Die Thesen im einzelnen

• 1. Qualitatives Wachstum und Strukturwandel fördern
• 2. Beschäftigungsorientierte Deregulierung und Förderung der Selbständigkeit
• 3. Flexibilisierungsrechte der Betriebsparteien stärken
• 4. Günstigere Löhne in Ostdeutschland nutzen
• 5. Keine überzogenen Erwartungen an eine Arbeitszeitverkürzung
• 6. Teilzeitarbeit aktivieren
• 7. Teilzeitlohnersatzleistungen einführen
• 8. Bereitschaft zur Arbeit fördern
• 9. Schwarzarbeit in legale Erwerbsarbeit überführen
• 10. Qualifizierung und Arbeitsvermittlung nach marktwirtschaftlichen Kriterien organisieren

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DIE THESEN IM EINZELNEN

1. Qualitatives Wachstum und Strukturwandel fördern
2. Beschäftigungsorientierte Deregulierung und Förderung der Selbständigkeit
3. Flexibilisierungsrechte der Betriebsparteien stärken
4. Günstigere Löhne in Ostdeutschland nutzen
5. Keine überzogenen Erwartungen an eine Arbeitszeitverkürzung
6. Teilzeitarbeit aktivieren und flexibler gestalten
7. Teilzeitlohnersatzleistungen einführen
8. Bereitschaft zur Arbeit fördern
9. Schwarzarbeit in legale Erwerbsarbeit überführen
10. Qualifizierung und Arbeitsvermittlung nach marktwirtschaftlichen Kriterien organisieren

1. Qualitatives Wachstum und Strukturwandel fördern

Die These, daß erst bei einem Wachstumspfad über 2,5 Prozent ein deutlicher Abbau der Arbeitslosigkeit zu erwarten ist, zeigt zunächst einmal die Bedeutung einer klar wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik in einem Bündnis für Arbeit. Um dieses Wachstum zu erreichen, gibt es drei einfache Grundbedingungen: (1) Arbeit muß zu Konditionen angeboten werden, die es attraktiv machen, bei steigender Nachfrage nach Gütern und Diensten auf der Seite der Unternehmen auch das Angebot an Arbeitsplätzen zu erhöhen. (2) Zusätzliche Arbeitseinkommen müssen auch die verfügbaren Einkommen spürbar erhöhen; dies wird durch eine geringe Grenzbelastung der Einkommen erreicht. Der Managerkreis hat Anfang vergangenen Jahres in seinem Positionspapier „Aufbruch 2000. Vorschläge für ein neues Modell Deutschland" (Bonn 1998) auf die zentrale Bedeutung einer kräftigen Absenkung der Grenzsteuersätze über den gesamten Tarifverlauf – bei gleichzeitiger drastischer Ausweitung der Steuerbemessungsgrundlage – für die Erhöhung des Wirtschaftswachstums hingewiesen. Mit Blick auf das Bündnis für Arbeit unterstreichen wir diese Zielrichtung nochmals nachdrücklich. (3) Die Perspektiven der Kapitalverwertung und die allgemeinen Zukunftserwartungen müssen so gestaltet sein, daß inländische Standorte für Ersatz- und Erweiterungsinvestitionen in- wie ausländischen Kapitals eine hinreichende Anziehungskraft entfalten.

Ein bloßer Anstieg der verfügbaren Einkommen der Arbeitsplatzbesitzer durch steigende Löhne induziert hingegen nicht automatisch und proportional Wachstum und Beschäftigung. Es geht uns nicht darum, die positiven Effekte einer steigenden gesamtwirtschaftlichen Nachfrage generell zu negieren. Aber bereits die einfache Überlegung zeigt: Zum Abbau der (Massen-)Arbeitslosigkeit ist es hilfreich, wenn die Nachfrage zwar in der Summe steigt, nicht jedoch pro Kopf! Denn ein niedriger Anstieg der Pro-Kopf-Einkommen ist notwendig, um auf der Kostenseite die Voraussetzung für mehr Arbeitsplätze zu schaffen, damit mehr Köpfe Arbeitseinkommen beziehen und damit auch auf der Nachfrageseite die Expansion gefördert wird. Wir plädieren daher nachdrücklich für eine Lohnpolitik, die noch

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über einen längeren Zeitraum hinweg mit Lohnsteigerungen unter dem Arbeitsproduktivitätsanstieg Wachstum und Beschäftigung unterstützt.

Darüber hinaus heißt Wachstumsförderung, den Strukturwandel zu fördern und qualitativ neue Märkte zu erschließen. In diesem Sinn ist eine moderne Wirtschaftspolitik vor allem Strukturpolitik, die bei den Rahmenbedingungen ansetzt, z.B. bei der Erleichterung von Unternehmensgründungen und der steuerlichen Förderung der Wachstumsfinanzierung junger Unternehmen. Ihre Funktion ist es, Wachstumsengpässe zu beseitigen und den Strukturwandel zu beschleunigen.

