5. Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit in der Praxis

• 5.1 Anwendungsbedingungen der Instrumente
• 5.2. Ansätze und Beispiele für Eingliederungsmaßnahmen
  • 5.2.1. Arbeitsloseninitiative Thüringen e.V. (ALI) – Mechanik- und Textilwerkstatt Gera
  • 5.2.2. ASR-Umweltdienste GmbH Deuna
  • 5.2.3. Job-Consult-Center (JOCER) Greiz und Zeulenroda
  • 5.2.4. Arbeitslosenzentrum Mühlhausen – Landschaftspflege
  • 5.2.5. Weitere Beispiele für ASS-Projekte
• 5.3. Maßnahmefolgen

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5. Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit in der Praxis

5.1 Anwendungsbedingungen der Instrumente

Dieses relativ breitgefächerte Instrumentarium zur Gegensteuerung vermittelt den Eindruck einer nahezu lückenlosen Kette von Möglichkeiten, Langzeitarbeitslose in Arbeit und Brot zu bringen. Der Einsatz dieser Instrumente erfordert jedoch je nach Ansatzpunkt unterschiedliche Bedingungen, die für den Integrationserfolg unabdingbar sind.

Der Ansatzpunkt Erster Arbeitsmarkt erfordert demzufolge eine Nachfrage nach Arbeitskräften. So sind die Lohnkostenzuschüsse nur dann einsetzbar, wenn grundsätzlich ein Bedarf nach Arbeitskräften besteht. Sie werden also von Unternehmen nur genutzt, wenn sie tatsächlich zu Neueinstellungen bereit sind, d.h. in der Regel in Wachstumsphasen. Insbesondere die Praxis des erwähnten Langzeitarbeitslosenprogramms hat gezeigt, daß diese Bereitschaft sehr eng mit den konjunkturellen Rahmenbedingungen verknüpft ist. Als sich diese Rahmenbedingungen Ende 1992 verschlechterten, stumpfte auch das Instrument ab. Eine vergleichbare Beobachtung ergibt sich auch bei der Auslastung des Einarbeitungszuschusses in 1994.

Die Ersetzbarkeit von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen sind dagegen eng mit den angebotenen Förderbedingungen verknüpft. Bei Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den neuen Bundesländern ist entscheidend, daß ab 1995 die Treuhandanstalt, die in vielen Fällen als Finanzier im Hintergrund stand, ausfällt. Im Osten wird künftig – ebenso wie im Westen – entscheidend sein, in welchem Umfang Träger in der Lage sind, Ergänzungsfinanzierungen durch Eigenmittel, eigene Mittelerwirtschaftung oder aber Drittmittel aus Länderprogrammen oder dem ESF zu organisieren. Dies erfordert in jedem Fall förderungsrechtliche Vorkenntnisse und Organisationsgeschick, um die Beschäftigungsmöglichkeiten für Langzeitarbeitslose umzusetzen und die sachlichen und inhaltlichen Bedingungen für ABM zu schaffen. Da für ABM strenge rechtliche Anforderungen an die Zusätzlichkeit und das öffentliche Interesse gelten, und darüber hinaus die Lohnkosten nur anteilig bezuschußt werden, müssen Träger zur Ingangsetzung solcher Maßnahmen ein hohes Maß an Krea-

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tivität und Hartnäckigkeit aufwenden. Hinzu kommen erschwerende Rechtsänderungen, die sich in jährlichem Rhythmus ergaben, sowie von der Arbeitsmarktentwicklung abhängige bzw. auch durch haushaltsrechtliche Besonderheiten (regionale Umverteilungen am Jahresende) hervorgerufene Verschärfungen und Lockerungen der Bewilligungspraxis.

Ein weiteres Risiko, das auf der Tagung betont wurde, stellen nachträglich geltend gemachte Rückforderungen dar, die bei Maßnahmeträgern beträchtliche Haushaltsrisiken nach sich ziehen. Das erwähnte Beispiel betraf Maßnahmen der Jahre 1991/92 im Kindergartenbereich, bei denen wegen rückwirkender Zahlung von Kindergartenzuschüssen durch das Land an die Kommunen nachträglich Rückforderungen in entsprechender Höhe durch die Arbeitsverwaltung an die Kommunen ausgelöst worden waren. Ungeachtet der rechtlichen und finanziellen Korrektheit zeigen Vorgänge dieser Art die Reichweite von Folgewirkungen auf, die von solchen Beschäftigungsmaßnahmen ausgehen können.

