6. Die aktuelle Kontroverse um das Entgelt für reguläre Arbeit und öffentlich-geförderte Beschäftigung – Lohnabstand, ABM-Entgelt, Bürgergeld

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6. Die aktuelle Kontroverse um das Entgelt für reguläre Arbeit und öffentlich-geförderte Beschäftigung – Lohnabstand, ABM-Entgelt, Bürgergeld

Die Erörterung arbeitsmarktpolitischer Sachverhalte wäre unvollständig, ginge sie am Themenkomplex Löhne und Lohnersatzleistungen vorbei. Konzentriert sich die öffentliche Debatte noch hauptsächlich auf den Zusammenhang zwischen Lohnhöhe und Beschäftigungsniveau und auf den unterstellten Einfluß geförderter Beschäftigung auf diesen Zusammenhang, so richtet sich die Fachdiskussion seit einiger Zeit auf die Frage, wie sich Schnittstellen zwischen passivem Leistungsbezug und subventionierter Beschäftigung herstellen lassen, und welche Auswirkungen sich daraus auf Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt ergeben.

Im Tagungsverlauf waren vor allem der Zusammenhang zwischen Entlohnung und Beschäftigung sowie das rechte Verhältnis der Bezahlung geförderter und ungeförderter Arbeit Gegenstand von Kontroversen. So aktualisierte der Vertreter der IHK die Globalthese der Arbeitgeberverbände, wonach der Faktor Arbeit in Deutschland zu teuer sei, um in großem Umfang nachgefragt zu werden. Dagegen richtete sich energischer Widerspruch aus Gewerkschaftskreisen, der mit dem Hinweis verknüpft wurde, daß in den östlichen Zweigwerken westdeutscher

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Großbetriebe trotz höherer Leistungsanforderungen und niedrigerer Tarifentgelte keine höheren Beschäftigungseffekte zu verspüren seien. Auch die vom BDA-Vertreter erwähnten Einstiegstarife für Langzeitarbeitslose im Bereich der chemischen Industrie wurden von Gewerkschaftsseite als beschäftigungspolitisch wirkungslos eingeschätzt.

Im Hinblick auf das Verhältnis zwischen den Entgelten aus geförderter und denen aus ungeförderter Arbeit wurde vom IHK-Vertreter aktualisiert, daß es immer noch in ABM in Einzelfällen zu höheren, teilweise fachfremden Eingruppierungen kommt, als diejenigen, die für vergleichbare Tätigkeiten und Arbeitsinhalte auf dem ersten Arbeitsmarkt gelten, so daß falsche Anreizwirkungen befürchtet werden. Dem wurde von Gewerkschaftsvertretern und Vertretern von ABS-GeseIIschaften die Frage gegenübergestellt, ob von den Betrieben immer die ohnehin gegenüber dem Westen wesentlich niedrigen Tarifverträge erfüllt werden.

Zu Zeiten der alten Bundesrepublik fehlte diesem Thema die Brisanz, da die in ABM gezahlten Entgelte Überstundenvergütungen und Sonderzahlungen wie Weihnachts- und Urlaubsgeld ausschlossen. Diese für den überwiegenden Teil der Arbeitnehmer auch tariflich abgesicherten Lohnbestandteile verschafften dem ABM-Entgelt einen beträchtlichen Lohnabstand, der – zusammen mit der strikten Befristung der Beschäftigungsdauer – eine hinreichende Anreizwirkung zum Wechsel in marktgängige Beschäftigung entfaltete.

