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TEILDOKUMENT:




Alterssicherungspolitik: breitere Versicherungspflicht, Leistungsrücknahmen, ergänzende private Vorsorge, garantierte Mindestsicherung



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Die sinkende Rendite unseres Rentensystems

Im Prinzip gibt es zwei Verfahren der Rentenfinanzierung: das Umlageverfahren und das Kapitaldeckungsverfahren.

Beim Umlageverfahren, dem Finanzierungsprinzip unserer Sozialrenten, finanziert ein Beitragszahler mit seinen Beiträgen nie die eigene Rente, er leistet immer nur einen Beitrag zur Finanzierung der laufenden Renten. Dafür erwirbt er eine Anwartschaft, d.h. eine staatliche Zusage auf einen Rentenanspruch. Aus den Beiträgen der Versicherten wird kein Vermögen bzw. kein Kapitalbestand angesammelt. Das Umlageverfahren vertraut auf die Stabilität der Lohn- bzw. Erwerbseinkommen.

Beim Kapitalstockverfahren, dem Finanzierungsprinzip der privaten Versicherungswirtschaft, werden die geleisteten Beiträge nicht periodengleich an Dritte ausgeschüttet, sondern während der Versicherungszeit in einem Kapitalstock akkumuliert und ertragsbringend angelegt. Beim Eintritt des Versicherungsfalles wird dann das aus diesen Beiträgen angesammelte Vermögen entsprechend der statistischen Lebenserwartung der Versichertengemeinschaft abgeschmolzen und dient zusammen mit den erwirtschafteten Zinserträgen zur Finanzierung der Rente. Jeder Versicherte finanziert daher mit seinen Beiträgen den Aufbau seines individuellen Kapitalstocks und damit seine individuell daraus fließende Rente. Das Kapitaldeckungsverfahren vertraut auf Stabilität der Kapitalmärkte.

Die Vorteile des Umlageverfahrens sind - über die Anbindung der Beiträge und Renten an das aktuelle nominale Einkommen - die Inflationssicherheit und eine hohe Anpassungsfähigkeit (Es kann sofort eingeführt oder wie 1990 unmittelbar auf die neuen Länder ausgeweitet werden.)

Die Vorteile des Kapitalstockverfahrens, das eine lange Anlaufphase erfordert, sind - insbesondere da es internationalisiert werden kann - seine Unabhängigkeit von der Arbeitsmarktentwicklung, seine geringere Abhängigkeit von der demografischen Entwicklung und die in einer individualistischer werdenden Gesellschaft höhere Akzeptanz, da man Beiträge für sich selbst bezahlt. Seit einiger Zeit werden zudem eine im Vergleich zum Umlageverfahren höhere Wachstumseffizienz und eine höhere Rentabilität angeführt.

Das Argument, daß ein kapitalgedecktes Rentensystem mit einem höheren Wirtschaftswachstum verbunden sei, basiert auf den Annahmen, daß

  • unter dem Regime des Kapitalstockverfahrens die Ersparnisbildung höher ist und
  • diese zusätzlichen Ersparnisse in Realkapital umgewandelt, d.h. investiert werden.

Eine Auswertung der empirischen Längs- und Querschnittsanalysen zeigt allerdings, daß weder die Sparquote in Ländern mit kapitalstockfinanzierten Renten höher ist als in solchen mit umlagefinanzierten noch daß die Investitionsquote in Ländern mit einer hohen Sparquote signifikant höher ist als in solchen mit einer niedrigeren Sparquote. Die Wachstumserwartungen des Kapitalstockverfahrens dürften sich daher am ehesten in Ländern mit einem geringen Kapitalangebot, sei es aufgrund einer niedrigen Sparquote oder sei es aufgrund einer fehlenden Vernetzung mit den Weltkapitalmärkten, erfüllen.

