• 1. Konturen einer ökologischen Steuerpolitik: Zur Situation in Deutschland und Europa
  
  • 1.1 Deutschland
  • 1.2 West-, nord- und südeuropäische Staaten
  • 1.3 Mittel- und osteuropäische Staaten (MOE-Staaten)
  • 1.4 Gemeinsame Politik auf EU-Ebene

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1. Konturen einer ökologischen Steuerpolitik: Zur Situation in Deutschland und Europa

Die ökologische Steuerreform (kurz ÖSR) setzt in Deutschland ebenso wie in den Vorreiterstaaten Dänemark, Großbritannien, Niederlande im wesentlichen drei Prinzipien um: Erstens sollen Lohnnebenkosten durch eine Umschichtung der Steuern und Abgaben auf den Energieverbrauch gesenkt werden. Zweitens sollen innovative unternehmerische, am Prinzip einer nachhaltigen Entwicklung orientierte Ansätze begünstigt und in ihrer Markteinführung unterstützt werden. Drittens soll eine ökologische Lenkungswirkung, vor allem im Sinne einer vorsorgenden Klimapolitik, erreicht werden. Die einzelnen Staaten bevorzugen dabei naturgemäß unterschiedliche Vorgehensweisen bzw. setzen verschiedene Schwerpunkte.

Im folgenden soll der Sachstand zu den verschiedenen Ansätzen einer ökologischen Steuerpolitik in ausgewählten Ländern Europas, aber auch aus Sicht einer gemeinsamen europäischen Politik skizziert werden. Auf der Grundlage dieser "Sachbilanz" werden dann Wirkungen diskutiert, können Erfahrungen berücksichtigt und konkrete Visionen entwickelt werden.

Im Großen und Ganzen präsentiert sich nach Darstellung des Vertreters des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) die Lage in der zweiten Hälfte 1999 wie folgt: Eine breite Mehrheit der west- und nordeuropäischen Staaten einschließlich der Bundesrepublik hat eine veränderte Steuerpolitik auf den Weg gebracht, die ökologische Elemente stärker als bisher berücksichtigt und sich verstärkt an der Besteuerung natürlicher Ressourcen orientiert.

Anders sieht es in Süd- und Osteuropa aus, wo nach wie vor entweder erhebliche Vorbehalte gegen ein solches Vorgehen bestehen oder wo man zumindest zögerlich in der Umsetzung entsprechender Schritte scheint. Lediglich Italien fungiert als eine Art Bindeglied und hat sich wie die Bundesrepublik im Laufe des Jahres 1999 eingereiht in die Front derjenigen, die Ernst machen mit einem ökologisch orientierten Umbau des Steuersystems.

Typische Elemente eines solchen Umbaus sind die Besteuerung von fossilen Energieträgern oder von Energieprodukten wie Benzin, Heizöl oder Strom, sofern sie aus nicht erneuerbaren Energieträgern gewonnen wurden. Ziel dieser in der Breite wirkenden Steuern ist in ganz Europa regelmäßig die Entlastung der Lohnnebenkosten. Weitere Elemente können aber auch die Be

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steuerung anderer Energieprodukte wie z.B. Atomstrom, von sonstigen Rohstoffen, z.B. Schwermetallen, oder auch eine Besteuerung der Ressource Fläche unter ökologischen Gesichtspunkten sein. Hinzu tritt ein breites Spektrum an Abgaben und Gebühren mit dem vorrangigen Ziel einer ökologischen Lenkungswirkung, z.B. auf Abwasser, Abfälle, Schadstoffe.

1.1 Deutschland

Mit dem zum 1. April 1999 in Kraft getretenen Gesetzesänderungen zur ÖSR werden in einem ersten Schritt die Sätze der bestehenden Mineralölsteuern in unterschiedlicher Höhe angehoben, und es wird erstmals eine Stromsteuer eingeführt. Weitere Schritte sind geplant und zur Zeit Gegenstand der Diskussion (vgl. Kap. 4). Gemäß der Koalitionsvereinbarung sollen die Lohnnebenkosten in insgesamt drei Schritten bis 2002 von heute 42,3% auf unter 40%, d.h. um wenigstens 2,4% gesenkt werden. Mit dem bereits erfolgten ersten Schritt werden u.a. die Rentenversicherungsbeiträge um 0,8% gesenkt. Der Mittelbedarf für diese Senkung beträgt laut Rentenbericht der Bundesregierung rund 12,1 Mrd. DM für 1999 und rund 12,4 Mrd. DM für das Jahr 2000.

Steuergegenstand des "Gesetzes zum Einstieg in die ökologische Steuerreform" (vom Deutschen Bundestag beschlossen am 3. März 1999) ist nach Artikel 1 "Stromsteuergesetz (StromStG)" der Strom, der durch den Letztverbraucher aus dem Versorgungsnetz entnommen wird. Nach Art. 2 "Änderung des Mineralölsteuergesetzes (MinÖStG)" werden zudem sowohl Treibstoffe als auch Heizöle bzw. Erdgas zu Heizzwecken neu besteuert. Kohle ist vorläufig von einer Besteuerung ausgenommen. Eine Übersicht über die bisherigen und neuen Steuersätze gibt Tabelle 1.

Ausnahmen und Förderung erneuerbarer Energien

Von einer umfassenden Freistellung von Strom aus erneuerbaren Energien mußte nach Mitteilung des BMU aus EU-rechtlichen und administrativen Gründen vorerst abgesehen werden. Lediglich der eigenerzeugte Strom wird von der Stromsteuer befreit. Statt dessen wurde für erneuerbare Energien ein Förderprogramm entwickelt, das in etwa dem zu erwartenden Stromsteueraufkommen entspricht. Es ist für 1999 mit rund 200 Mio. DM angesetzt und soll gemäß dem Aufkommen der Stromsteuer anwachsen.

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Tab. 1:

Übersicht über bisherige und neue Steuersätze für Energieprodukte bzw. -träger sowie über wesentliche Ausnahmeregelungen (Stand 1. April 1999)

Anm.: Zu den weiteren Schritten bzw. Erhöhungen im Zeitraum 2000 bis 2003 vergleiche Tabelle 7 auf S. 53.

