4. Das internationale Handlungssystem: Entwicklung der rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen

• 4.1 Bausteine des internationalen Handlungssystems
• 4.2 Die Basler Konvention von 1989 – Der erste Schritt zu einer globalen Abfallwirtschaftskonvention
  • 4.2.1 Wesentliche Merkmale des Kontrollsystems der Basler Konvention
  • 4.2.2 Die Basler Konvention als dynamisches Umweltregime

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4. Das internationale Handlungssystem: Entwicklung der rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen

Der Charakter gefährlicher Abfälle als unerwünschtes Nebenprodukt des Produktionsprozesses und der hierdurch entstehende ökonomische Anreiz, sie ungeachtet der Folgen für Mensch und Natur möglichst kostengünstig zu entsorgen, bewirken, daß Abfallrecht und Abfallpolitik in stärkerem Maße als andere Politikbereiche auf Kontrolle und Überwachung angewiesen sind (Krieger 1998b, 1003). Die wichtigsten rechtlichen Bestimmungen, welche die Zulässigkeit und Kontrolle internationaler Abfallverbringungen regeln und staatenübergreifend koordinieren, basieren auf Arbeiten des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP), der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) sowie der Europäischen Union (EU). Seit dem Beginn der Verhandlungen um eine globale Konvention im Jahre 1987 verstärkten sich die internationalen Regulierungsaktivitäten und fanden parallel auf nationaler, regionaler und globaler Ebene statt – mit teilweise offen widersprüchlichen Zielsetzungen. Im Ergebnis bewegt sich der internationale Handel mit gefährlichen Abfällen heute in einem vielschichtigen rechtlichen und institutionellen Handlungssystem (Wuttke et.al. 1996, 1-2; Sands 1995, 503; Kummer 1995, 172ff; Ott 1998, 75ff).

4.1 Bausteine des internationalen Handlungssystems

Die OECD setzte bereits im Jahre 1974 eine "Waste Management Policy Group" ein, die sich seit 1982 mit der Entwicklung von Maßnahmen zur Kontrolle grenzüberschreitender

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Verbringungen gefährlicher Abfälle beschäftigt. [ Für eine Zusammenfassung der OECD-Aktivitäten siehe OECD (1993a, 3).] Basierend auf diesen Vorarbeiten hat die OECD seit 1984 eine Reihe von Beschlüssen und Empfehlungen gefaßt, welche die internationale rechtliche Entwicklung entscheidend prägten. [ Zu nennen sind OECD Council Decision/Recommendation: Transfrontier Movements of Hazardous Wastes, OECD C(83)180/Final of 1 February 1984; OECD Council Resolution: International Co-operation Concerning Transfrontier Movements of Hazardous Wastes, OECD C(85)100 of 20 June 1985; OECD Council Decision/Recommendation: Exports of Hazardous Wastes from the OECD Area, OECD C(86)64/Final of 5 June 1986; OECD Council Decision: Transfrontier Movements of Hazardous Wastes, C(88)90/Final of 27 May 1988; OECD Council Resolution: Control of Transfrontier Movements of Hazardous Wastes C(89)1/Final of 30 January 1989; OECD Council Resolution: Control of Transfrontier Movements of Hazardous Wastes, C(89)112/Final of 18-20 July 1989; OECD Decision/Recommendation: Reduction of Transfrontier Movements of Wastes, C(90)178/Final of 31 January 1991; OECD Council Decision: Control of Transfrontier Movements of Wastes Destined for Recovery Operations, C(92)39/Final of 30 March 1992.] Hervorzuheben sind:

• die Verpflichtung des Exporteurs gefährlicher Abfälle zur Anzeige der Abfallverbringung bei der Behörde des Export-, Transit- und Empfängerstaates,
• das Erfordernis der Zustimmung des importierenden Staates vor dem Beginn eines Abfalltransports,
• die Rücknahmepflicht des Exporteurs im Falle einer nicht sachgemäßen Abfallentsorgung im Importstaat sowie
• die Klassifizierung gefährlicher Abfälle durch Kombination von einer Liste gefährlicher Stoffe und Substanzen mit einer Liste von Gefährlichkeitsmerkmalen.

