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Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

Die ökologische Steuerreform (kurz ÖSR) setzt in Deutschland ebenso wie in den Vorreiterstaaten Dänemark, Großbritannien, Niederlande vorrangig drei Prinzipien um: Erstens sollen Lohnnebenkosten durch eine Umschichtung der Steuern und Abgaben auf den Energieverbrauch gesenkt werden. Zweitens sollen innovative unternehmerische, am Prinzip einer nachhaltigen Entwicklung orientierte Ansätze begünstigt und in ihrer Markteinführung unterstützt werden. Drittens soll eine ökologische Lenkungswirkung, vor allem im Sinne einer vorsorgenden Klimapolitik, erreicht werden. Die einzelnen Staaten bevorzugen dabei naturgemäß unterschiedliche Vorgehensweisen bzw. setzen verschiedene Schwerpunkte. Einmütig kommen aber fast alle Referenten, national wie international, zu dem Schluß, daß die ökologische Komponente der ÖSR, hier vor allem der Energiebesteuerung, eher von marginaler Bedeutung ist. Einige bemängeln dies, anderen wiederum erscheint es selbstverständlich.

So weist der Vertreter des dänischen Finanzministeriums darauf hin, daß in dem Maße, wie ein Lenkungsziel, z.B. Schadstoffverringerung, erreicht werde, zwangsläufig das Steueraufkommen abnehme. Damit stehe der Anspruch der Lenkungswirkung naturgemäß im Konflikt mit der erwünschten umfangreichen und dauerhaften Reduzierung von Lohnnebenkosten. Zusammenfassend könne aber gesagt werden, daß das dänische Ökosteuersystem in seiner Gesamtheit sowohl Umweltprobleme reduziert als auch dazu beigetragen habe, die Arbeitslosigkeit in Dänemark zu verringern. Das dänische Wirtschaftswachstum sei im Zuge der Ökosteuerreformen besser als in vielen anderen Industrieländern gewesen, und es sei nicht länger auf Kosten der Umwelt gegangen. Alles in allem müsse die ÖSR für Dänemark als Erfolg bezeichnet werden, so daß die Politik in diesem Sinne fortgesetzt werde. Da immer mehr Nachbarländer selbst entsprechende Maßnahmen verabschiedeten, und damit der internationale Wettbewerbsdruck harmonisiert werde, sei sogar die Möglichkeit gegeben, die Raten stärker als bisher anzuheben.

Ähnlich sieht es auch der Vertreter des niederländischen Finanzministeriums: Man schätze ein pragmatisches Vorgehen, die strategische Zielsetzung sei dementsprechend primär fiskalischer Natur. Hinzu träten aber der Wille zu positiven Veränderungen von Umweltbelastungen und zu einem insgesamt positiven Beitrag zur Beschäftigungssituation. Vor allem die Energiesteuern würden als besonders gute, aus Sicht des Finanzministeriums nahezu ideale Steuern betrachtet. Als besondere Vorteile gelten: Sie lassen sich effizient eintreiben, das Betrugspotential ist gering, sie sind einfach zu berechnen und garantieren ein vergleichsweise stetiges Aufkommen. Im Gegensatz zu Ein-

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kommensteuern oder Körperschaftssteuern fluktuieren Energiesteuern nach den bisherigen Erfahrungen kaum. Wichtig für eine hohe Steuereffizienz sei eine möglichst einfache, praktische Organisation des Steuersystems. Um das zu erreichen, differenziere man in den Niederlanden weniger als in anderen Ländern. Der Vertreter des niederländischen Finanzministeriums äußert in diesem Zusammenhang auch Bedenken, inwieweit das deutsche System mit seiner Vielzahl von Ausnahmen und verschiedenen Tarifen es angesichts des damit verbundenen Verwaltungsaufwandes schaffen werde, sich effektiv zu organisieren. Desweiteren sei Akzeptanz bei allen Beteiligten besonders wichtig. In den Niederlanden habe man erreicht, daß sowohl Arbeitgeber wie auch die Gewerkschaften den Energiesteuern grundsätzlich positiv gegenüberständen. Es bestehe weitgehender Konsens, daß durch die Umverteilungsmechanismen strukturelle Veränderungen hin zu innovativen Unternehmungen und auch im Sinne der Arbeitsmarktpolitik positiv beeinflußt würden.

