Dezentralisierung und kommunale Selbstverwaltung : zur kommunalpolitischen Projektarbeit der Friedrich--Ebert-Stiftung....

FES

TEILDOKUMENT:

Vorwort
Von Rüdiger Sielaff

Umfassende Demokratisierungsansätze
Dezentralisierung politischer Macht
Dezentralisierung wirtschaftlicher Kompetenzen
Ausbau lokaler Kompetenzen
Arbeitsziele und Inhalte der FES-Arbeit

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Asien

Vorwort
Von Rüdiger Sielaff

Die Stärkung der demokratischen Kräfte im politischen Prozeß, die Förderung der Vertretung und der Organisationen unterprivilegierter Schichten, die Unterstützung des Reformprozesses in Transformationsgesellschaften und die stärkere Beteiligung von Frauen am wirtschaftlichen, politischen und sozialen Geschehen stehen im Vordergrund der gesellschaftspolitischen Arbeit der Friedrich-Ebert-Stiftung in Asien. Die Stiftung führt diese Arbeit bei unterschiedlichsten Rahmenbedingungen durch.

Bis in die späten 80er Jahre gab es in Asien keine Kommunalwahlen und keine Kommunalverwaltung, die auch nur annähernd europäischen Vorstellungen entsprachen.

Lokale Wahlen waren in Südasien, wo Indien und Sri Lanka seit einem halben Jahrhundert parlamentarische Demokratien sind, zwar üblich, doch hatten wegen mangelnder eigener Einkünfte und aufgrund der Abhängigkeit von zentralen Zuweisungen Kommunalvertretungen nur wenige Kompetenzen. Insbesondere hatten aber wirtschaftlich starke lokale Interessengruppen, vor allem Landbesitzer, und zentralistisch organisierte Parteiapparate einen gewichtigen Einfluß, so daß keine wirkliche kommunalpolitische Kultur entstehen konnte und insbesondere benachteiligte Gruppen, wie untere Kasten, Landlose, Landarbeiter und Frauen, ausgeschlossen blieben.

In den Ländern Südostasiens gab es in aller Regel nur Kommunalverwaltung, Wahlen indessen nicht. Kommunalvertreter wurden ernannt. Wirtschaftliche Interessen, zentralistisch geführte Parteiapparate beherrschten die gelenkte kommunalpolitische Kultur. Da

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kaum kommunale Einkünfte vorhanden waren, hielten die benötigten Zuweisungen durch die Zentrale die Gemeinden weiterhin in Abhängigkeit.

In China, Vietnam, aber auch der Mongolei und Kambodscha gab es Kommunalvertretungen, allerdings im Rahmen eines alles dominierenden Einparteiensystems mit allen seinen Kontrollen. Die Wirtschaftsreform der 80er Jahre führte in China und Vietnam zu Veränderungen. Den kommunalen Körperschaften wurden wirtschaftliche Aufgaben zugewiesen, und zwar die Gründung örtlicher genossenschaftsähnlicher Unternehmen und sogar solcher mit privater Beteiligung. Kreditaufnahmen durch Kommunen, überhaupt die wirtschaftliche Betätigung, veränderte ihre Rolle, führte zu schwer lösbaren sozialen und auch Interessenkonfliken mit übergeordneten Behörden, aber auch zu Korruption und einer häufig beklagten Abkehr von traditionellen politischen Werten wie der Gleichheit. Das hatte zwar vielfach positive Auswirkungen auf die Infrastruktur, schuf aber auch Abhängigkeiten von Krediten und verschärfte so Entwicklungsunterschiede zwischen Orten und Regionen, denn nur Bürgermeister mit Beziehungen nach oben und zu den Banken waren wirklich erfolgreich. Die kommunalpolitische Kultur änderte sich, weil neue Kompetenzen und neue Aufgaben eine neue Gruppe populärer lokaler Manager schufen, aber keine Kultur einer umfassenderen politischen Beteiligung entstehem ließen.

Wenige örtliche Kompetenzen, zentrale Finanzkontrollen und eine minimale kommunalpolitische Kultur kennzeichneten die Kommunalpolitik Asiens Ende der 80er Jahre. In den 90er Jahren kam es überall zu wesentlichen Veränderungen.

In demokratisch aufgebauten politischen Systemen wie in Indien oder Sri Lanka hatten die Diskussionen über die Dezentralisierung der Macht eine andere Qualität und führten zu anderen Gesetzentwürfen als in Ländern, in denen Diktaturen durch eine demokratische Entwicklung abgelöst wurden, wie in Korea oder den Philippinen. In den Transformationsgesellschaften Chinas und Vietnams ging es um die Einleitung eines umfassenden Wirtschaftswachstums durch Dezentralisierung und Liberalisierung der Wirtschaft.

