5. Neuere Entwicklungen und Handlungsbedarf

• 5.1 Verbot der Verbringung gefährlicher Abfälle aus Industriestaaten in Entwicklungsländer
• 5.2 Arbeiten zur Definition "gefährlicher Abfälle"
• 5.3 Die Erarbeitung allgemeiner Grundsätze für eine umweltverträgliche Behandlung gefährlicher Abfälle
• 5.4 Maßnahmen der Kapazitätsbildung
• 5.5 Haftungsregeln für die Risiken gefährlicher Abfälle
• 5.6 Die Basler Konvention und die Bestimmungen des Welthandelsrechts

[Seite der Druckausg.: 28]

5. Neuere Entwicklungen und Handlungsbedarf

5.1 Verbot der Verbringung gefährlicher Abfälle aus Industriestaaten in Entwicklungsländer

Bereits im Verhandlungsprozeß zur Basler Konvention von 1989 hatten Vertreter von Entwicklungsländern und Nichtregierungsorganisationen ein vollständiges Exportverbot für gefährliche Abfälle aus Industrie- in Entwicklungsländer gefordert. Sie argumentierten, daß die Einführung eines ‚Prior Informed Consent‘ (PIC) Ansatzes in Staaten mit geringen administrativen, finanziellen und technischen Kapazitäten keinen wirksamen Schutz vor ungewollten Abfalleinfuhren gewähren könne, da dies gut geschulte Zollbeamte sowie ein funktionierendes nationales Abfallwirtschaftssystem mit effektiven Überwachungskapazitäten voraussetze. Verwiesen wurde auf zahlreiche Fälle, in denen durch Bestechung, Täuschung oder Umgehung der zuständigen Stellen gefährliche Abfälle in gesundheits- und umweltbedrohender Weise ‚entsorgt‘ worden waren – vornehmlich in Staaten Afrikas und Osteuropas.

Die OECD-Staaten waren in den Verhandlungen aber nicht bereit, durch ein grundsätzliches Exportverbot für gefährliche Abfälle in Entwicklungsländer die Bandbreite ihrer Entsorgungsmöglichkeiten zu beschränken. Im Verhandlungsprozeß gelang es ihnen schließlich, die Befürworter eines Exportverbots unter Androhung eines völligen Scheiterns der Verhandlungen zum Akzeptieren des PIC-Ansatzes zu bewegen (Rublack 1989). Die Forderungen nach einer stärkeren Restriktion des internationalen Handels mit gefährlichen Abfällen fanden gleichwohl Ausdruck im Text der Basler Konvention. Gemäß Artikel 15 Absatz 7 nimmt die Konferenz der Vertragsparteien „drei Jahre nach Inkrafttreten dieser Konvention ... eine Bewertung ihrer Wirksamkeit vor und prüft, wenn sie es für notwendig erachtet, die Annahme eines vollständigen oder teilweisen Verbots der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und anderer Abfälle im Licht der jüngsten wissenschaftlichen, ökologischen, technischen und wirtschaftlichen Informationen."

Nach 1989 verfolgten die mit ihrer Forderung nach einem Exportverbot zunächst gescheiterten Staaten die Strategie, den internationalen Handel mit gefährlichen Abfällen durch unilaterale und regionale Importverbote möglichst weitgehend einzuschränken. Im Ergebnis war bei Inkrafttreten der Basler Konvention im Mai 1992 außerhalb ihres Geltungsbereichs der internationale Handel mit gefährlichen Abfällen weitergehenden Beschränkungen unterworfen als zwischen den Vertragsparteien. [ Für Übersichten zu unilateralen und regionalen Importverboten siehe Puckett (1992).]

Auch im Rahmen der Basler Konvention zeichnete sich ein Aufweichen des Widerstandes wichtiger Industriestaaten gegen das Exportverbot ab. Nicht zuletzt die regelmäßig durch Greenpeace vorgelegten „Toxic Trade Updates" deuteten darauf hin, daß das PIC-Regime den Export gefährlicher Abfälle in unzureichend dafür ausgerüstete Staaten nicht verhindern konnte, selbst wenn das tatsächliche Ausmaß solcher Exporte eher gering war (siehe Abschnitt 3).

Bei der Ersten Konferenz der Vertragsparteien im Dezember 1992 in Piriapolis/Uruguay war ein vom damaligen UNEP-Exekutivdirektor Mostafa Tolba vorgelegter Vorschlag für eine formelle Ergänzung der Basler Konvention um ein Exportverbot für gefährliche Abfälle aus OECD- in Nicht-OECD-Staaten allerdings nicht konsensfähig. [ ENDS Report 215, Dezember 1992, S.37.] Es wurde lediglich eine unverbindliche Empfehlung ausgesprochen, solche Exporte einzustellen. Eine Empfehlung hinsichtlich gefährlicher Abfälle zur Wiederverwertung wurde bis zur Vorlage eines Berichts durch die Technische Arbeitsgruppe vertagt. [ Decision I/22, UNEP/CHW.1/24.]

Die Zweite Konferenz der Vertragsparteien im Dezember 1994 in Genf führte diese Entwicklung fort und beschloß trotz hartnäckiger Auseinandersetzungen schließlich im Konsens, „mit sofortiger Wirkung" den Export gefährlicher Abfälle zur Entsorgung aus

[Seite der Druckausg.: 29

OECD- in Nicht-OECD-Staaten zu verbieten und ab dem 1. Januar 1998 auch alle Exporte gefährlicher Abfälle zur Verwertung einzustellen. [ Decision II/12/1 und 2, UNEP/CHW.2/20.] Diese "Entscheidung II/12" erging allerdings ohne eine formelle Änderung der Basler Konvention im vertraglich vorgesehenen Verfahren gemäß Artikel 17. Damit kam ihr nach völkerrechtlichen Grundsätzen keine Verbindlichkeit zu (Ott 1998, 196-200). Die „politische Verbindlichkeit" der Verbotsentscheidung wurde jedoch dadurch bekräftigt, daß das Sekretariat der Basler Konvention umgehend mit der Kontrolle der Implementierung begann. [ Basierend auf Decision II/12/4, UNEP/CHW.2/20.]

Erst durch die Dritte Konferenz der Vertragsparteien im September 1995 in Genf wurde einstimmig eine formelle Ergänzung der Basler Konvention im Sinne der „Entscheidung II/12" verabschiedet (siehe Kasten 4). [ Decision III/1, UNEP/CHW.3/35.] Dieser Ergänzungsbeschluß weicht von der „Entscheidung II/12" allerdings im einzelnen ab: Zum einen bezieht sich das Exportverbot nicht mehr auf OECD- und Nicht-OECD-Staaten, sondern allgemein auf Verbringungen gefährlicher Abfälle aus Staaten, die in einer neuen Anlage VII zum Basler Übereinkommen aufgeführt sind (derzeit OECD, EG, Liechtenstein), in solche Staaten, die dort nicht genannt werden. Zum anderen erfaßt der Ergänzungsbeschluß Abfälle zur Verwertung nur dann, wenn diese Abfälle durch die Basler Konvention selbst als gefährlich eingestuft sind; dagegen nicht solche Abfälle, die lediglich in einzelnen Staaten als gefährlich erachtet werden.

[Seite der Druckausg.: 30

Kasten 4. Decision III/1: Exportverbotsbeschluß der Dritten Vertragsstaatenkonferenz Die Konferenz, eingedenk dessen, daß auf der ersten Konferenz der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens beantragt wurde, den Transport gefährlicher Abfälle aus Industrieländern in Entwicklungsländer zu verbieten, eingedenk des Beschlusses II/12 der Konferenz, ... beschließt die Annahme der folgenden Änderung des Übereinkommens: In der Präambel wird nach Absatz 7 folgender neuer Absatz 7a eingefügt: „In Anerkennung, daß die grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle, insbesondere in Entwicklungsländer, die große Gefahr aufweist, nicht die von diesem Übereinkommen geforderte umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle darzustellen," Folgender neuer Artikels 4a eingefügt: „Jede in Anlage VII aufgeführte Vertragspartei verbietet sämtliche grenzüberschreitenden Verbringungen gefährlicher Abfälle, die für Verfahren nach Anhang IV Buchstabe a bestimmt sind, in nicht in Anlage VII aufgeführte Staaten. Jede in Anlage VII aufgeführte Vertragspartei beendet nach und nach bis zum 31. Dezember 1997 und verbietet von diesem Zeitpunkt an jede grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle nach Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a des Übereinkommens, die für Verfahren nach Anhang IV Buchstabe b bestimmt sind, in nicht in Anlage VII aufgeführte Staaten. Diese grenzüberschreitende Verbringung ist nicht verboten, solange die betreffenden Abfälle nach dem Übereinkommen nicht als gefährlich gelten." „Anlage VII: Vertragsparteien und andere Staaten, die Mitglied der OECD und der EG sind, sowie Liechtenstein."