Charakteristisch für das deutsche Rentensystem ist seine ausgeprägte Lohnzentrierung: Die Ausgaben sind von ihrer Dynamik eine Funktion der aktuellen Nettolohnentwicklung und hinsichtlich ihrer Struktur ein Abbild der früheren Lohnstruktur. Und die Einnahmen jeder Periode sind - im Prinzip - immer von der Zahl der beitragspflichtigen Beschäftigten und dem durchschnittlichen Arbeitsentgelt abhängig. Angesichts unserer derzeitigen Massenarbeitslosigkeit, der Substitution beitragspflichtiger Arbeitsverhältnisse durch nicht beitragspflichtige Formen der Erwerbsarbeit und der Verschiebung des Beitragszahler-Leistungsempfänger-Verhältnisses aufgrund der steigenden Lebenserwartung und der geringen Geburtenzahlen fällt es den Kritikern des deutschen Rentensystems leicht, dessen Zusammenbruch zu prognostizieren. Die nicht wenigen Fundamentalkritiker tun sich daher nicht schwer in der Formulierung einer "besseren" Alternative, wohl aber in der Modellierung des Übergangs zu dieser Alternative. Hierzu ist bislang von keinem Kritiker ein nachvollziehbares, die fiskalischen und verteilungsmäßigen Konsequenzen in realistischer Weise abbildendes Übergangstableau vorgelegt worden.

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Unvermeidlich: Mehrbelastung und Leistungsrücknahmen

Nach Lage der Dinge kann eine realistische Reformstrategie nicht in einem Wechsel des Finanzierungssystems bestehen, sondern nur aus der Trias

  • Sparen, d.h. gewisse Leistungsrücknahmen mit dem Ziel einer Erhöhung der intergenerativen Gerechtigkeit
  • einnahmeseitige Stabilisierung und
  • Verstärkung der kapitalfundierten Kofinanzierung.

Daß die deutsche Wohnbevölkerung langfristig schrumpft, ist wahrscheinlich, aber nicht sicher. Sicher ist aber auf jeden Fall die Alterung der deutschen Wohnbevölkerung. Und genau so irreversibel wie das Altern der deutschen Wohnbevölkerung ist, genau so sicher und durch nichts zu verhindern - auch nicht durch ein alternatives Finanzierungsverfahren - sind die damit verbundenen realen Belastungen, die unsere Gesellschaft wird tragen müssen. Diesen mit der demographischen Entwicklung verbundenen zunehmenden intergenerativen Verteilungsbedarf kann man ggf. kurzfristig rhetorisch-semantisch verdrängen, nicht aber realwirtschaftlich beseitigen. Und will man nicht die gesamten Kosten der Alterung ausschließlich den "Jungen" anlasten, wird - wenngleich einige Politiker dies (noch) nicht wahrhaben wollen - kein Weg an gewissen Leistungsrücknahmen vorbeiführen. Diese am Status quo gemessenen (relativen) Leistungsrücknahmen aufgrund des Rentenreformgesetzes 1999 - nach Maßgabe des ab 1999 wirkenden Lebenserwartungsfaktors - sollten aus Gründen

  • der Akzeptanz des Systems,
  • der Arbeitskostenstabilisierung und
  • der intergenerativen Gerechtigkeit2 akzeptiert werden.

Da Solidarität für ein kollektives bzw. wechselseitiges Einstehen steht, erfordert ein nachhaltiges solidarisches Handeln, d.h. eine dauerhafte Kollektivierung individueller aber alle Mitglieder einer Gruppe treffende Risiken, die Erfüllung von drei Voraussetzungen:

1. eine gleiche Interessenslage der Individuen,

2. ein daraus resultierendes Gruppenbewußtsein und - was oft vergessen wird

3. ein von den Gruppenmitgliedern akzeptierter und umsetzbarer Gerechtigkeitsbegriff.

Damit es zu der Ausbildung eines Gruppenbewußtseins kommt, ist das Vorhandensein eines identifikationsstiftenden Rahmens, einer Gruppengrenze, sprich eine Ausgrenzung Dritter unerläßlich. Denn ein Gruppenbewußtsein setzt immer eine eindeutige Festlegung voraus, wer dazu gehört und wer nicht. Der "interne Kitt", das Bindemittel, und m.E. die notwendige Bedingung für den Zusammenhalt zwischen den Gruppenmitgliedern ist, das Vertrauen in die "Gerechtigkeit", die Symmetrie des kollektiven Risikoausgleichs. Die Voraussetzung für die Stabilität einer Solidargemeinschaft ist daher sowohl

  • erstens ein - im Prinzip von allen Gruppenmitgliedern - akzeptierter Gerechtigkeitsbegriff als auch
  • zweitens eine diesem Gerechtigkeitsbegriff entsprechende Gleichbehandlung der Individuen in Bezug auf das Verhältnis von Beiträgen zu Leistungen.