Aufgabe der aktiven Arbeitsmarktpolitik im Rahmen der Wachstumsförderung ist es, dazu beizutragen, daß der Bedarf an Qualifikation rechtzeitig und wachstumsorientiert gedeckt wird. Eine nur reaktive Arbeitsmarktpolitik reicht nicht aus, weil in diesem Fall der Time-lag zwischen Bedarf und Bereitstellung so groß wird, daß er sich als Wachstums- und damit Strukturveränderungsbremse erweist. Eine vorausschauende aktive Arbeitsmarktpolitik, so schwierig diese Aufgabe auch zu lösen ist, wird zunehmend zur Bedingung für einen erfolgreichen Kampf gegen die Arbeitslosigkeit. Diese Aufgabe wird nicht ohne eine Verstärkung marktwirtschaftlicher Elemente in der Arbeitsmarktpolitik zu lösen sein. [ Vgl. dazu auch den Abschnitt über ‘Qualifizierung und Arbeitsvermittlung nach marktwirtschaftlichen Kriterien organisieren’ unten.]

Teil einer klar wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik ist die Lösung des Problems, daß qualitatives Wachstum nicht durch Knappheiten im Qualifikationsbereich abgebremst wird. Der Anteil der strukturellen Arbeitslosigkeit an der gesamten Arbeitslosigkeit ist zwar schwer zu bestimmen und im Zeitalter des qualitativen Wachstums ist die Grenze zwischen konjunktureller und struktureller Arbeitslosigkeit ohnehin kaum noch zu definieren, weil ein Konjunkturaufschwung gleichbedeutend mit einer Beschleunigung des Strukturwandels ist. Die Weiterbildung von Arbeitslosen oder von Arbeitslosigkeit Bedrohten ist aber jedenfalls eines der wirksamsten Mittel, um strukturelle Arbeitslosigkeit abzubauen und den Strukturwandel zu fördern. Sie muß zu einem tragenden Bestandteil einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik werden.

2. Beschäftigungsorientierte Deregulierung und Förderung der Selbständigkeit

Zur Schaffung von Arbeitsplätzen können eine verstärkte beschäftigungsorientierte Deregulierung, etwa in der Handwerksordnung, sowie Maßnahmen zur Förderung der Selbständigkeit beitragen. Gegenüber Großbritannien, wo 1996 12,6 Prozent der Beschäftigten eine selbständige Tätigkeit ausübten, aber auch den Niederlanden mit 11,2 Prozent, ist für Deutschland mit nur 9,6 Prozent selbständig Beschäftigten ein erheblicher Nachholbedarf zu konstatieren. [ Ohne Landwirtschaft auf der Grundlage harmonisierter Eurostat-Daten; vgl. Europäische Kommission (1997): Beschäftigung in Europa 1997, Luxemburg.] Die im Arbeitsförderungsgesetz vorgesehen Maßnahmen zur Zahlung von „Überbrückungsgeld" für Existenzgründungen aus der Arbeitslosigkeit heraus sind hier ein zu schwacher Anreiz.

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Im Koalitionsvertrag deutet die Bundesregierung einen Weg zur Erhöhung der Selbständigenquote an: „Wir werden den Zugang zur selbständigen Tätigkeit im Handwerk erleichtern. Es muß künftig möglich sein, den Meisterbrief nach der Existenzgründung berufsbegleitend zu erwerben." Zu fragen ist allerdings, warum hier nicht gleich die Chance genutzt wird, auch den ‘großen Befähigungsnachweis’ als Voraussetzung für die Selbständigkeit im Handwerk abzuschaffen, wie auch von der Monopolkommission in ihrem 12. Hauptgutachten im Juli 1998 empfohlen, die darauf verweist, daß es in keinem anderen europäischen Staat eine so hohe Regulierungsdichte auf diesem Gebiet gibt wie in Deutschland. Allerdings sollte der Meisterbrief zur Sicherung der Qualität der beruflichen Bildungsniveaus im Dualen System Voraussetzung für die Lehrlingsausbildung bleiben und dazu freiwillig abgelegt werden können.

Gerade im Bereich des Handwerks und des Kleingewerbes sind neue Selbständigkeit und Betriebsgründung mit der Schaffung einer überdurchnittlichen Zahl neuer Arbeitsplätze verbunden. Der Meisterbrief behindert – unter dem wenig überzeugenden Argument des Verbraucherschutzes – diesen Schritt in die Selbständigkeit und hält so die Zahl potentieller Arbeitgeber auf einem marktwidrig niedrigen Niveau. Gleichzeitig wird durch die verringerte Wettbewerbsintensität das Preisniveau für handwerkliche Leistungen künstlich hoch gehalten. Beides trägt im Verein mit zu hohen Lohnnebenkosten dazu bei, daß gerade im Handwerk die Schwarzarbeit blüht. [ Vgl. dazu auch die Anmerkungen im Abschnitt „Schwarzarbeit in legale Erwerbsarbeit überführen" unten.]

Man muß sich immer wieder ins Gedächtnis rufen, daß die Gewerbeordnung dazu geschaffen wurde, die Kunden vor Gefährdungen zu schützen, die aus dem Ge- oder Verbrauch von Produkten resultieren können. Sinn und Ziel der Gewerbeordnung kann jedoch nicht sein, bestimmte Qualitätsstandards, etwa hinsichtlich Lebensdauer und Nutzwert von Produkten, zu garantieren.