Innerhalb der EU wurde – auch in Reaktion auf verschiedene Fälle unkontrollierter Abfallverbringung wie der Seveso-Affäre (siehe Kasten 1) – die grenzüberschreitende Verbringung von gefährlichen Abfällen erstmalig im Jahre 1984 Gegenstand einer Richtlinie. [ Richtlinie des Rates EWG/84/631 vom 13. Dezember 1984 über die Überwachung und Kontrolle – in der Gemeinschaft – der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle, Amtsblatt EG Nr. L 326, S.31; zuletzt geändert durch Richtlinie EWG/91/962 vom 31. Dezember 1991, Amtsblatt EG Nr. L 377, S.48.] Aufgrund inhaltlicher Unklarheiten, einer unpräzisen Regelungssystematik sowie unterschiedlicher und zögerlicher Umsetzung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten wurde ihr Hauptzweck, die Errichtung eines einheitlichen und harmonisierten Systems zur Kontrolle grenzüberschreitender Verbringungen gefährlicher Abfälle, jedoch verfehlt (Haigh 1992, 5.5-5.7; Krieger 1998a, 968). [ Nach Krieger, a.a.O. lag die größte Bedeutung dieser Richtlinie zurückblickend in der Wegbereitung für die spätere Abfallverbringungsverordnung (VO 259/93). ]

Charakterisierend für die Regelungsansätze der OECD und der EU war, daß sie die grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle zwar verbesserten Regeln und Kontrollen unterwerfen sollten, aber zugleich – jedenfalls für den Bereich der Wiederverwertung – den internationalen Handel weiterhin ermöglichen sollten (OECD 1998a, 9).

Im Gegensatz zu den Regulierungsaktivitäten im Rahmen von OECD und EU befaßten sich die Arbeiten des UNEP auch mit den besonderen Schwierigkeiten von Entwicklungsländern. Eine Arbeitsgruppe bereitete Leitlinien für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle vor, die vor allem den Entwicklungsländern beim Aufbau nationaler Abfallsysteme dienen sollten. Diese Leitlinien, im Dezember 1985 in Kairo als sogenannte 'Cairo-Guidelines' verabschiedet, wurden im Juni 1987 durch den UNEP-Verwaltungsrat angenommen. [ Cairo Guidelines and Principles for the Environmentally Sound Management of Hazardous Waste, UNEP WG 122/3, UNEP GC 14/17 Annex II.]

4.2 Die Basler Konvention von 1989 – Der erste Schritt zu einer globalen Abfallwirtschaftskonvention

Der internationale Verhandlungsprozeß um eine globale Konvention zur Kontrolle grenzüberschreitender Abfallverbringungen war von Anbeginn durch starke Interessengegensätze zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern geprägt. Viele Entwicklungsländer, darunter vor allem afrikanische Staaten, strebten ein Verbot des internationalen Handels mit gefährlichen Abfällen an. Jedoch verweigerten sich wichtige Industrieländer diesem Begehren, um die verfügbaren Optionen zur Entsorgung gefährlicher Abfälle möglichst wenig einzuengen und einen Präzedenzfall für eine umweltpolitisch motivierte Beschränkung des Freihandels zu vermeiden (Sands 1995, 503; Strohm 1993, 142ff).

Das am 22. März 1989 in Basel durch 116 Staatenvertreter sowie einen Vertreter der Europäischen Gemeinschaft beschlossene „Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung" trat am 5. Mai 1992, neunzig Tage nach Hinterlegung der zwanzigsten Ratifikationsurkunde, in Kraft. [ 28 International Legal Materials, 657 (1989). Amtliche deutsche Übersetzung siehe Bundesgesetzblatt II, S.2704 ff, vom 14. Oktober 1994. ] Bis zum 16. Juni 1999 wurde die Basler Konvention von 123 Staaten und der Europäischen Gemeinschaft [ Soweit internationale Abkommen Bereiche betreffen, in denen die Europäische Gemeinschaft keine ausschließliche Rechtssetzungskompetenz besitzt, also in Bereichen "gemischter" Kompetenzen zwischen Mit gliedstaaten und EG, werden internationale Abkommen in der Staatenpraxis gemeinsam von den Mitglied staaten der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Gemeinschaft verhandelt sowie von Mitglied staaten und EG gezeichnet und ratifiziert (ausführlich hierzu Rosas 1998, 125ff). ] ratifiziert. In Deutschland wurden die Bestimmungen der Basler Konvention durch die seit dem 6. Mai 1994 anwendbare EG-Abfallverbringungsverordnung (AbfVerbrV) [ Verordnung des Rates (EWG/259/93) vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbrin gung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft, Amtsblatt EG Nr. L30, S.1]

