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Quelle politique européenne de coopération pour le développement? *
Charles Josselin


    * = [Discours la Friedrich-Ebert-Stiftung le 15 juin 1998.]

Je vous remercie tout d’abord d’avoir ménagé à la Friedrich Ebert Stiftung ce moment d’échanges sur un sujet d’intérêt commun, et pour nous, Européens et pour les pays en développement: la coopération pour le développement au sein de l’Union Européenne.

Je n’ai pas encore eu l’occasion d’aborder ce sujet en public en dehors du territoire français. Je suis heureux de pouvoir élargir cette réflexion en Allemagne, notre partenaire principal au sein de l’Union Européenne. Intervenir ici dans le cadre de la Friedrich Ebert Stiftung, dont l’action vers les pays en développement est appréciée par tous, n’en a à mes yeux que plus de sens.

Ce mois de juin marque le premier anniversaire de la nomination de Lionel JOSPIN à la tête du Gouvernement français. Un gouvernement qui, je crois pouvoir le dire sans risque d’être contredit par les Français eux-mêmes, a su, dans la diversité de ses familles politiques, organiser la confrontation des idées, tout en affirmant son unité d’action et une grande détermination dans la mise en œuvre de son programme.

Dans le domaine de la politique étrangère, l’un des points majeurs de ce programme était la réforme de notre coopération. Celle-ci est en cours, j’y reviendrai plus loin mais je veux vous dire à présent que dans l’esprit du gouvernement français, une politique de développement commune aux pays de l’Union européenne est complémentaire de la réforme de nos propres structures.

L’objet de cette conférence sera de formuler des propositions précises et concrètes pour la mise en œuvre d’une telle politique européenne. Mais auparavant, permettez moi d’expliquer pourquoi la période me paraît favorable à une réflexion sur ce sujet.

Le moment me paraît venu notamment parce que l’Union Européenne est maintenant une réalité politique. En incluant la coopération dans la Politique Etrangère et de Sécurité Commune, les Traités de Maastricht et d’Amsterdam ont donné une base légale à la coopération. C’est une avancée importante pour les relations avec les pays en développement, parce qu’un dialogue politique commun de l’Union avec ceux-ci prend à présent une dimension institutionnelle.

Le moment me paraît également venu parce que nous avons, me semble t-il, pris conscience des insuffisances de notre actuelle politique européenne de développement qu’il nous faut surmonter.


A. Je ferai à cet égard trois constats:

1) Le premier concerne l’orientation des aides européennes.

La part accordée aux pays Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) dans le cadre du Fonds Européen de Développement (FED) s’est réduite au bénéfice des actions extérieures – financées sur le budget communautaire – vers les pays en développement d’Amérique Latine, d’Asie et du Moyen Orient ainsi que vers les pays d’Europe Centrale et Orientale. La priorité en particulier accordée aux pays d’Europe Centrale et Orientale reflète les bouleversements politiques du début de cette décennie, dont l’Allemagne a été l’un des principaux acteurs. Ainsi, alors que la part

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accordée à l’Afrique sub-saharienne représentait 70% de l’aide au début des années 70, elle est tombée dans les années 90 au dessous de 40%.

Dans le même temps et parallèlement, les instruments communautaires de coopération au développement se sont multipliés, tant en ce qui concerne les programmes conçus sur une base géographique (FED dans la zone ACP, PVD-ALA en Amérique Latine, MED pour les pays de la zone Méditerranéenne, …), qu’en ce qui concerne l’aide thématique (alimentaire, ONG, humanitaire, promotion de la démocratie, forêts tropicales, SIDA, …) ou les régimes commerciaux préférentiels. La nature des interventions a également évolué pour inclure notamment les appuis à l’ajustement structurel. Tous ces phénomènes se sont accompagnés d’une multiplication excessive des intervenants au sein de la Commission (DG8, DG1-A, DG1-B, DG6, Echo, …), chacun développant ses propres règles et méthodes donnant ainsi des armes à ceux qui dénoncent avec délectation la bureaucratie européenne.

2) Le deuxième constat est que l’aide publique au développement souffre d’une crise de légitimité, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Union européenne. De façon générale, son efficacité est souvent contestée, pour n’avoir pas réussi en particulier à éviter ce qui apparaît à bien des égards comme une marginalisation de nombreux pays dans l’économie mondiale, particulièrement en Afrique. Résultat ou conséquence, l’aide des Etats-Unis a été fortement réduite et se concentre sur quelques pays alliés. En insistant de façon privilégiée sur le commerce et l’investissement plutôt que l’aide proprement dite lors de son voyage en Afrique, le Président CLINTON n’a pas dissipé cette impression. Le Japon a, pour sa part, choisi de réduire en moyenne de 10% son APD au cours de cette année budgétaire.

En Europe aussi, de nombreux pays ont diminué en termes relatifs leurs financements vers les pays en développement. La France n’a pas échappé à cette tendance.

Or, l’aide de l’Union européenne ne réussit pas de son côté à convaincre de son impact sur le développement des bénéficiaires. Elle n’a pas non plus une influence à la mesure de son effort financier sur les questions de développement au niveau international. Il y a là un déficit d’identité de l’aide européenne. A cet égard, il est significatif de constater que les pays touchés par la crise asiatique ont l’impression que l’Union ne fait rien pour leur venir en aide alors qu’elle est le deuxième bailleur de fonds dans la région, derrière le Japon. Trop souvent, la Commission est assimilée par les pays en développement comme le 16ème Etat membre, ou comme une agence internationale parmi tant d’autres.

