Fallbeispiel: Senegal
Peter Skalweit und Modou Diouf

• Zur Entwicklung der Dezentralisierung im Senegal
• Zur Projektarbeit der Friedrich-Ebert-Stiftung

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Fallbeispiel: Senegal
Peter Skalweit und Modou Diouf



Zur Entwicklung der Dezentralisierung im Senegal

Die Anfänge senegalesischer Regionalisierungsbemühungen reichen zurück bis in die koloniale Vergangenheit, bei denen das französische zentralistische Verwaltungsmodell auch für den senegalesischen Staatsaufbau prägend war. Nach der Unabhängigkeit im Jahre 1960 vergingen nochmals fast 40 Jahre, bis sich der Staat zu einer wirklichen Dezentralisierung entschloß. Zu sehr war das Denken von der französischen Vorstellung eines zentral regierten und verwalteten Staates bestimmt, in der Partizipation, Demokratisierung, Übertragung von Kompetenzen und Eigenverantwortlichkeit der verschiedenen Verwaltungs- und Repräsentationsebenen oder die eigene Fiskalität der Regionen eine andere, um nicht zu sagen, geringe Rolle gespielt haben. Daran haben auch die Entscheidungen der senegalesischen Regierung zugunsten einer Regionalisierung aus den Jahren 1960 (Gründung von 34 Stadtkommunen mit begrenzter Entscheidungsbefugnis) und 1964 (Schaffung von sieben Verwaltungsregionen und Einsetzung von Gouverneuren sowie Präfekten und Unterpräfekten auf Departements- und Arrondissement-Ebene durch die Zentralregierung), mit den Reformen von 1972 (Gründung von Landgemeinden bei gleichzeitiger Einführung eines allgemeinen Wahlrechts zur Bildung von Beiräten) und 1990 (Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf die Gemeinderäte) wenig geändert. Dem Ansehen Senegals als ältester Demokratie in Afrika fehlte weiterhin der entscheidende Nachweis einer auf Partizipation ausgerichteten Gesellschaftsform der zu mehr als der Hälfte ländlichen Bevölkerung (1993: 59%).

Regionalisierung war zunächst gleichbedeutend mit der Auslagerung von Verwaltung in die Regionen, und zwar ohne politische Partizipation im weitesten Sinne. Was den Kern von Dezentralisierung

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ausmacht — die Übertragung eigenverantwortlicher Entscheidung auf die Verwaltung in den Regionen, Kommunen und Gemeinden; die Beteiligung der Bevölkerung durch direkte Wahlen; die Übertragung von Kompetenzen und Ressourcen der Zentralregierung auf die regionalen Gebietskörperschaften; die Institutionalisierung des Ausgleichs zwischen den unterschiedlich ausgestatteten und entwickelten Regionen; eine weitreichende Autonomie bei der Verwendung ihrer finanziellen Reserven u.a.m. - blieben weiterhin ausgespart.

Man kann der seit der Unabhängigkeit mit großen Mehrheiten regierenden Parti Socialiste (PS) nicht einmal vorwerfen, daß sie die Dezentralisierung aus politischem Kalkül nicht gewollt habe. Immerhin stellte sie bis auf eine Ausnahme alle Gemeinderäte, die aus den durch die Reform von 1972 eingeführten beschränkten Wahlen hervorgegangen waren. Die lange Zeit traditionell starke Stellung der PS bei der Landbevölkerung und eine weitreichende Interessensidentität mit den islamischen Bruderschaften haben bis heute für komfortable Mehrheiten gesorgt. Es waren besondere Faktoren, die lange Jahre eine weitreichende Dezentralisierung verhindert haben, wozu die wirtschaftlichen Interessen der Bruderschaften ebenso zu zählen sind, wie der allgemeine Trend nach einer zentralistisch ausgerichteten Entwicklung, dem auch die nach der Unabhängigkeit regierenden sozialistisch orientierten Regierungen folgten. Hinzu kam das bestehende Bodenrecht. Aber auch fehlende zivilgesellschaftliche Strukturen verminderten den Druck in Richtung auf dezentrale Selbstverwaltung.