Deshalb sind die Zielsetzungen, auf die Veränderung kommunaler politischer Strukturen in den Ländern Asiens bezogen, sehr unter-

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schiedlich ausgeprägt. Die Herausforderungen, auch an die Arbeit der FES, entsprechen dem und sind insgesamt beträchtlich. Erschwert wurden die seit Beginn der 90er Jahre entwickelten Dezentraliserungsansätze und die Stärkung lokaler Kompetenzen durch wirtschaftliche Strukturanpassungsprobleme und schließlich seit 1997 durch die Wirtschafts- und Finanzkrise in Asien.

Folgende Hauptzüge kommunalpolitischen Neuorientierung lassen sich zusammenfassen: Umfassende Demokratisierungsansätze wie etwa in den Philippinen und Korea sollen eine neue politische Ordnung mit mehr Beteiligung für die Bevölkerung auf allen staatlichen Ebenen schaffen. Die Dezentralisierung politischer Macht des Zentralstaates und der Bundesstaaten etwa in Indien soll mehr Mitwirkung der breiten Bevölkerung und vor allem benachteiligter Bevölkerungsgruppen wie etwa der ländlichen Bevölkerung oder auch von Frauen (in Indien und Thailand) sichern. Dezentralisierung wirtschaftlicher Kompetenzen wie in China und Vietnam soll zur Stärkung der wirtschaftlichen Entwicklung beitragen. Ausbau lokaler Kompetenzen wie in den Philippinen, China und Vietnam soll insbesondere auch dem Ausbau der Infrastruktur, dem Schutz der Umwelt und der Wirtschaftsförderung, der ländlichen Entwicklung und der Armutsbekämpfung dienen.

Um die demokratischen Ansätze der Dezentralisierung zu fördern, ergeben sich für die FES daraus in unterschiedlicher Form die folgenden Arbeitsziele und -inhalte:

A) Ausbildung kommunalpolitischer Führungskräfte,
B) Ausbildung von Frauen und anderer Benachteiligter für kommunale Aufgaben,
C) Aufbau einer Planungs- und Umweltkompetenz,
D) Förderung der Wirtschaftsförderungskompetenz auf lokaler Ebene,
E) Beratung und Ausbildung von Verbänden und Organisationen zur Interessenvertretung und damit der sozialen Integration Benachteiligter,
F) Beratung zum Umgang mit übergeordneten Programmen und zur Kontrolle übergeordneter Entscheidungsgremien.

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Umfassende Demokratisierungsansätze

In den Philippinen nach 1986 und in Korea nach 1987 (in Indonesien nach 1998 in heftiger öffentlicher Debatte, aber noch ohne Abschluß) wurde durch politische Änderungen und die Annahme neuer Verfassungen eine umfassende Demokratisierung in Gang gesetzt, bei der die demokratische Wahl lokaler Verwaltungen ein wichtiges Element bildet. Nach der Revolution von 1986 leitete die Regierung der Philippinen durch Gesetzgebung die Reform der Lokalverwaltung ein, in dem sie nicht nur wieder die Wahl der örtlichen Räte und der Bürgermeister durch die jeweilige Bevölkerung einführte, sondern den Lokalverwaltungen durch Gesetz auch weitgehende Kompetenzen für die Entwicklung der Infrastruktur und der örtlichen Wirtschaft einräumte.

Dezentralisierung politischer Macht

In Indien wurde 1992 durch eine Verfassungsergänzung erstmals die Funktion der Gemeinderäte (Panchayat und Nagar Palikas) definiert. Direktwahlen sollten sicherstellen, daß die Bevölkerung ihre eigenen Repräsentanten bekommt, die traditionelle Vormachtstellung einflußreicher Kasten beendet und eine Drittelrepräsentanz von Frauen gesichert wird. Der Einfluß der Zentralregierung und der Bundesstaaten sollte zugunsten klarer Finanzierungskonzepte der Gemeinden sowie eines klaren Kompetenzkataloges für die Gemeinden zurückgedrängt werden.

Auch in den Philippinen erging 1991 eine neue Kommunalgesetzgebung (Local Government Code), die die Gemeinden mit besseren finanziellen Einkünften ausstattete und ihnen nicht nur Kompetenzen der Selbstverwaltung und der Bürgerbeteiligung, sondern auch der örtlichen Wirtschaftsförderung übertrug.