Auch die Vertreterin der Generaldirektion 21 „Zoll und indirekte Steuern" der Europäischen Kommission stellt klar, daß der Vorschlag der Kommission für ein gemeinsames Rahmenkonzept zur Energiebesteuerung auf der Basis von ökonomischen und fiskalischen Überlegungen entwickelt und vor allem marktbezogen sei. Er diene nicht dazu, umweltpolitische Zielsetzungen auf der Ebene der EU durchzusetzen. Man könne aber davon ausgehen, daß das vorgeschlagene Rahmenkonzept sehr wohl geeignet sei, die nationalen Anstrengungen zur Verringerung der Treibhausgas-Emissionen gemäß Kyoto-Protokoll entscheidend zu unterstützen. Mittelfristig halte die Kommission gemeinsame Mindestsätze für eine EU-weite Besteuerung von Energieprodukten für unumgänglich. Gemeinsam mit den deutschen Vertretern des Finanz- und des Umweltministeriums ist sie zuversichtlich, daß das lange Hin und Her bezüglich einer EU-Richtlinie in absehbarer Zeit ein Ende haben wird. Lediglich Spanien und Irland ständen dem Richtlinienentwurf der Kommission noch kritisch gegenüber. Diese Situation sei gegenüber dem Stand vor vier Jahren, als nur rund die Hälfte der Mitgliedsstaaten einer Energiebesteuerung positiv gegenüberstanden, als erheblicher Fortschritt zu werten.

Für Deutschland formulieren der Vertreter des Finanzministeriums (BMF) und des Umweltministeriums (BMU) folgende Leitgedanken: Die erste Stufe der deutschen ÖSR habe große Rücksicht auf die Interessen der deutschen Wirtschaft genommen und sie im Endergebnis nicht belastet, sondern netto entlastet. Für die Zukunft müsse ein System gefunden werden, das auch in allen anderen EU-Ländern auf Akzeptanz stoßen könne. Hierbei sollte insbesondere die Möglichkeit der Einführung eines Energie-Audits mit positiven steuerlichen

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Effekten, wie z.B. in Dänemark, in Betracht gezogen werden. Aussagen zur ökologischen Lenkungswirkung der jetzt in Kraft getretenen ersten Stufe der ÖSR in Deutschland können nach Ansicht des Vertreters des BMF zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht getroffen werden. Dies sei aber auch weniger entscheidend als Klarheit über den langfristigen Charakter und die Verstetigung der jetzt begonnenen Entwicklung. Im übrigen möge man bedenken, daß der Hauptenergieverbraucher in Deutschland die Wirtschaft sei und man von daher mit einer Besteuerung allein nur begrenzte Erfolge erzielen könne. Die ÖSR könne allenfalls fördern, daß die Wirtschaft die aus Kostengründen ohnehin verstärkt begonnenen Schritte zu Energieeinsparungen weiter vorantreibe.

Grundsätzlich schätzen sowohl der Vertreter des BMF als auch des BMU den ersten Schritt der ÖSR als prinzipiell funktionierend ein und stehen einer Weiterentwicklung positiv gegenüber. Übereinstimmend halten sie die Einführung eines Bonussystems bei erfolgreicher Teilnahme an Energie-Audits nach dänischem Vorbild für eine vielversprechende Variante. Noch weitergehend hält der BMU-Vertreter die gesamte dänische Konzeption einer Energiebesteuerung für eine insgesamt positiv zu bewertende, vor allem auch für wirtschaftliche Belange maßgeschneiderte Variante, weil die Wettbewerbsfähigkeit durch das Abstellen auf die unmittelbare Ebene der Produktion möglichst zielgenau berücksichtigt werde.

Der Vertreter des BMU weist darüber hinaus noch auf die besondere Rolle der mittel- und osteuropäischen Staaten hin. Hier seien die Entwicklungspotentiale für die ÖSR im Rahmen der Osterweiterung der EU einmalig, bestehe doch die Chance, Fehlentwicklungen der westlichen Staaten, z.B. im Hinblick auf Anreizwirkungen oder festgefahrene Subventionsstrukturen zu vermeiden. Die Wirtschafts- und Gesellschaftssysteme befinden sich ohnehin in einem grundlegenden Wandel hin zu stärker marktwirtschaftlich geprägten Strukturen, ohne die ein Beitritt zur EU unmöglich sei. Es komme also darauf an, lediglich die Richtung dieser Veränderungen im Sinne einer zukunftsfähigen Entwicklung zu beeinflussen.