*Nachtspeicherheizungen: Aus sozialen Erwägungen wird Strom für Nachspeicherheizungen mit einem halbierten Steuersatz, d.h. 0,01 DM/KWh belegt, sofern es sich um Altanlagen handelt (installiert vor dem 1.4.99).

**Flüssiggas zu Fahrzwecken: Die Begünstigung wird grundsätzlich bis zum Jahr 2009 verlängert und auf den nichtöffentlichen Bereich ausgedehnt.

Quelle: Eigene Zusammenstellung, nach Angaben aus dem Gesetz und nach mdl. Mitteilung des Referenten aus dem BMU.

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Mit den Mitteln werden insbesondere Biomasse, Solarthermie und Geothermie gefördert werden. Vorgesehen ist ein Zuschußprogramm, keine Zinsvergünstigung wie beim sog. 100.000-Dächer-Programm für Photovoltaiknutzung, das zusätzlich zu dem aus der ÖSR finanzierten Programm aufgelegt wurde. Darüber hinaus ergibt sich eine indirekte Förderung durch das neue StromStG, da die Einspeisevergütung auf das vorletzte Kalenderjahr bezogen wird. Als weitere Fördermöglichkeiten treten hinzu:

• Der Einsatz von regenerativen Energieträgern zur Wärmeerzeugung wird anders als bei der Stromerzeugung generell nicht belastet. Dies begünstigt vor allem diejenigen Energieträger, die zur Erzeugung von Wärme oder Warmwasser eingesetzt werden, also auch Biomasse und Solarthermie;

• Durch die Stromsteuer steigt ab dem Jahr 2001 die Einspeisevergütung für Strom aus regenerativen Energien.

Mit Stand November 1999 sind auch Gaskraftwerke mit einem Wirkungsgrad über 57,5% von einer Besteuerung ausgenommen. Diese Ausnahme ist allerdings bis zum Jahr 2003 befristet, so daß de facto vermutlich nur ein derzeit im Bau befindliches Gaskraftwerk in Greifswald in den Genuß dieser Ausnahmeregelung kommen wird. Für die Planung weiterer Gaskraftwerke wäre der Planungszeitraum zu kurz.

1.2 West-, nord- und südeuropäische Staaten

Das folgende Kapitel gibt einen kursorischen Überblick in ausgewählten Staaten und erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit:

Dänemark

In einem ersten Schritt, der auf den Zeitraum 1994 bis 1998 ausgelegt war, wurde das Aufkommen der Einkommensteuern um rund 2,2% bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) reduziert. Die entsprechende Summe wurde zu rund 55% (bzw. 1,2% des BIP) aus sog. "green taxes" auf so verschiedene Produkte wie Kohle, Strom, Frischwasser, Abwasser, Abfall, Benzin, Diesel, Einkaufstüten und Pkw finanziert. Die restlichen ca. 45% (bzw. 1% des BIP) wurden durch erhöhte Steuern auf Kapitaleinkommen finanziert.

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In einem zweiten Reformteil für den Zeitraum 1996 bis 2000 wurde dann schwerpunktmäßig eine auf den Ausstoß an CO₂-Emissionen bezogene Energiesteuer für die Wirtschaft eingeführt (vgl. Tab. 2), deren Aufkommen a) in Form gesenkter Arbeitgeberanteile an den Lohnnebenkosten und b) in Form von Subventionen für Energiesparmaßnahmen an die Wirtschaft zurückfloß.

Im Jahr 1998 wurde schließlich der erste Teil der Steuerreform, der hauptsächlich die privaten Haushalte betrifft, überarbeitet und ein modifizierter Rahmen für den Zeitraum 1999 bis 2002 formuliert. Dabei wurden im wesentlichen die Steuern auf Benzin, Energie für Heizzwecke und auf Pkw um insgesamt 0,5% des BIP angehoben. Das Aufkommen wurde wiederum zur Senkung der Einkommenssteuern verwendet.

Im folgenden soll auf die wesentlichsten Steuern, d.h. auf Energie, CO₂ und seit 1996 auch Schwefel, detaillierter eingegangen werden. Charakteristisch ist, daß dem Schutz von Unternehmen besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird. Zur Wahrung ihrer Wettbewerbsfähigkeit wird Unternehmen die jeweils erhobene Energiesteuer zu 100% erstattet, die CO₂-Steuer zu wenigstens 50%. Der Steuersatz richtet sich darüber hinaus nach einem Schlüssel, der sich aus Energiesteueranteil und Wertschöpfung ergibt, um Rücksicht auf besonders energieintensive Produktionen nehmen zu können.

Mit der 1996 in Kraft getretenen, tiefgreifenden Reform sollten Schlupflöcher gestopft werden, z.B. im Bereich des rechtlichen Auslagerns von energieintensiven Betriebsteilen. In vielen Fällen wurden als Reaktion auf die ÖSR das rechtliche Firmenkonstrukt so umgestaltet, daß einige Betriebsteile besonders energieintensiv und damit weitgehend von der Steuer ausgenommen waren, während die verbleibenden keinen wesentlichen Energieverbrauch mehr hatten und entsprechend wenig zahlen mußten.

Um den dadurch entstehenden erheblichen Steuerausfällen zu begegnen, wurde nicht länger auf die rechtliche Konstruktion des Unternehmens abgestellt, sondern auf die real vorhandenen Betriebe. Innerhalb derer wiederum wurde nach der Verwendung für Raumwärme und Art des Produktionsprozesses unterschieden. [Fn.1: Energieintensive Prozesse sind seitdem so definiert, daß die Steuerbelastung höher als a) ein Prozent des Umsatzes sein und b) wenigstens drei Prozent der Wertschöpfung betragen muß. ] Auf dieser Basis wurde eine abschließende Liste von 35 Produktionsprozessen erstellt, für die bis heute ein ermäßigter CO₂-Steuersatz gilt.