Damit die genannte Ergänzung der Basler Konvention rechtliche Wirksamkeit erlangt, ist eine Ratifikation durch mindestens drei Viertel derjenigen Vertragsparteien erforderlich, welche die Änderungen angenommen haben, [ Artikel 17 Absatz 5 Basler Übereinkommen.] also von 63 der 82 bei der Dritten Vertragsstaatenkonferenz anwesenden und abstimmungsberechtigten Staaten. Bislang schreitet die Ratifikation des Exportverbots allerdings nur sehr zögerlich voran und erfolgte bis zum 7. Juni 1999 lediglich durch 14 Staaten und die Europäische Gemeinschaft. [ Angaben nach Basel Action Network, „Country Status – Wates Trade Ban Agreements", 7 June 1999, http://www.ban.org/country_status/country_status.htm.] Hervorzuheben ist jedoch, daß in den EU-Mitgliedstaaten das Exportverbot – trotz fehlender Ratifikation durch die Mehrzahl der Mitgliedstaaten [ Bis zum 7. Juni 1999 hatten lediglich Dänemark, Finnland, Luxemburg, Spanien, Schweden und das Ver einigte Königreich die Verbotsentscheidung III/1 ratifiziert.] – bereits heute umgesetzt ist, nachdem die EG-Abfallverbringungsverordnung an das Exportverbot angepaßt wurde. [ Die Umsetzung des Exportverbots geschah durch Verordnung (EG) des Rates Nr. 120/97 vom 24. Januar 1997, Abl. EG Nr. L22 als Ergänzung der Verordnung (EWG) 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993, Abl. EG Nr. L30, S.1, sowie durch Neufassung von Anhang II der Verordnung (EWG) 259/93 durch den Rat am 29. April 1999. Siehe auch Environment Watch Western Europe vom 5. Juni 1999, S. 6-7: „EU Moves to Bring Hazwaste Export Ban in Line with Basel Convention".]

Einschätzung und Handlungsempfehlungen

Sofern das Exportverbot in Kraft tritt, wird es die große Anzahl bereits bestehender regionaler und nationaler Importverbote komplementieren. Dies ist vor allem für jene Staaten bedeutungsvoll, denen die Kapazitäten zur effektiven Durchsetzung eines Importverbots fehlen.

[Seite der Druckausg.: 31]

Denn es sind die besonderen Schwierigkeiten dieser Staaten, also vor allem der Entwicklungsländer, auf die der Exportverbotsbeschluß der Dritten Vertragsstaatenkonferenz zurück geht.

Aus ihrer Sicht und vor dem Hintergrund anhaltender Fälle umwelt- und gesundheitschädigender Abfallverbringungen aus Industrieländern wurde das durch die Basler Konvention errichtete PIC-Regime als „Business-as-usual"-Strategie verstanden. Demgegenüber kommt dem Exportverbot gleichsam die Funktion einer „Umkehr der Beweislast" gegen die grundsätziche internationale Handelbarkeit gefährlicher Abfälle zu. Eine zukünftige Wiedereröffnung interationaler Abfallverbringungen von Industriestaaten in Entwicklungsländer muß sich nun als Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot solcher Exporte umwelt- und gesundheitsolitisch rechtfertigen lassen.

In politischer Hinsicht hat sich durch den Exportverbotsbeschluß der auf den Vertragsparteien lastende Handlungsdruck zu einer raschen Klärung der offenen Fragen im Regelungsgefüge der Basler Konvention erheblich erhöht. Denn ohne substantielle Fortschritte auf diesem Gebiet ist nicht zu erwarten, daß die bisher nur sehr geringe Bereitschaft zur Ratifiierung des Exportverbots zunehmen wird. Folgende Fragen und Unwägbarkeiten sind besoners klärungsbedürftig:

Abgrenzung des Begriffs ‚gefährliche Abfälle‘

Zum Zeitpunkt des Beschlusses über das Exportverbot war unklar, welche Gruppen von Abällen nach den Bestimmungen der Basler Konvention als „gefährlich" eingestuft würden, und somit auch der genaue Umfang des Exportverbots (Wuttke 1998). Industrieverbände, Indutrietaaten und eine größere Anzahl von Entwicklungsländern befürchteten, daß durch das Exportverbot auch der wirtschaftlich bedeutsame internationale Handel mit „Sekundärohstoffen" wie Altmetallen, Glas, Papier, Kork und Plastik in einem nicht vertretbaren Maße eingeschränkt werden könnte. Für die Ratifikationsbereitschaft dieser Staaten wird es darauf ankommen, welchen Verlauf die definitorischen Arbeiten in der Technischen Arbeitsgruppe nehmen (ausführlich hierzu Abschnitt 5.2).

Kriterien für die Aufnahme in die Anlage VII

Der mit Anlage VII vorgenommenen Klassifizierung unterliegt die Annahme, daß die Verbringung gefährlicher Abfälle in Entwicklungsländer grundsätzlich ein beträchtliches Risiko der nicht umweltverträglichen Behandlung beinhaltet und somit den Zielen der Basler Konvenion entgegen steht. Die Abgrenzung der Anlage-VII-Staaten allein aufgrund geopolitischer Krierien vernachlässigt jedoch die beträchtlichen Unterschiede innerhalb der Gruppe der Entwickungsländer.

Die geringe Ratifikationsbereitschaft gründet sich daher wesentlich auf der mangelnden Klarheit, ob, durch welches Verfahren und vor allem unter Zugrundelegung welcher Kriterien ein Staat in Anlage VII aufgenommen werden kann. Für eine Gruppe von Staaten, die derzeit nicht in Anlage VII aufgeführt sind, aber Kapazitäten für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle besitzen, droht eine lukrative Einnahmequelle zu entfallen, sollte das Exportverbot rechtskräftig werden.

Mit Blick auf diese Unsicherheit beantragten Israel, Monaco und Slowenien bereits im Vorfeld der Vierten Konferenz der Vertragsparteien im Februar 1998 in Kuching/Malaysia ihre Aufnahme in Anlage VII, jedoch ohne Erfolg. Die Vertragsstaatenkonferenz entschied vielmehr, daß die Aufnahme weiterer Staaten erst dann in Betracht kommt, wenn das Exportverbot in Kraft getreten ist. [ Decision IV/8/1, UNEP/CHW.4/35.]

Trotz dieser Entscheidung haben Israel und Slowenien vor der Fünften Konferenz der Vertragsparteien im Dezember 1999 erneut ihre Aufnahme in Anlage VII beantragt. Es wird befürchtet, dieses Verhalten solle in erster Linie die fortgesetzte Ablehnung dieser Staaten

[Seite der Druckausg.: 32]

gegen die Nicht-Aufnahme-Entscheidung demonstrieren, um so die Möglichkeit einer Klage gegen das Exportverbot vor einem Schiedsgericht der Welthandelsorganisation offenzuhalten (hierzu ausführlich Abschnitt 5.6). [ Siehe Basel Action Network, „Report on the 4 th Open Ended Ad Hoc Meeting for the Implementation of the Basel Convention – June 21-25, Geneva, Switzerland", http://www.ban.org/subsidiary/adhoc4.htm.]

Oberstes Ziel der Basler Konvention ist der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt vor Schäden aus der Erzeugung und Behandlung gefährlicher Abfälle. Dementsprechend sollte als Kriterium für eine Aufnahme in Anlage VII dienen, ob ein Staat Kapazitäten für einen umweltverträglichen Umgang mit gefährlichen Abfällen besitzt. Die Schwierigkeiten, ein solches Kriterium für die Praxis zu operationalisieren, sind allerdings erheblich. So befinden sich die Arbeiten zur Konkretisierung des Maßstabes für einen „umweltgerechten Umgang mit gefährlichen Abfällen" noch im Anfangsstadium, und derzeit besteht keine Möglichkeit, einen solchen Nachweis zu führen (siehe Abschnitt 5.3).

Sinnvoll scheint es auch, eine Sonderregelung für solche Fälle der Abfallverbringung in Nicht-Anlage-VII-Staaten zu schaffen, die mit einem gleichzeitigen Transfer von Technologien und Know-how für ihre umweltgerechte Behandlung einhergehen. Hierdurch würden letztlich auch die Kapazitäten für den Umgang mit im Inland erzeugten oder aus anderen Nicht-Anlage-VII-Staaten importierten Abfällen gestärkt. Ohne solche Anreize für einen verstärkten Technologietransfer wird man trotz Handelsrestriktionen dem eigentlichen Schutzziel der Basler Konvention kaum näher kommen.

Schließlich ist vor dem Hintergrund des Exportverbots die vergleichsweise geringe Regulierung der Verbringung gefährlicher Abfälle innerhalb der Gruppe der Entwicklungsländer zu überdenken. Der Umfang dieses „Süd-Süd"-Handels ist zwar bisher wesentlich geringer als der Handel zwischen den OECD-Staaten, aber er weist die höchsten Zuwachsraten auf. Bei Fortschreiten dieser Entwicklung ist es vorstellbar, daß ein Nicht-Anlage-VII-Staat bewußt auf seine Aufnahme in Anlage VII verzichtet, da er hierdurch seine Entsorgungsmöglichkeit durch Abfallexporte in Nicht-Anlage-VII-Staaten verlieren würde.

Zweifel über die Zulässigkeit von Übereinkünften gemäß Artikel 11

Ebenfalls problematisch und ungeklärt ist das Verhältnis des Exportverbotsbeschlusses zu der unter Artikel 11 Basler Übereinkommen eröffneten Möglichkeit, zweiseitige, mehrseitige oder regionale Übereinkünfte über die grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle mit Vertragsparteien und Nicht-Vertragsparteien zu schließen. Einerseits läßt sich argumentieren, das Exportverbot stelle eine Konkretisierung des von den Vertragsparteien erwünschten „Maßstabes für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle" dar – bezogen auf Abfallverbringungen von Industrieländern in Entwicklungsländer. Diese Interpretation wird beispielsweise von der EU vertreten. Sie führt im Ergebnis dazu, daß eine nach dem Exportverbot unzulässige Abfallverbringung nicht dadurch zulässig werden kann, daß zwischen den entsprechenden Staaten ein Abkommen im Sinne von Artikel 11 Basler Übereinkommen besteht oder geschlossen wird.

