufgabenkritik einmünden. Vier Instrumente sollen eine permanente Kritik und Optimierung der wahrgenommenen Aufgaben sicherstellen:

• Strategische Aufgabenkritik, bei der insbesondere die Auslagerung von Serviceleistungen und die Kommunalisierung von Aufgaben im Mittelpunkt der Betrachtung stehen sollen;.

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• Kontinuierliche Verbesserung beinhaltet die Neustrukturierung des behördlichen Vorschlagswesens;

• Aufgabenkritik bei Vakanzen: vor der Wiederbesetzung soll die Notwendigkeit der Aufgabe geprüft werden;

• Präventive Aufgabenkritik zielt darauf ab, den mit der Wahrnehmung neuer Aufgaben verbundenen Regelungsaufwand unter Berücksichtigung der zu erwartenden Folgekosten zu minimieren.

Im engen Zusammenhang mit der Aufgabenkritik steht in Schleswig-Holstein auch die Frage der Kommunalisierung von Aufgaben im Zuge der Funktionalreform. Es gilt die Grundaussage des Leitbildes einer bürgernahen, leistungsorientierten und flexiblen Verwaltung. Seit dem 1. Januar 1998 werden in einem ersten Schritt 35 bisher vom Land wahrgenommene Aufgaben auf die Kommunen übertragen. Die stärkere Kommunalisierung soll dabei dem verfassungsrechtlich verankerten Konnexitätsprinzip entsprechen, das heißt, wenn Kommunen Aufgaben übernehmen, bekommen sie dafür einen entsprechenden finanziellen Ausgleich.

Im Rahmen eines neuen Liegenschaftsmanagements beabsichtigt das Land, ab Juli 1999 seine Liegenschaften sukzessive in ein Zweckvermögen bei der Investitionsbank Schleswig-Holstein zu übertragen; diese wiederum verpachtet die Immobilien an die zu gründende „Gebäudemanagement Schleswig-Holstein" (GMSH) als Anstalt öffentlichen Rechts. Die GMSH vermietet die Gebäude an die jeweiligen Dienststellen des Landes. Anstaltsträger werden zu 80 Prozent das Land, zu 20 Prozent die Investitionsbank. Die künftige Bewirtschaftung der Liegenschaften durch die GMSH erfolgt nach betriebswirtschaftlichen Kriterien, die Anstalt soll dabei das Know-how der Landesentwicklungsgesellschaft SH nutzen.

Ziel des neuen Gebäudemanagements ist es, bezogen auf den Gesamthaushalt die Mietkosten um 10 Prozent in fünf Jahren, die Kosten der Bewirtschaftung um 30 Prozent in zehn Jahren sowie die Kosten für Ver- und Entsorgung um 20 Prozent in fünf Jahren zu reduzieren. Eine weitere Aufgabe der künftigen GMSH ist die Errichtung einer „Zentralen Beschaffungsstelle" für alle Behörden der Landesverwaltung, von deren Inanspruchnahme erhebliche Synergieffekte ausgehen sollen.

Vorschriften- und Verfahrensvereinfachung

Im Mai 1994 beschloß die Landesregierung ein Projekt zur „Bereinigung von Verordnungen und Verwaltungsvorschriften". Im Mai 1997 legte das federführende Innenministerium seinen Abschlußbericht vor. Unter Beteiligung aller Ressorts waren sämtliche rund 1.100 Landesverordnungen sowie etwa 1500 Verwaltungsvorschriften überprüft worden. Von den Landesverordnungen wurden 15 Prozent, von den Verwaltungsvorschriften 33 Prozent als bereinigungsbedürftig eingestuft. Von diesen beanstandeten Vorschriften wurden 77 Prozent bzw. 59 Prozent bereinigt. Ferner existiert seit dem 1. Februar 1998 ein Normen-TÜV, der ein neuerliches Ansteigen der Vorschriftenflut verhindern und unabdingbar neu zu erlassende Vorschriften so kurz und präzise wie nötig und möglich fassen soll.

Bei der Beschleunigung von Verwaltungsverfahren sind insbesondere in den Aufgabenfeldern Baurecht, Straßen- und Verkehrsrecht und Umweltrecht deutliche Fortschritte erzielt worden.

Personalmanagement

Ein modernes Personalmanagement ist in Schleswig-Holstein eine der Schlüsselfunktionen des Modernisierungsprozesses. Im September 1996 sind von der Landesregierung die „Eckpunkte auf dem Gebiet der Personalwirtschaft" beschlossen worden. Zur konkreten Umsetzung wurde im März 1997 eine Projektgruppe „Personalentwicklung" gegründet. Nach Vereinbarungen mit den Spitzenverbänden der Gewerkschaften sind wesentliche Grundlagen der Personalentwicklung bereits erarbeitet und umgesetzt worden. Hierzu zählen:

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• Beurteilungsrichtlinien: Fundierte Aussagen über Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter durch standardisierte Kriterien sollen als Instrument der Personalentwicklung implementiert werden und Personalentscheidungen transparent und nachvollziehbar machen.