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Tab. 2:

CO2-Steuersätze für Unternehmen in Dänemark in den Jahren 1996 und 2000 (inkl. SO2-Steuer, in DM/Gigajoule).

Quelle: Eigene Darstellung, nach Angaben des Referenten aus dem dänischen Finanzministerium.

Darüber hinaus gelten niedrigere Steuersätze, sofern die Unternehmen an einem Energie-Audit teilnehmen. Zudem steigen diese niedrigen Steuersätze über die Zeit nur leicht an bzw. bleiben sogar konstant (für energieintensive Prozesse). Alle übrigen Steuersätze hingegen steigen bis zum Jahr 2000 deutlich an (Tab. 2) - eine klar verhaltenslenkende Maßnahme.

Frankreich

Im Jahr 1998 hat Frankreich begonnen, seine Dieselsteuern den Benzinsteuern anzunähern. Zugleich wurde die gesamte Mineralölsteuer um die Inflationsrate von 0,9% angehoben. Eine Ausnahmeregelung gilt für schwere LKW über 12 Tonnen: Hier findet eine Rückerstattung statt. Ziel insbesondere der steigenden Besteuerung von Diesel ist nach offizieller Lesart die Reduzierung der Luftverschmutzung. Diesem Ziel dient auch die Zusammenführung verschiedener kleinerer Steuern zu einer neuen Ökosteuer, die sich "taxe generale sur des activités pollutants" (TGAP) nennt. Für das kommende Jahr 2000 beabsichtigt auch Frankreich eine Energiesteuer zur Reduzierung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung und zur Reduzierung der Einkommensteuer für Bezieher niedriger Einkommen. Beides muß im Zusammenhang mit einer ebenfalls geplanten, anfangs freiwilligen, aber durch die Senkung der

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Arbeitgeberbeiträge schmackhaft gemachten, und ab dem Jahr 2001 obligatorischen Arbeitszeitverkürzung gesehen werden.

Großbritannien und Nordirland

In Großbritannien und Nordirland wird nach einigem Auf und Ab in der Besteuerung des privaten Energieverbrauchs nun beabsichtigt, darüber hinaus zusätzlich den industriellen Energieverbrauch zu besteuern. Dieser europaweit einmalige Schritt soll zum April 2001 erfolgen. Diese auch "climate change levy" genannte Steuer soll aufkommensneutral und nach weiteren Konsultationen mit der Wirtschaft festgelegt werden. Ziel ist es, die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung von derzeit 12,2% auf 11,9% zu senken. Für energieintensive Unternehmen sollen wesentlich niedrigere Steuersätze gelten, sofern sie ihre Energieeffizienz verbessern. Gleichzeitig mit der Ankündigung dieses Vorhabens im Frühjahr 1999 erging ein Aufruf an die Wirtschaft, Vorschläge zur konkreten Ausgestaltung einzureichen. [Fn.2: Angesichts des vergeblichen Versuchs des deutschen Wirtschaftsministers, in Bezug auf Subven tions abbau Vorschläge aus der Wirtschaft zu erhalten, wäre es zweifellos interessant zu verfolgen, inwieweit und ggf. aus welchen Gründen dieser Aufforderung in Großbritannien nachgekommen wird.] Hinzu kommen Förderprogramme, umgerechnet z.B. ca. 450 Mio. DM für neue Umwelttechnologien und erneuerbare Energieträger oder ca. 360 Mio. DM zusätzlich für öffentlichen Personentransport in der Region.

Mit der Einführung dieser Energiesteuern setzen die Briten ihren schon früh begonnenen Weg konsequent fort. Der sog. "road fuel duty escalator", mit dem seit 1993 die Kraftstoffsteuern automatisch, seit 1998 um real 6% pro Jahr steigen, dürfte weltweit einmalig sein, ohne daß negative Effekte auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung bis heute zu beobachten gewesen wären. Dazu wurden in einem ersten Schritt bereits Anfang der neunziger Jahre die Steuern auf Diesel auf das gleiche Niveau wie die Benzinbesteuerung angehoben. Anschließend beschloß man im März 1993 den Einstieg in die zeitlich unbefristete automatische Erhöhung mit einer jährlichen realen (inflationsbereinigten) [Fn.3: Die quasi automatische Inflationsbereinigung von Steuern ist ein in ganz Europa übliches Verfah ren. Lediglich in Deutschland muß der Gesetzgeber die Zustimmung der Bundesbank einholen – was sich jedoch im Rahmen der europäischen Harmonisierung in absehbarer Zeit ändern könnte.] Steigerung um 3%. Schon im November 1993 wurde dieser Satz auf 5% erhöht, und 1998 beschloß die neue Labour-Regierung eine weitere Erhöhung auf nunmehr 6%. Nach Informationen des BMU-Vertreters war die britische Automobilindustrie an diesem Vorgehen beteiligt. [Fn.4: Vgl. Schlegelmilch K. (1998): Ungeahnte Sprünge. Aus dem Bremser Großbritannien wird ein Zugpferd. Politische Ökologie 56, Ausg. September/Oktober, S. 72.] Erst Ende 1999 wurde

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beschlossen, Steigerungen nicht mehr automatisch vorzunehmen und das zusätzliche Aufkommen für den öffentlichen Verkehr in ländlichen Regionen zu verwenden.

Als Nachteil der britischen Treibstoffsteuern sieht der Vertreter des BMU die Tatsache, daß sie zur allgemeinen Finanzierung staatlicher Ausgaben diene, also nicht aufkommensneutral seien. Es sei allerdings zu berücksichtigen, daß Großbritannien seine direkten Steuern bereits im Vorfeld der ÖSR gesenkt und so eine deutliche Nettoentlastung herbeigeführt habe. Zudem habe man es in Großbritannien offenbar in besonderem Masse mit Verkehrsproblemen im ländlichen Raum und mit dem Straßengüterverkehr zu tun, so daß der Bedarf nach Lenkungswirkung im Vordergrund stehe. Um unterstützend zu wirken, hat die Regierung zudem die bereits erwähnten umgerechnet rund 360 Mio. DM zusätzlich zur Förderung des regionalen Personentransports bereitgestellt.