Im Osten ergab sich von vorneherein eine andere Situation, da die entstehende Tariflandschaft weit unterhalb des Westniveaus angesiedelt war. Die Sonderzahlungen wurden erst allmählich und uneinheitlich eingearbeitet, und die Regelarbeitszeit betrug 40 Wochenstunden. Hinzu kam, daß weit mehr Arbeitgeber als im Westen nicht an Tarifverträge gebunden waren. Deshalb kam es sehr schnell zu der Kontroverse um das Entgelt für geförderte gegenüber ungeförderter Arbeit. Die Bundesregierung reagierte auf die Klagen der Arbeitgeber über zu hohe Löhne in ABM sehr schnell: So kam es bereits Mitte 1992 zu einer Obergrenze von ABM-Entgelten auf dem Verordnungsweg, die vor allem die Eingruppierung hochqualifizierter Fachkräfte betraf. Im Rahmen der 10. AFG-Novelle wurde dann bei den "Umwelt-ABM" nach § 249 h AFG eine

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Absenkung der förderbaren Arbeitsentgelte bzw. der ihnen zugrundeliegenden Arbeitszeiten gegenüber den entsprechenden Tarifbestimmungen gesetzlich normiert.

Die Diskussion griff unter dem Eindruck der Rezession und den von ihr ausgehenden fiskalischen und betrieblichen Kostensenkungsprozessen schnell auf den Westen über, da nun auch hier der oben beschriebene Lohnabstand als geschmälert betrachtet wurde.

Anknüpfend an die Regelung in § 249 h AFG wurde seit 1.1.1995 auch in allgemeinen ABM eine Absenkung des förderbaren Entgelts auf 90% des geltenden Tarifs kodifiziert. Damit wurde zugleich die Gleichwertigkeit geförderter und ungeförderter Arbeit in Abrede gestellt. Zu hinterfragen ist deshalb, welche Merkmale im einzelnen eine Geringerwertigkeit öffentlich-geförderter Beschäftigung rechtfertigen. Immerhin muß geförderte Beschäftigung mit den inhaltlichen Kriterien der Gemeinnützigkeit und des öffentlichen Interesses wesentlich schärferen Anforderungen genügen als ungeförderte Beschäftigung.

Vom Prinzip her geht die Forderung nach Lohnabstand für geförderte gegenüber ungeförderter Beschäftigung jedoch wesentlich weiter, da von ihren Protagonisten unterstellt wird, daß Arbeit ihre Notwendigkeit und ihren Sinn verliert, wenn sie nicht am Markt refinanziert werden muß. Der auf diese Weise abgesetzten Arbeitsform wird auffangende und aufbewahrende Funktion zugeschrieben. Ein Zitat aus dem Thesenpapier der Bundesvereinigung der Arbeitgeberverbände (BDA) zum Zweiten Arbeitsmarkt mag dies verdeutlichen:

"Wenn also der erste Arbeitsmarkt für einen Arbeitslosen momentan keine Aufnahmemöglichkeit bietet, dann kann das Instrument "künstliche Arbeit" aushelfen. Arbeitsplätze können hier nur angeboten werden, weil die Arbeit voll oder in erheblichem Umfang fremdfinanziert wird. Ein wirtschaftlicher Erfolg ist weder erkennbar noch oftmals beabsichtigt. Das in diesem Sekundär-Bereich erstellte Produkt (oder die Dienstleistung) dieser künstlichen Arbeit ist ohne die Unterstützung nicht verkäuflich, würde nicht zu kostendeckenden Marktpreisen nachgefragt." (aus "Kurz-Nachrichten-Dienst" der BDA, Nr. 59, 17.8.1993, S. 1)

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Diese Auffassung mündet in die Schlußfolgerung, daß unter einem wettbewerbsneutralen "künstlichen" Beschäftigungssektor im Grunde nur "Gemeinschaftsarbeiten" analog den beschriebenen Tätigkeiten nach der Mehraufwandsvariante des BSHG verstanden werden könnten. Diese Arbeitsform – ergänzt um Merkmale der Kurzfristigkeit und flexiblen Ersetzbarkeit – läßt sich nach Ansicht ihrer Verfechter mit "anständigen" Managern in großen Dimensionen verwirklichen, wenn die den Behörden unterstellte Schwerfälligkeit überwunden werden kann.