Dezentralisierung wirtschaftlicher Kompetenzen

In China führten seit den 80er Jahren und in Vietnam seit den 90er Jahren die Wirtschaftsreformen zu einer Stärkung der lokalen Kompetenzen. Die weit verbreitete alternative Wahl ländlicher lokaler

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Gemeindevertreter hatte allerdings zweischneidige Machtverschiebungen zur Folge.

Die Dezentralisierung der Wirtschaftsadministration bedeutete auch, daß viele örtliche Kollektivunternehmen - häufig mit privater oder ausländischer Beteiligung - entstanden, die örtliche und auch städtische oder gar Provinzmacht stärkte, andererseits aber auch dazu führte, daß solche Unternehmen der Gemeinde/Städte/Provinzen Liberalisierungsbemühungen der Zentralregierung unterliefen. Die relativ freie Wahl von Dorfvertretungen hatte zur Folge, daß es dort zu einer hohen Legitimation der dörflichen Führungskräfte gekommen ist.

Gutes Management von örtlichen Unternehmen, finanziert durch Bankkredite oder mit privater Beteiligung (häufig auch aus dem Ausland), hat die Gemeindevertreter gegenüber den Zentralen und den Provinz- und Parteiautoritäten gestärkt. Korruption tritt als Begleiterscheinung auf. Soziale Unterschiede innerhalb der Kommunen (mehr Reichtum einiger, bessere Einkünfte vieler, andererseits auch mehr relative Armut und schlechte Versorgung), aber auch zwischen Dörfern und Regionen sind entstanden.

In Städten und Provinzen fehlt die demokratische Legitimation zwar noch — Wahlen sollen dort erst in einigen Jahren stattfinden —, aber die erwartete Reform hat bereits dazu geführt, daß Vertreter der Städte und Provinzen einen gesunden Lokal-Egoismus oder Lokal-Patriotismus entwickelt haben, der vielfach zentrale Regelungen oder Deregulierungen zu unterlaufen trachtet. Andererseits haben die Bemühungen der Zentralregierung in China, angesichts der Probleme des staatlichen Wirtschaftssektors und insbesondere der Notwendigkeiten der Privatisierung neue soziale Sicherungssysteme einzuführen, zu lokalen und regionalen Lösungen geführt, mit der Folge, daß mehr lokale und regionale Kompetenzen von der Zentralregierung eingefordert wurden. Hier ist der Zwang zu einer Reform des politischen Systems entstanden, dem sich die KP Chinas noch stellen muß.

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Ausbau lokaler Kompetenzen

In einer Reihe asiatischer Staaten führte die Erkenntnis, daß die Entwicklung eher neue politische Probleme schuf und bestimmte soziale und wirtschaftliche Entwicklungsziele nicht erreicht wurden, vor allem im Bereich der ländlichen Entwicklung, zu einer Politik der Dezentralisierung politischer Kompetenzen.

Überbevölkerung, mangelnde Infrastruktur und mangelnde Einkommen sollen dank der 1991 einsetzenden Politik in den Philippinen dadurch überwunden werden, daß Lokalregierungen Finanzmittel und die Kompetenz zugewiesen bekamen, Projekte der örtlichen Wirtschaftsförderung zu entwickeln. Durch lokale Initiativen sollten Armut und Unterbeschäftigung überwunden werden. So entstand ein hoher Bedarf an qualilfizierten Institutionen und Personal, die Projekte entwickeln, implementieren und kontrollieren können. Die Beteiligung der lokalen Bevölkerung war beabsichtigt, stellt sich aber als schwer zu lösendes Problem dar, da eine entsprechende kommunalpolitische Kultur noch zu entwickeln ist.

In China entwickelte sich ein System eines kommunal verankerten Wirtschaftskapitalismus, der Lokal-, Stadtteil-, Stadt- und Provinzregierungen zur Profitorientierung übergehen ließ. Gleichzeitig führte dies zu einer Optimierung der Nutzung vorhandener Finanzierungssysteme, schuf aber umgekehrt neue soziale Probleme durch unternehmerische Ausbeutung, mangelhafte Beteiligung der örtlichen Bevölkerung und eine Stärkung der örtlichen politischen Führung. Der Zentralstaat versucht gegenzusteuern, hat aber Elemente der demokratischen Kontrolle nur auf der dörflichen Ebene zugelassen.

In Vietnam wird zunehmend erkannt, daß die mangelnde ländliche Infrastruktur und vor allem die Schädigung der Umwelt durch Verunreinigungen aller Art überwunden werden kann, indem man die örtliche Planungskapazität und die örtlichen Zuständigkeiten weiterentwickelt.

