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TEILDOKUMENT:
Chapitre IX
controle de legalite et controle budgetaire
[Page de l'édition imprimée: 55]
Avec la réforme de 1996 relative aux Collectivités locales, le nouveau système ne supprime pas le contrôle des actes des organes municipaux tel qu’il est prévu par les textes subséquents, mais va instituer un contrôle nouveau, le contrôle de légalité qui est, en principe, un contrôle à posteriori.
- Ainsi avec le contrôle de légalité basé sur les principes de la proximité, de la rapidité et de la simplicité, on va définitivement rompre avec le contrôle d’opportunité.
- Quant au contrôle financier, il s’exerce par le biais du contrôle budgétaire.
Ainsi sous ce chapitre nous étudierons :
 | le contrôle de légalité ; |
| le contrôle budgétaire. |
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Section I : Contrôle de légalité
- Conditions dans lesquelles les actes municipaux sont exécutoires
- les actes soumis à un contrôle à posteriori ;
- les actes soumis à un contrôle à priori.
- Ces actes sont les actes les plus nombreux, provenant des organes municipaux.
- Le contrôle à posteriori qui régit ces actes est le principe général concernant le contrôle de légalité des actes des organes municipaux.
- les budgets primitifs et supplémentaires ;
- les emprunts et garanties d’emprunt ;
- les plans régionaux, communaux et ruraux de développement et plans régionaux d’aménagement du territoire ;
- les conventions financières de coopération internationale
- comportant des engagements d’un montant fixé par décret ;
- les affaires domaniales et l’urbanisme ;
- les garanties et prises de participation dans les Société privées exerçant des activités d’intérêt général à participation publique ;
- les marchés supérieurs à un montant fixé par décret et les contrats de concession d’une durée supérieure à trente ans.
- Transmission au Préfet
- Preuve de la transmission
- Publication ou notification
- Date à laquelle les actes des organes municipaux deviennent exécutoires. Pour être exécutoires, ces actes doivent avoir été transmis au Préfet et publiés ou notifiés.
- Rôle du Préfet en matière de contrôle de légalité
- l’appréciation portée sur la légalité des actes qui sont transmis au Préfet ;
- et, le cas échéant, la saisine par le Préfet du Conseil d’Etat.
- Légalité interne : Il s’agit de vérifier s’il n’y a pas eu violation de la loi ou étournement de pouvoir.L’approbation à porter est une appréciation à caractère purement juridique, exclusive de tout jugement sur qui a pris la mesure.
- Légalité externe : Il s’agit de vérifier si l’acte n’est pas entaché d’incompétence ou d’un vice de forme.
- Information des autorités municipales de l’intention du Préfet de ne pas former un recours :
- Les conditions de saisine : La demande de saisine du Conseil d’Etat doit être présentée par une personne lésée.
- Contrôle à effectuer : Il appartient au Préfet d’apprécier s’il estime l’acte contraire à la légalité et, dans l’affirmative, de saisir le Conseil d’Etat à condition que le délai de recours qui lui est ouvert ne soit pas expiré.
- Saisine du Conseil d’Etat
- Délai de recours
- Les règles à respecter pour la présentation du recours :
- Le sursis à exécution
- la date de vote du budget primitif
- l’équilibre réel du budget
- l’inscription et le mandatement des dépenses obligatoires.
- Vote du budget
- Dans le cas où le budget municipal n’a pas été adopté avant le 1er Janvier l’article 345 alinéa 1er autorise le Maire à mettre en recouvrement les recettes et à engager, liquider et mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l’année précédente. Le Maire peut aussi engager les dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance avant le vote du budget.
- Il a été précisé à l’article 345 al 2 du C.C.L. que jusqu’à l’adoption du budget ou jusqu’au 31 Mars en l’absence d’adoption du budget avant cette date, le Maire peut, sur autorisation du Conseil Municipal, engager, liquider et mandater des dépenses d’investissements, dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l’exercice précédant, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette.
- Le contrôle de l’équilibre budgétaire
- l’équilibre doit être réalisé par section
- les recettes et les dépenses doivent être évaluées de façon sincère, c’est-à-dire qu’elles doivent avoir fait l’objet d’une évaluation excluant toute majoration ou minoration fictive.