Auf der anderen Seite läßt sich argumentieren, das Verhältnis zwischen Artikel 11 und dem Exportverbot müsse genauso verstanden werden wie das Verhältnis zwischen Artikel 11 und Artikel 4 Absatz 5 Basler Übereinkommen. Letzterer verbietet zwar im Prinzip die Ausfuhr gefährlicher Abfälle in Nichtvertragsparteien, jedoch nicht, wenn diese im Rahmen von bilateralen oder multilateralen Abkommen gemäß Artikel 11 stattfinden. Diese zweite Auffassung wird beispielsweise von Australien vertreten. [ Für die unterschiedlichen Auffassungen siehe OECD (1998, 16) sowie die Stellungnahme Australiens bei der Dritten Konferenz der Vertragsparteien (Annex III zu UNEP/CHW.3/34).]

Aus rechtlicher Sicht wird hier letzlich ein Scheingefecht geführt, das sich gleichwohl aus politikstrategischen Erwägungen vor dem Hintergrund notwendiger Weiterentwicklungen der Basler Konvention rechtfertigt. Richtig ist, daß der Exportverbotsbeschluß eine Konkretisierung des "Maßstabes für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle" darstellen soll. Nichts anderes als der Schutz der Entwicklungsländer vor ungewollten Importen war die

[Seite der Druckausg.: 33]

Motivation für diesen Beschluß. Allerdings erklärt auch Artikel 11 Basler Konvention bilaterale oder multilaterale Abkommen für nur dann mit der Basler Konvention vereinbar, wenn sie nicht hinter den in ihr niedergelegten Maßstäben für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle zurückbleiben.

Im Ergebnis liegt also beiden Auffassungen derselbe Beurteilungsmaßstab zugrunde. Gleichwohl besteht ein wichtiger praktischer Unterschied: In der Lesart der EU bestünde das Exportverbot solange ohne Differenzierungsmöglichkeiten fort, bis die Basler Konvention einen Maßstab für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle bereitstellt. In der Lesart Australiens hingegen würden Abkommen unter Artikel 11 Basler Übereinkommen Abfallexporte trotz des Exportverbots bis zur Konkretisierung des Begriffs „umweltgerechte Behandlung" und der Einrichtung eines Überprüfungsverfahrens für bilateraler, multilaterale und regionale Abkommen erlauben.

5.2 Arbeiten zur Definition "gefährlicher Abfälle"

Der Begriff des „Abfalls" im Sinne der Basler Konvention umfaßt solche Stoffe und Gegenstände, die entsorgt werden, zur Entsorgung bestimmt sind oder aufgrund innerstaatlicher Rechtsvorschriften entsorgt werden müssen. [ Artikel 2 Nr. 1 Basler Übereinkommen.] Der Begriff der „Entsorgung" wird durch Anlage IV zur Basler Konvention präzisiert. Diese unterscheidet „Entsorgungsverfahren" danach, ob eine Wiedergewinnung, Verwertung, Rückgewinnung und unmittelbare oder andere Wiederverwendung möglich ist (Abschnitt B) oder nicht (Abschnitt A). Das heißt, der Abfallbegriff der Basler Konvention ist unabhängig von dem eigentlichen Zweck (Verwertung oder Beseitigung) eines Entsorgungsvorgangs. [ Insoweit besteht Übereinstimmung mit dem durch die EG-Abfallrahmenrichtlinie (EWG/75/442) verwen deten, das Abfallrecht in Europa und den EU-Mitgliedstaaten prägenden, Abfallbegriff.]

Zur Frage, ob ein Abfall als „gefährlich" einzustufen ist, gibt die Basler Konvention lediglich ein Klassifizierungsverfahren vor. Anlage I listet 19 zu kontrollierende Stoffströme sowie 26 nach Inhaltsstoffen zu erfassende Abfälle auf. Bei den zu kontrollierenden Stoffströmen handelt es sich unter anderem um solche aus der Herstellung von Pharmazeutika, Holzschutzmitteln, Farben und Lacken sowie um verschiedene gebrauchte Stoffe wie Altöle. Als gefährliche Inhaltsstoffe werden beispielsweise Arsen, Quecksilber oder Blei genannt. Unter die in Anlage III Basler Konvention aufgeführten gefährlichen Eigenschaften fallen: explosiv, entzündbar, giftig, infektiös und ätzend.

Hierauf aufbauend gilt Abfall als „gefährlich":

• (1) wenn er einer der in Anlage I enthaltenen Gruppen der zu kontrollierenden Abfälle angehört, es sei denn, er besitzt keine der in Anlage III aufgeführten gefährlichen Eigenschaften [ Artikel 1 Absatz 1 lit. a) Basler Übereinkommen.] , oder
• (2) wenn er nach nationalen Vorschriften des Export-, Transit- oder Importstaats als gefährlich eingestuft ist. [ Artikel 1 Absatz 1 lit. b) Basler Übereinkommen.]

Dieses Klassifizierungsverfahren stellt Abfallbesitzer und Behördenvertreter gleichermaßen vor Probleme der Einschätzung, ob ein Abfall „gefährlich" ist, und somit die besonderen Vorgaben der Basler Konvention bei einer geplanten grenzüberschreitenden Abfallverbringung beachtet werden müssen. Insbesondere in Staaten und Regionen, in denen die erforderliche technische Infrastruktur für fortschrittliche Test- und Bestimmungsverfahren fehlt, kann sich bereits das Klassifizierungsverfahren als eine unüberwindbare Hürde für eine wirksame Anwendung der Basler Konvention erweisen (OECD 1998, 18).

Diese im Klassifizierungsverfahren angelegten Vollzugsschwierigkeiten werden noch dadurch verstärkt, daß weder Anlage I noch Anlage III weitere Hilfestellungen geben, beispielsweise durch Mengenangaben, erforderliche Mindestkonzentrationen gefährlicher Stoffe oder Gefährlichkeitsschwellen. Im Ergebnis führt das Klassifizierungsverfahren daher zu

[Seite der Druckausg.: 34]

einem weiten Einschätzungsspielraum und unterschiedlichen Auffassungen der einzelnen Staaten, was genau ein „gefährlicher Abfall" ist (Wuttke 1998, 1824).

Durch die Schritte zur Errichtung eines umfassenden Exportverbots für gefährliche Abfälle aus Industrieländern in Entwicklungsländer verstärkte sich der politische Handlungsdruck, möglichst rasch die Voraussetzungen für ein vereinfachtes und kostengünstiges Abgrenzungsverfahren zu schaffen. Die Zweite und Dritte Konferenz der Vertragsparteien forderte deshalb die Technische Arbeitsgruppe auf, hierauf den Schwerpunkt ihrer Arbeit zu richten und möglichst rasch Listen mit als „gefährlich" und „ungefährlich" eingestuften Abfällen einschließlich anwendbarer Verfahren zur Veränderung der jeweiligen Listeninhalte zu erarbeiten. [ Decision II/13, UNEP/CHW.2/20 und Decision III/12, UNEP/CHW.3/35.]

Nach anfänglichen Versuchen einiger Industriestaaten und der Entsorgungswirtschaft, diese Arbeiten in der Technischen Arbeitsgruppe zu blockieren, [ Siehe ENDS Report No. 255, April 1996, S. 46-47.] entwickelte sich die Arbeitsatmosphäre konstruktiv. [ ENDS Report 260, September 1996, S.42 sowie ENDS Daily vom 17. März 1997.] So konnte auf der Vierten Konferenz der Vertragsparteien im Februar 1998 beschlossen werden, die Basler Konvention um zwei Abfallisten zu ergänzen: Die neue Anlage VIII umfaßt Abfälle, die eindeutig als ‚gefährlich‘ einzustufen sind, und die neue Anlage IX solche Abfälle, die nicht als ‚gefährlich‘ eingestuft sind. Auf Zustimmung stieß dies auch bei Vertretern der Entsorgungswirtschaft, die entgegen der ursprünglich geäußerten Befürchtungen nunmehr davon ausgingen, daß bei Zugrundelegen der erarbeiteten Listen die Auswirkungen des Exportverbots auf die Märkte für Sekundärrohstoffe gering bleiben werden. [ Ibid.]

Zugleich wurde deutlich gemacht, daß die neuen Anlagen VIII und IX den Gebrauch des ansonsten unveränderten Klassifizierungsverfahrens lediglich erleichtern, es im übrigen aber nicht verdrängen sollen. Befindet sich ein Abfall in Anlage VIII (gefährlich), so kann unter Zuhilfenahme des üblichen Klassifizierungsverfahrens gleichwohl im Einzelfall die Ungefährlichkeit von bestimmten zu verbringenden Abfällen nachgewiesen werden. Umgekehrt ist trotz Auflistung eines Abfalls in Anlage IX (ungefährlich) der Gefährlichkeitsnachweis für bestimmte zu verbringende Abfälle möglich. [ Decision IV/9, UNEP/CHW.4/35.] Der Beschluß trat im Wege des vereinfachten ‚Opting out‘-Verfahrens für alle diejenigen Staaten in Kraft, die ihm bis zum 6. November 1998 nicht widersprochen hatten.