Als weitere Maßnahmen im Bereich Transport wurde die Kfz-Steuer für kleine Fahrzeuge ab Juni 1999 um umgerechnet rund 150 DM reduziert. „Saubere" Lastwagen und Busse erhalten einen Steuernachlaß bis zu rund 3000 DM, und sehr schwefelarmer Diesel wird steuerlich derart bessergestellt, daß dem Staat umgerechnet rund 1,2 Mrd. DM an Einnahmen entgehen. Über diese klassischen Bereiche einer ÖSR hinaus hat man in Großbritannien für Anfang 2000 angekündigt, auch Steuern auf Steine und Erden (Kies, Schotter, Sand etc.) einzuführen, sofern die betroffenen Industrien ihr bisher als unzureichend angesehenes Angebot zur Reduktion der spezifischen Umweltbelastungen in diesem Sektor nicht angemessen nachbessern. Darin kann man ähnlich wie in Schweden einen ersten Schritt hin zu einer umfassenderen Materialbesteuerung sehen. Schließlich wird noch eine Abgabe auf Pestizide erwogen.

Italien

Als erster südlicher Staat der EU hat Italien 1999 den Einstieg in eine ÖSR vollzogen. Auch hier besitzt die Absehbarkeit bzw. Berechenbarkeit der kommenden Schritte eine besondere Bedeutung, so daß die weitere Entwicklung in fünf Stufen bis 2004 festgelegt wurde - eine bemerkenswerte Festlegung angesichts der erfahrungsgemäß kurzen Intervalle italienischer Regierungsperioden.

Das Aufkommen soll analog zum deutschen Modell zur Senkung der Lohnnebenkosten um 0.8% verwendet werden. Es soll von umgerechnet rund 2 Mrd.

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DM bis auf ca. 11 Mrd. DM im Jahr 2004 ansteigen. Dazu werden die bisherigen Steuern auf Kraftstoffe und Heizöle erhöht, neu besteuert werden Kohle, Koks und Ölgemische (u.a. Altöl).

Die Steigerungsraten sind drastisch, z.B. steigen die Kraftstoffsteuern um bis zu 45%, jene auf leichtes Heizöl um 840%, auf Kohle und Ölgemische sogar auf mehr als das Zehnfache der schon heute teilweise nicht geringen Ausgangsbasis. Im Gegensatz zur momentanen Situation in Deutschland hat man in Italien eine unbefristetete steuerliche Begünstigung moderner Gasturbinentechnologie durchgesetzt.

Niederlande

In den Niederlanden gehören ökologisch orientierte Steuern seit mehreren Jahren zum festen Inventar, z.B. in Form einer Grundwasserabgabe. Seit drei Jahren hat man dort auch Erfahrungen mit einer Energiesteuer gesammelt, die allgemein als Kern einer umfassenderen ÖSR angesehen wird. So werden seit 1996, in Anlehnung an den ursprünglichen Vorschlag der EU aus dem Jahr 1992, Steuern auf leichtes Heizöl, Erdgas, Flüssiggas und Strom erhoben.

Treibstoffe werden weiterhin im Rahmen einer vergleichsweise hohen Mineralölsteuer belastet, die jährlich in Höhe der Inflationsrate angepaßt wird. Die Sätze der neuen CO₂-/Energiesteuer sind von 1996 bis 1998 entsprechend dem EU-Vorschlag auf das Dreifache des anfänglichen Satzes gestiegen, Strom wird seit 1996 mit dem Endsteuersatz belastet. Damit ist der Endpreis von Gas 1998 für Kleinverbraucher und Haushalte um 20 bis 25% und jener von Strom um 15% gestiegen (vgl. Tab. 3). In den folgenden drei Jahren wollen die Niederlande diese zwischen 1996 und 1998 eingeführten Steuersätze nochmals verdoppeln.

Tab. 3: Höhe der Energiesteuern in den Niederlanden (in DM/Gigajoule)

Quelle: Eigene Zusammenstellung, nach Angaben des Vertreters des niederländischen Finanzministeriums.

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Ausnahmeregelungen existieren aus Gründen der sozialen Gerechtigkeit und zum Erhalt der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. So bleibt aus sozialen Gründen ein Sockelbetrag von 800 KWh Strom und 800 m³ Gas grundsätzlich unversteuert. In der Wirtschaft waren anfangs generelle Freistellungen für Großverbraucher vorgesehen, deren Verbräuche oberhalb von 170.000 m³ Gas und 50.000 KWh Strom in den Jahren 1996 bis 1998 nicht besteuert wurden. Dieses Limit liegt heute bei 1 Million m³ Gas und 10 Millionen KWh Strom. Damit sind nach Angaben des Vertreters aus dem niederländischen Finanzministerium fast alle Haushalte und rund 95 % des entsprechenden Energieverbrauchs von Unternehmen von der Steuer erfaßt.

Darüber hinaus werden z.B. Treibhäuser lediglich mit der Stromsteuer belastet, die Raumheizung dagegen bleibt unbesteuert. Im Gegenzug mußte sich die Branche verpflichten, ihre Energieeffizienz bis zum Jahr 2000 um 50% gegenüber dem Bezugsjahr 1980 zu erhöhen. Auf diese Weise sollen sowohl Produktionsverlagerungen in Nachbarländer als auch Arbeitsplatzverluste verhindert werden. Die Betreiber regenerativer Energiequellen erhalten die Energiesteuer vollständig zurückerstattet. Das restliche Steueraufkommen wird anteilig an Haushalte (ca. 60%) und Unternehmen (ca. 40%) zurückgegeben.

