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TEILDOKUMENT:
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Rahmenbedingungen
Fallbeispiel: Philippinen
Roland Feicht
"Imperial Manila" ist auch heute noch ein oft benutzter Begriff in den philippinischen Provinzen. Der Volksmund meint damit den politischen und ökonomischen Zentralismus in den Philippinen und die Bevormundung des Landes durch die in Manila herrschenden Eliten. Der Diktator Ferdinand Marcos und seine mit ihm reich gewordenen cronies stützten ihre Macht auf eine exklusivistische Zuspitzung des Zentralismus und scheiterten letztendlich auch daran. Die von Teilhabe und Vorteilen ausgeschlossenen lokalen wie landesweit einflußreichen Familien halfen kräftig dabei mit, den Tyrannen 1986 zu verjagen.
So verwundert es nicht, daß die Wiederherstellung der Demokratie während der Präsidentschaft Corazon Aquinos, die mehrmals von putschenden Militärs bedroht war, im wesentlichen politische Restauration war. Es erfolgte lediglich eine Teilauswechselung oligarchischer Führungsgruppen und somit die Erhaltung einer auf Familien und Clans gestützten Elitedemokratie. Die Demokratisierung war nur formal. Willensbildungsprozesse erfolgten auch nach der EDSA-Revolution im wesentlichen ohne Beteiligung breiter Bevölkerungsschichten.
Doch die Revolution von 1986 war auch eine Manifestation der Zivilgesellschaft, die im demokratisch verfaßten Rahmen auf Partizipation drängte. Ihre Interessen deckten sich v.a. mit denen vieler lokaler Elitegruppen in den Provinzen, wenn es darum ging, das zentralistische Gängelband zu lockern. Diese politische Konstellation Ende der 80er Jahre war die Geburtshelferin einer in Südost-Asien bislang einmaligen Gesetzgebung: Der postmarcossche Kongreß verabschiedete 1991 eine neue Verfassung für die Gebietskörperschaften, den Local Government Code (LGC), die die Aufgaben
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und Rechte der Gebietskörperschaften erweiterte sowie Mitwirkungsmöglichkeiten der Zivilgesellschaft in den kommunalen Willensbildungsprozessen einführte.
Die neue Administration Fidel Ramos’, die 1992 für sechs Jahre die Regierungsgeschäfte übernahm, erkannte das entwicklungspolitische Potential des LGC und integrierte die politische Dezentralisierung als einen Eckpfeiler in das Projekt Philippines 2000, das wirtschaftliche Modernisierungsprogramm der Regierung. Kernelemente dieses Programms waren umfassende Deregulierungen in den Außenwirtschaftsbeziehungen und der Binnenwirtschaft, die Privatisierung der meisten staatlichen Betriebe und massive Infrastrukturinvestitionen mittels Hinzuziehung privater Investoren vor allem in den Bereichen Energie, Kommunikation und Verkehr. Im Umfeld günstiger Wachtumsbedingungen in Südost- und Ost-Asien und den USA versechsfachte sich von 1992 bis 1996 die Wachstumsrate. 1996 lag sie bei knapp 7%. Durch die Mitte 1997 in Südost-Asien ausgebrochene Währungs- und Finanzkrise war das Wachstum jedoch spürbar zurückgegangen. Die massive Abwertung des Peso um etwa ein Drittel seines Wertes hatte das Hochschnellen der Zinsen zur Folge. Anzeichen einer Rezession machten sich in der zweiten Jahreshälfte 1997 bemerkbar. Damit ist auch die in den letzten Jahren zumindest in der Tendenz spürbar gewordene Bekämpfung struktureller Schwächen der philippinischen Binnenwirtschaft empfindlich behindert worden. Diese strukturellen Schwächen bestehen im wesentlichen aus einer weiterhin unzureichenden Infrastruktur, einem zu engen Binnenmarkt aufgrund geringer Kaufkraft breiter Bevölkerungsschichten (knapp 36% der Bevölkerung leben unter der offiziellen Armutsgrenze), extremen Wachstumsungleichgewichten zwischen Regionen, Provinzen und Kommunen und aus einer strukturschwachen Landwirtschaft.
Der Local Government Code: Verfassungsreform der Gebietskörperschaften
Durch die Reform der Verfassung der Gebietskörperschaften mit Hilfe des Local Government Code, die am 1. Januar 1992 in Kraft trat, wurden neue politische Grundlagen geschaffen, die zur Über-
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windung der Strukturschwächen beitragen sollen. Zentrale Bestandteile des LGC sind die Dezentralisierung (d.h. die Ausweitung der Aufgabenbereiche und Ausdehnung der Selbstverwaltungskompetenzen der Provinzen und Kommunen) sowie die Demokratisierung (d.h. die Schaffung von Bürgerbeteiligung in Planungsverfahren und Entscheidungsprozessen der Kommunen.)
