4. Das Instrumentarium der Gegensteuerung

• 4.1. Instrumente im Arbeitsförderungsgesetz
• 4.2. Die Hilfen zur Arbeit im Bundessozialhilfegesetz

[Seite der Druckausg.: 19 (Fortsetzung)]

4. Das Instrumentarium der Gegensteuerung

Die Förderinstrumente des AFG und des BSHG treffen in Gestalt der Langzeitarbeitslosigkeit auf ein vielschichtiges und vielgestaltiges Phänomen, dessen Folgewirkungen und Begleiterscheinungen sehr unterschiedlich sein können. Die skizzierten Begleit- und Folgeprobleme lassen sich im Hinblick auf die arbeitsmarktpolitische Gegensteuerung grob unterscheiden:

• Abbaubare qualifikatorische und subjektive Mängel sind Arbeitsentwöhnung, Resignation, Motivationsmängel, krankheitsbedingte Min-

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  derleistungen, Lernungeübtheit. Diese Mängel können durch Maßnahmen behoben bzw. gelindert werden.

• Unveränderbare Defizite, wie physische und psychische Behinderungen, altersbedingte Leistungsminderung, eingeschränkte zeitliche und räumliche Verfügbarkeit, begrenzte Qualifizierbarkeit, sind dagegen mit Maßnahmen nicht zu beheben. Mit ihnen müssen die Betroffenen einfach zu leben lernen.

Die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit erfordert eine Kombination von Arbeiten, Lernen und sozialer Betreuung, die im Arbeitsförderungsgesetz erst mit der Übernahme des Sonderprogramms in § 62 d AFG Einzug gehalten hat. Die Kombination von Arbeiten und Lernen ist bei den traditionellen Instrumenten – Lernanteil bei ABM , Praxisanteil bei F&U – dagegen nur eingeschränkt möglich und klammert soziale Betreuung völlig aus. Deshalb erweist es sich als notwendig, zur Bekämpfung eines so komplexen Problemfeldes die Instrumente miteinander zu kombinieren und den konkreten Ziel- und Zwecksetzungen dienstbar zu machen. Schnittstellen zum ersten Arbeitsmarkt – sowohl zur Eingliederung von Maßnahmeteilnehmern in Beschäftigung als auch in Form von Kooperationen zwischen Maßnahmeträgern und Betrieben – sind ebenso wichtig wie die Stabilisierung der aktiven Maßnahmen zur Verminderung der auf längere Sicht noch fortbestehenden Arbeitsplatzlücke.

4.1. Instrumente im Arbeitsförderungsgesetz

Das klassische Förderinstrumentarium des AFG – Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze durch ABM und Bekämpfung von Qualifizierungsdefiziten mit F&U – kommt nur in eingeschränktem Maße gegen die Langzeitarbeitslosigkeit zum Einsatz. Es spielt aber zusätzlich eine große Rolle für die Prävention von Langzeitarbeitslosigkeit. Seine Bedeutung für das Problemfeld Langzeitarbeitslosigkeit ergibt sich damit von selbst.

Zur Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze und damit zur Verringerung der Arbeitsplatzlücke stehen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) nach §§ 91 ff. AFG und "Umwelt-ABM" nach § 249 AFG zur Verfügung.

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ABM sind zusätzliche Arbeitsplätze, an deren Arbeitsinhalten ein öffentliches Interesse besteht. Diese Kriterien müssen von der jeweils zuständigen Industrie- und Handelskammer überprüft und in einer Unbedenklichkeitsbescheinigung testiert werden, um auszuschließen, daß über ABM marktgängige Arbeiten unter dem Gestehungspreis angeboten werden. Vom Arbeitsamt werden als förderungsfähige Lohnkosten 90% des für die Tätigkeit vorgesehenen Tarifentgelts anerkannt. Der Zuschuß beträgt 50% bis 75% dieser förderungsfähigen Beträge. Eine verstärkte Förderung zur Restfinanzierung von ABM ist bei Schaffung von Dauerarbeitsplätzen und bei Arbeiten zur Unterstützung wirtschaftsfördernder Maßnahmen i.S. von § 97 AFG möglich, macht jedoch eine angemessene Beteiligung des zuständigen Bundeslandes erforderlich. Die Regellaufzeit beträgt ein Jahr mit einer Verlängerungsoption auf ein weiteres Jahr.