Mit Blick auf die Etablierung eines Verfahrens zur Aufnahme einzelner Abfälle in die Anlagen VIII und IX verlängerte die Vierte Vertragsstaatenkonferenz das Mandat der Technischen Arbeitsgruppe und beauftragte sie für die Zwischenzeit mit der fortlaufenden Aktualisierung der Listen. [ Decision IV/6/11 sowie IV/6/6, UNEP/CHW.4/35. Neben den Arbeiten zu den Listen gefährlicher und unge fährlicher Abfälle befaßt sich die Technische Arbeitsgruppe weiterhin mit der Konkretisierung einzelner in An lage III Basler Übereinkommen aufgelisteter gefährlicher Eigenschaften. Für den letzten Stand der Arbeiten in der Technischen Arbeitsgruppe siehe Report of the Technical Working Group, Fifteenth Session, Geneva, 12-14 April 1999 (UNEP/CHW/WG.4/15/12).]

Einschätzung und Handlungsempfehlungen

Wie im PIC-Kontrollregime, so zeigte sich auch im ursprünglichen Klassifizierungssystem für „gefährliche Abfälle" die Schwäche der Basler Konvention, Handlungskapazitäten zu unterstellen, die in vielen Staaten nicht vorhanden sind. Das Exportverbot für gefährliche Abfälle von Industriestaaten in Entwicklungsländer bewirkte hier einen „heilsamen" Handlungsdruck. Denn dadurch wurden die weiterhin an einem internationalen Abfallhandel interessierten Staaten und wirtschaftlichen Akteure dazu bewegt, die Befürchtungen vieler Entwicklungsländer vor fälschlich als „wiederverwertbar" oder „ungefährlich" deklarierten Abfällen ernst zu nehmen und sich in konstruktiver Weise um ein Klassifizierungssystem zu bemühen, das einerseits den Verwaltungs- und Kontrollaufwand erleichtert und andererseits die internationale Handelbarkeit von „Sekundärrohstoffen" wie Altmetallen nur im umwelt- und gesundheitspolitisch gebotenen Maße beschränkt.

Es scheint, daß diese Arbeiten bis zur Fünften Konferenz der Vertragsparteien im Dezember 1999 zum größten Teil abgeschlossen sein werden. [ Siehe Annex 3, UNEP/CHW/WG.4/14.] Zukünftig wird es darum gehen, die noch ausstehende begriffliche Konkretisierung für verschiedene „gefährliche Eigenschaften" in

[Seite der Druckausg.: 35]

Anlage III Basler Übereinkommen zu leisten und ein alltagstaugliches Verfahren für die Aktualisierung der in den Anlagen VIII und IX aufgelisteten Abfälle zu schaffen.

5.3 Die Erarbeitung allgemeiner Grundsätze für eine umweltverträgliche Behandlung gefährlicher Abfälle

Der Erarbeitung allgemeiner Grundsätze für eine umweltverträgliche Behandlung gefährlicher Abfälle kommt sowohl für eine effektive Anwendung der Basler Konvention als auch für ihren weiteren Ausbau eine Schlüsselrolle zu (Wuttke 1998, 1826). [ In diesem Sinne schloß auch ein Treffen des Extended Bureau unter dem Titel „Basel Convention - The Next Decade", das im Frühjahr 1999 in Heidelberg stattfand. Siehe Basel Action Network, Report on the 4 th Ad Hoc Meeting Meeting for the Implementation of the Basel Convention, June 21-25 1999, Geneva, Switzerland, http://www.ban.org/subsidiary/adhoc4.htm.] So ist, wie oben dargestellt, die Zulässigkeit der internationalen Abfallverbringung mit dem Mangel an Kapazitäten für eine umweltgerechte Behandlung von Abfällen im Ausfuhrstaat sowie mit dem Vorhandenseins solcher Kapazitäten im Einfuhrstaat verknüpft. Weiterhin ist eine Konkretisierung dieser Grundsätze erforderlich, um die Zulässigkeit bilateraler, regionaler oder multilateraler Abkommen nach Artikel 11 Basler Übereinkommen beurteilen zu können. Zudem erscheint es sinnvoll, die Kapazitäten für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle als wesentliches Kriterium für die Aufnahme einzelner Staaten in Anlage VII und somit für die Reichweite des Exportverbots heranzuziehen. Schließlich würde die Basler Konvention mit der Etablierung von Grundsätzen für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle einen wichtigen Entwicklungsschritt weg von einem bloßen Instrument zur Kontrolle des internationalen Abfallhandels hin zu einer globalen Abfallwirtschaftskonvention unternehmen.

Nach der Basler Konvention sind unter dem Begriff der umweltgerechten Behandlung „alle praktisch durchführbaren Maßnahmen [zu verstehen], die sicherstellen, daß gefährliche Abfälle oder andere Abfälle so behandelt werden, daß der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt vor den nachteiligen Auswirkungen, die solche Abfälle haben können, gewährleistet ist". [ Artikel 2 Nr. 8 Basler Übereinkommen.] Eine weitergehende Konkretisierung wird durch die Basler Konvention selbst nicht geleistet. Die Konferenz der Vertragsparteien erteilte der Technischen Arbeitsgruppe jedoch den Auftrag zur Erarbeitung von Leitlinien für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle sowie zur Entwicklung einer entsprechenden nationalen Modellgesetzgebung. [ Decision I/19, UNEP/CHW.1/24; Decision II/5, UNEP/CHW.2/30.]

Entwürfe für eine nationale Modellgesetzgebung wurden durch die Zweite und Dritte Konferenz der Vertragsparteien angenommen. [ Decision II/5, UNEP/CHW.2/30 sowie Decision III/6, UNEP/CHW.3/35.] Inwieweit diese tatsächlich Verbesserungen nationaler Abfallwirtschaftsinstitutionen bewirken können, hängt einerseits von dem politischen Willen vor allem in Entwicklungsländern ab und andererseits von den verfügbaren Kapazitäten für eine technische und administrative Umsetzung gesetzlicher Vorgaben.

Bei der Erarbeitung technischer Leitlinien für eine umweltverträgliche Behandlung gefährlicher Abfälle ging die Technische Arbeitsgruppe teilweise stoffstrombezogen und teilweise verfahrensbezogen vor. Der Dritten Konferenz der Vertragsparteien 1995 konnten Leitlinien für die Lagerung gefährlicher Abfälle, für die Verbrennung zu Lande sowie für die Wiederaufarbeitung und Wiederverwendung von Altölen zur Beschlußfassung vorgelegt werden. [ Decision III/13, UNEP/CHW.3/35.] Auf der Vierten Konferenz der Vertragsparteien 1998 konnte man sich auf Entwurfs-Leitlinien für bestimmte physisch-chemische Behandlungsprozesse sowie auf Verfahren zu einer biologischen Behandlung gefährlicher Abfälle einigen. [ Decision IV/23, UNEP/CHW.4/35.] Zudem wurden die thematischen Schwerpunkte des weiteren Vorgehens in der Technischen Arbeitsgruppe bis in das Jahr 2000 festgelegt. [ Siehe Annex zu Decision IV/24, UNEP/CHW.4/35.] Seitdem wurden die Arbeiten zu technischen Leitlinien für den Umgang mit Gebrauchtreifen abgeschlossen [ Report of the Technical Working Group, Fifteenth Session, Geneva, 12-14 April 1999, Agenda Item 5 (b), UNEP/CHW/WG.4/15/12.] und die Arbeiten zu einer umweltverträglichen Behandlung medizinischer und bio-medizinischer Abfälle soweit vorangebracht, daß der Fünften Konferenz der Vertragsparteien im Dezember 1999 Entwurfs-Leitlinien vorgelegt werden können. [ Report of the Technical Working Group, Fifteenth Session, Geneva, 12-14 April 1999, Agenda Item 5 (a), UNEP/CHW/WG.4/15/12.]

[Seite der Druckausg.: 36]

Einschätzung und Handlungsempfehlungen

Trotz der Fortschritte bei der Erarbeitung von Leitlinien für eine umweltverträgliche Behandlung gefährlicher Abfälle darf nicht übersehen werden, daß diese nur einen Zwischenschritt darstellen können. Allenfalls in Staaten, in denen Kapazitäten für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle zwar vorhanden sind, aber nicht hinreichend genutzt werden, dürfen allein aufgrund der Leitlinien Verbesserungen erwartet werden. In der Mehrzahl der Staaten hängt die Umsetzung der Leitlinien in die Praxis dagegen vom Aufbau adäquater administrativer und technischer Kapazitäten ab.

Weiterhin handelt es sich bei den Leitlinien um typische „End-of-the-pipe"-Ansätze, die kaum einen Beitrag zur wirksamen Verringerung der insgesamt anfallenden Menge gefährlicher Abfälle leisten. Im Sinne eines vorsorgenden Umwelt- und Gesundheitsschutzes wäre es vorzuziehen, daß solche Abfälle gar nicht erst entstehen. Deshalb sollte künftig ein verstärktes Augenmerk auf die Etablierung internationaler Mindeststandards für ein umweltverträgliches Stoffstrommanagement gerichtet werden. Ein solches Vorgehen würde auch durch das Handlungsziele der Basler Konvention gestützt, die Produktion gefährlicher Abfälle zu minimieren.

