• 3. Das sozialpolitische Konzept der EU
  
  

3. Das sozialpolitische Konzept der EU

Sozialpolitik hatte ursprünglich in den europäischen Verträgen einen relativ geringen Stellenwert. Nicht daß es an anspruchsvoller Rhetorik gemangelt hätte. Doch noch das sozialpolitische Aktionsprogramm von 1974 mit seinen weitreichenden Zielen wie Humanisierung der Arbeitswelt, Demokratisierung des Arbeitslebens und europäische Tarifverträge blieb "toter Buchstabe" (Däubler 1990: 49f.). Dennoch spricht Däubler im nachhinein - aus der Perspektive sozialpolitischer Stagnation der achtziger Jahre - von den "goldenen 70ern", in denen "der wesentlichste Teil des heutigen EG-Arbeitsrechts" - Gleichberechtigung, Erhaltung erworbener Rechte bei Betriebsübergang und Verschmelzung, Sozialrecht für Wanderarbeitnehmer, Verfahren bei Massenentlassungen –entstand (Däubler 1996: 148).

Soweit es zu sozialpolitischen Gemeinschaftsaktivitäten kam, durchzog diese schon damals als durchgängiges "Leitmotiv die Sorge um eine Vereinheitlichung der Wettbewerbsbedingungen" (Jansen 1986: 15). So griff die sozialpolitische Legislation der Gemeinschaft vor allem Felder auf, die besonders wettbewerbssensibel waren. Dazu zählen etwa die Lenk- und Ruhezeiten im Straßenverkehrsgewerbe sowie die investitionskostenintensive Sicherheit am Arbeitsplatz (die freilich zugleich ein gemeinschaftliches meritorisches Gut ist; vgl. Seel 1996: 169, die hier Fels zitiert). Dies wurde durch die Einheitliche Europäische Akte, die Mitte 1987 gerade für arbeitsschutzrechtliche Fragen die Mehrheitsabstimmung einführte, noch begünstigt: In der Folge entstanden - neben einer rechtlich unverbindlichen "Gemeinschaftscharta sozialer Grundrechte" - eine arbeitsschutzrechtliche Rahmenrichtlinie sowie Richtlinien zur Arbeitszeitregelung und zum Jugendarbeitsschutz.

Zwar wird geschätzt, daß selbst heute noch 95-98% aller sozialrechtlichen Fragen in der EU rein national entschieden werden (Däubler 1996: 150), doch sind die Sozialrechtssysteme besonders der Länder mit hohen Standards unter Angleichungsdruck geraten. Konnte noch Ende der achtziger Jahre registriert werden, daß in den Mitgliedstaaten häufig "beide Arbeitsmarktparteien gemeinsam zusammen mit der jeweiligen Regierung lautstark" das "eigene Sozialmodell" verteidigten (Birk 1990: 80), so werden in den neunziger Jahren immer mehr Elemente ehemals eigenständiger Sozialsysteme unter Hinweis auf den marktbedingten Zwang zur Anpassung an "effizientere" Regelungen bei den Partnerländern zur Disposition gestellt. Dies wurde von Marktwirtschaftlern als eine wesentliche Errungenschaft des Europäischen Binnenmarktes begrüßt. Ihnen entgegen traten die Verfechter der "sozialen Dimension des Binnenmarktes" - so Helmut Kohl auf dem Hannover-Gipfel 1988 und der Titel eines Arbeitsdokuments der Kommission (1988)-, die eine "normative Korrektur des freien Spiels der Kräfte" (Däubler 1990: 51) bringen müsse. Die immanente Dialektik brachte es mit sich, daß auch dieser Solidaritätsaspekt mit der zunehmenden Marktintegration an Bedeutung gewann. Das geschah vor dem Hintergrund, daß die Kapitalseite, insbesondere die multinationalen Unternehmen, von der Liberalisierung in viel stärkerem Maße profitierten als die weniger mobile und durch zahlreiche nationale Gewerkschaften repräsentierte Arbeitnehmerseite (Jungk 1986: 48). Die Marktchancen in den "industrial relations" waren um so ungleicher auf die zwei Seiten verteilt, wie die eine zunehmend die nationalen Unterschiede nutzte, ohne daß der anderen die geographische Markterweiterung zugute kam.

Die bessere Sozialpolitik wurde denn auch immer in einer Erhöhung der Mobilität unselbständig Beschäftigter durch - vor allem sozialversicherungsrechtliche - Absicherung der Arbeitnehmerfreizügigkeit und damit in der Komplettierung des Binnenmarktes durch die "vierte Freiheit" (neben der Freiheit des Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs) gesehen. Ganz - nach Meinung vieler zu sehr - in deren Dienst stand auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (Wanders 1986: 82; Seel 1996: 169), so daß schon ein regelrechter "Sozialtourismus" für den Fall befürchtet wird, daß die Türkei und Osteuropa erst einmal Vollmitglieder der EU sind (Hamm 1996: 121, der insoweit, aber auch nur insoweit, Harmonisierungsbedarf sieht). Derzeit wird dieser Sozialtourismus freilich insgesamt noch als marginal eingeschätzt (Kleinhenz 1996: 12).