"Umwelt-ABM" nach § 249 h AFG unterliegen im Unterschied zu den normalen ABM nicht den strengen Kriterien der Zusätzlichkeit und des öffentlichen Interesses. In den Maßnahmen soll ein Qualifizierungsanteil enthalten sein. Förderfähig sind Arbeiten der Umweltsanierung und -Verbesserung, Soziale Dienste und Jugendhilfe. Im Bereich Umweltsanierung etc. sind grundsätzlich Unternehmen der Privatwirtschaft zu beauftragen. Maßnahmen der Sozialen Dienste und der Jugendhilfe müssen von Trägern i.S. von § 10 BSHG (freie Träger der Wohlfahrtspflege und der Jugendhilfe) durchgeführt werden. Ihre Laufzeit beträgt bis zu 3 Jahren. Sie werden jedoch nur mit einem fest pauschalierten Lohnkostenzuschuß (1995 = DM 20.000,- p.a.) gefördert, so daß der Restfinanzierungsbedarf erheblich ist. Er wird durch Landesförderprogramme und Eigenmittel der Träger/Unternehmen gedeckt. Grundsätzliche Förderbedingung ist weiterhin, daß entweder das Entgelt auf 90% des tariflichen Entgelts oder die Arbeitszeit auf 80% der tariflichen Arbeitszeit beschränkt ist.

Ergänzend wurde – vor allem vom Vertreter der IHK sowie dem Vertreter des Städte- und Gemeindebundes Thüringen – auf Vergabe-ABM hingewiesen, die eine Verknüpfung von zusätzlicher Beschäftigung mit der privaten Wirtschaft darstellen. Hierbei handelt es sich um die Vergabe von Arbeiten, die in ABM anfallen, aber ihrer Natur nach von der privaten Wirtschaft erledigt werden können. Die Vergabe soll deshalb vorrangig

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vor der eigenständigen Erledigung betrieben werden. Durch die Vergabe dieser Arbeiten aus ABM heraus können dort die Mittel "gestreckt" werden und andererseits kann Arbeit in den ersten Arbeitsmarkt "ausgelagert" werden. Die Organisation und Durchführung solcher Vergabe-ABM erfordert allerdings eine enge Kooperation zwischen Beschäftigungsträger, Arbeitsverwaltung und der Wirtschaft, die mit langem Vorlauf und genauen Detailkenntnissen des Förderungsrechts verbunden ist. Die arbeitsmarktpolitische Wirksamkeit dieses Instruments wurde vor allem in der Einbindung der ABM-Kräfte in die Betriebe gesehen, die vom Vertreter der IHK sowie dem Vertreter des Landesarbeitsamtes positiv hervorgehoben worden ist.

Ein zweiter wichtiger Ansatzpunkt besteht darin, die berufliche Qualifikation Langzeitarbeitsloser mithilfe besonderer Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen zu verbessern. Dabei wird in Form von Reintegrationsmaßnahmen an der Motivierung und der Aktivierung der Betroffenen sowie der Verbesserung ihrer Lerngewohnheiten angesetzt. Eine weitere Maßnahmeart dient der berufspraktischen Orientierung. Hier werden Berufsbilder vorgestellt, Anforderungen des Berufs- bzw. Betriebsalltags eingeübt und fachliche Qualifikationen aufgefrischt. Bei all diesen Maßnahmen ist der Praxisanteil, der in den Betrieben stattfindet und in der Regel ca. 50% der Maßnahmedauer in Anspruch nimmt, wichtig. Hierdurch können persönliche Handicaps wie mangelndes Selbstbewußtsein und Formulierungsschwächen, persönliche Unsicherheit etc. überspielt werden, indem im Rahmen des Praktikums ein direkter Eindruck von der Leistungsfähigkeit und -bereitschaft im Betrieb vermittelt werden kann.

Unter Fortbildung und Umschulung werden sehr verschiedene Maßnahmearten subsummiert. Sie können als Anpassungsfortbildung bestehende Qualifikationen auffrischen, als Aufstiegsfortbildung neue Berufsqualifikationen vermitteln und zertifizieren, oder aber eine völlig andere berufliche Orientierung ermöglichen, die als Umschulungsmaßnahme eine vollständige Regelausbildung umfaßt. Hinter diesen Maßnahmearten stehen entsprechend unterschiedliche Laufzeiten (von wenigen Wochen bis hin zu zwei Jahren und mehr) und Lernorte (freie Qualifizierungsträger, überbetriebliche Ausbildungsstätten, Betriebe). Für die Zeit der Teilnahme an diesen Maßnahmen erhalten die Arbeitslosen anstelle des Arbeitslosengeldes ein Unterhaltsgeld in gleicher Höhe, die

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noch verbleibende Anspruchsdauer auf Arbeitslosengeld bleibt auf diese Weise erhalten und wird quasi aufbewahrt. Die Teilnehmer müssen jedoch in der Regel einen Eigenanteil an den Maßnahmekosten sowie die jeweils anfallenden Folgekosten (Fahrt- und Unterkunftskosten, Kinderbetreuung u. dergl.) tragen, der ggf. durch Begleitinstrumente aus dem Europäischen Sozialfonds getragen werden kann.