Nimmt man die zeitlichen Regulierungen durch die Begrenzung der Ladenöffnungszeiten und die Flächernrationierungen für Gewerbeansiedelungen hinzu, dann entsteht das Bild einer gegängelten (Dienstleistungs-)Wirtschaft, die ihr Nachfragepotential nach Arbeit nicht entfalten kann und deren Beschäftigungschancen weit höher sind, als gegenwärtig zugelassen. Die gleichen negativen Wirkungen resultieren aus den unnötig komplizierten Buchführungsvorschriften für Kleinstbetriebe – eine Pauschalbesteuerung wäre hier ein wesentlich handlicheres und effizienteres Instrument: für die Gewerbetreibenden, die Finanzbehörden und damit auch für die Arbeitsuchenden.

3. Flexibilisierungsrechte der Betriebsparteien stärken

Die veränderten Entwicklungsbedingungen zwingen zu neuen gesetzlichen Rahmenbedingungen auch in der Arbeitsmarktpolitik. Dabei muß sie sich von dem Grundsatz leiten lassen: Wirtschaftliche Beschäftigungssicherheit für viele ist mehr wert als rechtliche Arbeitsplatzsicherheit für immer weniger Arbeitnehmer. Dies bedeutet, daß wir geeignete Mittel und Wege finden müssen, die es den Unternehmen erlauben, sich dort, wo wirtschaftlich notwendig, leichter von Arbeitnehmern zu trennen. Dadurch wird umgekehrt

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die Bereitschaft der Unternehmen steigen, in Aufschwungphasen schneller und in größeren Umfang neue Mitarbeiter einzustellen.

Die Expansion der Arbeitsplätze kann die Arbeitsplatznachfrage seit langer Zeit nicht mehr ausgleichen. Die Arbeitsmarktpolitik und die Konzepte der Tarifpartner befinden sich noch in einem mühsamen Umbruch. Rechtliche Arbeitsplatzsicherheit war ein wesentliches Ergebnis bisheriger Politik. Dafür haben die Gewerkschaften jahrzehntelang und erfolgreich gekämpft. Sie konnten sich auf die Arbeitsplatzsicherheit konzentrieren, weil Beschäftigungssicherheit gegeben war. Heute ist Arbeitsplatzsicherheit eher zu einer Quelle wirtschaftlicher Beschäftigungsunsicherheit geworden. Sie bietet einen zweifelhaften Schutz für die Arbeitsplatzbesitzer, und den Arbeitsuchenden gaukelt sie ein Sicherheitsversprechen vor, das für immer weniger Menschen faktisch wirksam wird. Unternehmen stellen erst neue Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ein, wenn sie keine anderen Möglichkeiten mehr haben, diese dauerhafte Kostenverpflichtung zu vermeiden.

Die Politik befindet sich im Dilemma zwischen den erforderlichen Maßnahmen für eine Expansion der Beschäftigung und den Interessen der Arbeitsplatzinhaber. Sie wollen Schutz in ihren Arbeitsplätzen und erschweren dadurch die Schaffung neuer Arbeitsplätze. Aber nur Politik für die Arbeitslosen rechtfertigt Beschäftigungspakte. Der Dreh- und Angelpunkt solcher Pakte ist Flexibilisierung. Die üblichen ideologischen Überhöhungen haben es mit sich gebracht, daß Flexibilisierung vielfach als Entlassung der Arbeitnehmer in einen schutzfreien Raum mißverstanden wird. In Wirklichkeit brauchen Arbeitgeber und Arbeitnehmer eine definierte Dispositionsfreiheit über geltende allgemeine Regelungen, die sie durch Vereinbarung an ihre Erfordernisse anpassen oder zeitweise außer Kraft setzen können. Es bedeutet keine Schwächung, sondern eine Stärkung der Verantwortung der Tarifpartner, wenn der Gesetzgeber ihnen dabei hilft, daß zwischen denen, die ihren wirtschaftlichen Verhältnissen, dem Markt und dem Unternehmen am nächsten sind, maßgeschneiderte Anpassungsvereinbarungen getroffen werden können. Die Politik muß den Mut aufbringen, solche Freiheitsgrade so zu definieren, daß ein Ausgleich zwischen individuellen Interessen und Unternehmensinteressen vereinbart werden kann. Viele kleine Beschäftigungspakte müssen möglich werden. Es ist klar, daß eine solche Politik neue individuelle Risiken zuläßt. Zugleich steigen aber auch die Beschäftigungschancen und damit die wirtschaftliche Beschäftigungssicherheit.

Dabei geht es im wesentlichen nicht darum, soziale Schutzrechte weiter auf das unabdingbare Maß zu reduzieren. Hier ist in den vergangenen Jahren eher genug geschehen. Das Grundmuster der Flexibilisierung, die wir meinen, folgt einem einfachen Prinzip, das zum Teil bereits in Tarifverträgen umgesetzt worden ist: Unternehmensleitungen und Belegschaftsvertretungen erhalten das Recht, bestimmte Regelungen zeitweise außer Kraft zu setzen, wenn dies der Sicherung der Arbeitsplätze und neuen Beschäftigungsmöglichkeiten dient.