3) Troisième et dernier constat: les pays développés, en particulier ceux de l’Union Européenne, ont pris des engagements internationaux nouveaux, afin notamment de s’adapter aux mutations de l’économie mondiale. Les préférences commerciales accordées aux pays en développement subissent une érosion continue depuis les accords de Marrakech qui posent le principe d’un désarmement tarifaire mondial. L’Union Européenne a également multiplié les accords commerciaux avec les pays tiers, y compris avec de nombreux pays en développement, réduisant par là même les avantages tarifaires relatifs des pays théoriquement les plus favorisés par nos préférences commerciales (comme les pays ACP). La mondialisation de l’économie s’est aussi traduite par des interdépendances nouvelles et par le souci des pays développés de demander aux pays du Sud la mise en place de minima sociaux, de normes sur le travail des enfants, de règles pour mieux maîtriser l’environnement avec le souci d’assurer un développement durable de la planète.

Que déduire de ces constats pour notre aide publique au développement en Europe? Critiquée pour son manque de cohérence et de transparence, elle doit s’adapter rapidement. Les frontières s’ouvrent, les antagonismes politiques internationaux s’estompent, les barrières commerciales tombent, les contraintes budgétaires et financières s’alourdissent. Simultanément, la partie de l’opinion publique sensibilisée à ces questions – les ONG notamment – est en prise avec des réseaux d’information mondiaux capables de

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faire pression sur nos gouvernements, y compris sur la manière d’utiliser les ressources publiques vers les pays en développement. Face à ces évolutions, nous devons adapter notre aide au développement et la rendre tout à la fois, lisible, transparente et efficace.

Ce sont ces considérations qui ont guidé la réforme du dispositif français de coopération. Elles pourraient aussi nous aider à définir en commun, plus particulièrement avec nos amis allemands, les nouvelles orientations de notre politique européenne.


B. Avant d’en venir à ces orientations, laissez moi vous dire d’abord les directions que nous avons prises en France.

Dès son installation, le gouvernement a entrepris de refonder sa politique de coopération au développement. Les principes en ont été arrêtés en février, et la réorganisation des structures administratives sera achevée à la fin de cette année. La préparation du budget 1999 intègre déjà cette dernière. Nous avions conscience en effet, que l’image de notre politique de coopération avait été ternie par des échecs répétés, des appuis peu nuancés à des régimes contestables et contestés et par un manque de cohérence et de continuité dans ses orientations. Le Premier Ministre Lionel JOSPIN a par conséquent souhaité tourner la page et sortir définitivement de l’ère post-coloniale. Il s’agit désormais de déployer notre politique de coopération dans la plus grande transparence et de démontrer qu’elle répond à un objectif de solidarité à l’égard des pays en développement les plus pauvres, tout autant qu’à un intérêt mutuel révisé. „Ni ingérence, ni indifférence", ai-je coutume de dire à nos partenaires africains.

Cette politique de coopération, nous voulons qu’elle constitue une composante majeure de l’action extérieure de la France et qu’elle s’oriente autour des grands principes suivants: concentrer nos actions vers les populations les plus défavorisées, répondre aux aspirations démocratiques, au respect des droits de l’homme et au développement humain, et gérer avec les pays partenaires leur insertion dans l’économie mondiale. Ainsi servirons-nous leur développement tout en stimulant notre propre croissance.

Mais la France ne peut plus se permettre d’affronter seule les problèmes de développement et de sécurité auxquels est confronté le continent africain avec lequel elle a longtemps entretenu une relation quasi-exclusive. Elle a en revanche un devoir de solidarité, avec l’Afrique bien sûr, avec toute l’Afrique, mais aussi avec d’autres pays marginalisés, et nous comptons sur le prisme européen pour nous aider à dessiner une carte actualisée de nos engagements.

La France inscrit en effet sa réforme et son action dans un cadre européen, pour des raisons d’efficacité comme pour des raisons politiques.

Je citerai un seul chiffre: l’Union Européenne est désormais le premier contributeur mondial à l’APD, avec plus de 50% de l’aide des pays de l’OCDE (qu’il s’agisse des concours bilatéraux des 15 Etats membres ou des ressources transitant par la Commission). La somme agrégée des aides européennes peut constituer un levier formidable pour étendre notre politique de développement à tous les pays du Sud où l’Union estime qu’elle doit agir prioritairement.

Nous devons donc unir nos forces pour renforcer la crédibilité de notre aide, et faire jouer les économies d’échelle par une coordination accrue entre pays européens.

La France a aussi conscience que les Européens sont également mieux armés pour répondre à de nombreuses préoccupations communes ayant des conséquences sur la politique européenne vers les pays du Sud. Je pense par exemple aux conséquences dues à l’élargissement vers les Pays d’Europe Centrale et Orientale, – des pays sans véritable engagement au Sud –, ainsi qu’aux conséquences de la réalisation de l’Union Economique et Monétaire et de la révision des perspectives financières.

L’Europe a donc besoin de rassembler ses moyens et de les rendre plus performants, à la fois pour des raisons d’efficacité et pour maximiser ses avantages politiques.

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C. Mais comment bâtir les fondements d’une politique européenne commune?

Rappelons déjà que, ces derniers mois, les représentants des Etats membres de l’Union Européenne se sont réunis fréquemment à Bruxelles afin d’élaborer un mandat européen de renégociation de la convention de Lomé avec les pays ACP.

Ce mandat, en construisant notre approche du développement vers la plupart des pays qui ont le plus besoin de notre aide, constitue en effet l’une des pierres de l’édifice européen en matière de développement. Le maintien d’une convention spécifique entre l’Union Européenne et les pays ACP est pour la France un élément essentiel de l’incontournable solidarité avec l’Afrique.

Mais je voudrais insister aujourd’hui sur des pistes de réflexion qui concernent l’ensemble de notre aide au développement. Car, à l’instar de la réforme de notre propre dispositif, nous nous devons de réfléchir sur l’ensemble des instruments, procédures et politiques de l’Union tournés vers les pays en développement.