Die wichtigsten Neuerungen des LGC Auf kommunaler Ebene sind:
- Abgabe der örtlichen Einrichtungen nationaler Ministerien und ihrer untergeordneten Behörden an die Kommunen (Landreform und landwirtschaftliche Beratung, Aufforstung, Gesundheitswesen — v.a. Krankenhäuser — und soziale Wohlfahrt, kommunale Infrastruktur, Tourismus u.a.)
- Verbesserung der Finanzaustattung der Kommunen durch Anhebung ihres Anteils an den Gemeinschaftssteuern von 20% auf 40% (Internal Revenue Allotment, IRA). Davon entfallen 23% auf die Provinzen, 23% auf die Großstädte, 34% auf sämtliche anderen Stadtbezirke (Munizipien) und 20% auf die Stadtteile/Dörfer (Barangays). Die Möglichkeiten selbständiger kommunaler Steuererhebung wurden ausgeweitet.
- Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene durch repräsentative Partizipation von Bürgerorganisationen (People´s Organizations, POs) und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) in den Entwicklungsräten (Local Development Councils, LDCs) der Kommunen und sektorale Vertretungen (v.a. Arbeitnehmer, Frauen) in den Stadträten.
- Seit 1995 wurden die Kommunen außerdem in das Armutsbekämpfungsprogramm der Regierung, die Social Reform Agenda (SRA) eingebunden. Es besteht aus sozial- und strukturpolitischen Maßnahmebündelungen aus vorhandenen Haushaltstiteln für die 20 ärmsten Provinzen ( von insgesamt 76 Provinzen) des Landes.
Zweifelsohne hat die Dezentralisierung des Landes auf der Grundlage des LGC bemerkenswerte Fortschritte gemacht. So stieg seit Inkrafttreten des Gesetzes der Anteil der Kommunen an den nationalen Ausgaben von 6% auf über 20%, und ihre Eigeneinnahmen haben sich zwischen 1992 und 1994 mehr als verdoppelt. Der zu-
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nehmende Anteil verschiedener Regionen des Landes am Wirtschaftswachstum in den vergangenen Jahren ist nicht zuletzt auch auf Anstrengungen der Kommunen in der Wirtschaftsförderung zurückzuführen. Städte wie General Santos City im äußersten Süden des Landes führen die Hitliste der Innovatoren an. In nicht wenigen Gemeinden gelang nach vielfältigen Anfangsschwierigkeiten eine konstruktive Zusammenarbeit zwischen Kommunalverwaltungen und POs sowie NGOs, die sich positiv auf die Lebensbedingungen insbesondere marginalisierter Bevölkerungssektoren auswirkte. Herausragendes Beispiel ist Naga City im Südwesten von Luzon, der größten philippinischen Insel im Norden des Archipels. Gemeinsamer Nenner aller Erfolgsmeldungen waren reformfreudige Bürgermeister/innen, Stadträte und Kommunalverwaltungen sowie eine kritisch-konstruktiv engagierte Zivilgesellschaft und partizipierende Unternehmer/innen.
Dieser partiellen Wirksamkeit der Reform stehen jedoch auch nach fünf Jahren Implementierung eine Reihe schwerwiegender Probleme gegenüber:
- Der Verteilungsschlüssel der IRA benachteiligt die Munizipien gegenüber den Großstädten. So kommt es, daß gerade Städte in strukturschwachen Regionen am häufigsten Finanzierungsengpässe aufweisen. Ärmere Kommunen sind weiterhin kaum in der Lage, einen Vermögenshaushalt zu bilden. Die Folge ist, daß noch ein Großteil der Kommunen zur Realisierung ihrer Entwicklungsprojekte von den Sonderfonds der Abgeordneten des Repräsentantenhauses abhängig sind. Diese recht freien Verfügungsfonds der Abgeordneten, im Volksmund "pork barrels" genannt, werden von diesen recht häufig dazu genutzt, ganze Wahlkreise in einem klientelistischen Abhängigkeitsverhältnis zu halten — imperial Manila. Kommunalpolitische Planungen bleiben dabei häufig auf der Strecke.