Zu diesem Zweck wurde für Haushalte die Einkommenssteuer in drei Punkten verändert: Senkung des Eingangssteuersatzes um 0,6%, Anhebung des steuerfreien Existenzminimums um umgerechnet rund 75 DM, Erhöhung der Abzugsmöglichkeiten für Senioren um 1%. Für Unternehmen wurde der Arbeitgeberanteil zu den Sozialversicherungen gesenkt. Kleinere Unternehmen können dabei höhere Abzüge geltend machen, und der Körperschaftsteuersatz wurde oberhalb einer Summe von umgerechnet rund 90.000 DM um 3% reduziert. Bis zum Jahr 2000 wird auf der Basis dieser Maßnahmen ein Rückgang der CO₂-Emissionen um 5% erwartet.

Schweden

Die energiebezogene Besteuerung als zentraler Teil der ökologischen Steuern ist in drei Teile unterteilt: Eine generelle Energiesteuer, eine an CO₂-Emissionen orientierte Steuer und eine Schwefelsteuer. Zusätzlich wird eine Abgabe auf Stickstoff-Emissionen erhoben. Bei der Besteuerung wird zwischen Industrie und Privatverbrauchern differenziert. So zahlt die Industrie die generelle Energiesteuer nicht, und sie zahlt nur den halbierten Satz der CO₂-Steuer.

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Trotz dieser Ermäßigungen ist nach Einschätzung des Vertreters der schwedischen Forstindustrie die schwedische Industrie weltweit am höchsten mit Energiesteuern belastet. Die CO₂-Steuer beträgt für die Industrie 529 SEK (ca. 118 DM) pro Kubikmeter Öl, 460 SEK (ca. 100 DM) pro Tonne Kohle, 396 SEK (ca. 88 DM) pro Kubikmeter Erdgas und 556 SEK (ca. 124 DM) pro Tonne LPG (Flüssiggas).

Die Schwefelsteuer beträgt 27 SEK (ca. 6 DM) pro Kubikmeter Öl für jede 0,1% Schwefel im Treibstoff. Kohle, Torf und Gas werden mit 30 SEK (ca. 6,70 DM) pro Kilogramm Schwefel im Energieträger besteuert. Stickoxid-Emissionen aus der Energieproduktion werden dagegen auf die folgende Weise besteuert: Brenner mit einer Kapazität über 25 GWh werden mit 40 SEK pro Kg emittiertem Stickoxid besteuert. Anschließend wird ein Teil der Steuer an Brenner mit einer besonders hohen Energieausbeute (Wirkungsgrad) zurückerstattet. Brenner mit einem hohen Wirkungsgrad werden auf diese Weise zu Nettogewinnern des Systems gemacht, andere zu Nettozahlern. Aus Sicht der Forst- bzw. Papierindustrie müssen bedauerlicherweise für die dort vorhandenen Anlagen aus verfahrenstechnischen Gründen überwiegend Nettozahlungen geleistet werden.

Es existieren darüber hinaus eine ganze Reihe verschiedener Steuern auf Strom, die ebenfalls nach Privatkunden und industriellen Verbrauchern differenziert erhoben werden. So zahlt beispielsweise die Industrie eine produktionsbezogene Steuer auf Kernenergie in Höhe von 22 SEK (ca. 4,90 DM) pro MWh Strom. Verkehrsbezogene Ökosteuern werden sowohl für Fahrzeuge als auch für Treibstoffe erhoben. Es existieren drei Klassen für Pkw, Lastwagen und Busse. Bei Benzin orientiert sich die Steuer am Bleigehalt, bei Diesel existieren ebenfalls drei unterschiedliche Steuersätze.

Schweiz

Wie in vielen Dingen geht die Schweiz auch bei der Ausgestaltung einer ökologischen Steuerreform ihren eigenen Weg, der zumindest einige bemerkenswerte Ansätze beinhaltet: Schon 1997 hat man eine subsidiäre CO₂-Abgabe als Teil einer aufkommensneutralen ÖSR beschlossen (die sog. Grundnorm). Sie soll erst dann in Kraft treten, wenn Umweltvereinbarungen mit der Industrie sowie weitere Maßnahmen es nicht vermögen, das nationale CO₂-Ziel zu erreichen. Für diesen Fall wurden - im Gegensatz zum Vorschlag der EU-Kommission - nicht Mindestsätze, sondern Höchstsätze fixiert.

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Dieses Vorgehen erscheint aus Sicht des BMU-Vertreters allein deshalb bemerkenswert, weil bekannt sei, daß eine ÖSR allein kein Allheilmittel sein könne. Besonders im Konzert mit begleitenden Maßnahmen wie Energie-Audit, Bewußtseinsbildung und dem gezielten Einsatz von Fördermitteln seien Erfolge erzielbar.

Nach Ansicht des Vertreters des BMU hätte eine derartige Form der Subsidiarität, mit einer ÖSR als einer Art Sanktionsmittel und Bestandteil eines umfassenderen Maßnahmenbündels, durchaus eine Chance, Grundlage für einen sinnvollen, EU-weiten Konsens zu werden.

1.3 Mittel- und osteuropäische Staaten (MOE-Staaten)

Als erster Beitrittsstaat zur EU aus dem Bereich der sog. MOE-Staaten hat Slowenien bereits 1997 eine CO₂-Steuer eingeführt und die Sätze 1998 verdreifacht, was zu nicht unerheblichen Verstimmungen in der aufstrebenden Wirtschaft des Landes geführt hat. Die Preisauswirkungen schwankten bei der Einführung zwischen drei und elf Prozent. Nach Ansicht des Vertreters des BMU sind vor allem folgende Aspekte problematisch: Sowohl 1997 als auch 1998 wurde die Steuer ohne längeren Diskussionsprozeß, sozusagen ohne Ankündigung erhöht. Vor allem das Investitionsverhalten konnte deshalb nicht angepaßt werden. Desweiteren wird das Aufkommen nicht an die Gesamtwirtschaft zurückgegeben, sondern zur Finanzierung eines einzelnen Entwicklungsprojekts eingesetzt, das zudem politisch umstritten ist.

Anders als in diesem Beispiel existieren in der Tschechischen Republik, in Polen und Ungarn unterschiedlich weit gediehene Pläne zur ÖSR nach westlichen Vorbildern, die jedoch frühestens ab dem Jahr 2001 greifen sollen.