Daß Arbeitsformen dieser Art tatsächlich in entsprechenden Größenordnungen und als Dauererscheinungen realisiert werden können, ist wenig wahrscheinlich, da – wie oben geschildert – dem Sozialleistungsträger wegen der Abgeltungsform kein finanzieller Vorteil entsteht. Außerdem kann diese Arbeitsform wegen ihrer diskriminierenden Charakteristika keine Dauererscheinung darstellen. Es wird sich nach allen anzunehmenden Wahrscheinlichkeiten bei den Einsatzfeldern dieser Arbeitsformen wie bisher nur um Phasen der Arbeitserprobung, der Suchtentwöhnung oder der beruflichen Orientierung handeln können. Sollen solche Phasen nicht sinnlos verpuffen, müssen sie als Brücke in höherwertige Arbeit und/oder Qualifizierung funktionieren, d.h. in eine längerfristige und zielgerichtete Maßnahme mit einer Eingliederungsoption in den ersten Arbeitsmarkt münden.

Seit einiger Zeit entwickelt sich eine Diskussion von Modellen zur Subventionierung geringentlohnter Arbeit am unteren Ende des Arbeitsmarktes mit geringen Qualifikationsanforderungen. Ihnen liegt der Befund zugrunde, daß den Rationalisierungswellen der vergangenen Zeit eine Fülle von Arbeitsplätzen für un- und angelernte sowie gesundheitlich gehandicapte Arbeitnehmer zum Opfer gefallen ist und auch für die Zukunft zu erwarten ist, daß unqualifizierte Tätigkeiten in immer geringerem Umfang anfallen. Andererseits finden die dadurch in Arbeitslosigkeit verharrenden Menschen keine bezahlte Arbeit, da in den infrage kommenden Tätigkeitsfeldern – soziale Dienste, personenbezogene Dienstleistungen im Haushalt und im Pflegebereich und dergleichen – nicht die notwendige Finanzmasse vorhanden ist, damit Arbeitsplätze entstehen können. Ein geeigneter Weg zur Behebung dieses Dilemmas seien – so unterstellen diese Modelle – eine Subventionierung der Löhne in diesen Tätigkeitsfeldern.

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Die BDA-Position läßt sich hier in Teilen wiederfinden, da damit die These gestützt wird, Arbeit sei zu teuer, um in angemessenem Umfang nachgefragt zu werden. Unter den Schlagworten "Bürgergeld" bzw. "Negative Einkommenssteuer" bekannt, basieren sie auf einem garantierten Transfereinkommen (zumeist ungefähr in Höhe der durchschnittlichen Sozialhilfe), das bei Hinzutritt von Erwerbseinkommen (z.B. im Stundenlohnbereich zwischen DM 5,- und DM 15,-) als Subvention in mit steigendem Einkommen geringer werdendem Umfang weitergezahlt wird.

Damit werden vorrangig zwei Ziele verfolgt:

• Zum einen sollen dem Empfänger positive Anreize verschafft werden, seinen Lebensunterhalt durch Erwerbsarbeit zu sichern, wobei ihm innerhalb des subventionierten Lohnbereichs die Transferleistung teilweise erhalten bleibt.

• Zum zweiten soll die Bereitstellung von niedrig entlohnten und gering qualifizierten Arbeitsplätzen angeregt werden, die ansonsten wegen zu geringer Mittelausstattung der anbietenden Arbeitgeber unterbleibt bzw. im Bereich der Schattenwirtschaft verbleibt.

Unbestreitbar sind beide Zielsetzungen sinnvoll, da in beiden Bereichen Handlungsbedarf erkennbar ist. Der lange Verbleib erwerbsfähiger Arbeitsloser in Untätigkeit ist für die Betroffenen entwürdigend und für die Gesellschaft äußerst kostspielig. Die in den Sozialleistungssystemen dafür bisher vorgesehenen Zuverdienstmöglichkeiten sind sehr kompliziert und für die Betroffenen undurchschaubar. Werden sie einmal überschritten, so werden automatisch Leistungskürzungen ausgelöst, die ihrerseits nicht selten in Verschuldungslagen münden können, da bereits die Schnittstelle zwischen der letzten Zahlung der Sozialleistung und der ersten Lohnzahlung schwerwiegende Folgen zeitigen kann.