Akzeptiert man, daß die intergenerative Solidarität das Fundament unseres Rentensystem ist und daß es erforderlich, zumindest aber für den dauerhaften Zusammenhalt dieser Solidargemeinschaft wünschenswert ist, daß alle - auch die neu hinzukommenden - Mitglieder über die Dauer ihres Lebenszyklus hinweg prinzipiell gleichbehandelt werden, dann darf langfristig die Beitrags-Leistungs-Relation nicht stark schwanken und auch nicht systematisch verzerrt sein.

Natürlich wird die Leistungsfähigkeit und auch die intergenerative Gerechtigkeit unseres Rentensystems von der jeweiligen wirtschaftlichen Entwicklung im allgemeinen und der Arbeitsmarktentwicklung im besonderen bestimmt. Der überwiegende Teil unserer heutigen Rentenprobleme resultiert aus der Massenarbeitslosigkeit. Dennoch ist es nicht falsch zu sagen, daß die langfristig wichtigeren, dauerhafteren Einflüsse aus der demografischen Entwicklung herrühren. Auch unter Bedingungen der Vollbeschäftigung werden die intergenerativen Verteilungswirkungen der Alterung der Bevölkerung spürbar werden. In einer alternden Gesellschaft kann es zwar kein intergenerativ gerechtes Umlageverfahren geben, bei dem für jede Alterskohorte das Beitrags/Leistungsverhältnis gleich ist, gleichwohl erfordert es das Solidarprinzip, die vorhandenen politischen Gestaltungsmöglichkeiten zu mehr intergenerativer Gerechtigkeit auszuschöpfen. Sowohl die Logik des Umlageverfahrens als auch das Gerechtigkeitsprinzip des "Generationenvertrages" gebieten es, die Kosten der Alterung sachgerecht auf alle Mitglieder des Solidarverbundes zu verteilen, d.h. sie nicht a priori und ausschließlich den "Jungen" anzulasten.

Eine steigende Lebenserwartung erhöht die durchschnittliche Rentenzahlungen an jeden Leistungsempfänger, d.h. sie induziert unmittelbar eine von den Beitragszahlern zu tragende Zusatzlast. Dieser Zusatzlast steht ein gleich hoher "Transfergewinn" der Rentner gegenüber. Die Verlängerung der Rentenlaufzeiten ist somit ein typisches Versicherungsproblem - und zwar unabhängig davon, ob diese Versicherung staatlich oder privat organisiert oder nach dem Umlageverfahren oder dem Kapitalstockverfahren finanziert wird. Dieses Problem sollte deshalb auch rentenversicherungsintern gelöst werden.

Die steigende Lebenserwartung stellt immer auch eine Art "individuelles Ereignis" dar, während es sich bei der Fertilität und der Migration um "gesamtgesellschaftliche Phänomene" handelt, die nur gesamtgesellschaftlich, nicht aber rentenversicherungintern gelöst werden können. Eine Berücksichtigung der veränderten Lebenserwartung im Rentenrecht, sei es beim Renteneintrittsalter oder bei der Rentenbemessung entspricht dem Prinzip der Äquivalenz von Beiträgen und Leistungen und liegt im Sinne der intergenerativen Gerechtigkeit. Insofern trägt sie auch zur Festigung des Solidaritätsprinzips bei. Die durch demografische Entwicklung vorprogrammierten Belastungen unseres Rentensystems bis zum Jahr 2040 rühren zu einem Drittel aus der Zunahme der Lebenserwartung und zu zwei Dritteln aus der Geburtenentwicklung her. Dementsprechend wäre ein Sechstel der Mehrkosten den Rentnern anzulasten.