Je ferai sept suggestions:

1. Parler d’une seule voix. Cela devrait aller de soit, il est vrai, et il ne suffit pas de le dire pour le faire. Mais sans doute est-il utile de rappeler ce que l’Europe perd lorsqu’elle est divisée, privée d’une politique commune cohérente. Quand l’Union parle d’une seule voix, elle est en mesure de peser de tout son poids au sein de la communauté des bailleurs de fonds et dans le cadre des grandes négociations internationales. Car, actuellement, reconnaissons le, le débat sur les politiques économiques et de développement est, conduit avant tout par le Fonds Monétaire International, la Banque Mondiale et d’autres institutions financières internationales. Or, en la matière l’Europe accompagne davantage le mouvement qu’elle ne le détermine.

De même, peut-on se demander s’il est normal que l’Europe soit amenée à négocier et à justifier chaque année à l’OMC sa politique préférentielle commerciale à l’égard des pays en développement. Nous sommes capables dans le cadre des Nations Unies d’adopter des positions européennes communes: pourquoi ne pas tenter de nous y astreindre au sein des organisations économiques internationales? Nous pourrions alors y rechercher des majorités d’idées avec les pays en développement.

2. Dialoguer au niveau politique ensuite – Un dialogue sur la coopération au développement gagnerait à s’inscrire dans le cadre d’un dialogue politique plus large avec les bénéficiaires de l’aide. L’action extérieure de l’Union est en effet maintenant en mesure de mettre en œuvre une politique d’ensemble (affaires étrangères, sécurité, politique de développement, humanitaire). Une telle évolution suppose néanmoins l’amélioration du fonctionnement de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune, en faveur de laquelle la France plaide avec constance. L’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam et la désignation d’un Haut Représentant pour la Politique Etrangère et de Sécurité Commune permettront des avancées en ce sens.

3. Rationaliser nos instruments de coopération à Bruxelles – Aujourd’hui, et personne ne me contredira, je crois, le dispositif institutionnel européen, souffre de lourdeurs administratives. La Commission n’est certes pas le seul bailleur de fonds dans cette situation; mais elle doit devenir irréprochable pour jouer le rôle moteur que j’évoquais.

L’ensemble des instruments de l’aide européenne au développement fait actuellement l’objet d’un rapport demandé lors du Conseil du développement du 1er juin 1995. Il faut que son examen permette d’évoluer vers des structures qui prennent davantage en compte la fonction d’exécution des projets au sein des services européens. En effet, la Commission pourrait examiner les moyens de mieux intégrer des actions transversales dans les programmes fonctionnant sur une base géographique.

La répartition des compétences devrait être également améliorée afin d’éviter que deux services différents (l’un géographique, l’autre sectoriel) de la Commission interviennent sur des domaines identiques. Une telle démarche pourrait permettre

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d’étendre à d’autres zones géographiques des programmes qui ont fait leur preuve. Tel est le cas du programme European Community Investment Program (ECIP) en vertu duquel la Communauté appuie les initiatives conjointes des entreprises privées européennes et des pays en développement (Afrique du Sud et Amérique Latine) grâce à un réseau de banques associées.

La rationalisation implique également que les procédures d’examen des projets gérés par l’aide européenne deviennent plus homogènes et transparentes. Les difficultés que nous rencontrons dans certains comités d’examen de projets (MED, PVD-ALA, Aide humanitaire) illustrent cette nécessité.

4. Améliorer la mise en œuvre de l’aide communautaire – Je ne m’appesantis pas sur le constat. Chacun, je le pense, juge une amélioration nécessaire. S’agissant des modalités, deux schémas sont souvent évoqués.

Le premier consisterait à confier le rôle d’orientation, de conception et de tutelle à la Commission, les agences nationales de développement étant chargées de l’exécution et du suivi de l’aide et des projets. L’autre approche serait de transférer la plupart des fonctions de coopération au développement à Bruxelles.

Aucune de ces approches ne me parait en fait réaliste. D’ailleurs, sauf si la plus grande efficacité d’une opération spécifique est démontrée, je ne suis pas favorable à la possibilité de déléguer des fonds européens à des opérateurs des Etats membres. Il me semble plutôt que la conduite d’une opération doit être assurée, au cas par cas, par l’institution à laquelle les ressources correspondantes ont été confiées, que cette institution soit nationale ou communautaire.

Quant à des transferts massifs de compétences à Bruxelles, ils ne feraient qu’alourdir encore l’administration européenne.

Je me félicite dans ce contexte de la création d’un service commun à toutes les directions en charge du développement à Bruxelles qui sera chargé de la mise en œuvre de l’aide européenne. Outre les économies d’échelle envisageables, j’espère qu’elle permettra de favoriser l’émergence de procédures simplifiées et homogènes dans la gestion des différents programmes et d’aboutir à une centralisation de l’information sur l’aide communautaire. L’Union y gagnera en transparence et en efficacité.

5. Assurer une meilleure coordination au sein de l’Europe. La coordination opérationnelle, qui permet aux représentations des Etats membres et de la Commission de s’assurer sur place de la cohérence et de la complémentarité des programmes bilatéraux et communautaires, offre à cet égard, une piste intéressante. L’idée, proposée par la Commission pour la prochaine Convention de l’Union Européenne ACP, de déconcentrer une partie de la gestion de l’aide communautaire, est séduisante. L’examen des projets par les Etats membres, qui demeure absolument nécessaire, devrait en effet intervenir dans le cadre de procédures moins centralisées. On peut imaginer par exemple que sur le terrain des comités locaux réunissant les représentants des Etats membres et de la Commission soient créés et saisis pour avis, préalablement à l’examen des projets au niveau des administrations centrales. Pour les projets ne dépassant pas un certain seuil qui reste à déterminer, la pleine déconcentration pourrait être recherchée. Ces comités se verraient également dotés d’un rôle de définition de stratégies et de suivi de la mise en œuvre des projets.