Ein Einarbeitungszuschuß nach § 49 AFG kann gewährt werden, wenn der eingestellte Arbeitslose erst nach einer Einarbeitungszeit die volle Arbeitsleistung erbringen kann. Er kann in Höhe von 30% (in Ausnahmen 50%) des Arbeitsentgelts gewährt werden. Er ist zurückzuzahlen, wenn die Nachbeschäftigungszeit kürzer als die Förderungsdauer ist. Die Laufzeit beträgt 6 (in Ausnahmefällen 12) Monate.

Speziell für Langzeitarbeitslose werden gewährt:

- Lohnkostenzuschüsse nach § 97 AFG – (ABM für Ältere) – in Höhe von 50% - 70% des Arbeitsentgelts für die Beschäftigung über 55jähriger Langzeitarbeitsloser. Der Zuschuß vermindert sich jährlich um 10 Prozentpunkte und endet nach Ende des Jahres, in dem 30% gewährt wurden. Bei Langzeitarbeitslosen, die 18 Monate und länger arbeitslos waren, kann dieser Zuschuß in Höhe von 70% festgesetzt werden und 8 Jahre lang gezahlt werden. Bis Ende 1995 können mit diesem Instrument auch Langzeitarbeitslose ab 50 Jahren gefördert werden.

- Unter dem Titel "Förderung der Arbeitsaufnahme" gibt es in § 53 ff. AFG darüber hinaus die Eingliederungsbeihilfe für schwer vermittelbare Arbeitslose in Höhe von 50% des Arbeitsentgelts, der ebenfalls zurückzuzahlen ist, wenn die Nachbeschäftigung kürzer ist als die Förderungsdauer. Die Laufzeit beträgt 6 (in Ausnahmefällen 12) Monate. Für Maßnahmen der Arbeitserprobung (4 Wochen Laufzeit) und der Probebeschäftigung (Laufzeit 3 Monate) werden für Langzeitarbeitslose ab 18 Monaten Arbeitslosigkeit Beihilfen bis zur Höhe von 100% des Arbeitsentgelts gewährt, um die Eignung des Betroffenen festzustellen, bzw. die erste Phase seiner Wiedereingliederung zu fördern.

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Unter dem § 62 d AFG ist das Sonderprogramm der Bundesregierung zur Wiedereingliederung besonders schwer vermittelbarer Langzeitarbeitsloser in das AFG übernommen worden. Ziel dieses erstmals mit umfassender Projektförderung verbundenen Programms ist es, diejenigen Arbeitslosen wieder ins Berufsleben einzugliedern, die 2 Jahre und länger arbeitslos sind und ein weiteres Merkmal schwerer Vermittelbarkeit haben. Diese Zielgruppe erfordert eine umfassende Eingliederungsarbeit, d.h. berufliche Qualifizierung, Eingewöhnung in regelmäßige Arbeit und psychosoziale Betreuung. Erst die Zusammenführung dieser drei Elemente in einem arbeitsmarktpolitischen Instrument ermöglicht es, der Vielfalt der Defizite dieser Zielgruppe beizukommen und einen flankierten Eingliederungsprozeß zu organisieren. Als Projektförderung sind hierbei sowohl die Personalkosten, einschließlich der Sozialbetreuer, wie auch die Sach- und Regiekosten förderbar. Für den Lebensunterhalt der teilnehmenden Langzeitarbeitslosen selbst müssen jedoch andere Instrumente – ABM, F&U, § 249 h o.a. – eingesetzt werden.