Die vordringlichsten Flexibilisierungsrechte sind:

• Die Betriebsparteien können den tariflichen Kündigungsschutz vorübergehend einschränken und Sozialpläne vereinbaren, damit Maßnahmen, die dem Übergang der Betroffenen auf einen neuen Arbeitsplatz dienen, möglich sind und die Kosten zu einem wesentlichen Teil mit Abfindungen verrechnet werden.

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• Die Betriebsparteien können für einen begrenzten Zeitraum für gefährdete oder im Aufbau befindliche Betriebsteile oder Betriebe einen Verzicht auf Tarifentgelte vereinbaren.
• Vereinbarungen über niedrigere Einstellungslöhne oder übertarifliche Arbeitszeiten müssen möglich sein.

4. Günstigere Löhne in Ostdeutschland nutzen

Eine besondere Herausforderung im Rahmen des Bündnisses für Arbeit stellt der „Aufbau Ost" dar, denn dort liegt das bis zum Ende des kommenden Jahres zu erwartende Arbeitsplatzdefizit bei 2,6 Mio. Arbeitsplätzen, wobei der größte Teil auf die Industrie – unter Einschluß technisch-wirtschaftlicher Dienstleistungen – entfällt. Hier besteht nach wie vor die wichtigste Entwicklungsaufgabe. Insbesondere die Bemühungen, durch Direktinvestitionen westdeutscher und ausländischer Herkunft eine breitere industrielle Basis zu schaffen, müssen verstärkt werden. Neben guten steuerlichen Bedingungen bilden günstige Löhne einen wesentlichen Investitionsanreiz.

Das heute in der ostdeutschen Praxis zu beobachtenden Lohnsystem unterscheidet sich stark vom westdeutschen. Tarifverträge legen Löhne fest, die in Kombination mit den Lohnnebenkosten für viele bestehende Unternehmen nicht tragbar sind. Die Lohnpeitsche als Instrument der Produktivitätssteigerung wirkt in einem erschreckenden Ausmaß. Diese Erkenntnis hat sich zumindest auf betrieblicher Ebene bereits durchgesetzt. Als Folge lösen sich immer mehr Unternehmen, auch mit Zustimmung der Belegschaft, von den Tarifverträgen und schließen betriebsbezogene Regelungen mit niedrigeren Löhnen und Zusatzleistungen ab.

Trotzdem fangen Lohnverhandlungen in Ostdeutschland bei den tariflich vereinbarten Löhnen an. Für neue, hochproduktive Unternehmen bedeutet dies, daß sie ein Lohngefälle zu Westdeutschland nicht ausnützen können. Siedelt sich ein neues hochproduktives Unternehmen in Ostdeutschland an, muß es gleich Tariflöhne zahlen. Entsprechend kommt der im Durchschnitt vorhandene Standortvorteil der niedrigeren Löhne nicht – oder nur wenig – zum Tragen. Durch die weiterhin beschworene rasche Lohnangleichung, ist die zur Zeit noch bestehenden Lohndifferenz in den Tarifverträgen kein großer Vorteil mehr. Bei der Standortentscheidung sind die Lohnanpassungspfade keine Fiktion, sondern Realität. Ein wichtiger Standortvorteil für externe Investoren wird verschenkt. Vorbild für Ostdeutschland muß die Industrieansiedelungspolitik in Irland mit ihren vielfältigen positiven Ausbreitungs- und Nachfolgeeffekten auf Zulieferer und unternehmensnahe Dienstleister sein. Überwiegende Arbeitsumverteilung wie im niederländischen Modell trägt hier nicht!

Welche politische Konsequenz ist daraus zu ziehen? Neue und damit heute zwangsläufig hochproduktive Unternehmen sollten das nominale Lohngefälle ausnützen können. Zur Beeinflussung der Standortwahl sollten die niedrigeren Löhne als ein zentrales Argument genutzt werden können. Für die Politik bedeutet dies einen Paradigmenwechsel: Weg von der raschen Lohnangleichung, hin zur höheren Beschäftigung.

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5. Keine überzogenen Erwartungen an eine Arbeitszeitverkürzung

Eine kürzere Arbeitszeit kann rein rechnerisch dazu geführt haben, daß sich mehr Menschen die insgesamt geleisteten Arbeitsstunden geteilt haben. Daraus kann man jedoch in der Umkehrung keine allgemeingültige Strategie machen und den einzelnen Arbeitnehmern die Arbeitszeit rationieren, um ein gegebenes Volumen auf mehr Personen – „besser" – zu verteilen. Die Fixkosten der Einstellung sind hoch. Die inneren Koordinierungskosten steigen. In jeden neu eingestellten Arbeitnehmer müssen mehr oder weniger große Investitionen getätigt werden. Diese Investitionen werden teurer, wenn die Arbeitszeit des einzelnen sinkt.

Folgende Punkte sind zu beachten:

• Es gibt Situationen, in denen verkürzte Arbeitszeiten z.B. Schichtarbeitsregeln erleichtern. Arbeitszeitverkürzung als Anpassung an bestimmte Produktionsprozesse ist anders zu beurteilen als z.B. erstreikte Arbeitszeitverkürzung, die zu komplizierten Arrangements zwingt, um die Maschinenlaufzeiten zu verlängern oder aufrechtzuerhalten.
• Arbeitszeitverkürzung wirkt regional unausgewogen. In Regionen mit weit überdurchschnittlicher Arbeitslosigkeit wirkt sie nur begrenzt. In anderen Regionen kann sie auf ein unelastisches Angebot stoßen und Überstunden erzwingen.
• Arbeitszeitverkürzung, die mit hoher Flexibilität einhergeht, kann zu Effizienzgewinnen führen. Die einzelnen Arbeitnehmer erhalten einen Bonus dafür, daß sie unregelmäßig oder zu „verschobenen" Zeiten arbeiten.