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sowie ergänzend durch das am 14. Oktober 1994 in Kraft getretene Ausführungsgesetz zum Basler Übereinkommen umgesetzt und mit dem Zustimmungsgesetz zum Basler Übereinkommen völkerrechtlich ratifiziert. [ Ausführungsgesetz zu dem Basler Übereinkommen vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenz überschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung vom 30. September 1994, Bundes gesetzblatt I, S. 2271. Die völkerrechtliche Ratifikation erfolgte mit dem Zustimmungsgesetz zu dem Basler Übereinkommen vom 30. September 1994 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefähr licher Abfälle und ihrer Entsorgung, Bundesgesetzblatt II, S. 2703.] Als einziges globales Abkommen über den internationalen Handel mit gefährlichen Abfällen bildet die Basler Konvention das Kernstück der auf internationaler Ebene ergangenen Regelungen. [ Anders als ihr Name vermuten läßt, erfaßt das „Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüber schreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung" neben gefährlichen Abfällen auch die grenzüberschreitende Verbringung von Haushaltsabfällen sowie von Rückständen aus der Verbrennung von Haushaltsabfällen (Artikel 1 Absatz 2 in Verbindung mit Anlage II Basler Übereinkommen).]

Die Präambel der Basler Konvention statuiert als übergeordnete Zielsetzung, „durch strenge Kontrollen die menschliche Gesundheit und die Umwelt vor den nachteiligen Folgen zu schützen, die sich aus der Erzeugung und Behandlung gefährlicher Abfälle und anderer Abfälle ergeben können." Hervorzuheben ist, daß dem Erreichen dieses Zieles nicht nur Maßnahmen zur Begrenzung und Kontrolle grenzüberschreitender Abfallverbringungen dienen, sondern gerade auch Maßnahmen, die auf eine Verminderung der erzeugten Abfallmengen abzielen. Dieser umfassende Ansatz der Basler Konvention bestätigt sich auch mit Blick auf die verschiedenen durch die Konvention aufgestellten „Allgemeinen Verpflichtungen", wie

• sicherzustellen, daß die Erzeugung gefährlicher Abfälle auf ein Mindestmaß beschränkt wird; [ Artikel 4 Absatz 2 lit. a) Basler Übereinkommen.]
• notwendige Vorkehrungen zu treffen, um Gefahren für Umwelt und Gesundheit im Umgang mit gefährlichen Abfällen zu verhindern; [ Artikel 4 Absatz 2 lit. c) und d) Basler Übereinkommen.]
• grenzüberschreitende Verbringungen von gefährlichen und anderen Abfällen zu kontrollieren sowie die Anzahl grenzüberschreitender Abfallverbringungen dadurch zu verringern, daß umweltgerechte Entsorgungskapazitäten möglichst dicht am Entstehungsort geschaffen werden; [ Artikel 4 Absatz 2 lit. d) Basler Übereinkommen.]
• eine illegale Verbringung gefährlicher Abfälle zu verhindern, wobei Abfallverbringungen zwischen Parteien der Basler Konvention und Nicht-Vertragsparteien immer als illegal gelten. [ Artikel 4 Absatz 1 lit. b) und lit c), Absatz 2 lit. e) und g) sowie Absatz 5 Basler Übereinkommen. ]

Zudem setzt die Zulässigkeit der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle stets voraus, daß der Ausfuhrstaat nicht über die technischen Fähigkeiten und die notwendigen Anlagen für eine umweltgerechte Entsorgung verfügt und die fraglichen Abfälle im Einfuhrstaat als Rohstoff für Verwertungs- und Aufbereitungsindustrien benötigt werden. [ Artikel 4 Absatz 9 lit. a) und b) Basler Übereinkommen.]

4.2.1 Wesentliche Merkmale des Kontrollsystems der Basler Konvention

Im Zentrum der materiellen Verpflichtungen, die sich für die Staaten aus der Basler Konvention ergeben, steht die Errichtung eines Systems zur Regulierung und Überwachung des internationalen Abfallhandels. Jede vorgesehene grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle oder anderer Abfälle ist über die zuständige Behörde des Ausfuhrstaates – oder auf deren Anweisung durch den Erzeuger oder Exporteur der gefährlichen Abfälle – den von der Verbringung betroffenen Staaten [ Von einer Abfallverbringung „betroffene Staaten" sind nach Artikel 2 lit. 13 Basler Übereinkommen solche Staaten, die Ausfuhr-, Einfuhr- oder Durchfuhrstaaten sind, gleichviel ob sie Vertragsparteien sind oder nicht.] schriftlich mitzuteilen. [ Artikel 6 Absatz 1 Basler Übereinkommen.] Diese schriftliche Mitteilung (sogenannte ‚Notifikation‘) muß unter anderem Angaben über den Zweck der Verbringung, die an der Erzeugung und Verbringung der gefährlichen Abfälle beteiligten natürlichen und juristischen Personen, die Beschaffenheit des Abfalls sowie über Details des beabsichtigten Transports enthalten. [ Artikel 6 Absatz 1 in Verbindung mit Anlage V A Basler Übereinkommen.]