Die Entscheidung für eine weitreichende Dezentralisierung im Jahre 1996 wurde im Konsens getroffen. Bei der Suche nach der Triebfeder, die dazu führte, spielen innere wie äußere Gründe eine Rolle. Hierzu zählt einmal die von den internationalen Gebern geforderte Privatisierung von Wirtschaftsentscheidungen auf allen Ebenen, dann das durch die Währungsabwertung mitgeprägte Bemühen, die regionalen Ressourcen und Entwicklungs-

möglichkeiten zu stärken. Auch ist nicht von der Hand zu weisen, daß die politische Führung mit der Entscheidung für einen dezentralen Staat offensiv auf die separatistischen Bestrebungen Casamance reagieren wollte. Dem Mouvement des Forces Démocratiques de la Casamance (MFDC) und seinen Autonomieforderungen wollte man in der vom

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Bürgerkrieg betroffenen südsenegalesischen Region den Boden entziehen.

Uneingeschränkt herrschte bei einem Teil der politischen Klasse des Senegal um Präsident Abdou Diouf der politische Wille, mit der Dezentralisierung nicht nur die Rahmenbedingungen für eine ausgewogene Entwicklung in den Regionen zu verbessern. Auch hat man dort einen qualitativen Schritt in Richtung auf die Selbstverwaltung durch regionale Gebietskörperschaften unternommen. Ziel war die Beteiligung weiter Bevölkerungskreise an der Entwicklung des Landes. Damit ist die beschlossene Dezentralisierung als ein wichtiger Beitrag zur weiteren Demokratisierung des Senegal zu werten.

Der qualitative Sprung in Sachen Regionalisierung und Dezentralisierung im Senegal ist in den regionalen Wahlen vom November 1996 zu sehen. Die Parlamente wurden direkt gewählt (Gesetz 96-08, Änderung des Wahlrechts), eigenständige Gebietskörperschaften gegründet (Gesetz 96-06, eigener Rechtsstatus), Kompetenzen von der Zentralebene auf die Regionen, Kommunen und Gemeinden übertragen (Gesetz 96-07), eine eigene Finanzhoheit geschaffen (Gesetz 96-09), die Kompetenzen der bestehenden Autoritäten - Gouverneur, Präfekt und Unter-Präfekt - neu formuliert (Gesetz 96-10) und dem Mißbrauch von Macht durch Ämterhäufung Riegel vorgeschoben (Gesetz 96-11).

Bei den regionalen Strukturen bedeutete dies die Schaffung von zehn aus direkten Wahlen hervorgehenden Regionalparlamenten (bei gleichzeitiger Neugründung einer weiteren Region), die Einrichtung von zwölf neuen Kommunen (Aufteilung größerer Städte in Stadtbezirke) und Wahlen in nunmehr 60 Stadtparlamenten sowie Wahlen zu Parlamenten in den 320 seit 1972 bestehenden Gemeinden. Bei den ersten Wahlen zur kommunalen Selbstverwaltung und zu Regionalparlamenten vom 24. November 1996 wurden rd. 24.000 Gemeinde-, Kommunal- und Regionalräte in 390 Gebietskörperschaften gewählt, wobei die regierende PS mit mehr als 50 % der Stimmen als Sieger hervorging und ihre starke Stellung auf dem Land, aber nicht in den größeren Städten, behaupten konnte. In vier Städten in der Casamance stellen Oppositionsparteien die Stadtregierungen. Trotz der irregulären Wahlergebnisse in Dakar - hier mußte in mehr als 100 Wahllokalen die Wahl wiederholt werden - kann man

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insgesamt von demokratischen Wahlergebnissen sprechen. Gründe für die Wiederholung der Wahlen lagen eher bei einer völlig unzureichenden zentralen Vorbereitung und Durchführung als in Wahlmanipulationen.