- Man trifft auch weiterhin nicht selten auf Inkompetenz und Widerstand bei der Erledigung der kommunalen Aufgaben in den an die Kommunen abgetretenen Büros der nationalen Behörden und ihrer vorgelagerten Ministerien. Hinzu kommt, daß mangelhafte technische Kompetenz in den Kommunalverwaltungen eher noch die Regel als die Ausnahme bilden.
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- Trotz aller Fortschritte gestaltet sich die Bürgerbeteiligung in den Kommunen oftmals schwierig. Auf der Seite der Bürgerorganisationen und der NGOs ist nicht selten mangelhafte kommunalpolitische Kompetenz und Mißtrauen gegenüber der Verwaltung anzutreffen. Und in vielen Kommunen scheuen sich die traditionellen Eliten, etwas von ihrer Macht und ihren Vergünstigungen abzugeben. Dies ist auch als Grund dafür zu sehen, daß sich die Mehrheit des Kongresses bislang erfolgreich gegen die Verabschiedung des notwendigen Gesetzes zur Wahl der sekoralen Vertretungen in den Barangay- und Stadträten gesperrt hat.
Die kommunalpolitische Arbeit der FES
In ihrer kommunalpolitischen Projektarbeit konzentriert sich die FES in den Philippinen auf Verbesserung der Sachkompetenz sowohl von Kommunalverwaltungen und politischen Mandatsträgern als auch von People´s Organizations und NGOs. Konkret soll dadurch ein Beitrag geleistet werden zur
- Steigerung von Einkommen bei Bürgern und von Beschäftigung im kleinen und mittleren Gewerbe und damit auch zu einer Erhöhung der Einnahmen der Kommunen,
- besseren Partizipation der organisierten benachteiligten Bevölkerungsschichten in den kommunalen Willensbildungsprozessen und
- Reduktion von Patronage, Klientelismus und Partikularinteressen in der Kommunalpolitik durch mehr Demokratie und Transparenz der Planungs- und Entscheidungsprozesse in den Kommunen.
Kommunale Wirtschaftsförderung
Für die kommunale Entwicklung schreibt der Local Government Code vor, daß die Kommunen (Großstädte, Munizipien, Barangays) eigene Entwicklungspläne erstellen, die den Einsatz der lokalen Ressourcen ökonomisch sinnvoll und umweltfreundlich gestalten helfen sollen. Das kommunale Wirtschaftsförderungsprojekt der FES setzt hier an und konzentriert sich gegenwärtig auf die Erstellung kom-
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munaler Wirtschaftsförderungspläne (Municipal Enterprise Development Plans, MEDPs). Schwerpunkt sind solche Gemeinden, die bedingt vor allem durch ihre periphere Lage diese Art von Planung nicht selbständig durchführen können, weil ihren Mandatsträgern und Verwaltungen das notwendige Fachwissen und die Mittel fehlen, diese Planung durch Fachleute ausführen zu lassen. Insgesamt wurden bereits in zehn Munizipien Wirtschaftsförderungspläne erstellt bzw. implementiert. Bei der Erstellung der Pläne und ihrer Umsetzung wird darauf geachtet, daß die Elemente der Bürgerpartizipation des LGC und das Engagement der Unternehmer zum tragen kommen, und es wird auf Transparenz Wert gelegt.
Bedingt durch den erforderlichen Lernprozeß und die bei Fehlen der entsprechenden Unterlagen notwendigen Erhebungen von Primärdaten dauert die Erstellung eines Planes mehrere Monate. Je nach Notwendigkeit folgt dann die Betreuung bei der Implementierung der Pläne über längere Zeiträume hinweg.
Um diese Aufgabe auch über die Projektlaufzeit hinaus sicherzustellen, hat das Projekt beim Aufbau einer Institution geholfen, die sich auf diese Aufgabe spezialisiert hat. Es handelt sich um die Small Economic Enterprise Development, Inc. (SEED). Da bei der geographischen Struktur des Landes eine Betreuung der entlegenen Gemeinden durch nur ein Büro in der Hauptstadt nicht gewährleistet wäre, wurden in den verschiedenen Regionen mehrere, zumeist Universitäten angegliederte Institute der Kleingewerbeförderung (Small Business Institutes) als Partner und Mitglieder von SEED gewonnen. Sie unterstützen SEED bei der Durchführung der Maßnahmen und übernehmen nach der entsprechenden Erfahrung auch immer selbständiger die gestellten Aufgaben bei der Zusammenarbeit mit den Kommunen. Dadurch kann eine größere Breitenwirkung des Projektes erreicht werden.