6. Réfléchir sur la répartition des tâches entre les Etats membres et la Commission – La Communauté pourrait mettre l’accent sur les domaines où elle bénéficie d’une légitimité indéniable, comme le soutien à l’intégration régionale (y compris les échanges commerciaux) et l’appui à l’Etat de droit. Les Etats membres pourraient plus particulièrement intervenir là où ils ont un avantage comparatif. L’expérience française est par exemple unique en matière de coopération monétaire.

7. Tenter d’élaborer des approches sectorielles communes – Ne sommes nous pas en mesure de définir des stratégies communes pour notre action au niveau communautaire et bilatéral dans des domaines tels que l’environnement ou l’appui

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au secteur privé? Nous avons pu dans le cadre du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE définir des objectifs en commun en matière d’éducation ou de santé à l’horizon de 2015. C’est une première étape encourageante, mais il nous reste à lancer, en concertation avec nos partenaires du Sud, un processus d’élaboration des politiques qui puissent nous permettre d’atteindre ces objectifs.

* * *

J’ai voulu vous présenter ces suggestions que nous pourrions mettre en œuvre à l’avenir. Je ne souhaite pas pour autant faire preuve d’angélisme: la mise en pratique d’une politique européenne commune ne va pas de soi. Vous ici en Allemagne, êtes confrontés à la nécessité de développer des programmes importants de coopération avec l’Europe de l’Est, qui vous est si proche et avec laquelle vous avez les liens historiques que nous connaissons.

La Grande Bretagne a longtemps estimé que, de façon générale, l’aide bilatérale était la plus adaptée, compte tenu des lourdeurs administratives des institutions internationales. Le gouvernement de M. BLAIR s’est montré plus ouvert à l’égard des organisations bilatérales.

Les pays latins se tournent davantage vers la Méditerranée, en particulier le Maghreb, et l’Amérique Latine. Je reste aussi frappé par l’absence d’une cohésion européenne dans des organismes aussi importants que les institutions de Bretton Woods.

Malgré ces différences d’appréciation et d’intérêt, je crois qu’il nous faut progresser et qu’il est aujourd’hui possible, souhaitable et opportun de s’engager dans la voie d’une politique commune européenne de coopération. J’étais récemment à Bamako, et le Président KONARE me confiait que, de son point de vue, c’est bien la problématique de nos choix à nous Européens et non ceux des autres qui marquera l’entrée dans le prochain siècle du monde en développement. C’est le moment de faire preuve de vision et d’imagination vis à vis de nos partenaires du Sud. Les mutations qui affectent l’aide publique au développement (APD), doivent s’inscrire dans un souci de cohérence et de transparence et m’incitent à penser qu’une politique européenne mieux définie, plus visible, est indispensable.

Dans ce domaine là aussi, l’Allemagne et la France devront exercer leur responsabilité particulière pour mettre en œuvre cette politique au niveau européen.

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Wie sollte eine europäische Politik für Entwicklungszusammenarbeit aussehen? *
Charles Josselin

    * = [Vortragsveranstaltung in der Friedrich-Ebert-Stiftung am 15. Juni 1998.]

Zunächst möchte ich Ihnen dafür danken, daß Sie in der Friedrich-Ebert-Stiftung diesen Gedankenaustausch zu einem Thema ermöglicht haben, das uns alle angeht, sowohl Europäer als auch Entwicklungsländer: die Entwicklungszusammenarbeit innerhalb der Europäischen Union.

Bisher hatte ich noch nicht die Gelegenheit, außerhalb der Grenzen Frankreichs öffentlich über dieses Thema zu sprechen. Ich freue mich besonders, meine Gedanken dazu in Deutschland darlegen zu können, unserem Hauptpartner innerhalb der Europäischen Union. Ich spreche hier im Rahmen einer Veranstaltung der Friedrich-Ebert-Stiftung und kann mir kaum einen geeigneteren Ort für meine Worte vorstellen, ist doch Ihre Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern überall hoch angesehen.

Diesen Juni feiern wir den ersten Jahrestag der Ernennung von Lionel JOSPIN an die Spitze der französischen Regierung. Einer Regierung die – und ich glaube, auch die Franzosen werden mir hier nicht widersprechen – es schaffte, trotz ihrer vielfältigen politischen Gruppierungen gegensätzliche Ideen zu strukturieren und dabei das gemeinsame Handeln sowie das entschlossene Vorgehen bei der Umsetzung ihres Programms in den Vordergrund stellte.

In der Außenpolitik war ein Hauptpunkt dieses Programms die Reform unserer Zusammenarbeit. Hier sind die Dinge auf den Weg gebracht worden – ich werde im Verlauf meiner Rede noch einmal darauf zurückkommen – aber lassen Sie mich Ihnen bereits jetzt sagen, daß nach Ansicht der französische Regierung zur Vervollständigung der Reform unserer eigenen Strukturen eine gemeinsame Entwicklungspolitik der Länder der Europäischen Union notwendig ist.

In dieser Veranstaltung sollen klare und konkrete Vorschläge zur Umsetzung einer derartigen europäischen Politik formuliert werden. Ich möchte Ihnen jedoch zunächst erklären, warum ich glaube, daß jetzt die Zeit für dieses Thema reif ist. Ich glaube es, weil die Europäische Union nunmehr politische Realität geworden ist. Die Verträge von Maastricht und Amsterdam haben die Zusammenarbeit in die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik miteingeschlossen und somit der Zusammenarbeit ein rechtliches Fundament gegeben. Für die Beziehungen mit den Entwicklungsländern ist dies ein wichtiger Schritt nach vorne, kann doch von nun an ein gemeinsamer politischer Dialog der Union mit diesen Ländern institutionell ausgestaltet werden.