Obwohl die grenzüberschreitende Mobilität in der EU noch wenig ausgeprägt ist, stößt die Arbeitnehmerfreizügigkeit in einigen Hochlohn-Mitgliedstaaten aber auch jetzt schon an Akzeptanzgrenzen. Das Problem ist die Konzentration auf wenige Sektoren mit hochmobilen Arbeitsplätzen (Transportgewerbe und vor allem Bauwirtschaft). In der Beschäftigung von Ausländern aus anderen EU-Staaten mit niedrigen Löhnen und Lohnnebenkosten etwa in Frankreich oder Deutschland sehen offenbar auch Kommission und Europäisches Parlament einen Fall von "sozialem dumping". Zwar wird der Grundsatz "gleicher Lohn für gleiche Arbeit" auch im grenzüberschreitenden Warenhandel verletzt - und könnte nicht anerkannt werden, ohne daß das Fundament der weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung zusammenbräche. Am gleichen Arbeitsplatz aber wird die sonst als abstrakt empfundene Lohnkonkurrenz konkret und entfaltet ihr soziales Konfliktpotential. Daher wurde der erwähnte Grundsatz abgewandelt in "gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Arbeitsplatz". Er soll den einheimischen Beschäftigten zumindest vorübergehenden Schutz gewähren und Zeit zur Umstrukturierung belassen. Auf dieser Grundlage brachte die Kommission eine Initiative zu einer "Entsenderichtlinie" ein, die befristete Mindestkonditionen vorsieht. Nachdem diese Initiative 1991 zunächst am Widerstand der Hauptentsendeländer- Großbritannien, Irland, Italien und Portugal - gescheitert war, erließen einige Aufnahmeländer - Belgien, Frankreich, Luxemburg, Österreich (Tegtmeier 1996: 137) - eigene Schutzvorschriften. (In Deutschland scheiterte das "Entsendegesetz" allerdings zunächst an der Verweigerung der Allgemeinverbindlichkeitserklärung für den Mindestlohn durch die Arbeitgeberverbände, Meinhardt/Seidel 1996: 155f.) Ende 1996 einigte sich dann der Ministerrat auf die Entsenderichtlinie (Europäische Kommission 1997: 241).

Der Solidaritätsaspekt hat neben der interpersonalen auch eine regionale Dimension. Der Ausgleich des regionalen Einkommensgefälles erlangte vor allem nach Abschluß der Süderweiterungsrunde Gewicht. Im Regionalausgleich wird spätestens seit dieser Zeit ein entscheidender Schritt in Richtung auf eine "europäische Sozialunion" gesehen (Kleinhenz 1986: 32f.). In der Tat wurde der "wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt", besser unter dem kurzen Synonym "Kohäsionspolitik" bekannt, rechtlich und quantitativ erst mit der EEA und damit etwa zeitgleich mit dem Abschluß der Süderweiterung erheblich aufgewertet. Da diese Aufwertung zugleich der Preis der ehemaligen Neunergemeinschaft für die Bereitschaft Griechenlands, Spaniens und Portugals war, den Binnenmarkt mitzutragen, entbehrt die Kohäsionspolitik auf einer höheren Ebene selbst aus der Sicht der reicheren "Nettozahlerländer" aber ebenfalls nicht der ökonomischen Motivation.

Mit der EEA wurde der EWG-Vertrag zudem um den Artikel 118a ergänzt, nach dem sich die Mitgliedstaaten zu Harmonisierung und Fortschritt bei der Gestaltung der "Arbeitsumwelt" verpflichten, "um die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen". In dieser nunmehr der Mehrheitsentscheidung unterworfenen Materie sehen viele den "Nukleus einer sozialpolitischen EU-Gesetzgebung" (Ziltener 1997). Dies ist angesichts des britischen Widerstandes gegen eine solche Entwicklung offensichtlich nur aufgrund eines Mißverständnisses über die inhaltliche Reichweite des unbestimmten, von den Dänen eingebrachten Begriffes der Arbeitsumwelt möglich, der sich im dänischen Recht auch auf Arbeitszeit und Jugendschutz erstreckt (Ziltener 1997). Der Europäische Gerichtshof hat, indem er auf der Grundlage dieses Artikels Großbritannien zur Einhaltung einer Höchstarbeitszeit von 48 Stunden pro Woche verpflichtete (Europäische Kommission 1997: 486), keinen Zweifel daran gelassen, daß er gewillt ist, diese Vorschrift weit auszulegen. Dies gilt gleichermaßen für die Europäische Kommission und das Europäische Parlament (Ziltener 1997).