Zwar hat die Technische Arbeitsgruppe einen in diese Richtung weisenden Handlungsauftrag erhalten, nennenswerte Fortschritte wurden jedoch nicht erzielt. [ Vergleiche zuletzt Decision IV/18/3, UNEP/CHW.4/35.] Hier ließe sich an Vorarbeiten der OECD anknüpfen (OECD 1995; 1998), aber auch an derzeit laufende Arbeiten zu Referenzstandards unter der EG Richtlinie zu „Integrated Pollution Prevention and Control" (IPPC). [ Richtlinie des Rates (96/61/EG) über die Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltver schmutzung vom 24.9.1996, Amtsblatt EG L 257, S.26.] Eine bloße Übertragung von Mindeststandards für ein umweltverträgliches Stoffstrommanagement aus dem Kontext der OECD oder der EU in die Basler Konvention dürfte sich allerdings wegen der unterschiedlichen Verfügbarkeit fortschrittlicher Abfallvermeidetechnologien in Industrie- und Entwicklungsländern als schwierig erweisen. Insofern besteht eine eigenständige Funktion für die Erarbeitung von Mindeststandards unter der Basler Konvention.

5.4 Maßnahmen der Kapazitätsbildung

Eine effektive Implementation der durch die Basler Konvention aufgestellten rechtlichen Pflichten setzt nicht nur den entsprechenden politischen Willen voraus, sondern auch entsprechende Handlungskapazitäten in den einzelnen Staaten. Hierzu zählen:

1. der Aufbau rechtlicher und administrativer Strukturen, die den effektiven Vollzug bestehender Rechtspflichten gewährleisten;
2. die Errichtung eines internationalen Standards entsprechenden Systems von Abfallentsorgungs- und -behandlungseinrichtungen;
3. die Fähigkeit, wirksame Maßnahmen im Falle einer akuten oder vermuteten Gefährdung von Umwelt und Gesundheit durch gefährliche Abfälle zu ergreifen;
4. die Schulung von Personen, die mit gefährlichen Abfällen umgehen;
5. die Aus- und Weiterbildung von Mitarbeitern in Zollbehörden, Hafenbehörden, Flughäfen etc., um diese in die Lage zu versetzen, gefährliche Abfälle zu identifizieren, die Resultate von Labortests nachzuvollziehen sowie die nach der Basler Konvention für eine internationale Abfallverbringung erforderlichen Dokumente und Genehmigungen zu verstehen.

In dem durch die Basler Konvention errichteten Kooperationsrahmen gibt es verschiedene Mechanismen, die auf eine Unterstützung der Vertragsparteien bei der effektiven Umsetzung dieser Anforderungen abzielen. So unterstützt das Sekretariat der Basler Konvention die einzelnen Vertragsparteien und sonstige interessierte Gruppen vor allem durch die Zusammenstellung und Übermittlung von Informationen. [ Siehe Artikel 16 Basler Übereinkommen.] Beispielsweise hat das Sekretariat eine detaillierte Handlungsanleitung zur Implementation der Basler Konvention erarbeitet, die auch für

[Seite der Druckausg.: 37]

Nichtjuristen verständlich ist. [ Das „Manual for the Implementation of the Basel Convention" ist abrufbar unter http://www.unep.ch/basel/sbc/workdoc/manual.htm.] Weiterhin erteilt das Sekretariat Auskünfte, wo technische Hilfe und Ausbildung zu erhalten sind oder wie bestimmte gefährliche Abfälle behandelt werden sollten. Angesichts der in vielen Staaten mangelnden Informationen über gefährliche Abfälle könnte die beschlossene Errichtung eines „Information Management System on Wastes" (IMSW), welches durch das Sekretariat der Basler Konvention verwaltet und über das Internet verfügbar gemacht werden soll, eine erhebliche Erleichterung bei der Implementation der Basler Konvention in Entwicklungsländern darstellen. [ Siehe Decision IV/15, UNEP/CHW.4/35.]

Neben diesen Maßnahmen für bessere Informationen über gefährliche Abfälle beschloß die Konferenz der Vertragsparteien die Einrichtung regionaler und sub-regionaler Trainingszentren (siehe Kasten 5). Zu deren Aufgaben gehören Schulungen im Umgang mit gefährlichen Abfällen sowie der Transfer von entsprechenden Technologien. [ Decision III/19, UNEP/CHW.3/35; Decision IV/10, UNEP/CHW.4/35.]

Kasten 5. Standorte Regionaler und Sub-Regionaler Trainingszentren

Afrika und Westliches Asien: Kairo, Ägypten; Dakar, Senegal; Pretoria, Südafrika

Asien und Pazifik: Peking, China; Djakarta, Indonesien; Indien (geplant)

Zentral- und Osteuropa: Bratislava, Slowakische Republik; Moskau, Rußland; Estland (geplant)

Lateinamerika und Karibik: Montevideo, Uruguay; Buenos Aires, Argentinien; San Salvador, El Salvador; Trinidad und Tobago

Mit Unterstützung durch das Sekretariat der Basler Konvention und einzelne Industriestaaten konnte die Mehrzahl der geplanten Zentren bis zum Sommer 1999 erste Veranstaltungen durchführen. Schwerpunkte lagen auf Schulungen von Behördenmitarbeitern in der Identifizierung und dem verbesserten Umgang mit gefährlichen Abfällen, in der Aufstellung nationaler Statistiken über gefährliche Abfälle sowie in der Erarbeitung nationaler Abfallwirtschaftspläne. [ Für einen Überblick siehe die Hintergrundpapiere UNEP/CHW/C.1/4/9 sowie UNEP/CHW/C.1/4/14, erar beitet für die 4. Sitzung des Open-ended Ad Hoc Committee for the Implementation of the Basel Convention, 21.-25. Juni 1999 in Genf.]

Ein allgemeines Problem für Maßnahmen des Capacity Building ist der Mangel an finanzieller Unterstützung durch die Basel Vertragsparteien. Zur Finanzierung der technischen Kooperationen und Maßnahmen des Capacity Buildings wurde ein Freiwilliger Treuhandfonds („Voluntary Technical Cooperation Trust Fund") eingerichtet. Das durch die Vierte Konferenz der Vertragsparteien bewilligte Budget des Treuhandfonds in Höhe von US-$ 2.647.900 soll sich im Haushaltsjahr 2000 um ca. 35 Prozent vermindern. [ Siehe Decision IV/22, UNEP/CHW.4/35.] Bereits heute aber führt der freiwillige Charakter der Einzahlungen und das sehr zögerliche Verhalten vieler Vertragsparteien, zugesagte Mittel auch tatsächlich zur Verfügung zu stellen, zu einer mangelnden finanziellen Planungssicherheit der regionalen Zentren.

Einschätzung und Handlungsempfehlungen

Im Aufbau effektiver nationaler Abfallwirtschaftssysteme vor allem in Entwicklungsländern liegt die eigentliche Herausforderung für die zukünftige Entwicklung der Basler Konvention und die Verwirklichung des in ihrer Präambel niedergelegten Ziels: „dem Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt vor den nachteiligen Folgen, die sich aus der Erzeugung und Behandlung gefährlicher Abfälle und anderer Abfälle ergeben können." Dieses Ziel läßt sich nur erreichen, wenn die Industrieländer bereit sind, weniger entwickelte Länder beim Aufbau effektiver nationaler Abfallwirtschaftssysteme zu unterstützen, beispielsweise durch den erleichterten Transfer fortgeschrittener Technologien zur Vermeidung von und für einen umweltgerechten Umgang mit gefährlichen Abfällen.

[Seite der Druckausg.: 38]

Maßnahmen des Capacity Building im Rahmen der Basler Konvention stehen jedoch noch ganz am Anfang und bereits jetzt zeichnet sich eine nur geringe Bereitschaft vieler Staaten ab, hierfür Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Um dies zu ändern, wurde die Möglichkeit einer Verknüpfung von Abfallexporten mit dem entsprechenden Transfer von Technologien zu ihrer Behandlung bereits erwähnt. Wenn die Aufnahme in die Anlage VII von den Kapazitäten zur umweltverträglichen Behandlung gefährlicher Abfälle abhängig gemacht wird, könnte auch das Exportverbot zu einem verstärkten Engagement in diesem Bereich führen. Denn nur so ließen sich Exportmöglichkeiten für gefährliche Abfälle in Entwicklungsländer "wiedereröffnen".

Es ist allerdings bemerkenswert, daß dieser einzige derzeit im institutionellen Gefüge der Basler Konvention angelegte Anreiz für einen verstärkten Transfer von Ressourcen in Entwicklungsländer ein negativer Anreiz ist. Ein positives Anreizsystem für ein verstärktes Engagement öffentlicher und privater Versorger mit Technologien und Hilfestellung beim Aufbau von Abfallentsorgungskapazitäten fehlt hingegen völlig.