Die Zeit scheint mir aber auch deswegen reif, weil wir um die Mängel der jetzigen europäischen Entwicklungspolitik wissen und sie beheben müssen.


A. Hierzu möchte ich drei Feststellungen machen:

1) Meine erste Feststellung bezieht sich auf die Ausrichtung der europäischen Hilfen.

Die den AKP-Staaten (Afrika-Karibik-Pazifik) im Rahmen des Europäischen Entwicklungsfonds gewährten Finanzmittel verringerten sich zugunsten der über den EU-Haushalt finanzierten Außenaktionen für die Entwicklungsländer Lateinamerikas, Asiens und des Mittleren Ostens sowie für die Länder Mittel- und Osteuropas. Die be-

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sonders auf die Länder Mittel- und Osteuropas abzielende Priorität spiegelt deutlich die politischen Umwälzungen vom Beginn des letzten Jahrzehnts wieder, bei denen Deutschland einer der Hauptakteure war. Lag Anfang der 70er Jahre der den afrikanischen Ländern der Sub-Sahara gewährte Anteil noch bei 70%, fiel er während der 90er Jahre unter die 40%-Marke.

Gleichzeitig und parallel dazu vervielfältigten sich die Gemeinschaftsinstrumente für die Entwicklungszusammenarbeit, sowohl hinsichtlich der auf geographischer Grundlage (EEF in den Gebieten der AKP-Staaten, PVD-ALA in Lateinamerika, MED für die Länder der Mittelmeergebiete etc.) konzipierten Programme, wie auch hinsichtlich themenbezogener Hilfe (Nahrungsmittel, NGO’s, humanitäre Hilfe, Demokratieförderung, Tropenwälder, AIDS …) oder hinsichtlich der Handelspräferenzregelungen. Auch die Aktionsarten wurden erweitert und schlossen insbesondere Hilfen für Strukturanpassungsmaßnahmen mit ein. Gleichzeitig entstand eine gewaltige Vermehrung der Zuständigkeiten innerhalb der Kommission (GD8, GD1-A, GD1-B, GD6, Echo…), die alle ihre eigenen Regeln und Methoden entwickelten. Das war Wasser auf die Mühlen derer, die sich ein Vergnügen daraus machen, die europäische Bürokratie anzuprangern.

2) Zweitens möchte ich feststellen, daß sich die öffentliche Entwicklungshilfe sowohl innerhalb wie auch außerhalb der europäischen Union in einer Legitimationskrise befindet. Ihre Effizienz wird angezweifelt, um so mehr, da trotz dieser Hilfe nicht verhindert werden konnte, daß zahlreiche Länder, insbesondere Afrika, in der Weltwirtschaft in vieler Hinsicht als Randerscheinungen angesehen werden. Man kann sich fragen, ob dies nun Ergebnis oder Konsequenz dieser Entwicklung ist, – jedenfalls wurde die Entwicklungshilfe der Vereinigten Staaten kräftig gekürzt und konzentriert sich jetzt auf einige verbündete Länder. Da Präsident CLINTON während seiner Afrikareise Handel und Investitionen in den Vordergrund stellte und nicht die eigentliche Entwicklungshilfe, hat auch er diesen Eindruck nicht zerstreut. Auch Japan hat beschlossen, seine Hilfe für die Entwicklungsländer im Verlauf dieses Haushaltsjahres im Schnitt um 10% zu kürzen.

Ebenso haben in Europa zahlreiche Länder ihre Finanzmittel für Entwicklungsländer relativ stark gekürzt – Frankreich macht hier keine Ausnahme.

Die Hilfe der Europäischen Union überzeugt jedoch hinsichtlich ihrer entwicklungsfördernden Wirkung bei den Leistungsempfängern nicht. Ebensowenig wirkt sie sich auf internationaler Ebene ihrem finanziellen Einsatz gemäß auf die Entwicklungsfragen aus. Hier besteht ein Identitätsdefizit der europäischen Hilfe. Die Feststellung, daß die von der asiatischen Krise betroffenen Länder meinen, die Union tue nichts, um ihnen zur Hilfe zu kommen, ist hier sehr aufschlußreich – steht die EU doch in dieser Region nach Japan an zweiter Stelle der Geldgeber. Nur zu häufig wird die Kommission von den Entwicklungsländern als sechzehnter Mitgliedstaat oder als ein internationales Büro unter vielen angesehen.

3) Dritte und letzte Feststellung: die entwickelten Länder – insbesondere die Länder der Europäischen Union – mußten neue, internationale Verpflichtungen eingehen, um sich den Umwälzungen der Weltwirtschaft anzupassen. Die den Entwicklungsländern eingeräumten Handelspräferenzen verfallen kontinuierlich seit den Abkommen von Marrakesch, in dem das Prinzip eines weltweiten Zollabbaus erhoben wurde. Die Europäische Union hat gleichfalls die Handelsabkommen mit Drittländern und damit auch mit zahlreichen Entwicklungsländern vervielfacht und so die relativen Zollvorteile der von unseren Handelspräferenzen theoretisch am meisten begünstigten Länder (wie z.B. die Länder der AKP-Staaten) vermindert. Die Globalisierung der Wirtschaft schaffte ebenfalls neue Abhängigkeiten und führte zur Aufforderung der entwickelten Länder an die südlichen Länder, soziale Minimalstandards, Normen zur Kinderarbeit und Regeln zum besseren Umweltschutz aufzustellen, um so eine dauerhafte Entwicklung des Planeten Erde zu gewährleisten.