Arbeitszeitregelungen sollten daher in den einzelnen Unternehmen ausgehandelt werden, denn sie müssen an die individuellen Zeitprofile der Beanspruchung angepaßt werden. Die Konstellationen werden immer vielfältiger. Dementsprechend werden auch die Regelungen immer vielfältiger werden. Die Fortschritte der letzten Jahre sind erst ein Anfang. Von der Hoffnung, mit einer pauschalen gesamtwirtschaftlichen Arbeitsumverteilungsstrategie das Beschäftigungsproblem lösen zu können, müssen sich die Tarifparteien hingegen schnellstmöglich verabschieden. Mit einem Umverteilungsbündnis ist niemandem gedient. Was not tut, ist ein Expansionsbündnis!

Einfache Überlegungen machen deutlich, wer Arbeit durch Arbeitszeitverkürzung umverteilen will, der muß auch Einkommen umverteilen. Wer Arbeit abgibt muß dadurch bisher verdientes Einkommen mit abgeben. Dies wird voll akzeptiert bei Jobsharing und Teilzeitarbeit, aber weit weniger bei Arbeitszeitverkürzungen. Arbeitszeitverkürzung läuft auf einen freiwilligen Einkommensverzicht zugunsten von mehr Freizeit hinaus. Damit wird sie durch die unvermeidbare Lohnkürzung begrenzt. Die historische Erfahrung hat gezeigt, daß vor allem Perioden hohen Wachstums auch Perioden hoher Arbeitszeitverkürzung waren. Die Wachstumsschwäche erschwert Arbeitszeitverkürzung, weil sie alle Umverteilungen schwieriger macht.

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6. Teilzeitarbeit aktivieren^*
*[ Für wertvolle Hinweise zu den Thesen 6 bis 10 sind wir Herrn Dr. Uwe Thomas sehr dankbar.]

Die Ergebnisse einer Untersuchung des IAB aus dem vergangenen Jahr belegen, daß die Erwerbsinteressen der Arbeitnehmer immer heterogener werden und keineswegs alle Arbeitsuchenden von vornherein auf denselben Beschäftigungstyp festgelegt sind. Nicht nur in den Niederlanden, sondern auch in Deutschland findet Teilzeitarbeit daher in steigendem Umfang statt, wenngleich auf völlig unterschiedlichen Niveaus: So ist die Teilzeitquote in den Niederlanden zwischen 1985 und 1996 von 22,7 auf 38,1 Prozent angestiegen, in Deutschland im gleichen Zeitraum von 12,8 auf 16,5 Prozent. Tatsächlich hat sich in den Niederlanden insbesondere die Erwerbsquote von Frauen – im obigen Betrachtungszeitraum von 44,1 auf 59,2 Prozent – stark erhöht, was vor allem durch Teilzeitarbeitsangebote erklärt werden kann: 68,5 Prozent der Niederländerinnen gingen 1996 einer Teilzeitbeschäftigung nach; in Deutschland betrug diese Quote bei den Frauen hingegen nur 33,6 Prozent. [ Vgl. Europäische Kommission (1997), a.a.O.]

Dieser Unterschied ist allerdings auch Ergebnis einer statistischen Verzerrung. Ein großer Anteil der Teilzeitarbeitskräfte – dem Mikrozensus für 1996 zufolge über 25 Prozent [ Vgl. IAB-Kurzbericht Nr. 2/1998.] – erscheint in Deutschland nicht in der Arbeitsmarktstatistik, nämlich die geringfügig Beschäftigten. Wir begrüßen daher das Vorhaben der Bundesregierung, auch die letztgenannte Gruppe in die Sozialabgabenpflicht einzubeziehen und dafür die Pauschalsteuer auf diese Beschäftigungsverhältnisse zu streichen.

Für die geringfügig Beschäftigten dürfte sich mehrheitlich unter Nachfrage- und Einkommensgesichtspunkten durch die Neuregelung wenig ändern. Unter der Voraussetzung einer entsprechenden Ausgestaltung der Leistungsgesetze in der Renten- und Krankenversicherung hätten sie dann allerdings den Vorteil, sozialversichert zu sein. Bedeutsam ist dabei nicht zuletzt, daß dadurch eine starre Grenze entfiele und Teilzeitarbeit nicht mehr auf Kurzzeitbeschäftigung ausgerichtet werden müßte. Mehr Teilzeitarbeitsangebote, vor allem im „sheltered sector" könnten so zu einem entscheidenden Beitrag im Rahmen des Bündnisses für Arbeit werden.