Einige asiatische Länder erkannten, daß insbesondere nationale Minderheiten, aber auch Frauen und benachteiligte Kasten nur dann sozial besser integriert werden können, wenn diese durch gezielte Förderung sozial, wirtschaftlich und lokalpolitisch beteiligt werden.

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Die politische und finanzielle Krise in Asien nach 1997 führte vor allem in Thailand und Indonesien zur Forderung nach sozialen Begleitprogrammen gegen Arbeitslosigkeit und Armut. Vor allem auf lokaler Ebene wird von der Bevölkerung eine stärkere lokale Beteiligung bei der Verteilung der Mittel etwa aus Weltbankprojekten gefordert.

Arbeitsziele und Inhalte der FES-Arbeit

Im Sinne ihrer Zielsetzung, Demokratie und soziale Gerechtigkeit zu fördern, griff die Friedrich-Ebert-Stiftung die verschiedenen Dezentralisierungsansätze auf, suchte kommunalpolitische Kompetenz zu fördern und bemühte sich, auf die entsprechende Nachfrage nationaler Partnerorganisationen mit einem gezielten Projektangebot zu reagieren. So wurden in verschiedenen Ländern Ansätze entwickelt (s. auch Landesdarstellungen Indien, Philippinen, China), die sich in sechs Bereichen zusammenfassen lassen.

A) Ausbildung kommunalpolitischer Führungskräfte

In den bevölkerungsreichen Flächenstaaten Asiens, von Indien und China ganz zu schweigen, kann eine relativ kleine Organisation wie die FES kein umfassendes Angebot zur Ausbildung kommunalpolitischer Führungskräfte unterbreiten. Deshalb konzentrierte sich die Stiftung darauf, in Zusammenarbeit mit einheimischen Universitäten Modellausbildungsgänge zu entwickeln, diese in bestimmten Regionen anzubieten, sich hier mit anderen einheimischen Organisationen abzustimmen, diese zu beraten, sich mit anderen deutschen (GTZ, andere politische Stiftungen) und internationalen Organisationen abzustimmen und damit dazu beizutragen, daß Ausbildungsangebote entstanden. Einen Schwerpunkt bildete dabei die Beratung und Information von Parlamentariern und politischen Führungskräften über diesbezügliche deutsche Erfahrungen.

In den Philippinen arbeitete die FES mit einer großen Zahl lokaler Initiativen zusammen, um politisches Bewußtsein über die Wichtigkeit lokaler Selbstverwaltung zu entwickeln. Viele dieser Gruppen beteiligten sich an lokalen Diskussionen und schließlich — erfolgreich — an Kommunalwahlen. Aus diesem Netzwerk ist inzwischen eine

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neue reformorientierte politische Partei (Akbayan) entstanden. In Korea wurden in Zusammenarbeit mit der Korean League of Women Voters gezielt Frauen auf lokale Ämter und lokale Wahlen vorbereitet. Interessanterweise führten Gespräche, in denen den koreanischen Gewerkschaften Anfang der 90er Jahre ein Ausbildungsangebot zur Beteiligung an lokalen Wahlen gemacht wurde, zu keinem Erfolg.

B) Ausbildung von Frauen und anderer Benachteiligter

Seit den späten 80er Jahren hat die Friedrich-Ebert-Stiftung mit Frauennetzwerken in Indien, Thailand und den Philippinen zusammengearbeitet, um die wirtschaftliche Betätigung von Frauen durch Ausbildung und Beratung zu stärken und auch ihre Kompetenz in der politischen Interessenvertretung zu erweitern. Diese Förderung wurde durch kommunalpolitische Aspekte erweitert, als mit Beginn der 90er Jahre die Gesetzgebung in einigen Ländern die kommunale Selbstverwaltung ausbaute. Gleichzeitig war festzustellen, daß Frauen, in den Philippinen aber auch landlose Squatter (Siedler), kaum Einfluß auf die Lokalverwaltung nehmen konnten. Deshalb wurden gemeinsam mit diesen Netzwerken Ausbildungsmaßnahmen entwickelt, um kommunale Kandidatinnen und Führungspersönlichkeiten kompetent auszubilden, aber auch Initiativen zur Entwicklung von Beschäftigungsprojekten, zum Aufbau sozialer und kommunaler Einrichtungen (Kinderbetreuung, gemeinschaftlicher Ver- und Abwasserentsorgung) zu unterstützen. Neben der politischen Motivation organisierte die Alliance of Progressive Labour (APL) in den Philippinen mit Unterstützung der FES eine Politik- und Rechtsberatung, um die Interessen der lokalen Bevölkerung gegenüber Landbesitzern und korrumpierten örtlichen Behörden zu vertreten.