Über regionale Konferenzen, durch Erfahrungsaustausch unter den kommunalen Mandatsträgern und durch Beispiele, die auch in anderen Kommunen konkretisiert worden sind, wird außerdem ein multiplikatorischer Beitrag geleistet. Auch in finanzschwachen Kommunen soll sich die Einsicht verbreiten, daß eigene Initiative nötig und möglich ist und für die Mandatsträger selbst unter Wahlgesichtspunkten lohnend sein kann.
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Gesellschaftspolitische Förderung
Der gesellschaftspolitische Projektansatz der FES in den Philippinen trägt zur Verbesserung der Partizipation organisierter benachteiligter Bevölkerungsschichten in den kommunalen Willensbildungsprozessen im Rahmen des LGC bei. Er wendet sich dabei an drei Zielgruppen:
- Führungskräfte fortschrittlicher, d.h. sozial und demokratisch orientierter Bürgerorganisationen und NGOs und aus ihrem Kreis stammende politische Mandatsträger,
- Frauen aus dem genannten sozialen Umfeld,
- sozial und demokratisch gesinnte Jugendliche
Die FES kooperiert zu diesem Zweck mit sozialistisch/linksdemokratisch eingestellten NGOs und leistet damit auch einen Beitrag zur Förderung des politischen Pluralismus.
Ad 1)Kommunalpolitische Schulung für fortschrittliche PO/NGO-Führungskräfte und Mandatsträger auf Barangayebene.
Dieses gegen Ende 1996 begonnene Projekt der kommunalpolitischen Schulung hat zum Ziel, über einen Zeitraum von etwa drei Jahren in Zusammenarbeit mit einer Kerngruppe von sechs in verschiedenen Landesteilen engagierten NGOs in ihren geographischen Schwerpunktgebieten
- eine Ausbildung von Trainern aus zahlreichen lokalen NGOs im Bereich Grundlagen der Kommunalpolitik und der kommunalen Entwicklungsplanung auf Barangayebene durchzuführen und durch diese Ausbilder
- fortschrittliche Barangay-Mandatsträger und PO/NGO-Führungskräfte in diesem Themenbereich zu schulen.
Die FES hilft bei der Entwicklung des Ausbildungsmaterials, der Trainerausbildung, der Testkurse und der Entscheidungs- und Planungsprozesse. Die Ausbildungskurse für Barangay-Führungskräfte
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selbst werden mit Hilfe anderer nationaler wie auswärtiger Zuwendungen realisiert. Die erste Phase dieses Projektes wurde 1997 mit der Erarbeitung eines ersten, beispielhaften Ausbildungsmoduls, einer Trainerausbildung und der Schulung von etwa 250 Führungskräften auf Barangay-Ebene abgeschlossen. Diese Phase war gleichermaßen eine erfolgreiche Werbemaßnahme für die Durchführung des Projektes auf breiterer Grundlage. Dabei wurden drei der fünf durchgeführten Kurse von anderen Zuwendungsgebern finanziert.
Ad 2) Politische Bildung für Frauen in Führungspositionen
Dieser Projektansatz der FES konzentriert sich seit vier Jahren auf die Förderung der landesweiten linksdemokratischen Fraueninitiative PILIPINA. Ziel ist dabei, die in POs und NGOs führenden Frauen zu motivieren, aktiv in die Kommunalpolitik einzugreifen.
Auf kommunaler Ebene sind viele Frauen in POs engagiert. Häufig haben sie auch die Führungspositionen in diesen Bürgerinitiativen inne, da ihre Männer wegen ihrer Arbeit außer Hause vergleichsweise weniger Engagement in den Bürgerinitiativen zeigen. Auch in den mit den POs kooperierenden NGOs ist der Anteil von Frauen recht hoch. Ein besonderes Phänomen ist dabei, daß die Bereitschaft zur Selbsthilfe groß, jedoch die des politischen Engagements weniger entwickelt ist. Es mangelt an Überzeugung, durch aktive Nutzung der Möglichkeiten demokratischer Willensbildung auch und gerade die genderspezifischen Interessen besser wahrnehmen zu können.
Inspiriert durch die politischen Bildungsmaßnahmen von PILIPINA, sind in einer Reihe von Kommunen bei den Wahlen zu den Barangayräten im Mai 1997 Frauen siegreich in die Vertretungen eingezogen.