7. Teilzeitlohnersatzleistungen einführen

Eine Fehlkonstruktion unseres Sozialsystems, darauf wurde schon im Papier des Managerkreises „Aufbruch 2000" hingewiesen, besteht darin, daß es für Empfänger von Lohnersatzleistungen uninteressant ist, Teilzeitarbeitsangebote anzunehmen, da sie (mit Ausnahme der Sonderfälle der §§ 141 und 150 SGB III) in der Regel voll gegengerechnet werden. Um dieses Problem zu lösen, müßten Teilzeitlohnersatzleistungen eingeführt werden, wie sie bereits unter sehr engen Bedingungen in § 150 SGB III als Teilarbeitslosengeld [ „Teilarbeitslos ist, wer eine versicherungspflichtige Beschäftigung verloren hat, die er neben einer weiteren versicherungspflichtigen Beschäftigung ausgeübt hat, und eine versicherungspflichtige Beschäftigung sucht", SGB III §150, Abs. 2.1. Die Anspruchsdauer auf Teilarbeitslosengeld beträgt maximal sechs Monate; vgl. ebd., Abs. 2.3.] existieren.

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Allerdings muß man bei diesem Thema sehr genau differenzieren zwischen den Empfängern von (Teil-)Arbeitslosengeld und Hilfen zum Lebensunterhalt. Beim (Teil-)Arbeitslosengeld handelt es sich um eine Versicherungsleistung, die ein (Teil-)Arbeitsloser aufgrund individueller Einzahlungen in die Arbeitslosenversicherung erworben hat und die nur über einen befristeten Zeitraum hinweg gewährt wird. Änderungen der geltenden Regelungen werden dort nur schwer durchsetzbar sein.

Anders verhält es sich bei Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe, die unbegrenzt gezahlt werden. Die Einführung von Teilzeitlohnersatzleistungen ist hier jedoch deshalb schwierig, weil der Abstand der Einkommen im Niedriglohnbereich von Lohnersatzleistungen, wie etwa der Sozialhilfe, ziemlich gering ist und deshalb mit der Einführung von Teilzeitlohnersatzleistungen der Anreiz, im Niedriglohnbereich einen Vollzeitjob anzunehmen, vermindert würde. Dieser Gefahr kann nur begegnet werden, wenn über ein Tabu offen gesprochen wird, daß nämlich Lohnersatzleistungen nach einer Frist grundsätzlich gekürzt werden, falls zumutbare Teilzeit- oder Vollzeitbeschäftigungen abgelehnt werden.

Eine Antwort auf die Frage ist dringlich, wie ein gleitender Übergang aus der Arbeitslosigkeit in Erwerbsarbeit durch Teilzeitarbeit, kombiniert mit Teilzeitlohnersatzleistungen sinnvoll organisiert werden kann, ohne die Arbeitslosenversicherung und die öffentlichen Kassen (aus denen Lohnersatzleistungen, wie Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe, finanziert werden) zu belasten. Ziel einer sinnvollen Lösung muß es sein, die Kosten von Lohnersatzleistungen zu reduzieren.

8. Bereitschaft zur Arbeit fördern

Die angesprochenen Zwangsmaßnahmen im Zusammenhang mit Teilzeitlohnersatzleistungen müssen generell als wichtiger Teil der aktiven Arbeitsmarktpolitik akzeptiert werden. Wer zumutbare Angebote zur Arbeit im ersten und zweiten Arbeitsmarkt oder zur Weiterbildung ablehnt, muß mit Konsequenzen rechnen können. Das ist heute in der Regel nicht der Fall.

Im Jahr 1998 standen für Weiterbildung deutlich mehr Mittel zur Verfügung als im Vorjahr. Erstaunlicherweise gibt es jedoch trotz hoher Arbeitslosigkeit bei Weiterbildungsangeboten oft ein Problem, Teilnehmer dafür auf freiwilliger Basis zu gewinnen. Das ist insofern nachvollziehbar, als insbesondere bei Langzeitarbeitslosen die Entfernung zur Arbeitswelt oft so weit fortgeschritten ist, daß es eines kräftigen finanziellen Anreizes bedarf, um die Schwellenangst zu überwinden, an Weiterbildungsmaßnahmen teilzunehmen und sich den damit verbundenen Anforderungen zu unterwerfen.

Es dient den Arbeitslosen nicht, daraus ein Tabuthema zu machen, wie es häufig geschieht. Es ist vielmehr notwendig, sich ganz realistisch mit den psychischen und sozialen Folgen auseinanderzusetzen, die Arbeitslosigkeit mit sich bringt und daraus dann auch Schlußfolgerungen zu ziehen. Eine dieser Schlußfolgerungen muß sein, Angebote zur Weiterbildung durchaus mit einem gewissen Druck zu versehen, wie er in § 144 SGBIII zwar vorgesehen ist, aber von den Arbeitsämtern äußerst selten angewandt wird.

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Der immer größer werdende harte Kern der Arbeitslosigkeit, nämlich die Langzeitarbeitslosigkeit, wird nur dann erfolgreich aufgebrochen werden können, wenn die Ablehnung von Weiterbildungsangeboten ohne wichtigen Grund zur Verhängung einer Sperrzeit beim Bezug von Lohnersatzleistungen führt. Dabei geht es nicht in erster Linie darum, Faulheit zu bestrafen. Vielmehr geht es darum, den (Langzeit-)Arbeitslosen über die Schwelle hinwegzuhelfen, die sich bei ihnen aufgebaut hat. Denn unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten ist Langzeitarbeitslosigkeit die teuerste Arbeitslosigkeit, weil sie am Ende bis in die Dauersozialhilfe führen und den gesellschaftlichen Absturz besiegeln kann.