Bei Maßnahmen nach § 249 h, im Westen seit 1994 nach § 242 s, kommt erschwerend hinzu, daß die dort angebotenen Lohnkostenzuschüsse nur die Höhe der ersparten Lohnersatzleistungen erreichen, so daß sie per se ergänzungsbedürftig sind. Der innovative Ansatz, an sich fällige Lohnersatzleistungen in Lohnkostenzuschüsse umzumünzen, verstärkt zwar die Möglichkeiten aktiver Arbeitsmarktpolitik beträchtlich. Er erfordert jedoch von den ohnehin besonders betroffenen Ländern einen beträchtlichen finanziellen Eigenanteil, da die Treuhandanstalt, die bisher insbesondere für die Großmaßnahmen in den Bereichen Chemie und Braunkohle zur Verfügung stand, ab 1995 als Partner wegfällt.

Bei ASS-Projekten nach dem BSHG muß in den Sozialämtern sowie bei den beteiligten Kommunalpolitikern ein hohes Maß an Problembewußtsein und arbeitsmarktpolitischem Engagement vorhanden sein, um die erforderlichen kommunalen Zuschüsse bereitzustellen. Wie der Beigeordnete aus Chemnitz berichtete, ist dafür das Bewußtsein entscheidend, daß es zur Eingliederung der Sozialhilfeempfänger keine Alternative gibt. Der dauerhafte Bezug von Sozialhilfe ist weder finanziell noch sozial oder gar gesellschaftspolitisch vertretbar, wenn noch Chancen bestehen, ihn durch Eingliederungsmaßnahmen zu beenden. Häufig

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gelangen die Sozialämter dabei an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit, da die Arbeitsmarktpolitik nicht zu ihren originären Aufgaben gehört. Der in Chemnitz für diesen Komplex gegründete Facharbeitskreis stellt eine der möglichen Lösungen dar, wie die Zusammenarbeit zwischen Sozial- und Arbeitsämtern organisiert werden kann. Im Westen sind in letzter Zeit in vielen Fällen Beschäftigungsgesellschaften in Regie bzw. unter Beteiligung der Kommunen gegründet worden, um die ASS-Programme umzusetzen und das erforderliche Know-how bereitzustellen.

Die Entlohnungsgrundsätze bei ASS-Beschäftigungen sind nicht einheitlich normiert. Es kann also je nach örtlichen bzw. landesweiten Vorgaben zu sehr unterschiedlichen Löhnen kommen. In Hamburg existiert ein eigens zwischen der Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV) und der Hamburger Beschäftigungsgesellschaft abgeschlossener Haustarifvertrag. In Nordrhein-Westfalen wird ein fester Pro-Kopf-Zuschuß durch örtliche Zuschüsse, z.B. in Höhe der ersparten Sozialhilfebeträge, ergänzt. In Chemnitz wurde nach der untersten Tarifgruppe des öffentlichen Dienstes bezahlt. Nachdem hier Erfahrungen gemacht wurden, daß in Anschlußbeschäftigungen diese Lohnhöhen unterschritten werden, ist man dazu übergegangen, einen einheitlichen Zuschuß von DM 2.500,- festzusetzen, aus dem die dem Arbeitgeber entstehenden Bruttolohnkosten zu bestreiten sind.

Generell ist bei Maßnahmen dieser Art betont worden, daß sie eine arbeitsmarktpolitische Notwendigkeit darstellen, da die Arbeitsplatzlücke in den neuen Bundesländern eine Dauererscheinung bleibt. Ihre klassische Brückenfunktion ist unter diesen Umständen nur zu gewährleisten, wenn die Möglichkeit eingeräumt wird, Eigenmittel zu erwirtschaften und in begrenztem Umfang zu reinvestieren. Dann wäre auch eine sichere Grundlage für Ausgründungen aus den Maßnahmen heraus gegeben, womit dann auch eine echte Eintrittschance in den ersten Arbeitsmarkt möglich wird. Auf der anderen Seite könnten die Maßnahmen resistenter gegenüber fiskalisch motivierten Eingriffen in die Förderkonditionen gemacht werden.

Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen sind ebenfalls von zahlreichen Änderungen der Förderbedingungen in Rechtslage und Bewilligungspraxis betroffen: So ist auch in den neuen Bundesländern die

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in den ersten Jahren nach der Wende praktizierte Großzügigkeit bei der Bewilligung einer engeren Praxis gewichen, die auf die Gesetzesverschärfungen der 10. AFG-Novelle und die nachfolgenden Spargesetze zurückgeht. Hinzu kommt, daß diese Maßnahmen von der Arbeitsverwaltung öffentlich ausgeschrieben werden müssen, so daß sich zusätzlich ein Preiswettbewerb unter den Trägern ergibt. Für die Teilnehmer kommt hinzu, daß F&U-Maßnahmen nicht ohne eine Unterbrechung durch Beschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit aufeinanderfolgen dürfen, sowie, daß das Unterhaltsgeld seit 1994 nur noch die Höhe des Arbeitslosengeldes erreicht und sie davon auch maßnahmebezogene Kosten bestreiten müssen.

Darüber hinaus hängt ihr Erfolg für die Teilnehmer entscheidend von der Übereinstimmung der vermittelten Kenntnisse und Fertigkeiten mit den Anforderungen der Betriebe ab. Dafür ist der Praxisanteil der Maßnahmen eine entscheidende Bedingung – dies wurde auf der Tagung immer wieder besonders hervorgehoben. Über die bereits beschriebenen Vorteile für Betriebe und Teilnehmer hinaus wurde auf der Tagung berichtet, daß erfolgreich absolvierte Praxisphasen Arbeitgeber auch dann zur Festanstellung motivieren konnten, wenn der eigentliche Bedarf noch nicht als erforderlich angesehen wurde.

5.2. Ansätze und Beispiele für Eingliederungsmaßnahmen

An der Schnittstelle zwischen Verwaltung und Praxis nimmt in Thüringen die Arbeitsförderungsagentur des Aufbauwerks Thüringen GmbH Consultingaufgaben wahr. Sie berät und betreut interessierte Wirtschaftsunternehmen, ABS-Gesellschaften, Maßnahmeträger und Initiativen im Hinblick auf arbeitsmarktpolitische Förderprogramme und leistet Hilfestellung bei Beantragung und Durchführung von Projekten. Für berufliche Qualifizierungsmaßnahmen steht außerdem das Regionalbüro von BBJ-Servis gGmbH für Consultingaufgaben zur Verfügung.

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5.2.1. Arbeitsloseninitiative Thüringen e.V. (ALI) – Mechanik- und Textilwerkstatt Gera

Die Arbeitslosen-Initiative Thüringen (ALI) e.V. ist seit 1990 tätig. Aufbauend auf Erfahrungen der Arbeitsloseninitiativen aus dem Westen, hat sie ein landesweites Netz von Beratungsstellen mit 130 in ABM geförderten Beraterinnen aufgespannt. Seit 1992 bemüht sie sich um Projekte zur Langzeitarbeitslosigkeit. Ihre seit 1993 mittlerweile landesweit installierten Langzeitarbeitslosenprojekte umfassen Suppenküchen, Umweltprojekte, Kleiderkammern, Fahrradwerkstätten, Baustoffverwertung, Haushaltsgeräte-Recycling bis hin zu einer Ferienpension für sozial Schwache. Insgesamt sind 450 Langzeitarbeitslose und schwer vermittelbare Arbeitslose in ABM beschäftigt.

Nach einem eineinhalbjährigen Antragsverfahren konnte im Dezember 1993 das Projekt "Mechanik und Textilwerkstatt" in Gera eröffnet werden. Der Bewilligungszeitraum beträgt 2 Jahre, eine Option auf weitere 3 Jahre besteht. Grundlage ist die Projektförderung nach dem Sonderprogramm, nunmehr § 62 d AFG. Das Projekt besteht aus einem Sozialarbeiter und zwei Anleitern, die für die Beschäftigung, Betreuung und Qualifizierung von 24 Langzeitarbeitslosen, die als ABM-Kräfte beschäftigt werden, zuständig sind. Arbeitsinhalt ist die Wiederaufarbeitung gebrauchter Kinderspielzeuge, Kinderkleidungsstücke und Kleinmöbel zum Wiederverkauf. Lerninhalte sind die Wiedergewöhnung an reguläre Arbeit, die Handhabung und der Umgang mit den zur Aufarbeitung benötigten Werkzeugen, Instrumenten und Haushaltsgeräten, die Kenntnis der Bau- und Herstellungstechniken etc. Der Teilnehmerkreis besteht aus Frauen über 45 Jahren, die überwiegend aus Textilberufen kommen, und Männern über 50 Jahren, die aus sehr verschiedenen Berufen und Qualifikationen kommen. Sie brachten aus der Langzeitarbeitslosigkeit beträchtliche Defizite mit, die von geringer Belastbarkeit, gesundheitlichen Einschränkungen bis hin zur Überschuldung reichten, und die mithilfe des Sozialarbeiters aufgearbeitet werden mußten. Am 31.1.1995 geht für den ersten Teilnehmerkreis nach einjähriger Förderungsdauer die Beschäftigungszeit zu Ende. Für viele bedeutet dies die erneute Einmündung in die Arbeitslosigkeit.