Vor diesem Hintergrund drängt es sich auf, die in anderen internationalen Umweltregimen (beispielsweise zum Schutz der Ozonschicht oder des Klimas) gewonnenen Erfahrungen mit positiven Anreizsystemen in ihrer Anwendbarkeit auf den Handel mit gefährlichen Abfällen zu untersuchen. Vorstellbar sind hier beispielsweise logistische, institutionelle oder finanzielle Hilfestellung für solche Unternehmen, die fortschrittliche Abfallvermeidungstechnologien oder Technologien für eine umwelt- und gesundheitsgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle anbieten. Angesichts der rasch abnehmenden Bedeutung von öffentlichen Geldern im Verhältnis zu rein privatwirtschaftlich gelenkten Finanz- und Technologieströmen (UNFCCC 1997; OECD 1998c) muß bei der Ausgestaltung eines solchen positiven Anreizsystems ein besonderes Augenmerk darauf gerichtet werden, daß "gastfreundliche" institutionelle Rahmenbedingungen zur verstärkten Einbindung privatwirtschaftlicher Akteure bei der Verfolgung internationaler Umweltschutzziele bestehen (Cameron und Buck 1998). Hierzu bedarf es allerdings noch wesentlicher konzeptioneller Vorarbeiten, insbesondere um die Konflikt- und Synergiepotentiale eines positiven Anreizsystems mit anderen internationalen Regelungsansätzen abzuschätzen.

Die Regierungen wichtiger Industriestaaten sollten das zehnjährige Jubiläum der Basler Konvention bei der Fünften Vertragsstaatenkonferenz im Dezember 1999 nutzen, um mit einem Bekenntnis zur verstärkten Förderung des Aufbaus nationaler Abfallwirtschaftssysteme in Entwicklungsländern ein positives und zukunftsweisendes Zeichen für die Weiterentwicklung der Basler Konvention in Richtung einer weltweiten Abfallwirtschaftskonvention zu setzen. Ein wesentliches Element wäre die Schaffung eines positiven Anreizsystems für den Transfer fortschrittlicher Abfallvermeide- und Abfallbehandlungstechnologien in Entwicklungsländer. Zudem sollte sich die Bundesrepublik Deutschland verstärkt für eine effektive Arbeit der regionalen und sub-regionalen Zentren in Zentral- und Osteuropa einsetzen. Hier ist ein verstärktes Engagement angesichts der erforderlichen „Heranführung" der potentiellen EU-Beitrittskandidaten in Mittel- und Osteuropa an die Umweltstandards der Europäischen Union ohnehin geboten.

5.5 Haftungsregeln für die Risiken gefährlicher Abfälle

Eine eindeutige Klärung der Haftung für Schäden aus einem unsachgemäßen Umgang mit gefährlichen Abfällen, aus Unfällen oder der illegalen Verbringung gefährlicher Abfälle ist notwendig, um die durch die Basler Konvention nur allgemein umrissene Abgrenzung der Verantwortlichkeiten von Ausfuhrstaat und Importstaat in der Praxis handhabbar zu machen. Ist ein Schaden bereits eingetreten oder stellt sich eine Abfallverbringung als illegal heraus, so fehlt es in der Praxis regelmäßig an den notwendigen Verfahren und finanziellen Mitteln, um die Verantwortung hierfür klären und durchsetzen zu können sowie unverzüglich mit Sanie-

[Seite der Druckausg.: 39]

rungsarbeiten zu beginnen. Strikte Haftungsregeln und die zur Abfederung dieser Haftung notwendigen Versicherungszahlungen liefern zudem einen ökonomischen Anreiz für einen verantwortungsvollen Umgang mit gefährlichen Abfällen.

Da die derzeitigen Grundsätze des Umweltvölkerrechts die Anforderungen an eine Haftung für Risiken aus der grenzüberschreitenden Verbringung und Entsorgung gefährlicher Abfälle nicht unterstützen (Kunig 1996, 597), bedarf es eines weitergehenden vertraglichen Regelungsrahmens. Dies wird bereits in Artikel 12 Basler Übereinkommen angesprochen. Hieran anknüpfend wurde der Ad Hoc Arbeitsgruppe von juristischen und technischen Experten durch die Konferenz der Vertragsparteien ein Mandat zur Erarbeitung eines Haftungsprotokolls erteilt. [ Decision I/5, UNEP/CHW.1/24; Decision II/1, UNEP/CHW.2/30; Decision III/2, UNEP/CHW.3/35; Decision IV/19, UNEP/CHW.4/35.] Im Vorfeld der Fünften Vertragsstaatenkonferenz gelang es, die Entwurfsarbeiten für ein Haftungsprotokoll weit voranzubringen. Entgegen früher geäußerter Erwartungen blieben jedoch auch nach dem voraussichtlich letzten Treffen der Ad Hoc Arbeitsgruppe im April 1999 in Genf einige Fragen von zentraler Bedeutung und erheblicher juristischer Komplexität ungeklärt, so daß die Verabschiedung eines Haftungsprotokolls auf der Fünften Konferenz der Vertragsparteien derzeit unsicher ist. [ Für den letzten Stand der Diskussionen in der Arbeitsgruppe vergleiche UNEP/CHW.1/WG.1/9/2 vom 28. April 1999; siehe auch UNEP Press Release vom 23. April 1999, „Basel Convention talks conclude after making good progress", http://www.unep.ch/iuc/submenu/press/sbc/pr4-99a.htm.]

Umstritten ist beispielsweise die Reichweite der verschuldensunabhängigen Haftung. Während einige Staaten darauf drängen, eine solche Haftung müsse sich bis zum Abschluß des vertraglich vorgesehenen Entsorgungsvorgangs erstrecken, wollen andere Staaten die Haftung auf den eigentlichen Transportvorgang, also bis zur Übergabe der Abfälle an den Entsorger im Einfuhrstaat, beschränken. Kritisiert wird auch, daß nach dem derzeitigen Entwurf des Haftungsprotokolls eine Verantwortlichkeit allgemein bei der "notifizierenden Person" ansetzt, also nicht notwendig den Produzenten oder Transporteur gefährlicher Abfälle erfaßt. [ Basel Action Network und West Coast Environmental Law, „Saving the Basel Liability Protocol - Information Paper provided to the 4 th Open-ended Ad Hoc Committee for the Implementation of the Basel Convention" vom 21. Juni 1999, S. 2, http://www.ban.org/subsidiary/liability2.htm.]

Zwar bezieht sich der voraussichtliche Anwendungsbereich des Haftungsprotokolls auch auf illegale Abfalltransporte, allerdings ist hier die Verteilung der Verantwortlichkeit zwischen Ausfuhrstaat und Einfuhrstaat ebenso unklar wie die Frage, ob in einem solchen Falle auch die Produzenten gefährlicher Abfälle haftungsrechtlich belangt werden können.

Ein weiterer zentraler Punkt ist die Finanzierung von Sanierungs- und Schadensersatzleistungen. Im Gespräch ist hier ein multilateraler Kompensationsmechanismus, der sowohl eine technische wie auch eine finanzielle Komponente enthalten soll. Hierdurch sollen Sanierungsarbeiten und Schadensersatzleistungen bereits beginnen können, bevor eine genaue Zuordnung der Verantwortlichkeit erfolgt ist. Derzeit scheint für die Fünfte Vertragsstaatenkonferenz allenfalls ein Beschluß realistisch, die Einrichtung eines solchen Kompensationsfonds durch das Sekretariat binnen eines Jahres nach dem Inkrafttreten des Haftungsprotokolls prüfen zu lassen.

Einschätzung und Handlungsempfehlungen

Die derzeit bestehenden globalen Umweltabkommen enthalten in der Regel keine „harten" Haftungsregeln. Insofern kommt den Bemühungen um ein Haftungsprotokoll eine Bedeutung für die Weiterentwicklung der internationalen Umweltpolitik und des Umweltvölkerrechts zu, die über den eigentlichen Kontext der Basler Konvention hinausreicht. Gerade vor diesem Hintergrund erscheinen verschiedene Aspekte in den derzeit verhandelten Entwürfen besonders problematisch:

Eine Verengung des Anwendungsbereichs des Haftungsprotokolls auf den eigentlichen Transportvorgang würde die ganz überwiegende Zahl von Umwelt- und Gesundheitsschäden im Zusammenhang mit gefährlichen Abfällen nicht erfassen. Diese passieren nämlich durch eine unsachgemäße Behandlung und Lagerung gefährlicher Abfälle im Einfuhrstaat. Zwar ließe sich argumentieren, die Verantwortung für eine ordnungsgemäße Behandlung und Lagerung gefährlicher Abfälle müsse in jedem Falle beim Einfuhrstaat liegen, denn nur dieser könne effektiv die „umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle" überwachen. Allerdings geht die Basler

[Seite der Druckausg.: 40]

Konvention bereits heute im Ansatz von einer verlängerten Verantwortlichkeit des Ausfuhrstaates für eine umweltverträgliche Behandlung gefährlicher Abfälle auch im Einfuhrstaat aus. [ Siehe Artikel 4 Absatz 2 lit. (e), Absatz 8 Basler Übereinkommen.] Demgegenüber würde ein verkürztes Haftungsprotokoll auf der haftungsrechtlichen Ebene mit genau derselben fehlerhaften Unterstellung arbeiten, die bereits zur Unzulänglichkeit des PIC-Regimes geführt hat – nämlich daß abfallimportierende Entwicklungsländer stets in der Lage sind, die ordnungsgemäße Behandlung und Lagerung gefährlicher Abfälle zu überwachen.