Damit fühlt sich Großbritannien düpiert und droht, das ganze sozialpolitische Kapitel des Vertrages nicht mehr mitzutragen, wenn dieses nicht im Sinne einer engeren Interpretation neu gefaßt werde. Das Land hatte 1991 bei der Aushandlung des Maastrichter Vertrages die übrigen elf gezwungen, sich mit einem "Protokoll über die Sozialpolitik" zu begnügen, das nur für sie, nicht aber auch für Großbritannien gilt. Nach dem diesem Protokoll zugrundeliegenden intergouvernementalen Abkommen verpflichten sich die Elf - seit 1995 die Vierzehn -, mit qualifizierter Mehrheit Mindestnormen in bezug auch auf die Arbeitsbedingungen, die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer, die arbeitsrechtliche Gleichbehandlung von Männern und Frauen sowie die berufliche Eingliederung ausgegrenzter Personen zu erlassen. Auf der Grundlage dieses Protokolls wurde 1994 eine
- nun nicht in Großbritannien geltende - Richtlinie über die Einsetzung europäischer Betriebsräte verabschiedet (Meinhardt/Seidel 1995: 156f.), die nichts Geringeres bewirken könnte als die jeweils konzernweite Angleichung von Arbeitsbedingungen (Lechner 1996: 714). Außerdem soll der nach Art. 118b zu entwickelnde "soziale Dialog" zu Vereinbarungen zwischen Tarifparteien der Vierzehn führen können, über deren Durchführungsmodalitäten diese dann mit qualifizierter Mehrheit befinden. Der sozialpolitische Ehrgeiz der Vierzehn erstreckt sich zwar darüber hinaus auch auf soziale Sicherheit, Kündigungsschutz und Abfindung der Arbeitnehmer, Mitbestimmungsrechte, Beschäftigungsbedingungen für EU-Ausländer und Beschäftigungsförderung, doch bleiben diese Materien der Einstimmigkeit unterworfen. Nur die Höhe des Arbeitsentgelts, das Koalitions-, das Streik- und Aussperrungsrecht bleiben ausdrücklich von jedem europäischen Regelungsbedarf ausgenommen.

Protagonist in der Vierzehner-Gruppe und damit Antagonist Großbritanniens war seit eh und je Frankreich. Das Land hatte schon Anfang der achtziger Jahre einen "Europäischen Sozialraum" schaffen wollen, dann aber in der EEA nur die neuen Artikel 118a und 118b durchsetzen können. Erneut ergreift das Land derzeit im Zusammenhang mit der Regierungskonferenz zur Revision des Maastrichter Vertrages (Maastricht II) die Chance, sein "europäisches Sozialmodell" zu propagieren (Französisches Memorandum 1996).

Unter den sozialen Fragen, bei denen es der Kommission nach Art.118 EGV obliegt, eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern, steht an erster Stelle die Beschäftigung. Im Zuge wachsender Arbeitslosigkeit wird ein erheblicher Bedarf an solcher Zusammenarbeit gesehen. Aufgaben sind die Anhebung des allgemeinen Beschäftigungsniveaus, die Prophylaxe gegen und die Bekämpfung von Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit sowie die Gewährleistung der Finanzierung der Systeme sozialer Sicherung. Die Koordinierung leidet jedoch daran, daß der Stellenwert von Problemgruppen von Land zu Land sehr unterschiedlich ist und daß auch die Instrumente aufgrund ihrer historischen Prägung national stark differieren.

Dieses Dilemma kennzeichnet auch die beschäftigungspolitischen Initiativen der Europäischen Kommission. Deren wichtigste Elemente wurden erstmals im "Weißbuch über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" (Europäische Kommission 1994) zusammengefaßt. Dort wird - neben der Aktivierung gemeinschaftseigener Instrumente (Förderung Transeuropäischer Netze, Gemeinschaftsforschung für innovative Produkte und Verfahren) - vor allem wechselseitiges Lernen aus den Fehlern und den bewährten Errungenschaften der einzelnen Partnerländer empfohlen. Ansatzpunkte dafür sind eine bessere Aus- und Fortbildung, Lohnzurückhaltung, flexiblere Arbeitszeiten und Organisationsformen der Arbeit, eine niedrigere Abgabenbelastung des Einsatzes von (insbesondere wenig qualifizierter) Arbeit im Unternehmen. Außerdem soll das Wirtschaftswachstum durch bessere Abstimmung der Makropolitik sowie durch Weiterentwicklung des Binnenmarktes stimuliert werden.