Ad 3) Jugendarbeit auf kommunaler Ebene
Seit drei Jahren kooperiert die FES in der kommunalpolitischen Jugendbildung mit dem Jugendverband der sozialistischen Gruppe BISIG. Als zentrale Aufgabe wurde dabei der Aufbau einer landesweiten Initiative von fortschrittlichen Vertretern in den Jugendräten der Kommunen definiert. Die Schwerpunkte der Bildungskurse lagen auf einer sozial ausgerichteten Jugendpolitik, vor allem mit Blick auf
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die Jugend aus marginalisierten Schichten. Mittlerweile ist diese Initiative als Jugendrat unter dem Namen TASK (Towards an Alternative Sanguniang Kabataan) vor allem im Süden des Landes, in Davao, General Santos, Cotabato, Cebu City und Bacolod recht aktiv.
Die Zusammenarbeit mit anderen deutschen Organisationen
Auf kommunalpolitischem Gebiet sind von den deutschen Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit außer der FES das Centrum für internationale Migration (CIM), der Deutsche Entwicklungsdienst (DED), die Deutsche Stiftung für Entwicklungspolitik (DSE), die Deutsche Entwicklungsgesellschaft (DEG), die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und die Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) aktiv. Während der DED und die CIM auf dem Feld der Provinz- und Stadtplanung tätig sind, konzentriert sich die DEG auf kommunale Wirtschaftsförderung. Die KAS hat sich auf die Verbesserung der technischen Kompetenz von Kommunalbeamten spezialisiert. Die GTZ als größte deutsche Entwicklungsorganisation in den Philippinen arbeitet mit ihren Experten auf kommunaler Ebene in einem weit gefächerten Bereichsspektrum.
Vertreter von DED, FES, GTZ und KAS bildeten Ende 1995 eine Arbeitsgruppe für den gegenseitigen Erfahrungsaustausch und zur Identifizierung möglicher Synergiefelder. Aus dieser Initiative entstand dann 1996 der Arbeitskreis Entwicklungszusammenarbeit, dem alle deutschen Entwicklungsorganisationen und die deutsche Botschaft angehören.
Bei den Gesprächen der Arbeitsgruppe Kommunalpolitik stellte sich heraus, daß ein Problem in allen eigenen Projekten die mangelhafte Flächennutzungsplanung war, die als Grundlage der Arbeit für die Maßnahmen vor allem der Wirtschaftsförderung dient. Unter der Leitung von DED- und GTZ-Experten vor Ort wurden insgesamt vier Kurse zur Erstellung von Flächennutzungsplänen für Planungsfachleute derjenigen Kommunen durchgeführt, mit denen die am Projekt beteiligten deutschen Entwicklungsorganisationen bereits
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kooperierten oder kooperiert hatten. Die Kurse bestanden aus theoretischen und praktischen Elementen in den Heimatkommunen, also direkt vor Ort. Ein Kurs dauerte jeweils ungefähr vier Monate und bestand aus theoretischer Einarbeitung, "Hausaufgaben" vor Ort und Evaluierung für konkrete Anwendungsmöglichkeiten. Die Schirmherrschaft über das Projekt übernahm die League of Municipalities in the Philippines. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe Kommunalpolitik wollen ihre Kooperation fortsetzen.
Ausblicke
Es besteht sowohl in der Politik als auch in der Wirtschaft weitgehender Konsens darüber, daß zu den elementaren Grundlagen einer tragfähigen Entwicklung in den Philippinen die Verbesserung der Selbstverwaltung der Gebietskörperschaften gehört. Umstritten ist allerdings die Verbesserung des Local Government Code, um den Provinzen und Kommunen noch mehr eigenständiges Gestaltungspotential in die Hände zu legen. Die traditionellen, auf Patronage und Klientelismus beruhenden politischen Beziehungen sind auch weiterhin nicht zu unterschätzen. Eine weitere Demokratisierung der Entscheidungsprozesse wurde in den vergangenen Jahren allenthalben blockiert.
Der derzeit durch den LGC vorgegebene Rahmen — ein, wie schon erwähnt, bislang einmaliger Vorgang in Südost-Asien — bietet jedoch Möglichkeiten genug für reformfreudige kommunalpolitische Akteure, in ihren Gemeinden gestaltend für das Gemeinwohl zu wirken. Und für ausländische entwicklungspolitische Organisationen wie die Friedrich-Ebert-Stiftung und alle anderen beteiligten deutschen Einrichtungen liegt weiterhin eines der wichtigsten Betätigungsfelder in diesem Land offen, um dabei mitzuhelfen, Entwicklung und Demokratie in Einklang zu bringen.
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© Friedrich Ebert Stiftung | technical support | net edition fes-library | März 2000