- le remboursement de la dette en capital doit être exclusivement couvert par des recettes propres de la Commune concernée.
 | Les deux catégories d’actes |
Le code des collectivités locales distingue deux catégories d’actes des organes municipaux :
| Les actes soumis à un contrôle à posteriori |
Ce sont les actes qui sont régis par les dispositions des articles 334 et 335 :
| Les actes soumis à un contrôle à priori |
Ce sont des actes nommément énumérés par l’article 336 du code des Collectivités locales et relatifs aux domaines suivants :
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| Règles relatives aux actes soumis à un contrôle à posteriori |
Pour être exécutoires, ces actes doivent être: d’une part, transmis au Préfet, représentant l’Etat; d’autre part, être publiés ou notifiés.
Tous les actes pris par les organes municipaux, soumis à un contrôle à posteriori et prévus soit à l’article 334 (a. 334. al. 1), soit à l’article 335, («après transmission au représentant de l’Etat»), doivent être transmis au Préfet, représentant de l’Etat auprès de la Commune.
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| La preuve de la réception des actes par le Préfet peut être apportée par tout moyen, par exemple un accusé de réception postal. |
| L’accusé de réception constitue un des moyens de preuve de la réception mais n’est pas le seul moyen qui puisse être utilisé à cet effet. En pratique, pour procéder à cet accusé de réception, il suffit, dès réception à la Préfecture de revêtir l’acte en cause d’un cachet portant le timbre de la Préfecture et la mention «reçu à la Préfecture.... le .....» |
Comme tous les actes administratifs, l’acte, après sa transmission au Préfet, doit, pour être exécutoire et opposable aux intéressés, avoir été, selon le cas, publié ou notifié.
| l’acte réglementaire, c’est-à-dire un acte comportant des dispositions de portée générale, doit être publié. |
| l’acte individuel ou collectif, c’est-à-dire intéressant une personne ou un ensemble de personnes, nommément désignées, doit être notifié aux intéressés. |
Les dates à prendre en compte sont :
| d’une part, la date de publication ou de notification |
| d’autre part, la date de réception de l’acte à la Préfecture et non la date à laquelle l’autorité municipale concernée reçoit l’accusé de réception par la Préfecture. |
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les actes prévus à l’article 334 peuvent faire l’objet d’une demande de seconde lecture par le Préfet dans un délai de quinze jours à compter de leur date de réception à la Préfecture. Dans ce cas, la demande de seconde lecture revêt un caractère suspensif aussi bien le caractère exécutoire que pour tout délai de procédure contentieuse.
| Les règles relatives aux actes soumis à un contrôle de légalité à priori |
Les actes soumis à un contrôle de légalité à priori sont assujettis aux mêmes règles que les actes régis par le contrôle de légalité à posteriori concernant la transmission au Préfet et la publication ou la notification. Les seules règles, qui vont différer d’une catégorie d’actes à l’autre, concernent la date à laquelle les actes soumis à un contrôle à priori deviennent exécutoires. Ces actes prévus à l’article 336 du C.C.L. ne deviennent exécutoires qu’après leur approbation préalable par le Préfet. L’approbation du Préfet est réputée tacite si elle n’a pas été notifiée à la Commune concernée dans le délai d’un mois à compter de la date de l’accusé de réception par la Préfecture.
Le contrôle des actes des organes municipaux comporte deux phases :
| Appréciation des actes |
La vérification, qui incombe au Préfet, ne doit concerner que la seule
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légalité de l’acte. L’appréciation ne doit en aucune manière porter sur l’opportunité de l’acte. Elle doit en revanche concerner tous les éléments de la légalité. Doivent être vérifier tant la légalité interne que la légalité externe de l’acte.
L’acte a-t-il été pris par l’autorité compétente : par exemple, la décision en cause relevait-elle de la compétence du Maire ou du Conseil Municipal ?
L’acte a-t-il été pris dans les formes requises et aux termes d’une procédure régulière : ainsi devait-il être motivé, ou tel organisme ne devait-il pas au préalable être consulté ?
Si le Préfet estime que l’acte qui lui a été transmis n’est pas contraire à la légalité, cette constatation marque, du moins provisoirement, la fin de tout contrôle sur cet acte de la part du Préfet.
A la demande du Maire, le Préfet l’informe de son intention de ne pas déferer au Conseil d’Etat un acte de l’autorité municipale (a. 337. du C.C.L.). L’intérêt de cette procédure est de permettre au Maire ayant un doute sur la légalité d’un acte de savoir si le Représentant de l’Etat estime ou non que cet acte est entaché d’illégalité.
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| Intervention sur demande d’une personne lésée |
Une personne physique ou morale lésée par un acte d’un organe municipal, peut demander au Préfet de saisir le Conseil d’Etat (a. 347 C.CL.).