Eine umfassende Verlagerung der Haftung auf die „notifizierende Person", die auch alle Schäden aus der unsachgemäßen Behandlung und Lagerung der gefährlichen Abfälle einschließt, wäre jedoch ebenfalls zu weitgehend. Denn für den Importeur verringert sich der Anreiz für einen sorgfältigen Umgang mit gefährlichen Abfällen, wenn für die Kosten möglicher Schäden immer die notifizierende Person haftbar ist. Zudem wären die Risiken für die notifizierende Person weitgehend außerhalb der eigenen Kontrolle und somit unkalkulierbar, was zu einer Einschränkung des internationalen Handels über das gewünschte Maß hinaus führen könnte.

Ein Kompromiß zwischen diesen beiden Extremen wäre beispielsweise eine Aufteilung der Haftung auf die beteiligten Akteure. Dies könnte durch ein Zertifizierungssystem für Entsorgungs- und weiterverarbeitende Betriebe unterstützt werden, mit dessen Hilfe die notifizierende Person ihre Sorgfalt bei der Auswahl des importierenden Unternehmens nachweisen könnte.

Die Forderung einiger Kritiker des Haftungsprotokolls, die Produzenten gefährlicher Abfälle müßten immer in eine Haftung einbezogen werden, ist aus ökonomischer Sicht nicht sinnvoll. Denn die Versicherungskosten zur Abfederung eines möglichen Haftungsschaden werden ohnehin durch die notifizierende Person an den Produzenten gefährlicher Abfälle in Form eines Preisaufschlags weitergereicht werden. Erwägenswert ist hingegen ein möglicher haftungsrechtlicher Rückgriff auf den Produzenten für den Fall, daß dieser nicht nachweisen kann, die notifizierende Person sorgfältig ausgewählt zu haben. Als Sorgfaltsnachweis käme beispielsweise die Vergabe von Transportaufträgen nur an solche Abfallexportunternehmen in Betracht, die ihre Zuverlässigkeit durch eine besondere Lizenz nachweisen können.

Ungeachtet dieser Überlegungen ist der grundsätzliche Ansatz eines Haftungsprotokolls jedoch zu begrüßen. Er liefert nicht nur einen Anreiz für den sorgfältigen Umgang mit gefährlichen Abfällen und stellt Mittel für den Fall von Schäden bereit. Die Möglichkeit der Haftung beugt zudem einer Externalisierung der Gefahren der Abfallentsorgung auf die Allgemeinheit vor und schafft damit Anreize, bereits beim Design von Produkten und Produktionsprozessen mögliche Folgekosten für Umwelt und Gesundheit zu berücksichtigen.

Die geplante Errichtung des multilateralen Fonds zur (Zwischen-)Finanzierung von Sanierungs- und Schadensersatzleistungen für Schäden aus der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle zeichnet sich bereits heute als schwierig ab, denn viele Industrieländer haben bereits nationale Fonds für mögliche aus der Basler Konvention und anderen regionalen Abfallverbringungsbestimmungen resultierende Haftungsansprüche eingerichtet. [ So wurde n Deutschland vor dem Hintergrund von Artikel 9 Basler Übereinkommen ein „Solidarfonds Abfallrückführung" eingerichtet (Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung vom 20. Mai 1996, Bundesgesetzblatt I, S. 694 ff.), in den alle Exporteure notifizierungspflichtiger Abfälle, die grenz überschreitend verbracht werden sollen, einen von der Art des Abfalls sowie der Abfallmenge abhängenden Be trag einzahlen müssen. In der juristischen Literatur ist die Verfassungmäßigkeit des Solidarfonds, der im Er gebnis die Rückführung illegaler Exporte ganz oder überwiegend durch legale Exporte finanziert, umstritten (Krieger 1998, 998-1000).] Darüber hinaus würde bei voller Anwendung des Exportverbots (wie in den EU-Staaten) die sachliche Grundlage für einen solchen Fond entfallen. Die Industrieländer besitzen insofern nur ein geringes Interesse daran, einen zusätzlichen multilateralen Transfermechanismus zu etablieren. Absehbar ist aber, daß in Ermangelung einer multilateralen finanziellen Absicherung das Haftungsprotokoll für Abfallverbringungen zwischen Entwicklungsländern („Süd-Süd-Handel") weitgehend leerlaufen wird. Konstruktive Ansatzpunkte zur Überwindung dieses Problems sind aus unserer Sicht derzeit nicht erkennbar.

[Seite der Druckausg.: 41]

5.6 Die Basler Konvention und die Bestimmungen des Welthandelsrechts

Die Basler Konvention besitzt zahlreiche politische und rechtliche Bezüge zu anderen internationalen Kooperationsprozessen. Auf einige Beispiele wurde bereits eingegangen; so erfolgt eine Zusammenarbeit mit

• Interpol bei der Bekämpfung illegaler Abfalltransporte,
• der OECD Working Group on Waste Management Policy zur Klassifizierung gefährlicher Abfälle,
• der World Customs Organization (WCO), dem United Nations Committee of Experts on the Transport in Dangerous Goods (UNCETDG), der International Maritime Organization (IMO) sowie der OECD zur Harmonisierung von Abfallklassifizierungen in nationalen und internationalen Zollcodes, sowie
• UNEP zur Errichtung eines internetgestützen Informationssystems zu gefährlichen Abfällen.

Wichtige Bezüge bestehen außerdem zu internationalen Verträgen und Leitlinien, die einzelne Bereiche des Transports gefährlicher Güter regeln. Zu nennen sind hier die Übereinkommen zum Handel mit radioaktiven Abfällen [ Code of Practice on the International Transboundary Movement of Radioactive Waste , der unter der International Atomic Energy Agency (IAEA) erarbeitet wurde.] und zum Schutz des Meeres [ Zu nennen sind hier die London Dumping Convention 1972 , das sogenannte MARPOL-Abkommen über den Schutz des Meeres vor Verschmutzung von Schiffen sowie die Verträge und Protokolle, die im Rahmen des UNEP Regional Seas Programme abgeschlossen wurden (u.a. das Izmir Protokoll zur Barcelona Konvention, s.o. Kasten 2).] sowie die internationalen Bemühungen zur Etablierung eines globalen Regelungsrahmens für den internationalen Handel mit gefährlichen Chemikalien (Prior Informed Consent for Hazardous Chemicals (Rotterdam Konvention). [ Zum Handel mit gefährlichen Chemikalien siehe Biermann und Wank (1999).] In einem engen Zusammenhang mit der Basler Konvention steht auch die Ausarbeitung von Leitlinien für eine umwelt- und gesundheitsgerechte Abwrackung von Schiffen, wie sie derzeit im Rahmen der IMO erfolgt. Hintergrund dieser Arbeiten ist, daß vor allem in verschiedenen Ländern Südostasiens ausgediente Schiffe, die wiederverwertbare Materialien (vor allem Altmetalle) aber auch gefährliche Substanzen (Chemikalien, Altöle, Lacke etc.) enthalten, auf den Strand gefahren und dort für die Gewinnung von „Sekundärrohstoffen" weitgehend unkontrolliert zerlegt werden. [ Hierzu siehe UNEP/CHW/C.1/4/3.]

In der Regel erfolgt nur eine informelle Abstimmung mit anderen internationalen Vertragswerken. Dies wird oft dadurch erleichtert, daß dieselben Personen für ihren Staat in verschiedenen thematisch verwandten internationalen Kooperationsprozessen verhandeln. Eine formelle Kooperation erfolgt hingegen eher selten, zumeist wenn es dadurch aus Sicht der Basel Vertragsparteien zu Systemvereinfachungen oder sonstigen Synergieeffekten kommt, wie bei der Vereinheitlichung internationaler Zollcodes. Im Falle formeller Kooperation wird der jeweils anderen internationalen Institution üblicherweise ein Beobachterstatus bei Konferenzen der Vertragsparteien sowie Arbeitsgruppensitzungen zuerkannt.

Von besonderem Interesse ist das Verhältnis der Basler Konvention zu den Bestimmungen des Welthandelsrechts, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der anstehenden Verhandlungsrunde über eine weitere Liberalisierung des internationalen Handels in Seattle. Auf diesen Bereich gehen wir daher im folgenden etwas detaillierter ein. [ Einführend zum Thema ‚Handel und Umwelt‘ siehe Helm (1999).]

Artikel I (General Most Favoured Nations Treatment) des Allgemeine Zoll- und Handelsabkommens (GATT) verlangt, daß Handelsvorteile für eine Ware in gleichem Maße für alle Vertragsparteien gelten müssen. Weiterhin untersagt Artikel XI (General Elimination of Quantitative Restrictions) den Vertragsparten jegliche Beschränkungen des Handels, bei denen es sich nicht um Zölle handelt, verbietet also insbesondere Handelsbeschränkungen in Form von Kontingenten, Einfuhr- und Ausfuhrbewilligungen.

Unbeachtet dessen greift die Basler Konvention auf vielfältige Weise zu Handelsbeschränkungen, um das in ihr niedergelegte Ziel eines Schutzes von Umwelt und Gesundheit vor den von gefährlichen Abfällen ausgehenden Gefahren zu erreichen: Internationale Abfallverbringungen werden als illegal erachtet, wenn sie nicht im Rahmen des durch die Basler

[Seite der Druckausg.: 42]

Konvention errichteten Notifikationsverfahrens unter Beachtung bestimmter materieller Maßstäbe für die Genehmigungserteilung erfolgen. Weiterhin sind Abfallverbringungen zwischen Vertragsparteien und Nichtvertragsparteien untersagt, es sei denn, sie erfolgen im Rahmen bilateraler, multilateraler oder regionaler Abkommen, welche den Anforderungen der Basler Konvention entsprechen. Zudem wurde ein Exportverbot für gefährliche Abfälle beschlossen, das jedoch noch nicht in Kraft getreten ist.