Akzeptiert man, daß "Solidarität" im Interesse der Stabilität des Solidarverbandes, der wechselseitigen Verbundenheit, keine Einbahnstaße sein kann, wird man auch eine Beteiligung der Alten akzeptieren müssen.

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Ausbau und steuerliche Begünstigung privater Zusatzvorsorge

Diese im Interesse einer erhöhten intergenerativen Gerechtigkeit gebotenen Leistungsrücknahmen bedeuten allerdings, daß die durch unser Rentensystem bislang intendierte Lebensstandardsicherungsfunktion nicht aufgegeben, wohl aber reduziert wird, mit der Konsequenz einer mittel- und langfristig steigenden Notwendigkeit verstärkter komplementärer privater Altersvorsorge auch für den Durchschnittsverdiener. Zur Zeit werden fast 77 % der gesamten Alterssicherung über das Umlageverfahren und nur gut 23 % aus der zweiten Säule (Betriebsrenten) und der dritten Säule (individuelles Vorsorgesparen) nach dem Kapitaldeckungsverfahren finanziert. Dieser geringe Prozentsatz der Kapitalfundierung spricht - nicht zuletzt angesichts einer rückläufigen Lohnquotenentwicklung - für eine Verstärkung der kapitalfundierten Teile der Alterseinkommen - allerdings nicht aus einem Kapitalstock unter dem Dach der gesetzlichen Rentenversicherung, wohl aber aus der zweiten und dritten Säule.

Ein solcher additiver Ausbau der zweiten und dritten Säule bedeutet keinen Ausstieg aus dem Umlageverfahren bzw. eine Absage an vorleistungsabhängige Sozialrenten, wohl aber eine verstärkte Kofinanzierung der Sozialrenten nach dem Kapitaldeckungsverfahren. Ein Ausstieg aus dem Umlageverfahren ist im übrigen weder nötig noch - zu vertretbaren Kosten - möglich.

Eine im wahren Sinne des Wortes lebensstandardsichernde Altersversorgung wird gleichwohl in der Zukunft in einem größeren Maße eine Partnerschaft zwischen der gesetzlichen Rentenversicherung und den privatwirtschaftlich organisierten zweiten und dritten Säulen erfordern. Eine solche Versicherungspartnerschaft wäre um so erfolgreicher, je mehr diese steuerpolitisch durch das "nachgelagerte Korrespondenzprinzip", d.h. der steuerlichen Freistellung der Aufwendungen für die Alterssicherung bei einer Vollversteuerung aller Alterseinkommen flankiert würde. Lebensversicherungen, die der Finanzierung eines Immobilienerwerbes dienen oder Anlagen in Pensions-(Investitions-) fonds, bei denen es sich nicht um Altersvorsorgeprodukte sondern um Sparpläne ohne Berücksichtigung biometrischer Risiken des Sparers handelt, würden nicht unter diese Regelung fallen.

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Anpassung an die veränderte Welt der Arbeit

So wichtig und richtig es ist, das Betriebsrentensystem in Deutschland zu revitalisieren, d.h. institutionelle Anreize für neue Zusagen zu setzen, so verfehlt ist der verbreitete Glaube, Betriebsrenten seien die zukunftsorientierte Lösung unserer Alterssicherungsprobleme schlechthin. De facto sind Betriebsrenten mit einem unbefristeten Arbeitsverhältnis verknüpft, da z.B. die Regelungen zur Unverfallbarkeit von Anwartschaften aus der betrieblichen Altersversorgung eine lange Betriebszugehörigkeitsdauer erfordern (BetrAVG § 1). Das derzeitige Sozialrentensystem und die betriebliche Altersvorsorge haben daher den gleichen "Feind": Die Erosion des Normalarbeitshältnisses. Und zu dieser Erosion kann und wird es verstärkt kommen durch die zunehmende Arbeitskostenorientierung des Wettbewerbs aber auch durch die zunehmende Informatisierung der Arbeit, die zu neuen Organisationsformen von Erwerbsarbeit führt.