Die von einer beabsichtigten Abfallverbringung betroffenen Staaten können ihre Zustimmung verweigern, an bestimmte Bedingungen knüpfen oder aber weitere Informationen verlangen. [ Artikel 6 Absatz 2 und Absatz 4 Basler Übereinkommen.] Der Ausfuhrstaat darf erst dann die Erlaubnis zu einer grenzüberschreitenden Abfallverbringung erteilen, wenn die notifizierende Stelle die schriftliche Zustimmung des Einfuhrstaats und des Durchfuhrstaats zur Abfallverbringung erhalten hat (‚Prior Informed Consent‘). [ Artikel 6 Absatz 3 lit. a) und Absatz 4 Satz 3 Basler Übereinkommen.] Außerdem muß der Einfuhrstaat der notifizierenden Stelle bestätigt haben, daß zwischen dem Exporteur und dem Entsorger ein Vertrag existiert, in dem die umweltgerechte Behandlung der fraglichen Abfälle ausdrücklich festgelegt ist. [ Artikel 6 Absatz 3 lit. b) Basler Übereinkommen.]

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Abfalltransporten muß von dem Ausgangspunkt der grenzüberschreitenden Verbringung bis zum Ort der Entsorgung ein Begleitpapier beigefügt sein, welches von jeder Person, die für die grenzüberschreitende Verbringung die Verantwortung übernimmt, bei Lieferung oder bei Übernahme des betreffenden Abfalls zu unterzeichnen ist. [ Artikel 4 Absatz 7 lit. c) sowie Artikel 6 Absatz 9 Satz 1 Basler Übereinkommen.] Das Begleitpapier soll eine möglichst lückenlose Dokumentation über die Art der verbrachten Abfälle, benutzte Transportmittel und -wege sowie die an dem Transport beteiligten Personen gewährleisten. [ Die erforderlichen Informationen sind in Anlage V B Basler Übereinkommen festgelegt.]

Die Basler Konvention erlaubt jedoch gewisse Vereinfachungen dieses Verfahrens. So kann im Falle regelmäßiger Verbringungen von Abfällen mit denselben physikalischen und chemischen Eigenschaften, die stets über dieselben Zollämter im Ausfuhr-, Durchfuhr- und Einfuhrstaat abgewickelt werden, eine auf maximal 12 Monate begrenzte allgemeine Notifikation sowie eine allgemeine Zustimmung der betroffenen Staaten verwendet werden. [ Artikel 6 Absätze 6 bis 8 Basler Übereinkommen.] Auch können Durchfuhrstaaten auf ihr Recht zur vorherigen Zustimmung verzichten. [ Artikel 6 Absatz 4, Sätze 4 und 5 Basler Übereinkommen.]

Weitere Modifizierungen des Verfahrens finden Anwendung für den Fall, daß zwischen Ausfuhr-, Durchfuhr- und Einfuhrstaat unterschiedliche Auffassungen über die Gefährlichkeit zu verbringender Abfälle bestehen. [ Artikel 6 Absatz 5 Basler Übereinkommen. ] Stellt sich heraus, daß eine im übrigen ordnungsgemäße internationale Abfallverbringung nicht wie vertraglich vorgesehen durchgeführt werden kann, so trifft den Ausfuhrstaat eine Pflicht zur Wiedereinfuhr dieser Abfälle, falls keine andere Regelung für eine umweltgerechte Entsorgung der fraglichen Abfälle gefunden wird. [ Artikel 8 Basler Übereinkommen.]

Angesichts der zahlreichen regionalen und bilateralen Ansätze zu einer Regelung grenzüberschreitender Abfallverbringungen kommt Artikel 11 Basler Übereinkommen eine besondere Bedeutung zu (für wichtige regionale Regelungen siehe Kasten 2). Danach ist es Vertragsparteien möglich, zweiseitige, mehrseitige oder regionale Übereinkünfte über die grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle abzuschließen, auch unter Einbezug von Nichtvertragsparteien. Voraussetzung ist allerdings, daß die in solchen Übereinkünften enthaltenen Standards zur umweltgerechten Behandlung gefährlicher Abfälle mindestens denen der Basler Konvention entsprechen.