Allerdings erlaubt Artikel XX(b) des GATT – und vergleichbar Artikel XIV des GATS (General Agreement on Trade in Services) – umwelt- und gesundheitsschutzmotivierte Handelsbeschränkungen, sofern diese notwendig sind und sie zu keiner willkürlichen und ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen Ländern, in denen gleiche Verhältnisse bestehen, oder zu einer verschleierten Beschränkung des internationalen Handels führen. [ Die relevante Passage in Artikel XX GATT - und vergleichbar in Artikel XIV GATS - lautet im Original: „Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, nothing in this Agreement shall be construed to prevent the adoption or enforcement by any contracting party of measures: [...]
(b) necessary to protect human, animal or plant life or health; [...] (g) relating to the conservation of exhaustible natural resources if such measures are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption;"] Da die Handelsbeschränkungen im Rahmen der Basler Konvention eindeutig dem Schutz der Umwelt und Gesundheit dienen, wäre im Konfliktfall also vor allem zu klären, inwieweit sie notwendig sind und ob eine „willkürliche und ungerechtfertigte Diskriminierung" oder eine „verschleierte Beschränkung des Handels" vorliegt.

Letzterer Punkt erscheint unproblematisch, denn die Basler Konvention macht deutlich, daß die Kontrolle und Beschränkung des Handels mit gefährlichen Abfällen ihr zentrales Anliegen ist – eine Verschleierung liegt hier nicht vor. Auch die Notwendigkeit der Handelsbeschränkungen wurde von den Vertragsparteien der Basler Konvention explizit herausgestellt. Dies gilt auch für das Exportverbot, bei dessen Inkrafttreten die Präambel der Konvention um folgenden Passus ergänzt würde: „recognizing that transboundary movements of hazardous wastes, especially to developing countries, have a high risk of not constituting an environmentally sound management of hazardous wastes ...". Allerdings könnte ein WTO-Streitschlichtungspanel das insgesamt mangelhafte Engagement bei Capacity Building Maßnahmen und beim Technologietransfer kritisieren, da sich mit solch ‚positiven‘ Anreizen die Schutzziele der Basler Konvention auf eine weniger handelsbeschränkende Art und Weise erreichen ließen als mit Exportverboten.

Ein Konflikt ließe sich jedoch am ehesten aus einem Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot konstruieren, besonders im Lichte der jüngsten Rechtsprechung der WTO-Streitschlichtungsgremien. Diese haben zwar im Prinzip die Anwendbarkeit von dem Umweltschutz dienenden Handelsbeschränkungen sukzessive ausgedehnt – insbesondere auf solche, die sich auf extraterritoriale Umweltgüter oder Produktionsmethoden beziehen. Im konkreten Konfliktfall wurden US-amerikanischen Handelsbeschränkungen zum Schutz von Meeresschildkröten jedoch als „willkürliche und ungerechtfertigte Diskriminierung zwischen Ländern, in denen gleiche Verhältnisse bestehen" und folglich als Verstoß gegen den Chapeau des Art. XX bewertet. [ WTO Appellate Body , United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Report of the Appellate Body AB-1998-4, WTO-Dok. WT/DS58/AB/R vom 12. Okt. 1998, in: 38 ILM 118 (1999). Eine ausführliche Darstellung des Falles findet sich in Biermann (1999).] Insbesondere ^hä^{tten die USA} (i) kein transparentes Verfahren geschaffen, nach dem sich ausländische Hersteller um die verlangte Bescheinigung hinsichtlich der ‚schildkrötenfreundlichen‘ Fangmethode bemühen können, und (ii) nicht anerkannt, wenn ausländische Hersteller Verfahren anwandten, die zwar nicht dem US-amerikanischen Verfahren entsprachen, aber eine vergleichbare Wirkung hatten (vgl. Biermann 1999, 30).

Die Basler Konvention von 1989 ist als globales Abkommen mit über 120 Ratifikationen Ausdruck eines globalen Konsenses, daß der internationale Handel mit gefährlichen Abfällen aus Gründen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes eingeschränkt werden muß. Außerdem ist es auch Nichtvertragsparteien möglich, mit Vertragsparteien bilaterale Abkommen abzuschließen, die mindestens den Schutzstandards der Basler Konvention entsprechen. Insofern ist hier ein Konflikt mit den WTO-Bestimmungen unwahrscheinlich, zumal die WTO stets einen multilateralen Ansatz zur Lösung grenzüberschreitender Umweltprobleme befürwortet hat.

Handelsbeschränkungen auf der Grundlage des Exportverbotsbeschlusses erscheinen demgegenüber als rechtlich problematisch. Zwar ist das Exportverbot von den Vertragsparteien als

[Seite der Druckausg.: 43]

Konkretisierung des durch die Basler Konvention aufgestellten Erfordernisses einer umweltgerechten Behandlung gefährlicher Abfälle beschlossen worden. Wenn aber ein Nicht-Anlage-VII-Staat hinreichende Kapazitäten für eine umweltgerechte Behandlung gefährlicher Abfälle nachweist, dann könnte ein WTO Streitschlichtungspanel die Zweck-Mittel-Relation des Exportverbotsbeschlusses in Frage stellen.

Denn vor dem Schutzziel der Basler Konvention ist es kaum nachvollziehbar, warum ein Staat, der einen umweltgerechten Umgang mit gefährlichen Abfällen gewährleisten kann, nur deshalb von dem internationalen Abfallhandel abgeschnitten wird, weil er nicht zur OECD gehört. Insgesamt ist die Unterscheidung Industriestaat versus Nicht-Industriestaat kein taugliches Abgrenzungskriterium. Statt dessen müßte Nicht-Anlage-VII-Staaten die Möglichkeit gegeben werden, unter Nachweis ihrer Fähigkeiten zu einer umweltgerechten Behandlung gefährlicher Abfälle eine Aufnahme in Anlage VII zu erwirken oder mit Anlage-VII-Staaten ein Abkommen nach Artikel 11 Basler Übereinkommen abzuschließen. Beide Optionen setzen, wie oben dargestellt, eine rasche Konkretisierung des Begriffs einer „umweltgerechten Behandlung gefährlicher Abfälle" voraus.

Einschätzung und Handlungsempfehlungen

Im Ergebnis ist die Gefahr, daß Teile der Basler Konvention in ihrer heutigen Form als unvereinbar mit welthandelsrechtlichen Diskriminierungsverboten eingestuft werden, eher gering. Gleichwohl bestehende Unsicherheiten lassen sich durch die Schaffung eines positiven Anreizsystems für Capacity Building Maßnahmen minimieren. Rechtlich problematischer ist die Situation, wenn der Exportverbotsbeschluß rechtskräftig wird, ohne daß zuvor die angesprochenen Weiterentwicklungen der Basler Konvention – Verfahren zur Aufnahme in Anlage VII, Konkretisierung des Begriffs der „umweltgerechten Behandlung gefährlicher Abfälle" – erfolgt sind.

Bei der Beurteilung des Konfliktpotentials ist auch zu berücksichtigen, daß Staaten, die sowohl Parteien des Basler Übereinkommens als auch Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation (WTO) sind, bestehende Konflikte zwischen diesen Vertragswerken aus politischen Gründen kaum vor einem WTO-Streitschlichtungspanel ausgetragen werden. [ Jedenfalls ist es politischer Konsens der WTO Mitgliedstaaten, daß ein solcher Konflikt nicht vor einem WTO-Streitschlichtungspanel, sondern im Rahmen des Streitschlichtungsverfahrens des fraglichen inter nationalen Umweltabkommens auszutragen wäre. Siehe Conclusions and Recommendations of the WTO Committee on Trade and Environment to the WTO Ministerial Conference in Singapore, Dezember 1996, WT/CTE/1, Paragraph 178.] Von den verschiedenen denkbaren Konfliktkonstellationen sind daher letztlich nur zwei wirklich relevant: Zum einen wenn beide Staaten Mitglieder der WTO sind, aber nur einer von ihnen Vertragspartei des Basler Übereinkommens ist; zum anderen wenn beide Staaten Mitglieder der WTO und auch Vertragsparteien des Basler Übereinkommens sind, aber nur einer ihnen das Exportverbot ratifiziert hat.

Allerdings ist das aus dem beschriebenen Spannungsverhältnis resultierende Drohpotential, durch welches einzelne Staaten politischen Druck auf die Basel Vertragsparteien ausüben können, für die Entwicklung der Basler Konvention durchaus wichtig. Denn durch das WTO Streitschlichtungsverfahren mit seinen rechtlich bindenden Entscheidungen können auch machtpolitisch relativ unbedeutende Staaten wie Slowenien, Monaco oder Israel über den Hebel des Welthandelsrechts einen Einfluß auf den Basel-Verhandlungsprozeß ausüben, der weit über ihre sonstigen Einflußmöglichkeiten in diesem Forum hinausreicht. Unserer Einschätzung nach hat sich dieser Handlungsdruck zumindest in der Vergangenheit als durchaus fruchtbarer Anreiz für die Suche nach konstruktiven Lösungen für eine Weiterentwicklung der Basler Konvention erwiesen und ist vor allem den Interessen der Entwicklungsländer zugute gekommen.