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Was müssen wir für unsere öffentliche Entwicklungshilfe in Europa aus diesen Feststellungen ableiten? Da man sie mangelnder Kohärenz und Transparenz bezichtigt, muß sie sich schnellstens anpassen. Die Grenzen öffnen sich, die internationalen politischen Antagonismen verschwinden, die Handelsgrenzen fallen, die Haushalts- und Finanzzwänge werden stärker. Gleichzeitig stehen die auf diese Fragen reagierenden Bereiche der Öffentlichkeit – insbesondere die NROs – in engstem Kontakt mit den weltweiten Informationsnetzen, die auf unsere Regierungen Druck ausüben können und damit auch auf die Verwendungsweise öffentlicher Ressourcen in den Entwicklungsländern. Angesichts dieser Entwicklungen müssen wir unsere Entwicklungshilfe anpassen und sie gleichzeitig ablesbar, transparent und effizient gestalten.

Diese Erwägungen waren bei der Reform der französischen Instrumente für die Zusammenarbeit richtungsweisend. Sie könnten auch hilfreich sein, wenn wir eine gemeinsamen Definition – insbesondere zusammen mit unseren deutschen Freunden – für die neuen Ausrichtung unserer europäischen Politik finden wollen.


B. Ehe wir zu dieser neuen Ausrichtung kommen, möchte ich Ihnen die in Frankreich eingeschlagenen Wege darlegen.

Sofort nach dem Amtsantritt machte sich die Regierung an die Umgestaltung ihrer Entwicklungszusammenarbeit. Die Grundlagen hierfür wurden im Februar erlassen, die Umorganisation der Verwaltungsstrukturen wird Ende dieses Jahres vollzogen sein und wurde bereits bei den Vorbereitungen zum Haushalt 1999 berücksichtigt. Wir waren uns durchaus der Tatsache bewußt, daß das Bild unserer Kooperationspolitik unter wiederholten Mißerfolgen gelitten hatte, unter einer zweifelhaften und umstrittenen Regierungen gewährten und oft wenig differenzierten Hilfe, unter der mangelnden Kohärenz und Kontinuität ihrer Ausrichtung. Der Premierminister Lionel JOSPIN wollte daher dieses Kapitel endgültig abschließen und die post-koloniale Ära beenden. Von nun an muß sich unsere Politik der Zusammenarbeit in größter Transparenz vollziehen, sie muß beweisen, daß die Solidarität mit den ärmsten Entwicklungsländern genauso ihr Ziel ist wie beidseitiges und immer neu überprüftes Interesse. „Weder Einmischung noch Gleichgültigkeit" – das ist ein Satz, den ich oft zu unseren afrikanischen Partnern sage.

Wir wollen, daß diese Politik der Zusammenarbeit eine wesentliche Komponente der französischen Auslandstätigkeiten wird und sich an folgenden Grundprinzipien ausrichtet: unsere Aktionen müssen sich auf die am stärksten benachteiligten Bevölkerungen konzentrieren, in Achtung der Menschenrechte und der menschlichen Entwicklung müssen demokratische Bewegungen unterstützt und zusammen mit den Partnerländern deren Eingliederung in die Weltwirtschaft durchgeführt werden. So können wir bei gleichzeitiger Stimulierung unseres eigenen Wachstums ihre Entwicklung fördern.

Frankreich kann jedoch heute die Entwicklungs- und Sicherheitsprobleme des afrikanischen Kontinents, mit dem es lange Zeit quasi exklusive Beziehungen unterhalten hatte, nicht mehr alleine angehen. Frankreich steht hier vielmehr in der Pflicht zur Solidarität mit Afrika und damit meine ich ganz Afrika, aber auch mit anderen marginalisierten Ländern. Hier erwarten wir auch gesamteuropäische Unterstützung, wenn es darum geht, eine aktualisierte Karte unserer Verpflichtungen zu entwerfen.

Die Reform Frankreichs vollzieht sich – aus Gründen der Wirksamkeit wie auch aus politischen Gründen – im europäischen Rahmen.

Ich möchte nur eine Zahl nennen: die Europäischen Union ist heute mit über 50% der von den OECD-Ländern geleisteten Hilfe (sowohl hinsichtlich bilateraler Hilfe seitens der 15 Mitgliedstaaten wie auch hinsichtlich der über die Kommission weitergeleiteten Ressourcen) der weltweit größte Beitragszahler zur Entwicklungshilfe. In ihrer Summe können die europäischen Förderungsmittel eine Schlüsselrolle bei der Ausweitung unserer Entwicklungspolitik auf alle südlichen Länder spielen, in denen die EU prioritäre Aktionen für angezeigt hält.

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Um unsere Hilfe glaubwürdiger zu machen müssen wir daher unsere Kräfte bündeln und über verstärkte Koordinierung zwischen den europäischen Ländern die Vorteile der ‘economies of scale’ einsetzen.

Frankreich ist sich bewußt, daß zahlreiche gemeinsame Sorgen und deren Auswirkungen auf die europäische Politik in den Südländern eine europäische Antwort verlangen. Hierbei denke ich z.B. an die Folgen der EU-Erweiterung auf Mittel- und Osteuropa – auf Länder, die nichts wirklich mit dem Süden verbindet – ebenso wie an die Folgen der Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion und der Neuordnung der Finanzen.

Folglich muß Europa seine Mittel bündeln und sie leistungsfähiger gestalten, sowohl aus Gründen der Effizienz wie auch der Maximierung seiner politischen Vorteile.


C. Wie kann der Grundstein einer gemeinsamen europäischen Politik gelegt werden?

Es sei hier daran erinnert, daß sich die Vertreter der EU-Mitgliedstaaten in den letzten Monaten häufig in Brüssel getroffen haben, um eine europäisches Mandat zur Neuverhandlung des Lomé-Abkommens mit den AKP-Staaten auszuarbeiten.

Mit diesem Mandat definieren wir in der Tat unseren Entwicklungsansatz für die meisten Länder, die unsere Hilfe am dringlichsten benötigen, es gehört daher zu den Grundlagen der Gesamtstruktur der europäischen Entwicklungshilfe. Die Aufrechterhaltung eines spezifischen Abkommens zwischen der EU und den AKP-Staaten ist für Frankreich ein wesentliches Element der unverzichtbaren Solidarität mit Afrika.