Deshalb wäre eine System vorhersehbarer und damit auch kalkulierbarer Übergangszonen vom Leistungsbezug in Erwerbseinkommen nützlich und wünschenswert, da damit eine Vertrauensbasis geschaffen würde, die für die Wiedereingliederung unerläßlich ist. Davon könnten motivierende Wirkungen ausgehen, die die bisherigen Abschreckungseffekte

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des Transferentzuges wegen Erwerbsarbeit, insbesondere in der Sozialhilfe, überwinden.

Im Hinblick auf die zweite Zielsetzung, Arbeitsplätze am unteren Ende des Arbeitsmarktes wieder rentabel zu machen und Angebote in diesem Bereich in größerer Zahl zu erzeugen, lassen sich nur vage Aussagen treffen. Die quantitativen und qualitativen Arbeitsmarktwirkungen werden in der Literatur sehr unterschiedlich beurteilt – sowohl im Hinblick auf die jeweils zugrundegelegten Annahmen über Subventionshöhen und Einsatzfelder, als auch im Hinblick auf die Beständigkeit resp. Veränderlichkeit des Erwerbsverhaltens.

Im Bereich der privaten Wirtschaft, wo sich durchaus Einsatzfelder denken lassen, die bisher in Form der "geringfügigen Beschäftigung", Scheinselbständigkeit und dergleichen besetzt sind, dürften jedoch umfangreiche Lohnsubventionen politisch umstritten sein. Einerseits wächst der Druck u.a. aus den Gewerkschaften auf eine Änderung der entstandenen Verhältnisse am unteren Ende des Arbeitsmarktes, da Beschäftigungsformen der genannten Art in den letzten Jahren erheblich zugenommen haben und sich hier ein weites Feld von Mißbrauch – bei Arbeitgebern und Beschäftigten gleichermaßen – eröffnet hat. Andererseits wird von Arbeitgeberseite geltend gemacht, daß solche Beschäftigungszonen aus Wettbewerbsgründen unerläßlich seien, um die notwendige beschäftigungspolitische Flexibilität der Unternehmen zu gewährleisten. Lohnsubventionen wären in diesem Zusammenhang eine Art Ersatz für die bisherige Grauzone, die mit der Zustimmung der Arbeitgeberseite rechnen könnte. Sie bedeuten jedoch auch einen dramatischen Eingriff in die Autonomie der Tarifpartner und rufen deshalb grundsätzlichen Widerstand der Gewerkschaften hervor.

Im Privathaushalt ist der Bedarf an persönlichen Dienstleistungen, die mit diesen niedrigen Qualifikationen erledigt werden können, unzweifelhaft vorhanden. Die legale Form solcher Dienstleistungen in den Privathaushalten ist dagegen nicht sehr zahlreich ausgeprägt Ob zu den Bedingungen des Modells in größerer Zahl legale Arbeitsplatzangebote erfolgen, hängt u.a. auch von den Belastungen ab, die Anbietern solcher Arbeitsplätze abverlangt werden (Kostenanteile, Verwaltungsaufwand etc.). Die Form eines Steuerverzichts legt jedoch nahe, daß die Nutzung vorrangig in den oberen Gruppen der Einkommensbezieher in

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Form von Haushaltsdienstleistungen erfolgt, da in unteren und mittleren Einkommensgruppen das Verhältnis zwischen den aufzubringenden Lohnzahlungen und dem damit erzielbaren Steuerspareffekt wesentlich schlechter ist.