9. Schwarzarbeit in legale Erwerbsarbeit überführen

Die Zahlen über den verdeckten Beitrag der Schwarzarbeit zur Wirtschaftsleistung schwanken. Unbestritten ist jedoch, daß Schwarzarbeit gerade bei Empfängern von Lohnersatzleistungen eine erhebliche Rolle spielt und die Motivation verringert, einer legalen Erwerbsarbeit nachzugehen.

Um diese Fehlentwicklung erfolgreich zu bekämpfen, muß an mehreren Stellen zugleich angesetzt werden. Zum einen müssen die Auftraggeber, also die Nutznießer der Schwarzarbeit, mit höheren Strafen rechnen. Sie müssen lernen, daß die Gesellschaft Schwarzarbeit nicht länger als Kavaliersdelikt behandelt, sondern als eine spezielle Form des Diebstahls. Zugleich muß der Anreiz zur Schwarzarbeit auf der Anbieterseite deutlich verringert werden. Dieser Anreiz hat etwas mit hohen Lohnnebenkosten und den hohen Steuern zu tun. Deshalb kann die oben beschriebene Reduzierung der Sozialabgaben im unteren Einkommensbereich entscheidend dazu beitragen, Schwarzarbeit abzubauen, weil der Unterschied zwischen Brutto und Netto für Niedrigeinkommen deutlich verringert wird. Schließlich vermindert auch eine Beschäftigung im zweiten Arbeitsmarkt die Möglichkeiten zur Ausübung von Schwarzarbeit und schafft damit indirekt Arbeitsplätze. Eine solche kombinierte Strategie würde also einen nicht zu unterschätzenden Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit, wie sie in der Statistik ausgewiesen wird, leisten.

Darüber hinaus ist Schwarzarbeit auch eine Selbsthilfe gegen überregulierte Sektoren. Dies gilt vor allem für die Kleinreparaturen und kleinen Instandsetzungen oder Modernisierungen von Wohnhäusern. Für viele Arbeiten sind Unternehmen gar nicht zu bewegen. Eine Lösung könnte sein Kleinbetriebe mit z.B. maximal zwei Arbeitskräften ohne besondere Prüfungen zuzulassen, die pauschal besteuert werden und pauschalierte Sozialabgaben leisten.

10. Qualifizierung und Arbeitsvermittlung nach marktwirtschaftlichen Kriterien organisieren

Ohne die Aufstockung der Investitionen in Humankapital wird der oben diskutierte Strukturwandel jedoch nicht zu bewältigen sein. Für den investiven Kern der aktiven Arbeitsmarktpolitik, d.h. für Investitionen in Humankapital durch Weiterbildung, wurden 1998 rund 4 Mrd. DM aufgewendet, rechnet man das Unterhaltsgeld bei Weiterbildungsmaßnahmen nicht mit, weil es dem Arbeitslosengeld entspricht und insofern ohnehin anfällt. Das sind

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nicht mehr als 2,5% der jährlichen volkswirtschaftlichen Kosten der Arbeitslosigkeit, die von der Bundesanstalt für Arbeit (BA) auf 180 Mrd. DM für das Jahr 1998 geschätzt werden. [ Für das Jahr 1997 werden die gesamtfiskalischen Kosten der registrierten Arbeitslosigkeit auf rund 166 Mrd. DM beziffert. In dieser Summe enthalten sind 55 Prozent direkte Ausgaben und 45 Prozent Mindereinnahmen, die Gebietskörperschaften und Sozialversicherungsträgern durch Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe, Sozialhilfe und Wohngeld sowie durch entgangene Steuern und Sozialbeiträge entstanden sind; vgl. IAB-Kurzbericht 17/1998.]

Es ist infolgedessen sinnvoll, Dotierung und Struktur des investiven Teils der Arbeitsmarktpolitik nicht allein der Willkür und den Zwängen von Jahreshaushalten zu unterwerfen, sondern dabei einem rationalen volkswirtschaftlichen Kalkül zu folgen und den Return der Investitionen in Weiterbildung in die Bewertung einzubeziehen. Unter den jeweils aktuellen Bedingungen des Arbeitsmarkts sollte deshalb vom Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB) der Return-on-Investment des investiven Kerns der Ausgaben der BA jährlich neu geschätzt werden. Dieser ergibt sich aus mittelfristigen Einsparungen durch Abbau von Arbeitslosigkeit, der auf Weiterbildung zurückgeführt werden kann. Als „Investment„ sind die Kosten der Weiterbildung anzusetzen. [ Um den Return on Investment abschätzen zu können, ist eine gezielte Forschungsanstrengung erforderlich, die auf einer Datenbasis aufbaut, in der Investition und Vermittlungsquote zuverlässig bestimmt werden können. ]