Insgesamt erweisen sich die Entwicklungspotentiale für die ÖSR im Rahmen der Osterweiterung der EU als einmalig, besteht doch die Chance, Fehlentwicklungen der westlichen Staaten, z.B. im Hinblick auf Anreizwirkungen oder festgefahrene Subventionsstrukturen zu vermeiden. Die Wirtschafts- und Gesellschaftssysteme befinden sich ohnehin in einem grundlegenden Wandel hin zu stärker marktwirtschaftlich geprägten Strukturen. Es kommt also darauf an, lediglich die Richtung dieser Veränderungen im Sinne einer zukunftsfähigen Entwicklung zu beeinflussen.

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Im Einzelnen sprechen nach Ansicht des BMU vor allem folgende Gründe für die forcierte Einführung einer umfassenden ÖSR im Bereich der MOE-Staaten:

• Um die Anforderungen zum Beitritt zur EU zu erfüllen (den sog. "acquis communitaire") müssen ohnehin zahlreiche Vorschriften, Gesetze etc. mit EU-Regelungen harmonisiert werden. Dazu gehören eben auch Steuerregelungen, wie z.B. Mindeststeuersätze für Mineralöle.

• Das Erreichen des EU-Ziels zur Verringerung der Emission von Treibhausgasen gemäß Kyoto-Protokoll erfordert besondere Anstrengungen von den Beitrittsstaaten, die zudem möglichst kosteneffizient bewältigt werden müssen.

• Durch den am 1. Mai 1999 in Kraft getretenen Amsterdamer Vertrag und die Vereinbarungen der letzten EU-Gipfel besitzt die Integration ökologischer Aspekte ohnehin hohe Priorität. Damit müssen auch die Beitrittsstaaten in diesem Sinne aktiv werden, insbesondere mit Blick auf ein frühes Beitrittsdatum.

• Mit einer stärker an marktwirtschaftlichen Elementen orientierten Umweltpolitik auf Basis einer ÖSR eröffnet sich die Chance, vermehrt auf dynamische Anreizlösungen zu setzen. Damit würde sowohl die notwendige Reform des ordnungsrechtlichen Instrumentariums erleichtert als auch die notwendige Integration von Umweltaspekten in andere Politikbereiche.

• Mit der (auch durch die ÖSR geförderten) Bevorzugung von integrierten Umweltschutzmaßnahmen könnte der gesamte Beitritt der MOE-Staaten zur EU wesentlich kostengünstiger gestaltet werden als auf der Basis bisheriger end-of-pipe-Ansätze, die in der Regel durch das aufwendige Nachrüsten von Filtertechnologien erhebliche Kosten verursachen. Derzeitige Kostenschätzungen beruhen auf der Annahme, daß im wesentlichen die heutige, weitgehend auf Schadstoffbeseitigung basierende Umweltpolitik der EU in den Bereichen Wasser, Luft und Abfall übernommen wird. Die entsprechenden Kosten sollen sich auf umgerechnet wenigstens 120 Mrd. DM belaufen. Eine substantielle Reduktion, wie sie durch integrierte, am Ziel der Energieeffizienz und Ressourcenschonung orientierte Maßnahmen erreicht werden kann, würde nicht zuletzt den Druck auf die öffentlichen Haushalte verringern.

Einen Überblick über die derzeitige Anwendung von ökonomisch orientierten Instrumenten in den MOE-Staaten gibt Tabelle 4.

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Tab. 4:

Überblick über einige umweltbezogene ökonomische Instrumente in MOE-Staaten. Stand: April 1998.

Quelle: Verändert nach „Green Budget Reform in Europe. Countries at the Forefront" Hrsg. Kai Schlegelmilch. Springer Heidelberg, Berlin, New York, 1999,

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Spätestens mit dem Beitritt zur EU müssen schließlich auch (nach Übergangsfristen) Subventionen ab- und umgebaut werden, die bislang in erheblichem Maße stark umweltbelastenden Industrien zugute kommen. Ein solcher Ab- bzw. Umbau ist aus ökologischen wie fiskalischen und (wettbewerbs-) rechtlichen Gründen unumgänglich, so daß in der Folge des Beitrittsprozesses entsprechende Maßnahmen, zu denen auch eine ÖSR gehört, verhältnismäßig leicht durchsetzbar sein müßten. Zudem dürfen positive Effekte auf die Beschäftigung angenommen werden, zumal durch Subventionen oftmals alte, nicht mehr wettbewerbsfähige Industrien am Leben erhalten werden. Gleichzeitig werden durch den Subventionsabbau finanzielle Mittel frei, mit denen innovative, arbeitsplatzschaffende Unternehmen steuerlich entlastet werden könnten.

1.4 Gemeinsame Politik auf EU-Ebene

Die Vertreterin der Generaldirektion 21 „Zölle und indirekte Steuern" (DG XXI) unterstrich, daß in allen Staaten der EU seit Jahrzehnten Steuern auf Mineralöle erhoben werden, um öffentliche Ausgaben zu finanzieren. Aus praktischen Gründen eignen sich besonders Treibstoffe gut für eine Besteuerung, da die Nachfrage relativ konstant ist (Sicherheit der Einnahmen) und da nur sehr wenige Steuerzahler - die Mineralölkonzerne - vom Staat verwaltet müssen (geringer Verwaltungsaufwand). Unter anderem um eine ökologische Lenkungswirkung zu erzielen, werden jedoch die entsprechenden Steuern zunehmend differenziert.

Im Zuge des gemeinsamen Marktes entstand der Bedarf nach einer Harmonisierung der verschiedenen nationalen Steuergesetze. So existieren beispielsweise seit 1993 grundlegende gemeinsame Regeln für den Umfang, die Erhebung und die Kontrolle von Mineralölsteuern. [Fn. 5: Die entsprechenden Richtlinien beziehen sich auf all diejenigen Mineralöle, die entweder zu Heiz zwecken oder als Treibstoff verwendet werden.] Es wurden Minimalraten für die Besteuerung festgelegt. Die einzelnen Mitgliedstaaten sind jedoch berechtigt - und tun dies auch - höhere Raten auf nationaler Ebene zu erheben, vorausgesetzt, sie beschränken sich auf lediglich eine Rate für alle Produkte eines Typs. Desweiteren können die Mitgliedstaaten in Einzelfällen mit besonderer Genehmigung der Kommission und des Ministerrates Ausnahmen beantragen.