Ich möchte jedoch heute bei einigen Gedanken zur Gesamtheit unserer Entwicklungshilfe verweilen. Ganz wie schon bei der Reform unserer eigenen Strukturen, ist es auch hier unsere Pflicht, über die Gesamtheit der die Entwicklungsländer betreffenden Instrumente, Verfahren und Politiken der Union nachzudenken.

Ich habe sieben Vorschläge:

1. Mit einer Stimme zu sprechen. Das müßte eigentlich selbstverständlich sein, aber es nur zu sagen, reicht nicht für die Tat. Hier sollte besser auf den Verlust verwiesen werden, den ein geteiltes Europa, ein Europa ohne gemeinsame, kohärente Politik, erleiden würde. Wenn die Union jedoch mit einer Stimme spricht, kann sie bei der Gemeinschaft der Geldgeber und im Rahmen der großen, internationalen Verhandlungen all ihr Gewicht geltend machen. Zur Zeit ist es doch eher so, daß in der Debatte zur Wirtschafts- und Entwicklungspolitik hauptsächlich der Internationale Währungsfonds, die Weltbank und andere internationale Finanzinstitutionen tonangebend sind. Auf diesem Gebiet übt Europa eher eine flankierende als eine bestimmende Funktion aus.

Genauso kann man sich fragen, ob als normal gelten kann, daß Europa jedes Jahr vor der WHO seine Handelspräferenzpolitik hinsichtlich der Entwicklungsländer verhandeln und rechtfertigen muß. Wir können im Rahmen der Vereinten Nationen gemeinsame europäische Positionen beziehen: warum sollten wir also nicht versuchen, unsere Verpflichtungen im Rahmen der internationalen Wirtschaftsorganisationen zu erfüllen? Auf diese Weise könnten wir mit den Entwicklungsländern zusammen uns dort auf die Suche nach Mehrheiten für bestimmte Projekte begeben.

2. Den Dialog auf politischer Ebene zu führen. Ein Dialog zur Entwicklungszusammenarbeit würde an Tiefe gewinnen, wenn man ihn im Rahmen eines erweiterten politischen Dialogs mit den Hilfsempfängern führte. In Bezug auf ihre Außenaktionen ist die Union heute in der Lage, eine Gesamtpolitik umzusetzen (auswärtige Angelegenheiten, Sicherheit, Entwicklungspolitik, humanitäre Fragen). Eine derartige Entwicklung erfordert jedoch ein besseres Funktionieren der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik – etwas, das Frankreich seit langem immer wieder verlangt. Mit dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags und der Benennung eines Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheits-

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politik können in dieser Hinsicht Fortschritte erzielt werden.

3. Unsere Kooperationsinstrumente in Brüssel zu rationalisieren. Eine nicht zu leugnende Tatsache ist die Schwerfälligkeit der Verwaltung, unter der die europäischen institutionellen Instrumente heute leiden. Sicherlich ist die Kommission in dieser Situation nicht der einziger Geldgeber, wenn sie jedoch die von mir eben beschriebene tragende Rolle übernehmen soll, muß sie über jeden Vorwurf erhaben sein.

Zur Zeit wird für alle europäischen Entwicklungshilfeinstrumente ein anläßlich der Sitzung des Entwicklungsrates vom 1. Januar geforderter Bericht erarbeitet. Er soll zur Entwicklung von Strukturen beitragen, mit denen Projektdurchführungsfunktionen innerhalb der europäischen Dienststellen besser berücksichtigt werden können. Somit könnte die Kommission die Möglichkeiten prüfen, transversale Aktionen besser in die auf geographischer Grundlage beruhenden Programme zu integrieren. Auch die Kompetenzverteilung ist verbesserungsbedürftig, damit nicht zwei verschiedene Stellen der Kommission (geographieorientiert oder sektoral orientiert) auf gleichem Gebiet tätig werden. Mit einem derartigen Ansatz könnten bewährte und erprobte Programme auch auf andere geographische Zonen ausgeweitet werden. Dies gilt zum Beispiel für das European Community Investment Program (ECIP), auf dessen Grundlage die EU über ein Netz angeschlossener Banken gemeinsame Initiativen von europäischen Privatunternehmen und Entwicklungsländern (Südafrika und Lateinamerika) fördert.

Rationalisierung heißt auch, daß die mit europäischen Mitteln geförderten Projekte in ihren Beurteilungsverfahren homogener und transparenter werden. Die in einigen Projektbeurteilungsausschüssen (MED, PVD-ALA, humanitäre Hilfe) aufgetretenen Schwierigkeiten belegen diese Notwendigkeit.

4. Die Umsetzung der Gemeinschaftshilfe zu verbessern. Ich möchte mich zu dieser Feststellung nicht weiter auslassen. Ich glaube, hier hält jeder eine Verbesserung für notwendig, wobei hier häufig zwei verschiedene Ansätze diskutiert werden.

Dem ersten Ansatz zufolge könnte der Kommission die Rolle der Orientierung, der Planung und der Aufsicht anvertraut werden, die nationalen Entwicklungsinstanzen hätten dann die Aufgabe der Projektdurchführung und der Projektbegleitung.

Dem anderen Ansatz nach könnten die meisten Funktionen der Entwicklungszusammenarbeit nach Brüssel transferiert werden.

Ich halte keinen dieser Ansätze für realistisch. Vielleicht einmal abgesehen von ganz spezifischen Einzelfällen, bin ich nicht dafür, europäische Gelder an nationale Geschäftsträger der Mitgliedstaaten abzugeben. Ich glaube eher, daß die Leitung einer Maßnahme jeweils fallweise von der Institution übernommen werden sollte, der die entsprechenden Ressourcen anvertraut worden sind, unabhängig davon, ob diese Institution auf nationaler Ebene oder auf Gemeinschaftsebene angesiedelt ist.