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5.2.2. ASR-Umweltdienste GmbH Deuna

Die ASR-Umweltdienste GmbH wurde 1992 auf dem Gelände des ehemaligen Zementwerks in Deuna gegründet. Mit Hilfe einer Sicherheitsleistung der Nachfolgefirma Deuna Zement GmbH, ein Tochterunternehmen der Dyckerhoff AG, Wiesbaden, gelang es, ein Projekt für zunächst 15 Langzeitarbeitslose zu installieren. Die Betroffenen kamen aus verschiedenen, der Baubranche völlig fremden Berufs- und Wirtschaftsbereichen – Landwirtschaft, Kalibergbau, Textilindustrie – und hatten die nach einer längeren Arbeitslosigkeitsperiode typischen Defizite zu bewältigen. Vor der Inangriffnahme der ersten regulären Arbeiten (Umbau des Firmengebäudes, Abriß von Baracken) war eine zweimonatige Motivations- und Qualifizierungsphase zu absolvieren, in der die ersten Qualifizierungsdefizite erkannt und in Lehrgängen behoben werden mußten. Weitere im laufenden Betrieb auftretende Qualifizierungslücken wurden durch zusätzliche Maßnahmen neben der eigentlichen Arbeit geschlossen. Die Arbeitsinhalte wurden vielfältiger und erforderten die Hinzuziehung von Experten, um die erforderliche Anpassungsqualifizierung zu gewährleisten. Die Firma deckt zur Zeit ein breites Tätigkeitsfeld ab: Demontage und Entsorgung von Asbestdächern, Montage und Demontage von Anlagen und Maschinen, Montage von Trapezflächen, Abbrucharbeiten größerer Art bis hin zu Tiefbauarbeiten.

Der Förderzeitraum begann am 1.11.1992 und endete im Mai 1994. Von den ersten 15 Langzeitarbeitslosen sind gegenwärtig noch 10 im Betrieb, im Laufe der Zeit kamen weitere 14 hinzu. Die Firma arbeitet seit Ende des Förderzeitraums ohne Fördermittel nach dem AFG auf dem freien Markt und ist in der Lage, alle 24 Langzeitarbeitslosen fest einzustellen.

5.2.3. Job-Consult-Center (JOCER) Greiz und Zeulenroda

Die Job-Consult-Center (JOCER)-Beratungsstellen in Greiz und Zeulenroda, die von der Direktorin des Arbeitsamtes Gera vorgestellt wurden, sind Beratungs- und Betreuungseinrichtungen der Firma ProTeGe (Projekt-Transfer-Gesellschaft für berufliche Weiterbildung und Training), die nach § 62 d AFG gefördert werden. Ihr Konzept setzt bei der Frage an, wie einer Verfestigung der Langzeitarbeitslosigkeit vorgebeugt werden kann.

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Dabei werden zwei Zielsetzungen verfolgt:

• Persönliche Aktivierung der Langzeitarbeitslosen, ihre psychosoziale Stabilisierung sowie Erhalt und Ausbau der vorhandenen Qualifikationen

• Beratung von Betrieben und Förderung ihrer Bereitschaft, Langzeitarbeitslose einzustellen, Nachbetreuung von Langzeitarbeitslosen in der ersten Beschäftigungsphase

Dabei werden in Abstimmung mit dem Arbeitsamt folgende Angebote gemacht:

• Einzelberatung, sozialpädagogische Betreuung, Begleitung zu Ämtern
• Veranstaltungsreihen zum AFG-Leistungsrecht, Arbeits- und Sozialrecht
• Bewerbungstraining, Aufarbeitung von fehlgeschlagenen Bewerbungen
• gemeinsame Fahrten zum Berufs-Informations-Zentrum des Arbeitsamtes Gera
• Bereitstellung von PC-Übungsplätzen
• Betriebsberatung
• Nachbetreuung Langzeitarbeitsloser in der ersten Beschäftigungsphase

Die JOCER-Beratungsstellen verstehen sich als Partner des Arbeitsamtes. Das Arbeitsamt weist empfehlend auf die Angebote von JOCER hin.