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Somit muß nach dem heutigen Stand jede Maßnahme zur Differenzierung der Besteuerung unter ökologischen Gesichtspunkten vom Ministerrat autorisiert werden. Dies ist in mehreren Fällen bereits geschehen [Fn. 6: vgl. einzelstaatliche Massnahmen unter 1.2].

Parallel zu dieser Entwicklung hat die Kommission bereits 1992 eine Initiative für eine EU-weite CO₂-basierte Energiesteuer gestartet, als Teil eines Maßnahmenpaketes zur Stabilisierung bzw. Reduzierung der CO₂-Emissionen. Die Energiesteuer sollte wie folgt ausgestaltet werden:

1. Besteuerung aller Energieprodukte mit Ausnahme erneuerbarer Energien.

2. Orientierung am Energiegehalt und am CO₂-Gehalt der verschiedenen Energieprodukte mit dem Ziel der Erhöhung der Energieeffizienz und der Förderung solcher Produkte, die wenig oder kein CO₂ emittieren.

3. EU-weit harmonisierte Steuer in Ergänzung zu allen anderen nationalen Steuern. Das Aufkommen würde auf nationalstaatlicher Ebene verteilt.

4. Möglichkeit einer aufkommensneutralen Steuer, indem die Mitgliedsstaaten die Einnahmen nutzen, um Sozialbeiträge oder einkommensbezogene Steuern zu senken.

5. Regulierter Anstieg der Steuer über eine Periode von 7 Jahren.

6. Sonderregelungen zum Erhalt der industriellen Wettbewerbsfähigkeit.

Das Vorhaben wurde nach über zweijähriger intensiver Diskussion aufgrund erheblicher Vorbehalte seitens einiger Mitgliedsstaaten im Mai 1995 durch eine revidierte Fassung ersetzt. Diese Fassung hätte den Mitgliedsstaaten für eine Übergangsperiode erhebliche Freiheiten in der Ausgestaltung der jeweiligen Höhe der Besteuerung bis hin zum Verzicht auf eine Besteuerung von Energieprodukten gelassen. Die verbindlichen Steigerungsraten des ersten Vorschlages wurden zu unverbindlicheren Zielraten umformuliert, die nach Möglichkeit bis zum Jahr 2000 erreicht werden sollten. Aber auch die Diskussionen über die revidierte Fassung wurden letztendlich abgebrochen, da keine Einigkeit darüber erzielt werden konnte, was nach der Übergangsperiode geschehen sollte. Einige Mitgliedsstaaten wollten eine Vorabfestlegung erreichen, daß anschließend tatsächlich eine harmonisierte Steuer in Kraft treten sollte, andere dagegen waren eher der Auffassung, daß die Übergangsperiode, das sog. "transitional regime", de facto den Dauerzustand darstellen sollte.

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Gründe für die Ablehnung bzw. die Ursache von Differenzen waren z.B.

• die Forderung einiger Mitgliedsstaaten, daß die industrialisierten Staaten des Nordens stärkere Anstrengungen unternehmen bzw. höhere Steuern einführen sollten;

• die grundsätzlichen Bedenken anderer Mitgliedsstaaten, daß die fiskalischen Kompetenzen der EU über Gebühr gestärkt worden wären;

• die Bedenken eines Mitgliedsstaates gegen eine gemischte Energie und CO₂-Steuer bzw. die Forderung nach einer reinen CO₂-Steuer;

• Vorbehalte mehrerer Mitgliedsstaaten gegenüber den Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit, insbesondere energieintensiver Industriezweige;

• praktische Probleme in der Ausgestaltung eines arbeitsfähigen Systems zur Strombesteuerung im Falle der gemischten Energie- und CO₂-Steuer.

Im März 1996 forderte der Ministerrat die Kommission schließlich auf, einen vollständig neuen Richtlinienentwurf vorzulegen, in dem im wesentlichen die Bestimmungen der bereits vorliegenden Mineralölverordnung als ein Schema für alle anderen Energieprodukte dienen sollte. Der neue Kommissionsvorschlag entspricht diesen Anforderungen, bei gleichzeitiger Überarbeitung der derzeitigen Minimalraten für Steuern auf Mineralöl. Die Eckpunkte für eine Energiebesteuerung sind wie folgt:

1. Die derzeitigen harmonisierten Sätze für die Besteuerung von Mineralöl werden ebenso berücksichtigt wie bereits vorhandene nationale Steuern auf Gas, Strom etc.;

2. Die Besteuerung umfaßt fast alle vorhandenen Energieträger;

3. Jeder Mitgliedsstaat soll ein bestimmtes Steuerniveau pro Produktkategorie festlegen;

4. Die Ermittlung der Steuer wird den Mitgliedsstaaten fast vollständig selbst überlassen. Lediglich die Summe aller energiebezogenen Steuern muß in allen Mitgliedsstaaten die gleiche Mindesthöhe erreichen;

5. Oberhalb der Mindeststeuer steht es darüber hinaus jedem Mitgliedsstaat frei, steuerliche Differenzierungen vorzunehmen, z.B. für eine Bevorzugung schadstoffärmerer Kraftstoffe.

[Seite der Druckausgabe: 24]

Dem neuen Vorschlag zufolge wird also nicht länger an die Einführung einer neuen, EU-weiten Steuer gedacht, sondern es wird eine EU-weit harmonisierte Rahmenvereinbarung für die Besteuerung von Energieprodukten vorgeschlagen, die es ermöglichen soll, nationale Steuersysteme nach individuellen beschäftigungs-, umwelt-, transport- oder energiepolitischen Präferenzen zu restrukturieren, ohne dabei das Schlüsselelement eines gemeinsamen europäischen Marktes zu gefährden. Im Einzelnen schlägt die Kommission u.a. vor, die Besteuerung über Mineralöle hinaus auf alle relevanten Energieträger auszudehnen, z.B. Kohle, Braunkohle, Erdgas und Strom.