In den Reihen der Wirtschaft wird dem Thema Zertifikate bzw. Emissionshandel als mögliche Alternative zur ÖSR oder im Rahmen derselben besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Die Einschätzungen reichen hier von äußerst positiv bis skeptisch. Für einen Emissionshandel, wie ihn z.B. die BP Amoco derzeit in einem unternehmensinternen Pilotprojekt durchführe, spricht nach Ansicht des Vertreters der Deutschen BP vor allem, daß er den praktischen Mechanismus dafür liefere, Emissionsreduzierungen jeweils zuerst dorthin zu lenken, wo Fortschritte am kostengünstigsten erreichbar seien. Darüber hinaus

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trage er zur Bewußtseinsbildung bei und biete einen erheblichen Lerneffekt, z.B. hinsichtlich der Minimierung von Transaktionskosten. Nicht zuletzt werde ein Preis für Emissionen etabliert. Auf diese Weise sei man bald in der Lage, sagen zu können, was eine Tonne CO₂ wirtschaftlich wert sei.

Aus Sicht des Vertreters des European Business Council for a Sustainable Energy Future (E⁵) hingegen erscheint der Emissionshandel mit erheblichen Schwierigkeiten behaftet. Ein Beispiel dafür sei das US-amerikanische sog. "grandfathering system". Hier sehe es so aus, das diejenigen, die heute die höchsten Emissionen hätten, zukünftig die meisten Rechte bzw. Anteile besäßen. Wichtig sei es vielmehr, positive Entwicklungen zu belohnen und vor allem auch Verpflichtungen in den Entwicklungsländern zu erfüllen. Dabei dürften nicht nur Steuern, sondern es müßten auch Subventionen und soziale Aspekte berücksichtigt werden. Um nachhaltige Entwicklung breite Realität werden zu lassen, sei es durchaus von Bedeutung, einen marktbezogenen Ansatz anzustreben. Auf der Basis von Wettbewerb und Nachfrageorientierung solle ein solcher Ansatz nachhaltige Energienutzung durch ein Maßnahmenbündel fördern, daß u.a. den Handel mit Emissionszertifikaten, hohe Energiestandards für Gebäude, Fahrzeuge und Haushaltsgeräte sowie die ökologische Reform von Steuern und Subventionen umfasse. Allerdings könne man nicht alles einfach dem freien Markt überlassen. Es seien marktverbessernde Instrumente vonnöten, zu denen u.a. auch wahre Preise gehören. CO₂-Emissionen müßten also etwas kosten. Solarenergie müsse anfangs gefördert werden, ebenso z.B. nachhaltiger Bodenverbrauch. Flächennutzung könne diesbezüglich verstärkt unter ökologischen Gesichtspunkten besteuert werden. Das deutsche Modell beurteilt der Vertreter von E⁵ als nicht wirklich ökologisch, solange es sich nicht um eine echte CO₂-Steuer handele. Zudem vermisse er eine deutlichere Innovationsförderung. Durch ein höheres Aufkommen könnten sogar soziale Strukturen grundlegend renoviert werden. So sei beispielsweise ein persönlicher Ökobonus pro Kopf denkbar, der weitgehend die Sozialhilfe ersetzen könne.

Auch andere Industrievertreter betonen naturgemäß kritische Aspekte der ÖSR, wobei jedoch ebenfalls differenzierte Analysen überwiegen und auch die Vorteile nicht verschwiegen werden. So sieht es der Vertreter des dänischen Novo Nordisk Konzerns als problematisch an, daß man in der Regel zusätzlichen rechtlichen und steuerlichen Sachverstand hinzuziehen müsse, um das System der dänischen ÖSR zu verstehen - seiner Ansicht nach ein Tribut an die vielen unvermeidlichen Kompromisse, die man über die Jahre habe schließen müssen, um den vielfältigen Interessen und Widerständen gerecht werden

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zu können. Insgesamt belaste das System in seiner derzeitigen Ausgestaltung alle Beteiligten einschließlich der Regierung mit einem zu hohen Verwaltungsaufwand. Von Vorteil seien aber der relativ klare Zeitplan und auch die insgesamt genügende Vorlaufzeit, wenn man bedenke, daß eigentlich die Steuern schon seit längerem existierten und dann im Laufe der Zeit teilweise zu Ökosteuern umbenannt wurden. Der Zeitpunkt dafür sei seines Erachtens von der Regierung gut gewählt worden.