C) Aufbau einer Planungs- und Umweltkompetenz

Die örtliche Planung von Straßen, schulischer und sozialer Infrastruktur, aber auch der Wasserversorgung und der örtlichen Abwasser- und Abfallentsorgung blieb auch nach gesetzlich verankerten Änderungen zumeist von zentralen Strukturen und autoritären Verhaltensweisen der Behörden geprägt. Über die bereits erwähnten Netzwerke entwickelte die FES Ausbildungsmaßnahmen und in Ko-

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operation mit örtlichen Nicht-Regierungsorga-nisationen und Beratungseinrichtungen (Institute, Universitäten) Projekte, die unter Betiligung der örtlichen Bevölkerung in Zusammenarbeit mit Gemeinderäten und Kreistagen der entsprechenden lokalen Planung Vorschläge unterbreiteten und auf diese einzuwirken versuchte. In Vietnam wurden gemeinsam mit der Ho-Chi-Minh-Akademie (Parteihochschule) Ausbildungseinheiten entwickelt, um den Gedanken der örtlichen Planung von Infrastruktur- und Umweltmaßnahmen zu stärken und eine lokale Kompetenz zur Mitwirkung und Entwicklung entsprechender Planungen aufzubauen.

D) Förderung der Wirtschaftsförderungskompetenz auf lokaler Ebene

In einigen Ländern schufen die neue Kommunalgesetzgebung und auch die entsprechenden neu geschaffenen Finanzierungsstrukturen die Möglichkeit, auf Gemeinde- und Kreisebene lokale Wirtschaftsförderungsprojekte (Bildung neuer Kleinunternehmen, Genossenschaftsbetriebe) zu entwickeln und zu unterstützen. In der Regel fehlte es an dem nötigen Wissen, der Kenntnis über Planungen und der Möglichkeiten der Beratung. In Indien werden vor allem in Frauennetzwerken und Frauenverbänden durch Beratung und finanzielle Förderung der FES kompetente Facheinheiten geschaffen, die diese Arbeit zu leisten vermögen. Die Small Economic Enterprise Development (SEED) auf den Philippinen, eine von der Stiftung unterstützte Wirtschaftsförderungsgesellschaft, hat sich seit 1993 weitgehend darauf spezialisiert, in Zusammenarbeit mit lokalem Knowhow und örtlichen Fachhochschuleinrichtungen lokale Wirtschaftsförderungsprojekte in Zusammenarbeit mit Gemeinderäten / -verwaltungen und Kreistagen / -verwaltungen zu entwickeln, die entsprechende Beschlußfassung zu begleiten und die Implementierung zu beraten. Begleitende Seminare sichern die Beteiligung der politischen Gremien und auch der örtlichen Bevölkerung.

E) Beratung und Ausbildung von lokalen Verbänden und Organisationen

Um die kommunalpolitische Beteiligung, aber auch die Mitwirkung der Bevölkerung an sozialen, ökonomischen und auch ökologischen Projekten zu sichern, bedarf es des Aufbaus von Organisationen. Die

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FES hat deshalb Nichtregierungsorganisationen dabei unterstützt, in zentralen und regionalen Ausbildungsmaßnahmen solcher Verbände die Bildung örtlicher Organisationen von Frauenverbänden, Kleinbauernorganisationen, Verbänden von Kleingewerbetreibenden zu ermöglichen. Während dies in Indien, Thailand und den Philippinen geschehen konnte, entstanden in Indonesien unter Suharto wegen der politischen Kontrolle durch das Regime häufig Stiftungen oder Gesellschaften, die diese Aufgaben wahrzunehmen versuchten.

F) Beratung im Umgang mit übergeordneten Behörden und Gremien

In allen Ländern Asiens ist die Autorität zentraler Behörden und der jeweiligen politischen Führungsebene noch immer sehr groß. Deshalb ist es in allen Beratungs- und Ausbildungsmaßnahmen von großer Bedeutung, über Rechte und Möglichkeiten der Gesetzgebung zu informieren, örtliche Vertreter zur Wahrnehmung ihrer Möglichkeiten zu motivieren und Wege aufzuzeigen. Dies geschieht in aller Regel durch Ausbildungsmaßnahmen und durch die Beratung und Mitwirkung der Auslandsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter der Friedrich-Ebert-Stiftung und ihrer qualifizierten einheimischen Mitarbeiter. Doch erfordert diese Einwirkung der örtlichen Büros der FES nicht nur viel Engagement, Einfühlungsvermögen und Vertrauen zu den Partnern, sondern auch Stehvermögen, Grundsatztreue und häufig Risikobereitschaft.