Dem Weißbuch folgten eine Reihe weiterer Aktivitäten. Zunächst verabschiedete der Europäische Rat 1994 auf seiner Essener Tagung einen beschäftigungspolitischen Aktionsplan mit den Schwerpunkten: Bildung und Weiterbildung, Flexibilität in Unternehmen und auf Arbeitsmärkten, neue Arbeitszeitmodelle, niedrigere Lohnnebenkosten, effizienterer Einsatz öffentlicher Mittel, Sondermaßnahmen für schwer qualifizierbare Jugendliche und beschleunigter Strukturwandel. Die daraufhin in den Mitgliedstaaten zunächst ergriffenen, konkreten Schritte stufte die Kommission jedoch als unkoordiniert, stückwerkartig und nicht weitgehend genug ein (Europäische Kommission 1994: 19). Sie schob deshalb ein Weißbuch zur Sozialpolitik (1994) nach, das allerdings auch andere Vorläufer hatte: die gemeinschaftliche Sozialcharta von 1989, das daran anschließende zweite sozialpolitische Aktionsprogramm und das gleichzeitig mit dem Weißbuch zu Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung und im Zusammenhang mit diesem entstandene sozialpolitische Grünbuch (1993) (Meinhardt/Seidel 1995: 157).

Im Grünbuch wird noch einmal der geballte Problemdruck dargelegt, der aus der Globalisierung, dem autonomen technologischen Wandel, der Alterung der Bevölkerung und dem veränderten Erwerbsverhalten (erhöhte Frauenerwerbsquote) auf das Beschäftigungs- und Sozialsystem ausgeht. Im Weißbuch zur Sozialpolitik wird die vielschichtige Strategie der Kommission weiterentwickelt und spezifiziert, mit der die allenthalben sozialpolitisch dominante, aber als nicht mehr finanzierbar empfundene Umverteilung des Einkommens (passive Sozialpolitik) durch mehr Chancengleichheit bei der primären Einkommensentstehung (aktive Sozialpolitik) ersetzt werden soll.

Dabei steht die Schaffung von Arbeitsplätzen wiederum an erster Stelle. Schlüsselideen sind die Verwendung von Produktivitätsfortschritten für die Schaffung neuer Arbeitsplätze statt für höhere Arbeitnehmereinkommen, die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen (wo die meisten neuen Arbeitsplätze entstehen), die Deregulierung in den wachstumsstarken und beschäftigungsabsorbierenden Bereichen der Informations-, Telekommunikations- und Biotechnologie, aber auch die Erschließung des Potentials niederwertigerer, persönlicher wie gemeinschaftsbezogener Dienste. Im Zentralbereich Humankapitalbildung verlangt das Weißbuch eine bessere Koordinierung zwischen den Arbeits-, Bildungs- und Forschungsministerien, einheitliche nationale und nach Möglichkeit wechselseitig angenäherte Berufsnachweissysteme, in denen die Abschlüsse einen hohen Stellenwert haben, außerdem die stärkere Einbeziehung der Sozialpartner sowie eine "solide und umfassende Erstausbildung" (Europäische Kommission 1994: 26) und, soweit diese versäumt wurde, vorrangige Fortbildungsangebote für die am wenigsten qualifizierten Arbeitslosen. Entwickelt werden sollen auch Programme der "Arbeitsplatzrotation, bei denen die Fortbildung der Mitarbeiter mit der Einarbeitung von Arbeitslosen einhergeht" (Europäische Kommission 1994: 27). Übergeordnetes Ziel ist es, ein "transparentes und dynamisches System ständiger Fortbildung aufzubauen" (Europäische Kommission 1994: 27).

Die jüngste Initiative für eine europäische Beschäftigungspolitik wird im Rahmen der Regierungskonferenz zur Revision des Maastrichter Vertrages entfaltet. Unter der Federführung Frankreichs (Französisches Memorandum 1996: 104) und mit Unterstützung der Kommission soll - gegen den anfänglichen Widerstand von Deutschland, Großbritannien und den Niederlanden - die Union stärker auf das Ziel eines hohen Beschäftigungsgrades verpflichtet und in diesem Sinne ein beschäftigungspolitisches Kapitel in den EG-Vertrag aufgenommen werden. Letzteres soll die politische Initiativrolle des Europäischen Rates und die Richtlinienkompetenz des Ministerrates festschreiben, jährliche Berichte, Anreize zur zwischenstaatlichen Kooperation sowie einen Ständigen Beschäftigungsausschuß vorsehen und alle Kommissionsinitiativen auf die Berücksichtigung ihrer potentiellen Beschäftigungswirkungen festlegen. Insbesondere die Strukturfonds sollen stärker sowohl auf die Schaffung von Arbeitsplätzen als auch auf Integration in den Arbeitsmarkt ausgerichtet werden.