La demande doit être faite dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle l’acte est devenu exécutoire.
La demande ne peut avoir pour effet de prolonger le délai de recours de deux mois dont dispose le Préfet à compter de la réception de l’acte litigieux.
Lorsque la demande d’annulation concerne un acte soumis à un régime d’approbation préalable, au cours du délai d’approbation du Préfet, celui-ci traite cette demande selon la procédure du recours gracieux. Si la décision est devenue exécutoire, seul le recours direct de l’intéressé est possible.
S’il apparaît qu’un acte d’une autorité municipale est contraire à la légalité, c’est au Conseil d’Etat qu’il appartient de se prononcer sur cette éventuelle illégalité et, le cas échéant, d’annuler tout ou une partie de l’acte entaché d’illégalité.
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| Information de l’autorité locale |
Le Préfet, lorsqu’il défère un acte au Conseil d’Etat, doit informer, sans délai, l’autorité municipale concernée et lui communiquer toutes précisions sur les illégalités à l’encontre de l’acte concerné.
| Procédure de recours |
Quelle que soit la catégorie d’actes, le code des collectivités locales (Art. 337) prévoit que le recours doit être formé dans un délai de deux mois suivant la transmission.
Le point de départ du délai est la date de réception, par le Préfet, de l’acte transmis par le Maire.
Dans l’hypothèse où une personne lésée demanderait au Préfet de saisir le Conseil d’Etat d’un recours dirigé contre un acte. Cette demande devrait se conformer au délai de recours.
Trois points doivent être soulignés en ce qui concerne la présentation du recours :
| Un recours distinct doit être présenté contre chaque acte attaqué, même si les différents actes attaqués émanent d’une seule autorité. |
| Le recours doit comporter, outre la mention précise de l’acte attaqué : |
| un exposé des faits |
| l’exposé des „moyens„, c’est-à-dire des différentes raisons juridiques avancées pour demander l’annulation de l’acte attaqué. |
| il convient en outre dans le recours de préciser si le Préfet saisit le juge sur demande d’une personne lésée et, dans ce cas, d’indiquer que la personne a saisi l’autorité |
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administrative dans le délai prévu. doivent être jointes au recours les pièces suivantes : l’acte attaqué et la justification, selon le cas, de la date de saisine par la personne lésée.
La loi prévoit que „le Représentant de l’Etat peut assortir son recours d’une demande de sursis à exécution. Il fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués dans la requête paraît en l’état de l’instruction sérieux et de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué".
Ainsi, s’il apparaît que l’exécution immédiate d’un acte que le Préfet estime contraire à la légalité risque d’entraîner des conséquences particulières, celui-ci peut demander, au Président du Conseil d’Etat, d’ordonner la suspension de exécution de l’acte jusqu’à ce que le Conseil d’Etat statue sur l’illégalité invoquée.
La demande de sursis doit être présentée en même temps que la demande d’annulation.
Section II : Les contrôle budgétaire
Le contrôle budgétaire ne concerne que les actes budgétaires au sens strict. Il porte exclusivement sur les points suivants :
Il s’agit donc d’une compétence d’attribution que le Préfet exerce en liaison avec le Conseil d’Etat tandis que le contrôle de légalité est un contrôle de droit commun.
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| Date limite de vote des budgets primitifs/td> |
Le budget doit être voté avant une date limité fixée au 31 Mars, sous réserve que les informations indispensables à l’élaboration du budget aient été communiquées à la Commune intéressée avant le 15 Mars (a. 345 al 5 du C.C.L.).
| Rôle du Préfet |
Dans le cas où un budget ne serait pas voté avant la date limite, la loi fait obligation au Préfet, représentant de l’Etat, de régler et de rendre exécutoire le budget dans les quinze jours qui suivent cette date
(Art. 345 al 3 du C.C.L.).
L’absence de vote du budget avant la date limite a pour effet de suspendre les pouvoirs du Conseil Municipal en la matière. Dès lors toute décision qui viendrait à être votée avant que le Préfet ait réglé le budget doit être considéré comme illégale et déférée au Conseil d’Etat (Art. 345 al 4).
| Dispositions applicables jusqu’au vote du budget |
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| Définition de l’équilibre réel. (a. 345 C.C.L.) |
Est en équilibre réel, le budget qui remplit les trois conditions suivantes :
| Vérification à effectuer |
Il appartient au Préfet de rechercher si les trois conditions de l’équilibre réel sont bien remplies.
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