Bereits vor dem Inkrafttreten der Basler Konvention abgeschlossene Übereinkünfte werden hiervon nicht berührt, sofern die in solchen Übereinkünften vorgeschriebene umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle „vereinbar" ist mit den in der Basler Konvention niedergelegten Maßstäben. Letztere Ausnahme ist bedeutsam für das OECD-Kontrollsystem zur grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen zur Verwertung im OECD-Raum sowie für die EG-Abfallverbringungsverordnung (Buck 1999, 47-53).

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Kasten 2. Regionale Regelungsansätze
[ Die Angaben über Unterzeichnungs- und Ratifikationsdaten entsprechen dem Stand 28. Mai 1999 und wur den folgendem Dokument entnommen: „Bilateral, Multilateral and Regional Agreements or Arrangements", Open-ended Ad Hoc Committee for the Implementation of the Basel Convention, Fourth Session, Geneva 21-25 June 1999, UNEP/CHW/C.1/4/20, S.6-7, http://www.unep.ch/basel/implement/imp-0.htm. Dort werden noch weitere, bereits unterzeichnete oder im Verhandlungsprozeß befindliche regionale Übereinkommen aufgeführt.]

OECD Ratsbeschluß C(92)39/Final: Durch diesen Beschluß vom März 1992 über die Kontrolle grenzüberschreitender Abfallverbringungen zur Verwertung versuchten die in der OECD organisierten Industriestaaten, ein Klassifizierungssystem für verwertbare gefährliche Abfälle durchzusetzen, um deren freie Handelbarkeit möglichst weitgehend zu erhalten. [ Hervorzuheben ist, daß der OECD Ratsbeschluß (92)39/Final wenige Wochen vor dem absehbaren Inkraft treten der Basler Konvention im Mai 1992 gefaßt wurde. Damit gilt er nach Artikel 11 Absatz 2 Basler Kon vention als bereits vor dem Inkrafttreten der Basler Konvention abgeschlossene Übereinkunft, die von dem In krafttreten der Basler Konvention grundsätzlich nicht berührt wird. - Dahinter stand die strategische Zielset zung der OECD-Staaten, mit der Etablierung des OECD-Klassifizierungssystems die im Basel-Kontext laufen den Bemühungen um ein Klassifizierungssystem entscheidend vorzuprägen.] Das „grün-bernsteinfarben-rot"-System teilt Abfälle zur Wiederverwertung in drei Gruppen ein: Für die rotgelisteten Abfälle gilt ein der Basler Konvention entsprechendes Kontrollverfahren. Bernsteinfarbengelistete Abfälle dürfen nach vorheriger Notifikation dann verbracht werden, wenn der Importstaat keinen Widerspruch erhebt. Grüngelistete Abfälle sind frei handelbar.

EG Abfallverbringungsverordnung (AbfVerbrV): In der AbfVerbrV sind die materiallen und prozeduralen Voraussetzungen für eine Verbringung von Abfällen niedergelegt. Entsprechend ihrer Einbettung in einen teilweise widersprüchlichen internationalen Regelungsrahmen (insbesondere OECD, Basler Konvention) gelten unterschiedliche Anforderungen an Abfallverbringungen innerhalb der EG, in oder aus OECD-Staaten und in oder aus Nicht-OECD-Staaten. Während für Abfallverbringungen innerhalb der EG das OECD-Klassifizierungssystem Anwendung findet, hat die EG die Listen von Abfällen für Verbringungen in Nicht-OECD-Staaten den Fortschritten im Rahmen der Basler Konvention periodisch angepaßt. [ Entscheidung 94/721, Amtsblatt EG 1994, Nr. L 288, S.35; Entscheidung 96/660, Amtsblatt EG 1996, Nr. L 304, S.15; Entscheidung 2408/98, Amtsblatt EG 1998, Nr. L 298.] In diesem Zusammenhang hat die EG auch den Basel-Exportverbotsbeschluß von Anlage-VII- in Nicht-Anlage-VII-Staaten umgesetzt.