Insgesamt habe die dänische Steuerreform von 1996 nur geringe wirtschaftliche Auswirkungen auf Novo Nordisk gehabt. Auch habe sich Novo Nordisk früh zu den Grundsätzen der nachhaltigen Entwicklung bekannt und sein Hauptaugenmerk auch ohne ÖSR auf die Verringerung seines weltweiten Ressourcenverbrauchs gelegt. Die ÖSR habe aber als Management-Instrument genutzt werden können, um das Augenmerk auf den Energieverbrauch zu lenken und um die ohnehin getroffenen Zielvorgaben für eine Minderung des Verbrauchs zu rechtfertigen. Manchmal wundere ihn, wieso in Deutschland so derart konträre Positionen bestünden. In der Öffentlichkeit und vor allem der Fachöffentlichkeit sei doch durchaus ein hohes Umweltbewußtsein vorhanden. Man möge nicht vergessen, daß unabhängig von ihrer realen Höhe Steuern immer ein Anlaß seien, sich zu beklagen - dies sei in Dänemark und Schweden mit ihren hohen Steuern nicht anders als beispielsweise in Luxemburg oder Spanien. Die Absicht der ÖSR sei wie die jeder anderen Reform, daß jeder sich zunehmend einer Anpassung an neue gesellschaftliche Bedingungen verschreibe. Mit zunehmender Knappheit hätten alle bislang kostenlosen Güter am Markt einen Preis erhalten. So war vor einigen Jahrzehnten Land in vielen Fällen noch kostenlos, auch menschliche Arbeitskraft war oft kostenlos.

Die Besteuerung des Faktors Arbeit sei sicherlich ein Auslöser dafür gewesen, daß man innovativ wurde, z.B. daß man Automation einführte, daß Systeme informatisiert und computerisiert wurden. Nun sei es die Absicht der ÖSR, Umweltschädigungen aus dem Markt zu drücken, indem sie einen Preis auferlege. Die ÖSR sei letztlich Bestandteil eines generellen Mechanismus, der Kreativität und Innovation überall nach sich ziehe. Der erste kleine Schritt zu einer ÖSR in Deutschland müsse nur kontinuierlich weiter verfolgt werden, dann werde auch diese ÖSR zu einem beschleunigten Wandlungsprozeß in Richtung verbesserter Arbeits- und Umweltbedingungen beitragen. Für die europäische Ebene mahnt der Vertreter von Novo Nordisk die dringende Notwendigkeit einer Harmonisierung an, ohne die fairer Wettbewerb auf Dauer unmöglich sei.

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Auch aus Sicht des Vertreters der schwedischen Forstindustrie erscheint eine europaweite Harmonisierung besonders vordringlich, da man in Schweden unter der europaweit höchsten Steuerbelastung zu leiden habe. Die Erfahrungen mit der schwedischen ÖSR und dem Prozeß ihrer Einführung seien aber insgesamt zufriedenstellend. Die besondere Bedeutung des Verfahrens bei der Einführung der ÖSR in Deutschland hebt auch der Vertreter des BMU hervor und beschreibt in diesem Zusammenhang das britische Dialogverfahren als bemerkenswert.

Der Vertreter der Adtranz kritisiert, daß die derzeitige Ausgestaltung der ÖSR die Bemühungen zu einer kontinuierlichen Verringerung des spezifischen Energieverbrauchs im Schienenverkehr eher konterkariere, da sie trotz der im letzten Moment erfolgten Einführung eines reduzierten Steuersatzes für Strom im Bahnbereich zu einer relativen Mehrbelastung des Schienenverkehrs im Vergleich zu Straße oder Fliegerei führe. Eine deutliche Reduzierung der CO₂-Emissionen sei aber im Verkehrsbereich realistischerweise nur durch eine Verlagerung des Transportvolumens von der Straße auf die Schiene zu erwarten. Mit Blick auf die konkreten finanziellen Belastungen seines Unternehmens erweise sich die ÖSR allerdings in der Summe als entlastend.

Die ambivalente Haltung gegenüber den ersten Reformschritten der Bundesregierung teilt auch der Vertreter von B.A.U.M. und charakterisiert sie als "Durchbruch mit Schönheitsfehlern". Erstmals in der deutschen Geschichte sei die Lenkungskraft des Abgabensystems durch eine gezielte Senkung der Lohnnebenkosten systematisch in den Dienst beschäftigungs- wie umweltpolitischer Verbesserungen gestellt worden. Der internationalen Wettbewerbsfähigkeit werde dabei Rechnung getragen. Als Schönheitsfehler kritisiert der Vertreter von B.A.U.M. u.a. die mangelnde Vorhersehbarkeit bei der Anhebung der Steuersätze sowie die unterschiedliche Belastung einzelner Energieträger. Es fehle vor allem ein für Unternehmen und Haushalte planbarer Zeithorizont. Dieser Kritikpunkt kann durch die aktuellen Vorgaben der Bundesregierung, wie sie in Kapitel 4 ergänzend dargestellt werden, zumindest teilweise als überholt angesehen werden.

Aus dem Kreis der Teilnehmer wird schließlich kritisiert, daß die Möglichkeiten, verschiedene ÖSR-Strategien und Maßnahmen zu vergleichen, bislang unzureichend seien. Insgesamt wird eine verstärkte Begleitforschung durch die Bundesregierung angemahnt.