Lohnkostenzuschüsse nach dem Langzeitarbeitslosenprogramm von 1989 mit einer Laufzeit von 12 Monaten und einer erforderlichen Nachbeschäftigung von gleicher Länge können bis 1999 bei der Beschäftigung entsprechender Personengruppen in folgenden Höhen in Anspruch genommen werden:

- für 1 - 2 Jahre Arbeitslose 60% im ersten, 40% im zweiten Halbjahr
- für 2 - 3 Jahre Arbeitslose 70% im ersten, 50% im zweiten Halbjahr
- für über 3 Jahre Arbeitslose 80% im ersten, 60% im zweiten Halbjahr

Als weitere Förderungsmöglichkeit sind Anschubhilfen – Förderung von Personal- und Sachkosten – gedacht, die Gesellschaften zur Arbeitnehmerüberlassung dann erhalten können, wenn sie 25% ihrer Beschäftigten aus Langzeitarbeitslosen rekrutieren. Die Förderung geschieht bei gemeinnützigen Überlassungsgesellschaften in Zuschußform, gewerbliche Arbeitnehmerüberlassungs-GeseIIschaften erhalten sie in Darlehensform, wobei sich das Darlehen nach erfolgreicher Vermittlung der Langzeitarbeitslosen in feste Arbeit in einen Zuschuß umwandelt Die Förderung ist seit dem 1.10.1994 möglich, die Fördermittel sind hauptsächlich für die Jahre 1995 und 1996 vorgesehen.

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4.2. Die Hilfen zur Arbeit im Bundessozialhilfegesetz

Die Empfänger von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt sind entsprechend dem Nachrangprinzip der Sozialhilfe grundsätzlich verpflichtet, ihre Arbeitskraft zur Sicherung des Lebensunterhalts einzusetzen. Können sie zu den Bedingungen des Arbeitsmarktes keine Arbeit finden, soll ihnen das Sozialamt nach den §§ 18-20 BSHG zusätzliche Arbeit bzw. besondere Arbeitsgelegenheiten anbieten. Dabei ist das Sozialamt ggf. zur Zusammenarbeit mit dem Arbeitsamt verpflichtet, eine entsprechende Regelung für die Arbeitsämter findet sich in § 12 b AFG. Allen Formen der "Hilfe zur Arbeit" bzw. "Arbeit statt Sozialhilfe" (ASS) ist der fürsorgerische und sozialpädagogische Auftrag gemeinsam, die Hilfeempfänger wieder zu einem selbständigen Leben in der Gemeinschaft zu befähigen. Dem Hilfeempfänger ist dabei die Verpflichtung zur Mitwirkung aufgegeben, die in Anlehnung an die Sperrzeiten-Regelung des AFG auch sanktionsbewehrt ist. Erforderlichenfalls soll in Zusammenarbeit aller drei Seiten ein Gesamtplan erstellt und durchgeführt werden.

Die Maßnahmen nach § 19 BSHG erfolgen grundsätzlich in zwei Alternativen:

• Die sozialrechtliche Variante besteht aus "Gemeinschaftsarbeiten" in der Regel einfacher Art ("Friedhofskehrer"), in der die Sozialhilfeleistung weitergezahlt wird und die Arbeit mit einer Entschädigung für den Mehraufwand (ca. DM 2,- pro Stunde) anrechnungsfrei abgegolten wird.

• Die arbeitsrechtliche Variante besteht aus einem normalen, versicherungspflichtigen und arbeitsvertraglich besiegelten Arbeitsverhältnis, das auf ein bis zwei Jahre befristet ist. Der Hilfeempfänger wird zum regulären Arbeitnehmer und der Bezug von Sozialhilfe wird beendet. Dabei erhält der Beschäftigungsträger vom Sozialamt einen Förderbetrag, mit dem er das vollständige Arbeitgeber-Bruttoarbeitsentgelt zu bestreiten hat.

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Abbildung 7:
Hilfe zur Arbeit (§§ 18-20 BSHG)

Die erste Variante geht finanziell und organisatorisch vollständig zu Lasten des Sozialamtes, da der Bezug von Sozialhilfe weitergeht, zusätzlich die Entschädigung zu zahlen ist und die Arbeit vom Sozialamt im Rahmen eines Verwaltungsaktes zugewiesen wird. Wegen der diskriminierenden Rechtsform und des teilweise repressiven Charakters dieser Arbeit wird der Hilfeempfänger nicht motiviert, seine Neigungen und Fähigkeiten einzusetzen oder gar weiterzuentwickeln. In der Praxis wird diese Form in erster Linie als Testphase zur Arbeitserprobung, zur Gewöhnung an reguläre Arbeit, zur Sucht-Entwöhnung u. dergl. genutzt. Sie dient – wie aus den Projekten und vom Beigeordneten für Soziales der Stadt Chemnitz berichtet wurde – der Vorbereitung des eigentlichen Eingliederungsprozesses.