• Neue Leistungs- und Beförderungsgrundsätze: Durch stärker leistungsabhängige Beförderungsgrundsätze wird eine verstärkte Orientierung beruflicher Perspektiven am Leistungsprinzip erreicht.

• Fortbildungskonzept: Dem Gießkannenprinzip entgegenwirkend werden Fortbildungen künftig verstärkt aufeinander abgestimmt und in einem Bausteinsystem praxisorientierte Schlüsselqualifikationen vermittelt.

Kurz vor der Einführung und Umsetzung steht ein landesweit anzuwendendes Personalentwicklungskonzept mit den Grundelementen „Grundsätze für Zusammenarbeit und Führung", „Anforderungsprofil für Führungskräfte", „Rückmeldung für Führungskräfte" und Mitarbeiter- und Vorgesetztengespräche.

Ein weiteres Instrument des übergreifenden Personalmanagements stellt das Personal Controlling System (PCS) dar. Die Entwicklung von Bestand, Struktur und Kosten des Personals wird durch das seit 1997 im Aufbau befindliche computergestützte PCS effektiver steuerbar und überprüfbar werden. Die hierbei gewonnenen Erfahrungen beim Aufbau von Informationssystemen für Steuerungs- und Controllingzwecke werden auch auf weitere Projekte im Landesbereich übertragen. Mit dem vorliegenden DV-Konzept „PERMIS" wird eine flächendeckende moderne Personalverwaltung eingeführt.

Zur Kompensation der durch die Aktion Aufgabenanalyse und Aufgabenkritik entstandenen Potentiale diente die auf das Jahr 1997 begrenzte 58er Regelung, die älteren Beamtinnen und Beamten Sonderurlaub unter anteiliger Weitergewährung der Besoldung bis zum Eintritt in den Ruhestand gewährt. 50 Prozent der eingesparten Personalkosten werden zur Ausbildung und zur Übernahme von Nachwuchskräften verwendet. Eine vergleichbare Regelung existiert für Arbeiterinnen und Arbeiter sowie für Angestellte.

Über diese Maßnahmen hinaus entwickelten Arbeitsgruppen in den Fachressorts Konzepte zur Dienstpostenbewertung und zu einer Stellen-/Teilzeitstellenbörse, die sich noch im Aufbau befindet. Eine Ausweitung flexibler Arbeitszeiten und der Teilzeitarbeit wird als vorrangig angesehen. Die Grundeinsicht, daß jeder Arbeitsplatz in der Verwaltung grundsätzlich teilbar ist, wurde sogar gesetzlich festgeschrieben. Ein Sabbath-Jahr ist sowohl für den beamteten als auch für den tariflichen Arbeitnehmerbereich möglich. Neue Grundsätze der variablen Arbeitszeit ermöglichen eine weitestgehend individuelle Gestaltung der persönlichen Arbeitszeit. Diesem Ziel dient auch ein Modellversuch zur Einführung der Telearbeit. Altersteilzeit wird in Schleswig-Holstein analog zu den tariflichen Regelungen auch für Beamtinnen und Beamte eingeführt.

Zur Umsetzung des im Januar 1997 vom Deutschen Bundestag beschlossenen Dienstrechtsreformgesetzes ist im April 1998 ein Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes in Kraft getreten. Darin sind u.a. folgende Maßnahmen vorgesehen:

• Anhebung der Antragsaltersgrenze ab 1. August 98 auf das 63. Lebensjahr,

• erweiterte Teilzeitregelungen,

• Vergabe von Führungspositionen auf Zeit und auf Probe,

• erweiterte Abordnungs- und Versetzungsmöglichkeiten, auch zur Vermeidung des vorzeitigen Ruhestands wegen Dienstunfähigkeit,

• Leistungsabhängiges Aufsteigen in den Grundgehaltstufen,

• Verschärfung der Hinzuverdienstregelung.

Mitarbeiterbeteiligung

Im Dezember 1995 schlossen die Landesregierung und die Gewerkschaften eine „Vereinba-

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rung über die Unterstützung und Absicherung der Teilnahme an der Modernisierung der Landesverwaltung" (Modernisierungsvereinbarung), die eine umfangreiche Beteiligung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter am Modernisierungsprozeß sichert. Ferner gewährleistet die Vereinbarung, daß soziale Belange insbesondere bei Personaleinsparungen berücksichtigt werden und eine zumutbare gleichwertige Weiterbeschäftigung bei Stellenstreichung gewährleistet wird.