Ein massiver Kompetenztransfer nach Brüssel hingegen würde die europäische Verwaltung nur noch schwerfälliger werden lassen.

Ich bin in diesem Zusammenhang übrigens sehr froh, daß in Brüssel für alle mit Entwicklungsprojekten beauftragten Direktionen eine gemeinsame Dienststelle geschaffen wurde, deren Aufgabe die Umsetzung der europäischen Hilfe sein wird. Außer den hierdurch möglichen ‘economies of scale’-Vorteilen wird sie, wie ich hoffe, in die Verwaltung der verschiedenen Programme vereinfachte und homogenere Verfahren einführen und letztlich zu einer Informationszentralisierung der gemeinschaftlichen Hilfen führen. Die EU wird somit an Transparenz und Effizienz gewinnen.

5. Innerhalb Europas eine bessere Koordinierung sicherzustellen. Hier bietet die operationelle Koordinierung interessante Möglichkeiten, da die Vertreter der Mitgliedstaaten und der Kommission sich an Ort und Stelle von der Kohärenz und der Komplementarität bilateraler und gemeinschaftlicher Programme überzeugen können. Der von der Kommission für das nächste EU-Abkommen mit den AKP-Staaten vorgeschlagene Gedanke, einen Teil der Verwaltung

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der Gemeinschaftshilfe zu dezentralisieren, ist sehr verlockend. Die Projektprüfung seitens der Mitgliedstaaten bleibt weiterhin unerläßlich, sie müßte jedoch in der Tat im Rahmen von weniger zentralisierten Verfahren stattfinden. So wäre vorstellbar, daß an Ort und Stelle lokale Ausschüsse in der Besetzung von Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission geschaffen werden, die ihre Stellungnahme vor der Projektprüfung seitens der zentralen Verwaltungen abgeben. Für Projekte, die eine noch zu definierende Grenze nicht überschreiten, könnte eine komplette Dezentralisierung angestrebt werden. Es könnte auch Aufgabe dieser Ausschüsse sein, Projektstrategien zu definieren und die weitere Projektbegleitung zu übernehmen.

6. Die Aufgabenverteilung zwischen Mitgliedstaaten und der Kommission zu überdenken. Die Gemeinschaft könnte sich auf Bereiche konzentrieren, in denen ihre Legitimität unbestritten ist, wie z.B. Unterstützung der regionalen Integration (inklusive Handelsverkehr) und Unterstützung des Rechtsstaats. Die Mitgliedstaaten könnten eher dort handeln, wo sie einen Vergleichsvorteil hätten – so ist unter anderem das französische Experiment auf dem Gebiet der monetären Zusammenarbeit einzigartig.

7. Versuchen, gemeinsame sektorale Ansätze auszuarbeiten. Warum sollten wir nicht gemeinsame Strategien für unsere gemeinschaftliche und bilaterale Aktion z.B. im Umweltschutz oder zur Unterstützung des Privatsektors definieren? Wir haben doch im Rahmen des OECD-Entwicklungshilfekomitees gemeinsame Ziele für den Bildungs- und Gesundheitsbereich hinsichtlich des Horizonts 2015 aufgestellt. Dies war ein erster, vielversprechender Schritt; nun muß, in Abstimmung mit unseren südlichen Partnern, ein Prozeß der Ausarbeitung von Politiken für die Durchsetzung dieser Ziele initiiert werden.

Das waren einige Anregungen, die wir in Zukunft verwirklichen könnten. Ich möchte jedoch keineswegs puristisch interpretiert werden: die Umsetzung einer gemeinsamen europäischen Politik geschieht nicht reibungslos. Sie hier in Deutschland müssen notwendigerweise mit dem Ihnen so nahen und, wie wir wissen, historisch verbundenem Osteuropa bedeutende Kooperationsprogramme aufbauen.

Wegen der administrativen Schwerfälligkeit der internationalen Institutionen sah Großbritannien lange Zeit bilaterale Hilfe als beste Vorgehensweise an. Die BLAIR-Regierung zeigte sich bilateralen Organisationen gegenüber offener. Die romanischen Länder wenden sich naturgemäß eher dem Mittelmeer zu, insbesondere den Maghrebländern, und Lateinamerika. Immer wieder bin ich erstaunt, wie wenig auch innerhalb so wichtiger Institutionen wie denen von Bretton Woods von einer europäischen Kohäsion zu spüren ist.

Trotz dieser Unterschiede in Einschätzung und Interessenlage glaube ich, daß wir vorwärtsgehen müssen und daß es heute möglich, wünschenswert und angebracht ist, sich auf den Weg einer gemeinsamen, europäischen Entwicklungszusammenarbeit zu begeben. Ich war kürzlich in Bamako und Präsident KONARE vertraute mir an, daß es seiner Meinung nach allein die Aufgabe von uns Europäern und von niemand anderem sei, die richtigen Weichen für den Eintritt der Entwicklungsländer ins nächste Jahrhundert zu stellen. Dies ist der Augenblick, wo wir unseren südlichen Partnern gegenüber den Beweis für Visionen und Vorstellungskraft erbringen müssen. Die sich in der öffentlichen Entwicklungshilfe vollziehenden Umwälzungen müssen von Kohärenz und Transparenz getragen werden, daher glaube ich, daß eine klarer definierte und sichtbarere europäische Politik auf diesem Gebiet unabdingbar ist.

Auch hier müssen Deutschland und Frankreich sich in der Umsetzung dieser Politik auf europäischer Ebene ihrer besonderen Verantwortung bewußt sein.


© Friedrich Ebert Stiftung | technical support | net edition fes-library | Mai 2002

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