Solche Subventionen sind mit einem beträchtlichen finanziellen Aufwand verbunden, der je nach dem gewählten Regelungsbereich sehr unterschiedliche Größenordnungen annehmen kann. So beziffert der Deutsche Städtetag den finanziellen Aufwand zur Bereitstellung von Arbeitsgelegenheiten für alle derzeit im Leistungsbezug befindlichen arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger nach der sozialrechtlichen Variante auf ca. 10 Milliarden DM pro Jahr. Diese Größe muß als Untergrenze des zu bewegenden Finanzvolumens angesehen werden, da ihr nur die bereits jetzt Berechtigten und nicht die von einer allgemeinen Garantieregelung erfaßbaren Berechtigten zugrunde liegen, und da die Lohnhöhe auf die schmale und unbefriedigende Höhe des Mehrbedarfs von höchstens DM 260,- (halber Eckregelsatz nach BSHG) begrenzt bleibt. Ganz andere Größenordnungen ergeben sich also, wenn eine allgemeine steuerliche Regelung erfolgt. Für ein "Bürgergeld", das als ein von Steuern freigestellter Grundfreibetrag in Höhe des Existenzminimums – Haushaltsvorstand DM 12.000,-, Ehepartner DM 6.000,-, Kind DM 4.800,- pro Jahr – ausgestaltet ist, errechnete das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) einen Nettoaufwand von 65 Mrd. DM bis 173 Mrd. DM, je nach der gewählten Gestaltungsvariante.

Die aktuelle politische Diskussion vollzieht sich in dem Dilemma, einerseits dem Auftrag des Bundesverfassungsgerichts gerecht werden zu müssen, d.h. ein rechtssicheres System zur steuerlichen Freistellung des Existenzminimums zu schaffen, andererseits die fiskalischen Konsequenzen dieses Systems in handhabbaren Grenzen zu halten. Im Zuge dieser Diskussion muß es zu einer verbesserten Freistellung von Erwerbseinkünften in der Sozialhilfe kommen. Nicht zuletzt mit Blick auf den Auftrag des Bundesverfassungsgerichts wurde dieser Komplex bei der letzten Änderung des BSHG von einem bedarfserhöhenden Kriterium in einen Freibetrag im Rahmen der Einkommensanrechnung umgewandelt, ohne freilich bisher in einer entsprechenden Verordnung konkret umgesetzt und ausgestaltet worden zu sein.

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Der grundsätzliche Ausgangspunkt eines Lohnsubventionsmodells der dargestellten Art ist also gegeben. Angesichts der Finanzlage der öffentlichen Hand und der Sozialversicherungsträger ist darüber hinaus auch der Anreiz für eine arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Ausrichtung dieser Regelungsbereiche gegeben. Eine solche Ausrichtung geht jedoch über ein reines Subventionsmodell hinaus, da sie zum Ziel hat, die ausgesonderten Arbeitslosen effektiv und dauerhaft in die bereitzustellenden Beschäftigungsbereiche einzugliedern. Dies erfordert wiederum entsprechende Instrumente und Begleitmaßnahmen durch Arbeitsförderung, Qualifizierung und sozialpädagogische Begleitung, die als Anfangsinvestition unerläßlich ist. Hinzu kommt, daß die bereitzustellenden Beschäftigungsbereiche auf die Zielgruppe abgestimmt sein müssen, um der Wiedereingliederung eine dauerhafte Perspektive zu verschaffen, d.h. die Anfangsinvestition rentabel zu machen. Auch dafür reichen die bloßen Marktprozesse als Koordinierungsinstrumente nicht aus. Es bedarf also weiterer konkreter Zweckbestimmungen und Anwendungsbedingungen, die den Rahmen reiner Steuersubventionsmodelle sprengen.

Dem sind jedoch die fiskalische Motivation, den Transferaufwand zu reduzieren bzw. zwischen den verschiedenen Budgets der öffentlichen Hände und der Sozialversicherungen zu verschieben, und die repressiven Tendenzen der Diskussion um Arbeitsgelegenheiten für Langzeitarbeitslose und Sozialhilfeempfänger diametral entgegengesetzt Deshalb erscheint es sehr zweifelhaft, ob und inwieweit es gelingen kann, aus der politischen Agenda tatsächlich arbeitsmarktpolitisches Kapital zu schlagen.