Lomé IV Abkommen: Die Lomé-Abkommen zwischen der EU und den 71 Staaten der AKP-Gruppe (Afrika, Karibik, Pazifik) beinhalten wechselseitige Marktzugangserleichterungen, aber auch Entwicklungshilfemaßnahmen. Artikel 39 des 1991 in Kraft getretenen Lomé IV Abkommens untersagt der EU den Export gefährlicher Abfälle in AKP-Staaten und verpflichtet diese zugleich, keine gefährlichen Abfälle aus Nicht-EU-Staaten zu importieren.

Bamako Konvention: Die von den Staaten der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) am 29. Januar 1991 beschlossene und am 22. April 1998 in Kraft getretene „Bamako Konvention über den Verbot des Imports gefährlicher Abfälle nach Afrika und die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung und Behandlung gefährlicher Abfälle innerhalb Afrikas" lehnt sich eng an die Basler Konvention an und versucht, deren Regelungslücken zu schließen. So erstreckt sich der Geltungsbereich der Bamako Konvention auch auf radioaktive Abfälle und Produkte, die – ohne als „gefährlich" eingestuft zu sein – aus Umwelt- oder Gesundheitsgründen nicht am Markt zugelassen sind.

Zentralamerikanisches Abkommen über gefährliche Abfälle: Im Dezember 1992 unterzeichneten die sechs Staaten Zentralamerikas (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama) das „Regionale Abkommen über die grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle". Wie die Bamako Konvention beinhaltet es eine weite Definition gefährlicher Abfälle und ein Importverbot für gefährliche Abfälle in die Region. Das Abkommen trat am 17. November 1995 in Kraft.

Waigani Konvention: Die „Konvention zum Verbot des Imports gefährlicher und radioaktiver Abfälle in die Region der Inselstaaten des Südpazifik-Forums und zur Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle innerhalb der Südpazifik-Region" wurde am 16. September 1995 von den Staaten des Südpazifik-Forums unterzeichnet, allerdings noch nicht von der erforderlichen Anzahl von Staaten ratifiziert. Die Konvention verbietet denjenigen Staaten des Südpazifik-Forums, die in der Konvention als „Entwicklungsland" eingestuft sind, den Import gefährlicher Abfälle aus Staaten außerhalb des Konventionsgebiets. ‚Anderen Parteien‘ –derzeit Australien und Neuseeland – untersagt sie den Export in die restlichen Staaten, welche die Waigani Konvention unterzeichnet haben.

Izmir Protokoll zur Barcelona Konvention: Die Vertragsparteien der Konvention zum Schutze des Mittelmeeres gegen Verschmutzung (‚Barcelona Konvention‘) beschlossen am 1. Oktober 1996 in Izmir das „Protokoll zur Vorbeugung der Verschmutzung des Mittelmeeres durch den grenzüberschreitenden Transport gefährlicher Abfälle und deren Entsorgung". Das Izmir-Protokoll ist noch nicht in Kraft getreten. Es verbietet allen Vertragsparteien den Export gefährlicher und radioaktiver Abfälle in Entwicklungsländer und andere Staaten, die den Import solcher Abfälle verboten haben. Alle nicht zur EU gehörenden Vertragsparteien verpflichten sich zudem, den Import und die Durchfuhr gefährlicher Abfälle zu verbieten.

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Abfallverbringungen, die entgegen den in der Basler Konvention niedergelegten Anforderungen erfolgen, gelten als illegal und sind von den Vertragsparteien als Straftat zu verfolgen. [ Artikel 9 sowie Artikel 4 Absatz 3 und Absatz 4 Basler Übereinkommen. In Deutschland wird diese Bestim mung durch § 326 Absatz 2 Strafgesetzbuch, neugefaßt durch 31. Strafrechtsänderungsgesetz vom 27. Juni 1994 (Bundesgesetzblatt I, S.1440), umgesetzt.] Im Falle einer illegalen Abfallverbringung sind entweder der Ausfuhr- oder der Einfuhrstaat für eine Rückführung der Abfälle, beziehungsweise für deren umweltgerechte Behandlung verantwortlich – je nach Verschulden des Vorfalls. [ Artikel 9 Absatz 2 bis Absatz 4 Basler Übereinkommen.] Es bleibt allerdings weitgehend offen, wie die Zuweisung der Verantwortlichkeit im Streitfall erfolgen soll und welche weiteren haftungsrechtlichen und finanziellen Konsequenzen sich hieran knüpfen.