5.2.4. Arbeitslosenzentrum Mühlhausen – Landschaftspflege

Das Arbeitslosenzentrum Mühlhausen, ein Mitglied der ALI Thüringen e.V., hat ein einjähriges Mischprojekt zur Wiedereingliederung Langzeitarbeitsloser mit 10 ABM-Kräften und 7 ehemaligen Sozialhilfeempfängern im Bereich Landschaftspflege durchgeführt. Die Durchführung des Projekts war wegen der Fülle der Defizite und den teilweise sehr starken Mentalitätsunterschieden zwischen ABM-Kräften und Sozialhilfeempfängern sehr schwierig. Zur Behebung dieser Schwierigkeiten und zur Vermeidung negativer Einflüsse Einzelner auf die Gesamtgruppe

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mußten auch Sanktionen – von der Abmahnung bis zur Entlassung – durchgesetzt werden.

Dennoch konnte aus dieser Mischung auch Nutzen gezogen werden, indem die ABM-Kräfte die motivierteren unter den Sozialhilfeempfängern stützten. Dabei war wichtig, daß das Führungspersonal (2 Anleiter, 1 Sozialbetreuer) ihren Willen, die Maßnahme erfolgreich durchzuführen, auch in entschiedenes Verhalten und Handeln umsetzten. Trotz aller Schwierigkeiten konnte diese Maßnahme mit guten Arbeitsergebnissen durchgeführt werden. Leider wurde eine an sich mögliche Verlängerung um 26 Wochen nicht genehmigt, so daß nach einjähriger Förderungsdauer das Projekt am 31.10.1994 endete.

5.2.5. Weitere Beispiele für ASS-Projekte

Weitere Beispiele aus der Praxis im Bereich "Arbeit statt Sozialhilfe" betrafen eine Beschäftigungsmaßnahme im Bereich Tischlerei, eine weitere Maßnahme im Bereich Arbeitnehmerüberlassung mit 35 in Privatbetrieben angesiedelten Teilnehmern, sowie eine Ausbildungsmaßnahme für 25 Rußlanddeutsche im Bereich Kraftfahrer/Güterfernverkehr. Dabei wurde insbesondere die Allgemeingültigkeit der Schwierigkeiten mit den Klienten (gesundheitliche Einschränkungen, Suchtprobleme, Überschuldung) betont. Die Notwendigkeit einer sorgfältigen Teilnehmerauswahl und der konsequenten Anwendung von Erziehungs- und Sanktionsmaßnahmen wurde hervorgehoben.

5.3. Maßnahmefolgen

Durch die Teilnahme an Maßnahmen werden die Langzeitarbeitslosen gestärkt und motiviert, sich auf dem Arbeitsmarkt mit ihren neuerworbenen Kenntnissen und Fähigkeiten um neue Beschäftigungsmöglichkeiten zu bemühen. Auch Arbeitgeber sehen in der erfolgreichen Teilnahme an einer Maßnahme verbesserte Voraussetzungen für eine Einstellung. Wie die Direktorin des Arbeitsamtes Gera berichtete, kann in einem Zeitraum von bis zu 6 Monaten nach Ablauf der Maßnahme von verbesserten Vermittlungsaussichten ausgegangen werden. Daraus kann gefolgert werden, daß die bloße Vermittlungsquote aus einer

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Maßnahme noch kein Qualitätsmerkmal darstellt. Umgekehrt kann auch anschließende Arbeitslosigkeit der Teilnehmer nicht als Indiz für einen Mißerfolg gewertet werden.

Bei ASS-Projekten lassen sich dagegen nur eingeschränkte Aussagen machen, da die Klientel sehr heterogen ist. Das dargestellte Beispiel aus Mühlhausen zeigte, wie der Projekt-Vertreter darlegte, die Notwendigkeit einer gründlichen Auswahl und Vorbereitung der einzustellenden Hilfeempfänger. Der kurzfristige Erfolg, daß Menschen in Arbeit gebracht werden, die auf dem normalen Arbeitsmarkt keinerlei Chancen gehabt hätten, sei bereits mit großen Mühen verbunden. Ein langfristiger Eingliederungserfolg erfordere darüber hinaus jedoch eine Anschlußperspektive, die dem dargestellten Projekt versagt worden sei.