Die Reform der Arbeitsförderung hat mit Blick auf eine rudimentäre „Return-on-Investment"-Rechnung einige interessante Neuerungen mit sich gebracht, die jedoch nur ein erster Schritt sein können. Mit dem Ende der Übergangsfrist im Frühjahr 1999 werden nach § 140 SGB III Abfindungen, die einen Freibetrag überschreiten zur Hälfte auf das Arbeitslosengeld angerechnet. Gleichzeitig sind mit den §§ 175 und 254ff. Möglichkeiten der Förderung von Qualifizierungsmaßnahmen durch die BA für von Arbeitslosigkeit Bedrohte eingeführt worden. Dahinter stand die Erkenntnis, daß es volkswirtschaftlich nicht sinnvoll sein kann, wenn Beschäftigte zunächst einmal, mit Abfindungen ausgestattet, in die Arbeitslosigkeit gehen, aus der sie möglicherweise, wenn die Abfindung verzehrt ist, nur schwer wieder herausfinden. Ziel ist es vielmehr, Arbeitnehmern bevor sie arbeitslos werden eine Qualifizierung anzubieten (die zumindest teilweise an die Stelle der Abfindung tritt) und die ihnen eine Chance eröffnet, Arbeitslosigkeit zu vermeiden.

Wenn es auf diese Weise gelingt, das Risiko der Arbeitslosigkeit bei Beschäftigten, die von Umstrukturierungsmaßnahmen in Unternehmen betroffen sind, deutlich zu reduzieren, ergibt sich ein positiver Return-on-Investment, dessen Höhe zu beziffern allerdings noch einige Erfahrungen mit diesem neuen Instrument und einige Veränderungen in seiner Anwendung erfordern wird.

Es kommt jetzt darauf an, dieses Konzept mit Leben zu füllen und in Zusammenarbeit zwischen Arbeitgebern, Gewerkschaften, Betriebsräten, Bildungsträgern und der BA dafür zu sorgen, daß nicht kurzfristiges Abfindungsdenken weiter dominiert und sich Auswege sucht, sondern Investitionen in Bildung an deren Stelle treten, welche die Chancen auf einen neuen Arbeitsplatz deutlich erhöhen.

In diesem Zusammenhang wird oft vergessen, daß bereits heute auf dem Weiterbildungsmarkt ein bemerkenswert harter Wettbewerb existiert, der allerdings nicht nur über Qualität, sondern

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zunehmend über den Preis ausgetragen wird. Infolgedessen bleibt die Qualität immer öfter auf der Strecke.

Wie könnte also ein Qualitätswettbewerb organisiert werden, der den hohen Anforderungen genügt, die heute am Arbeitsmarkt gestellt werden? Zum einen müßte zunächst einmal erreicht werden, daß Bildungsträger nach einer Überprüfung ihrer Kompetenz und Qualität zertifiziert werden (ISO 9000 ist dafür nicht geeignet). Diese Zertifizierung wäre dann (zusammen mit Tarifverträgen, die Chancengleichheit zwischen Bildungsträgern herstellen) zugleich die Voraussetzung für einen harten Qualitätswettbewerb zwischen den Bildungsträgern um ihre Kunden, die Arbeitslosen.

Hinzu kommt ein weiterer Aspekt. Die freie Wahl des Bildungsziels und des Bildungsträgers ist den Arbeitslosen in der Regel verschlossen. Das Arbeitsamt weist die Lehrgänge und Teilnehmer den Bildungsträgern zu. Mehr Qualitätswettbewerb im Weiterbildungsmarkt müßte auch bedeuten, daß die Bildungsträger sich noch stärker um ihre Kunden bemühen. Kunden sind die Teilnehmer an Weiterbildungsveranstaltungen.

Ein solcher kundenorientierter Qualitätswettbewerb könnte beispielsweise mit Hilfe von Qualifizierungsgutscheinen organisiert werden, die den Arbeitslosen unter bestimmten Voraussetzungen zur Finanzierung der Weiterbildung bei einem Bildungsträger zur Verfügung gestellt werden und deren Einlösung beim Arbeitsamt durch den Bildungsträger zu einem Teil von einer erfolgreichen Vermittlung in Erwerbsarbeit abhängt. In dem Dreiecksverhältnis zwischen Arbeitsämtern, Bildungsträgern und Arbeitslosen müßten sich die Bildungsträger sehr viel mehr auf ihre Kunden einstellen und hätten nur bei überdurchschnittlichen Vermittlungsquoten Aussicht, eine gute Rendite zu erwirtschaften.

Gleichzeitig könnte die Effizienz der Vermittlung durch die Arbeitsämter weiter erhöht werden, wenn die Vermittlungstätigkeit in der BA als Profit Center geführt würde. Dann müßte allerdings in der Organisation der Arbeitsverwaltung klar zwischen ordnungspolitischen Aufgaben und der Vermittlungsaufgabe unterschieden werden.

Gerade bei (Langzeit-)Arbeitslosen spielt die Hilfe bei Bewerbungen und die direkte Ansprache von Arbeitgebern oft eine entscheidende Rolle. Obwohl es schwierig ist, für diesen Bereich die Opportunitätskosten zu ermitteln, scheint es allerdings plausibel, daß jeder Monat mit Lohnersatzleistungen in aller Regel teurer ist, als der für eine erfolgreiche Vermittlung in Erwerbsarbeit notwendige Aufwand. Deshalb muß auch die Effizienzsteigerung der Arbeitsvermittlung zu einem wichtigen Baustein eines Bündnisses für Arbeit werden.