4.2.2 Die Basler Konvention als dynamisches Umweltregime

Auch in anderer Hinsicht war das durch die Konvention errichtete Kontrollsystem für den internationalen Handel mit gefährlichen Abfällen unvollständig. Klärungsbedürftig war vor allem der Begriff „gefährliche Abfälle" – und damit insgesamt der Anwendungsbereich der Basler Konvention (siehe Abschnitt 5.2).

In ihrer institutionellen Struktur erweist sich die Konvention allerdings als modernes umweltvölkerrechtliches Vertragssystem, das von vornherein auf einen stufenweisen Ausbau und eine dynamische Weiterentwicklung der in ihm enthaltenen Regelungselemente angelegt war. [ Die in der Theorie internationaler Beziehungen bereits seit längerem untersuchten Veränderungen völker rechtlicher Rechtsetzungsprozesse finden in jüngster Zeit vermehrte Aufmerksamkeit in dogmatischen Über legungen der Völkerrechtswissenschaft zu der Frage, inwieweit Beschlüssen oder Entscheidungen von Ver tragsstaatenkonferenzen trotz fehlender Ratifikation durch die einzelnen Staaten bereits eine völkerrechtliche Verbindlichkeit zukommen kann; sie also auch formell Bestandteil des internationalen Vertragssystems und damit des Völkervertragsrechts werden (Ott 1998). Speziell zu „Umweltregimen„ siehe Gehring (1990), Ober thür (1997), Gehring und Oberthür (1997) sowie Biermann (1998) mit Schwerpunkt auf Nord-Süd-Bezie hungen.] So überantwortet Artikel 12 den Vertragsparteien die Erarbeitung eines Protokolls über die Haftung und den Ersatz von Schäden, die sich aus der grenzüberschreitenden Verbringung und Entsorgung gefährlicher Abfälle und anderer Abfälle ergeben. Weiterhin soll auf den Konferenzen der Vertragsparteien die Wirksamkeit einzelner Regelungen überprüft werden, um die Konvention gegebenenfalls zu ändern oder durch weitere Protokolle zu ergänzen. [ Artikel 15 Absatz 1 und Absatz 5, insbesondere Absatz 5 lit. d) Basler Übereinkommen.] Hervorzuheben ist die explizit erwähnte Möglichkeit der Prüfung eines teilweisen oder vollständigen Verbots von Abfallexporten. [ Artikel 15 Absatz 7 Basler Übereinkommen.]

Änderungen des Konventionstextes können durch eine Dreiviertelmehrheit der Vertragsparteien beschlossen werden. Für die Änderung von Protokollen zum Basler Übereinkommen reicht eine Zweidrittelmehrheit aus. [ Artikel 17 Absatz 2 und Absatz 3 Basler Übereinkommen. Geschäftsordnungsbelange können durch einfache Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Staaten beschlossen werden (Regel 40 Nr. 1 und Nr.2 der Ge schäftsordnung, Annex III zu Decision I/1/1, UNEP/CHW.1/24).] Zuletzt ist auf das vereinfachte Verfahren bei der Beschlußfassung über Anlagen zum Basler Übereinkommen und zu Protokollen hinzuweisen. Diese werden für einen Vertragsstaat automatisch wirksam, sofern er nicht binnen sechs Monaten nach Erhalt einer Mitteilung über den Beschluß Vorbehalte geltend macht (sogenanntes „opting out"). [ Artikel 18 Basler Übereinkommen.]

Der im Vertragstext bereits angelegte weitere Ausbau des durch die Basler Konvention errichteten Regelungsgefüges wird organisatorisch abgestützt durch die regelmäßige Konferenz der Vertragsparteien, ein Sekretariat sowie verschiedene Arbeitsgruppen (siehe Kasten 3). Im folgenden werden die wichtigsten Weiterentwicklungen der Basler Konvention bezogen auf einzelne Themenfelder dargestellt und bestehende Defizite sowie Handlungsoptionen beschrieben.

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Kasten 3. Organe der Basler Konvention

Konferenz der Vertragsparteien: Diese fanden statt vom 3.-4. Dezember 1992 in Piriapolis/Uruguay; vom 21.-24. März 1994 in Genf; vom 18.-22. September 1995 in Genf sowie vom 23.-27. Februar 1998 in Kuching/Malaysia. Die fünfte Konferenz der Vertragsparteien wird vom 6.-10. Dezember 1999 in Basel tagen.