Die große Zeitspanne zwischen der Ausarbeitung der Gesetzestexte und ihrer Einbringung in das Parlament und die Dauer sowie die Heftigkeit der parlamentarischen wie administrativen Abstimmung und Diskussion ist vielfach als Beweis für den Widerstand gegen die Dezentralisierung und ihre Mangelhaftigkeit gewertet worden. Richtig ist, daß es erhebliche Meinungsunterschiede zwischen den politischen Akteuren, den Verwaltungsbeamten und einflußreichen Gruppierungen der Gesellschaft gegeben hat. Die 306 Änderungsanträge während der parlamentarischen Beratungen sind ein Zeugnis für die Bandbreite der Auffassungen und Interessen. Die Bewertung dieses schwierigen Entscheidungsprozesses und seines Ergebnisses müssen jedoch uneingeschränkt als ein nachhaltiges Beispiel für demokratische Entscheidungen in Afrika gewertet werden. Im Bemühen um eine breite Zustimmung ist es Abdou Diouf gelungen, die Entscheidung über die Dezentralisierung zu einer wichtigen nationalen Frage zu machen. Die einstimmige Verabschiebung im Parlament macht sie zudem zu einer Sache aller politischen Parteien, was die noch bevorstehende Implementierung der Dezentralisierung erheblich erleichtern wird. Daß ihre Einführung bislang keine positiven Ergebnisse in der Casamance-Frage gezeitigt hat, wie die derzeitige Situation zeigt, konnte nicht wirklich überraschen.

Zur Projektarbeit der Friedrich-Ebert-Stiftung

Die Zusammenarbeit zwischen senegalesischen Partnern und der FES hat bereits in einer sehr frühen Phase begonnen. Eine weitergehende Regionalisierung und Dezentralisierung wurde als Chance auf eine qualitative und quantitative Verbesserung von Entwicklung im Senegal erkannt. Dabei ist es nicht nur gelungen, den Diskussionsprozeß um die Dezentralisierung im Lande voranzubringen, sondern auch Vertrauen bei allen zu gewinnen, die sich uneingeschränkt in den Dienst der Sache gestellt haben. So sind nicht wenige der Gesetze und Bestimmungen in den Tagungsräumen der FES erarbeitet

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worden. Das Arbeitsklima sorgte für eine an der Sache orientierte, durchaus kontroverse, aber zielgerichtete Diskussion.

Es ist der Friedrich-Ebert-Stiftung gelungen, die Öffentlichkeit und die politischen Instanzen für diese fraglos entscheidende Reform landesweit zu mobilisieren. Beteiligt daran waren Experten aus den betroffenen Ministerien, insbesondere dem Innen- und Dezentralisierungsministerium, dem Parlament und einem qualifizierten eigenen Mitarbeiterstab der FES. Daß die FES anfangs die einzige Institution war, die sich dieser Aufgabe widmete, mag neben ihrem frühen Engagement auch in der Flexibilität ihrer Arbeit begründet liegen, auf Entwicklungen und Fragen schnell und effizient reagieren zu können. Im Senegal hat der Anteil der FES am Projekt der Dezentralisierung ungeteilte Anerkennung gefunden.

Die Dezentralisierung war ein Projekt, das die senegalesischen Partner zunächst von sich aus betrieben. Die weitere Entwicklungszusammenarbeit und der Förderungsansatz der FES stehen mit ihr in einem integralen Zusammenhang. Dieser besteht aus der Förderung des Demokratisierungsprozesses, Hilfe bei der Formulierung und Implementierung einer sozialpartnerschaftlichen Wirtschaftspolitik, der Förderung des Handwerks, der Stärkung der gewerkschaftlichen und verbandsorientierten Handlungskompetenz, der Sensibilisierung des Umweltbewußtseins u.a.m.

Dem Ziel der Dezentralisierung sind drei Absichten der FES zugeordnet: Information über das, was Dezentralisierung heißt, wie sich hieraus die Partizipation der Bevölkerung definieren läßt und was aus ihr abzuleiten ist. Als Zielgruppen werden Frauenverbände, Gewerkschaften, Berufsverbände, Vereinigungen des informellen Sektors angesprochen. An den dazu organisierten Veranstaltungen in allen Regionen des Landes waren Vertreter der jeweiligen Gebietskörperschaften und Vertreter der einschlägig aktiven Ministerien und staatlichen Stellen beteiligt.