Die zweite Variante stellt deshalb das eigentliche Eingliederungsinstrument im BSHG dar. Sie wird in der Regel durch Landesprogramme und Mittel des Europäischen Sozialfonds (ESF) unterstützt, da hier erheblich mehr Mittel eingesetzt werden müssen. Die Arbeit muß nach Form und Inhalt die Kriterien der Zusätzlichkeit und der Gemeinnützigkeit erfüllen. Der Hilfeempfänger bleibt im Sinne des fürsorgerischen Auftrags weiterhin in der Obhut des Sozialamtes, das in Zusammenarbeit mit dem

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Beschäftigungsträger seine Eingliederung in den Arbeitsmarkt unterstützt und begleitet. Die Verfügbarkeit des Hilfeempfängers für die Vermittlung in Anschlußbeschäftigungen muß gewährleistet werden. Deshalb ist in dieser Variante auch der personelle und organisatorische Aufwand höher. Er erfordert eine intensive Vorbereitung und Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den Beschäftigungsträgern im Hinblick auf die Durchführung der Maßnahmen, die Auswahl und die Betreuung der Beschäftigten. Wie der Beigeordnete berichtete, wurde für das Chemnitzer Programm eigens ein "Arbeitskreis Langzeitarbeitslosigkeit" aus Vertretern des Sozialamtes, des Arbeitsamtes, des Sozialausschusses , des ESF und der Wohlfahrtsverbände eingerichtet, der alle im Zusammenhang mit den "Arbeit statt Sozialhilfe"-Projekten (ASS-Projekte) stehenden Fragen und Probleme behandelt.

Dem steht eine entsprechend hohe Erfolgsquote gegenüber. Aus der Chemnitzer Praxis wurde berichtet, daß ca. 77% der beschäftigten Hilfeempfänger dauerhaft aus der Sozialhilfe ausgeschieden sind, darunter bis zu 15% durch Einmündung in feste Arbeitsverhältnisse. Für Hamburg wurde ein Anteil von 33% Einmündung in feste Arbeitsverhältnisse sowie von 9,8% Einmündung in F&U-Maßnahmen angegeben. Generell entstehen Ansprüche auf AFG-Leistungen für diejenigen, die ein Jahr lang beschäftigt waren. Auch im Falle erneuter Arbeitslosigkeit nach der Maßnahme sind diese Teilnehmer somit aus der Sozialhilfe ausgeschieden.

Der Hilfeempfänger wird dadurch sozialversicherter Arbeitnehmer und Steuerzahler. Er kann seine Neigungen und Fähigkeiten einsetzen, in der Qualifizierungsphase weiterentwickeln, und nicht zuletzt mit einem nicht-diskriminierenden Herkunftsnachweis Bewerbungen starten.

Für das Sozialamt entstehen mittel- und langfristig positive Finanzierungseffekte, die die eingesetzten Mittel übersteigen. So wurde aus Chemnitz berichtet, daß von Anfang an durch den kommunalen Anteil am Steueraufkommen in Höhe von ca. 15% eine Refinanzierung in Höhe von ca. 2,2% der eingesetzten Personalkosten erreicht wird. Da diese Maßnahmen von Landesprogrammen und aus dem ESF mitfinanziert werden, ergibt sich des weiteren ein Anziehungseffekt für Drittmittel. In der langfristigen Betrachtung kann schließlich festgestellt wer-

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den, daß die eingesetzten Maßnahmekosten, einschließlich der erfolglos verlaufenen Maßnahmen, nach 21 Monaten amortisiert sind.

Bundesweit hat der Einsatz beider Formen der Hilfen zur Arbeit in den letzten Jahren beträchtlich zugenommen. Nach einer Umfrage des Deutschen Städtetages erhöhten sich die Beschäftigtenzahlen von 42.500 im Jahre 1988 auf 110.000 im Jahre 1993. Dabei galten für die Einsatzformen und die Beschäftigungsdauer folgende Zahlenverhältnisse:

Varianten:

arbeitsrechtl. Variante	57%
sozialrechtl. Variante	43%

Dauer:

1-6 Monate	21%
6-12 Monate	2%
12 Monate	48%
12-24 Monate	12%
24 Monate und mehr	17%

Abbildung 8:
ASS-Projekte in Chemnitz 1919 – 1995