Damit soll zukünftig vor allem auch der Sektor Heizenergie erfaßt werden [Fn.7: Auch aus ökologischer Sicht macht dies Sinn, da hier in fast allen europäischen Ländern enorme Optimierungspotentiale vorhanden sind. Für Deutschland vgl. die Zahlen der Enquete-Kommissionen "Schutz des Menschen und der Umwelt" bzw. "Schutz der Erdatmosphäre" zu den gewaltigen Energiesparpotentialen im Bereich Raumwärme: ca. 70 -80% beim Neubau, ca. 50% im Bestand. ] , zumal Treibstoffe bereits heute Gegenstand intensiver Besteuerung sind. Die steuerlichen Mindestraten sollen über eine Periode von 4 Jahren kontinuierlich steigen. Besondere Vorzüge des neuen Vorschlages sind nach Darstellung der Vertreterin der DG XXI vor allem folgende Aspekte:

1. Zukünftig können die Mitgliedsstaaten ohne besondere Autorisierung des Ministerrates steuerliche Differenzierungen einführen oder anpassen - vorausgesetzt, die Mindesthöhen werden nicht unterschritten. In diesem Fall wäre wie bisher die Autorisierung durch den Ministerrat erforderlich;

2. Der Vorschlag läßt Raum, um beschäftigungspolitische Impulse individuell nach den jeweiligen nationalen Rahmenbedingungen zu verwirklichen;

3. Nationale Wettbewerbsverzerrungen durch Steuervorteile für bestimmte Energieprodukte werden verringert, vor allem im Bereich Heizenergie, die bisher in weiten Teilen der EU nicht oder nur kaum besteuert wird;

4. Der Vorschlag ermöglicht die Reduzierung von Treibstoffsteuern zum Ausgleich für die Einführung anderer, effizienterer Systeme für Transportbepreisung;

5. Zur besseren Anpassung an nationale fiskalische und umweltpolitische Prioritäten ist es möglich, die Steuern nach verschiedenen Berechnungsgrundlagen zu ermitteln - CO₂-Emissionen und/oder Energiegehalt. Die Höhe der Steuern bzw. ihre Differenzierung kann weitgehend an den jeweiligen nationalen Umweltstandards orientiert werden, Ausnahmen und (temporäre) Reduzierungen sind möglich.

[Seite der Druckausgabe: 25]

Man habe erkannt, daß die indirekte Besteuerung von Energieträgern nicht nur ein praktikables und wichtiges Mittel zur Erfüllung des traditionellen Anliegens der Besteuerung sei - also zur generellen Finanzierung öffentlicher Ausgaben - sondern daß sie darüber hinaus ein nützliches Instrument zur Steigerung der effizienten Nutzung begrenzter Ressourcen sei. Der Bericht der Kommission wurde auf dem ECOFIN-Treffen am 1.12.1998 diskutiert. Es wurde beschlossen, daß im Rahmen der deutschen EU-Präsidentschaft weitere Diskussionen auf Arbeitsebene stattfinden sollten, um einen erneuten Bericht auf dem ECOFIN-Treffen im Mai 1999 vorzulegen. Darin sollten zusätzliche Empfehlungen erarbeitet werden, i.w. zu folgenden Aspekten:

• zur Behandlung besonders energieintensiver Industriezweige und zur Behandlung solcher Firmen, die die Ziele zur Erhöhung ihrer Energieeffizienz erreichen (Stichwort Energieaudit);

• Ausnahmen und reduzierte Raten aus sozialen Erwägungen;

• Nullraten für eine Übergangsperiode und flexible Zeitgrenzen für die Umstellung für Produkte, die derzeit von einer Steuer noch nicht erfaßt werden, z.B. zur Markteinführung von Erdgas;

• Zeitweise Einführung von Ausnahmeregelungen für verschiedene Mitgliedsstaaten, vor allem aus geographischen Bedenken, mit dem Ziel geringerer oder verzögerter Steigerungsraten für die Mindestsätze zur Mineralölbesteuerung;

• Abschätzung der ökonomischen Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich Inflation, internationaler und nationaler Wettbewerbsfähigkeit, Kaufkraft, Transportkosten und weiterer umweltpolitischer Maßnahmen.

Abschließend betont die Vertreterin der DG XXI, daß der Vorschlag für ein gemeinsames Rahmenkonzept zur Energiebesteuerung vor allem marktbezogen sei. Er diene nicht dazu, umweltpolitische Zielsetzungen auf der Ebene der EU durchzusetzen. Man könne aber davon ausgehen, daß das vorgeschlagene Rahmenkonzept sehr wohl geeignet sei, die nationalen Anstrengungen zur Verringerung der Treibhausgas-Emissionen gemäß Kyoto-Protokoll entscheidend zu unterstützen. Man habe Verständnis für die Position einzelner Mitgliedsstaaten, die zusätzliche Zeit bis zur Einführung einer Besteuerung oder für eine Anhebung von Mindestsätzen für bereits bestehende Besteuerungen für nötig hielten. Mittelfristig halte die Kommission aber gemeinsame Mindestsätze für eine EU-weite Besteuerung von Energieprodukten für unumgänglich.

[Seite der Druckausgabe: 26]

Der Vertreter des deutschen Bundesministeriums für Finanzen (BMF) fügt in seiner Stellungnahme ergänzend hinzu, daß inzwischen lediglich noch Spanien und Irland dem Richtlinienentwurf der Kommission in Fundamentalopposition gegenüberständen. Sie begründeten ihre Ablehnung konsequenterweise mit der Befürchtung wettbewerbsbezogener Nachteile für ihre Staaten. Diese Situation sei gegenüber dem Stand vor vier Jahren, als nur ungefähr die Hälfte der Mitgliedsstaaten einer Energiebesteuerung positiv gegenüberstanden, als erheblicher Fortschritt zu werten.