Ein weiteres Augenmerk gilt der Verbesserung der Handlungskompetenz der regionalen und kommunalen Mandatsträger. Nahezu alle nehmen zum ersten Mal ein Mandat in einem regionalen Parlament oder in einem Kreis- oder Gemeinderat wahr. Viele kennen weder ihre Aufgaben noch ihre Pflichten. Nicht wenige von ihnen sind Analphabeten. Die grundlegenden Texte über Aufgaben und

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Charakter ihres Mandats sind ihnen unbekannt. Manche müssen sich in den Versammlungen sogar in einer anderen Sprache als ihrer eigenen ausdrücken.

Die Anforderungen waren immens. Ihnen konnte trotz landesweiten Engagements nur ansatzweise entsprochen werden, d.h. durch Ansprechen besonderer Zielgruppen als Multiplikatoren, etwa Frauen in gewählten Funktionen oder Mandatsträger.

Neben der Arbeit mit Vertretern der regionalen Wirtschaft sind der Kontakt zu den Regionalverwaltungen schon deswegen so wichtig, weil die Förderung der lokalen Wirtschaft schließlich zu ihren Aufgaben gehört. Hier spielt die FES in der Zusammenarbeit mit den Handwerkskammern eine Schlüsselrolle, denn die Scharnierfunktion der örtlichen und regionalen Kammern ist sowohl Gegenstand der direkten FES-Programme für das Handwerk als auch der allgemeinen Wirtschaftsförderung.

Dies alles steht eindeutig unter dem Motto: „Die Dezentralisierung kann nur gesichert werden, wenn es gelingt, die lokale Selbstverwaltung zu stärken." Schließlich wird über den Erfolg der Dezentralisierung nicht auf der zentralen Ebene entschieden, er hängt vielmehr vom Grad der Zustimmung auf dezentraler Ebene ab. Das heißt, was außerhalb der Regierungsviertel geschieht und landesweit an Dezentralisierung durchgesetzt wird, entscheidet am Ende im Senegal über den Fortschritt.

Mittlerweile ist die FES von der Phase der landesweiten Informations- und Sensibilisierungsarbeit in eine der Abstimmung, Auf- und Ausarbeitung dezentraler, sprich regionaler und kommunaler Problemstellungen übergegangen. Doch auch hier gibt es Unterschiede in der Intensität der Zusammenarbeit. Wenn die Dezentralisierung auch bereits seit 1997 Realität ist, haben es beispielsweise immer noch nicht alle Regionen geschafft, regionale Entwicklungspläne auszuarbeiten und in die Wege zu leiten.

In den letzten Jahren ist es im Senegal überdies gelungen, den Prozeß der Dezentralisierung verstärkt mit Elementen der Demokratisierung zu verbinden. Dies entspricht auch dem Förderungsansatz der Friedrich-Ebert-Stiftung. Das FES-Angebot dazu war zielgruppenspezifisch aufgefächert, indem man sich z.B. nicht nur an Parteien oder den Jugendverband wandze, sondern an die unterschied-

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lichsten gesellschaftlichen Gruppen, an Frauenorganisationen oder an Mandatsträgerinnen auf den verschiedenen Parlamentsebenen.

Auch im Handwerk hat der zentralistische Verwaltungsaufbau im Senegal lange Zeit keine Spielräume für regionale und lokale Initiativen zugelassen. Eine organisierte Vertretung existierte so gut wie nicht, und eine Mitbestimmung bei der Verwirklichung von Wirtschafts- und Sozialprogrammen gab es kaum. Mit dem Aufbau von dezentralen Verbands-, Nichtregierungs- und Kammerorganisationen hat die FES ihr Engagement sofort und sichtbar ausgeweitet.