Das Leitbild „Wir arbeiten für Schleswig-Holstein", dem die Landesregierung im Dezember 1995 zugestimmt hat, enthält die allgemeinen Ziele, Werte und Normen, nach denen alle Beschäftigten der Landesverwaltung handeln und nach denen sich die einzelnen Dienststellen als Organisationen entwickeln sollen. Es wurde ab 1996 den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Gesprächen vorgestellt. Die Diskussion über das Leitbild soll den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern die Gelegenheit geben, eigene Vorstellungen in den Reformprozeß einzubringen und damit die Identifikation mit der Verwaltungsreform erhöhen. Dies gilt insbesondere auch für die konkrete Umsetzung des Leitbildes in den Ressorts, die im nächsten Schritt erfolgt. Hierzu hat die Landesregierung Empfehlungen herausgegeben und „flankierende Maßnahmen" beschrieben, die die Verwirklichung der festgelegten Ziele unterstützen. Anhand dieser Hilfen werden in den Behörden unterschiedliche Vorgehensweisen gewählt. Einige sehen das Leitbild als ständigen Prüfstein an und verstehen somit die leitbildgerechte Entwicklung als permanenten Prozeß, andere versuchen mit konkreten Einzelmaßnahmen, wie etwa durch Abschluß von Zielvereinbarungen, der Erweiterung von Zeichnungsbefugnissen oder der Delegation von Verantwortung, das Leitbild punktuell in die Praxis umzusetzen.

Im Forstamt Schleswig als Modellbehörde wurde die ganzheitliche Umsetzung des Leitbildes praktisch erprobt. Mit Hilfe einer Unternehmensberatung und einer wissenschaftlichen Begleitung sind Erkenntnisse zur Methodik der Umsetzung gewonnen worden, die nunmehr auf andere Behörden und Dienststellen übertragbar sind. In Arbeitsteams wurden folgende Aufgaben-/Themenfelder behandelt: Ziele des Forstamtes Schleswig, Befragung zur Mitarbeiterzufriedenheit, Kundenbefragung zur Qualität der Dienstleistungen und die Verbesserung von Bekanntheit und Image. Führung und Teamarbeit, Mitarbeitergespräch, Marketing sowie Fortbildung waren dabei integrierte Elemente.

Die im Forstamt Schleswig gewonnenen Erkenntnisse einer ganzheitlichen Umsetzung des Leitbildes wurden nach einer Evaluierung dokumentiert, um alle anderen Landesbehörden zu ermutigen, diesen Reformschritt ebenfalls zu unternehmen.

Neue Steuerungsinstrumente

Die schleswig-holsteinische Landesregierung hat 1995 eine grundlegende Neuorientierung im staatlichen Haushaltsrecht beschlossen. Kernpunkt dieses Kabinettsbeschlusses ist die dezentrale Ressourcenverantwortung in allen Bereichen mit dem Ziel, einen effizienteren und sparsameren Einsatz der Mittel zu erreichen. Dafür erforderlich ist eine Globalisierung der Haushaltsaufstellung und des Haushaltsvollzugs. Dennoch muß das Landesparlament weiterhin in der Lage sein, sein verfassungsrechtlich garantiertes Budgetrecht wahrzunehmen und den Haushalt als staatliches Gesamtprogramm zu gestalten und zu kontrollieren.

Als Endstufe einer Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung und Flexibilisierung des Haushaltswesens strebt die Landesregierung eine auf Produkte bezogene Budgetierung an. An die Stelle der bisherigen inputorientierten Steuerung tritt dann eine outputorientierte. Der Landtag bestimmt die Ausgaben der Verwaltung über nach Leistungsinhalt und Qualitätsstandards möglichst exakt vorgegebene Produkte, für die ein festes Budget vorgegeben wird.

Die von der Landesregierung beschlossene flächendeckende Einführung einer Kosten - und Leistungsrechnung soll die erforderlichen Infor-

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mationen zur Erbringung der Steuerungsfunktion gewährleisten. Die Auswahl einer geeigneten Kosten- und Leistungsrechnungs-Software erfolgte durch eine EU-weite Ausschreibung. Mit Kabinettsbeschluß am 5. Mai 1998 hat sich die Landesregierung für die Einführung von SAP R/3 entschieden. Von Juli 1998 bis März 1999 soll in Kooperation mit Hamburg eine Machbarkeitsstudie erstellt werden. Danach folgt etwa ein halbes Jahr lang die Umsetzung und Erstellung einer Landesversion, bevor der Einsatz in Pilotbereichen erfolgt. Die flächendeckende Einführung beginnt ab 2000 und soll bis zum Jahr 2003 abgeschlossen sein.

Seit dem 1. Januar 1998 werden bereits die Personalkosten budgetiert. Das Basisbudget eines Ressorts wird wie bisher ergänzt um ressortspezifische Daten, um Besoldungs- und Tariferhöhungen sowie einen zweckgebundenen Ausgleich für Benachteiligungen aufgrund eines hohen Anteils von Frauen und familienbedingten Teilzeitkräften. Ein Anreiz- und Sanktionssystem soll die Ressorts dazu bringen, die Budgets einzuhalten und eventuell sogar noch unter den zentral vorgegebenen Sparvorgaben (1998: 1,2 Prozent; 1999: 1,5 Prozent) zu bleiben. Die Verwendung der bis zum Jahresende nicht verbrauchten und in eine Rücklage eingestellten Personalmittel kann über das Haushaltsjahr hinausgehend durch das jeweilige Ressort gesteuert werden. Möglich werden hierdruch z.B. intensivere Fortbildungsmaßnahmen, zusätzliche IT-Austattung oder frauenpolitische Maßnahmen. Bei Überziehungen wird im Folgejahr ein Abzug vorgenommen.