Sekretariat: Durch Beschluß der ersten Vertragsstaatenkonferenz wurde UNEP als Organisation und Genf als Sitz des Sekretariats bestimmt. [ Decision I/7/2, UNEP/CHW.1/24.] Das Sekretariat erfüllt vor allem unterstützende Funktionen (Vorbereitung von Vertragsstaatenkonferenzen, Erarbeitung und Übermittlung von Berichten, sonstige Informations- und Unterstützungstätigkeiten), während seine eigenständigen Kompetenzen eng umgrenzt sind. Insbesondere besitzt das Sekretariat kein eigenes Mandat zur Überwachung von Bemühungen der Vertragsparteien zur Umsetzung der aus der Basler Konvention resultierenden Verpflichtungen. Allerdings können dem Sekretariat durch Beschlüsse der Konferenz der Vertragsparteien „sonstige Aufgaben im Rahmen des Übereinkommens" übertragen werden. [ Artikel 16 Absatz 1 lit. k) Basler Übereinkommen.]

Präsidium für exekutive Aufgaben: Das Präsidium für exekutive Aufgaben [ Decision I/1/1 in Verbindung mit Annex III, Regel 21, UNEP/CHW.1/24.] besteht aus den fünf Mitgliedern des Präsidiums der letzten Vertragsstaatenkonferenz. Zwischen den Vertragsstaatenkonferenzen tagt ein erweitertes Präsidium, dem die Präsidien der letzten beiden Vertragsstaatenkonferenzen angehören. Das Mandat des Präsidiums umfaßt die Beaufsichtigung und Beratung sowie die Unterstützung des Sekretariats bei der Vorbereitung von Tagesordnung und Beschlußfassungsgrundlagen einzelner Treffen. [ Decision II/27, UNEP/CHW.2/20.]

Ad Hoc Implementierungs-Komitee: Eine Mitarbeit im Ad Hoc Implementierungs-Komitee [ Decision I/2, UNEP/CHW.1/24.] steht allen Vertragsparteien, Nichtvertragsstaaten und Nichtregierungsorganisationen offen. Das Komitee befaßt sich mit Aufgaben, die ihm durch Entscheidungen von Vertragsstaatenkonferenzen übertragen wurden. Dazu gehören die Überwachung der Umsetzung der Konvention durch die Vertragsparteien sowie die Identifizierung auftretender Hindernisse, aber auch die Untersuchung von Schritten zur besseren Überwachung und Vorbeugung illegaler Abfallverbringungen. Das Komitee ist einbezogen in die Arbeiten zu internationalen Leitlinien für eine umweltgerechte Bewirtschaftung von Abfällen.

Ad Hoc Arbeitsgruppe von juristischen und technischen Experten zur Ausarbeitung eines Haftungsprotokolls: Diese Arbeitsgruppe verfolgt den in Artikel 12 Basler Übereinkommen enthaltenen Auftrag zur Erarbeitung eines Haftungsprotokolls. [ Für den letzten Stand der Diskussionen in der Arbeitsgruppe vergleiche UNEP/CHW.1/WG.1/9/2 vom 28. April 1999; siehe auch UNEP Press Release vom 23. April 1999, „Basel Convention talks conclude after making good progress", http://www.unep.ch/iuc/submenu/press/sbc/pr4-99a.htm.]

Technische Arbeitsgruppe: Eine Teilnahme in der Technischen Arbeitsgruppe steht allen Vertragsparteien, Nichtvertragsstaaten und Nichtregierungsorganisationen offen. Die wichtigste Funktion der Technischen Arbeitsgruppe bestand bisher in der Erarbeitung eines tragfähigen Ansatzes zur Unterscheidung zwischen ‚gefährlichen' und ‚sonstigen' Abfällen und darauf aufbauend der Klassifizierung verschiedener Abfallgruppen. Eine weitere Aufgabe ist die Erarbeitung technischer Leitlinien für eine umweltgerechte Bewirtschaftung von Abfällen.

Beratende Unter-Arbeitsgruppe juristischer und technischer Experten: Diese Arbeitsgruppe befaßt sich mit Themen, die beim weiteren Ausbau des durch die Basler Konvention errichteten Regelungsrahmens zu beachten sind: Mechanismen zur Überwachung der Umsetzung der Basler Konvention durch die Vertragsparteien, Verbesserungen der Überwachung und Vorbeugung illegaler Abfallverbringungen, Details eines Notfallfonds und Funktionsfähigkeit des Streitschlichtungsmechanismus. Einige Sitzungen finden gemeinsam mit der Technischen Arbeitsgruppe statt.