Der Zusammenschluß von informellen und formellen Selbsthilfeorganisationen und Verbänden wird daher entsprechend gefördert, in gleichem Maße die Beschäftigungs- und Einkommenssituation der Zielgruppen im Handwerks- und Kleingewerbesektor. Mehr Partizipation und Eigenverantwortung in den wichtigen Lebensbereichen festigt nicht nur die Identifikation mit den Entwicklungszielen, sondern verbessert auch die Nutzung der Ressourcen.

Die im Projektbereich Wirtschafts- und Sozialentwicklung angesiedelten Maßnahmen umfassen vier Bereiche:

• einkommens- und beschäftigungswirksame Aktivitäten,
  
• die organisatorische Stärkung von sektorpolitischen Vertretungsstrukturen,
  
• die Verbesserung der ordnungs- und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen und
  
• die wirtschaftliche und politische Dezentralisierung.

Ein bewußt basisbezogenes Weiterbildungs- und Beratungsangebot bietet die Chance, sich an der Gestaltung des unmittelbaren Arbeits- und Lebensumfelds zu beteiligen. Das dadurch gewonnene Selbstvertrauen spielt beim weiteren Engagement zum Aufbau und zur Stärkung von Selbsthilfeorganisationen eine wichtige Rolle. Jährlich werden so mit Kammern und Verbänden bis zu 100 Veranstaltungen mit technischen, betriebswirtschaftlichen und organisatorischen Inhalten in den neuen Regionen des Landes organisiert. Der Frauenteil liegt dabei inzwischen bei 70 Prozent.

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Auf der Ebene der Verbände geht es vor allem darum, deren Schlagkraft zu erhöhen und Mitbestimmungsspielraum zu erweitern. Sie müssen ihre Interessen artikulieren und bündeln sowie attraktive Dienstleistungen für die Mitglieder anbieten können. Mit Beratungs- und Seminarprogrammen wird den Berufs-, Kammer- und Dachverbänden dafür die nötige Plattform geschaffen.

Im ordnungspolitischen Bereich zielt die Projektarbeit darauf ab, einen wirtschafts- und sozialpolitischen Dialog zwischen den Entscheidungsträgern der Legislative und Exekutive und den Verbandsorganisationen mit ihren Mitgliedern herzustellen. So werden etwa Besuche von Parlamentsabgeordneten in den Regionen organisiert, um einen Dialog zwischen den Mandatsträgern und der Basis zu ermöglichen. Das hat Rückwirkungen auf die praktische Politik wie auf die Gesetzgebung.

Für die im Zuge der Dezentralisierung geschaffenen Gemeinde-, Kreis- und Regionalräte ist die lokale Wirtschaftsentwicklung von besonderer Bedeutung. Die FES trifft nach der geleisteten Basisarbeit auf ein Vertrauen, das die weitere Zusammenarbeit mit den neu gewählten Mandatsträgern wesentlich erleichtert. In ausgewählten Regionen werden Workshops zur Wirtschaftsplanung und -förderung mit anschließender Beratung organisiert, die in einigen Kommunen mit Pilotmaßnahmen im Frauen- und Umweltbereich verknüpft werden.

Für die Zusammenarbeit mit Medien steht die Förderung der Informations- und Meinungsfreiheit, der Vielfalt und Unabhängigkeit einer freien Presse stets an erster Stelle. Unter gleichem Vorzeichen steht die Zusammenarbeit mit den privaten und staatlichen Rundfunkanstalten. Eine auf die Bedürfnisse der gesamten, immer noch überwiegend ländlichen Bevölkerung eingestellte Informationsvermittlung weist den Medien bei den regionalen und dezentralen Problemen und Entscheidungen eine Schlüsselrolle zu. Was Dezentralisierung bedeutet, kann über andere Medien auch im Amtsblatt stehen, muß aber in einem Land, in dem 68% der erwachsenen Bevölkerung immer noch Analphabeten sind, noch auf andere Weise verbreitet werden. Bei der Berichterstattung für die Bevölkerung im ländlichen Raum bietet die FES Medien Hilfestellung, z. B. durch aufbereitetes Material und Infomationsbeiträge über die Aufgaben und Möglichkeiten von Selbstvertretungsorganen, über Bürgerbeteiligung u.a.m.