Da die Zukunft der Arbeit durch einen schnelleren Wechsel der Beschäftigungsverhältnisse, -formen und -zeiten gekennzeichnet ist, erfordert eine zukunftsorientierte Alterssicherungspolitik neben den im Rentenreformgesetz 1999 vorgesehenen Maßnahmen ein Lösen der gesetzlichen Rentenversicherung von ihrer derzeitigen ausschließlichen Lohnbindung. Nach dem Vorbild z.B. Österreichs sollten alle Formen der Erwerbstätigkeit in die Versicherungspflicht einbezogen werden und zwar nicht nur um die Finanzierungsbasis zu stabilisieren, sondern gleichermaßen um neue Schutzbedürfnisse zu befriedigen. Es versteht sich von selbst, daß die Mitgliedschaft in einem etablierten berufsständischen Alterssicherungssystem als Befreiungstatbestand von einem Einbezug in die gesetzliche Rentenversicherung anzusehen wäre. Denn das Ziel einer grundsätzlichen Ausweitung der Versicherungspflicht kann nicht in der Erschließung neuer Einnahmequellen bestehen, sondern im Schließen von Sicherungsdefiziten.

Es ist absehbar, daß in der Zukunft die Erwerbsbiografien sowohl hinsichtlich der Dauer als auch der Art der Erwerbstätigkeit unsteter werden. Die damit verbundene Flexibilität bietet zweifellos ökonomische Chancen, ist aber mit der Gefahr einer neuen Altersarmut verbunden. Vor diesem Hintergrund würde die Etablierung einer bedarfsorientierten Mindestsicherung unter dem Dach der gesetzlichen Rentenversicherung Sinn machen, nicht zuletzt um die Attraktivität dieses Systems zu erhöhen. In diesem Fall würde jeder langjährig Versicherte im geprüften Fall der Bedürftigkeit den Anspruch auf eine Mindestrente in Höhe von 40 % des durchschnittlichen Nettoarbeitsentgeltes haben. Der nicht beitragsgedeckte Teil dieser Mindestrente wäre aus Steuermitteln zu finanzieren, und anders als bei der Sozialhilfe sollte bei dieser bedarfsorientierten Mindestsicherung kein Regreß auf die Kinder erfolgen.

So richtig es ist, daß eine bedarfsorientierte Mindestsicherung unter dem Dach der gesetzlichen Rentenversicherung einen Verstoß gegen das Prinzip der Beitragsbezogenheit darstellt, so richtig ist es allerdings auch, daß Prinzipientreue dann zu relativieren ist, wenn eine prinzipiell richtige Antwort am Kern eines (neuen) Problems vorbeigeht. Das derzeitige Sicherungsziel unserer Sozialrenten ist die intertemporale Sicherung relativer Einkommenspositionen. (Wenn jemand über das Integral seiner Versicherungsjahre z.B. 130 Prozent des Durchschnittslohnes verdient hat, soll seine Rente 130 Prozent der Durchschnittsrente betragen.) Die Vermeidung von Altersarmut ist derzeit kein Ziel unserers Rentensystems. Wenn aber z.B. ausweislich der jüngsten Erhebungen des Statistischen Bundesamtes das unser Rentensystem konstituierende Normalarbeitsverhältnis auf dem Rückzug und andere, keine hinreichenden Rentenansprüche begründenden, Formen der Erwerbsarbeit auf dem Vormarsch sind, muß ein Alterssicherungssystem auch und zumindest die Vermeidung von Altersarmut zum Ziel haben. Der Verweis auf die Sozialhilfe ist keine ausreichende Antwort auf eine trendmäßig zunehmende Volatilität der Erwerbsbiografien. Und auch neue Alterssicherungsprodukte der privaten Versicherungswirtschaft müssen der zunehmenden Unstetigkeit der Erwerbseinkommensverläufe Rechnung tragen.


[Fu▀note]

2Ausweislich der von der Bundesbank in ihrem Oktoberbericht (1997) veröffentlichten Generationenbilanz resultierten aus den derzeitigen Verpflichtungen (Basis 1996) eine deutliche Benachteiligung der jüngsten und zukünftigen Generationen.



© Friedrich Ebert Stiftung | technical support | net edition fes-library | Mai 1999

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