Dezentralisierung und kommunale Selbstverwaltung : zur kommunalpolitischen Projektarbeit der Friedrich--Ebert-Stiftung....

FES

TEILDOKUMENT:

Vorwort
Martin Gräfe

Gesellschaftliche Rahmenbedingungen der Dezentralisierungin Afrika
Projektarbeit der FES im Dezentralisierungsbereich in Afrika

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AFRIKA

Vorwort
Martin Gräfe

Dezentralisierung von Politik und Verwaltung genießen in vielen Ländern Afrikas mittlerweile Priorität. Die Wichtigkeit dieser entwicklungspolitischen Aufgabe ist bekannt, und man kann hier vielerorts schon von substantiellen Fortschritten sprechen. Seit Beginn der 90er Jahre hat in einer ganzen Reihe von Subsahara-Ländern ein Prozeß der Demokratisierung von Politik und Gesellschaft eingesetzt, der dafür eine wichtige Voraussetzung bildete. Allerdings benötigt die Dezentralisierung gesellschaftlicher Strukturen viel Zeit. Hier innerhalb kurzer Zeit grundlegende Erfolge zu erwarten, wäre überzogen. Eine auf politische Partizipation ausgerichtete Dezentralisierung läßt sich nur über eine Veränderung politischer Verhaltensmuster erreichen, und die gelingt nur langfristig. Durch gelegentliche Mißerfolge und phasenweises Stagnieren bei der Dezentralisierung von Politik und Verwaltung darf man sich also nicht entmutigen lassen.

Für die Friedrich-Ebert-Stiftung ist die Dezentralisierung - stets einhergehend mit Demokratisierung und gesellschaftlicher Partizipation - eine zentrale Aufgabe im Rahmen ihrer Projektarbeit in Afrika. Sie stimmt darin mit anderen deutschen Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit wie den anderen politischen Stiftungen, der GTZ und der DSE überein. Auch hier sind die Dezentralisierungsbemühungen afrikanischer Staaten ein Arbeitsschwerpunkt. Durch die enge Koordinierung der Arbeit zwischen den Organisationen werden trotz unterschiedlicher Ansätze Überschneidungen oder gar Doppelarbeit vermieden. Die FES richtet sich in ihrer Pro-

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jektarbeit im Dezentralisierungsbereich auch in Afrika an einen breiten Adressatenkreis. Das sind neben den Regierungen die Parlamente, die politischen Parteien und insbesondere zivile Gruppen, die sich zur Kooperation in den Projekten anbieten.

Zunächst geht es um die Rahmenbedingungen der Dezentralisierung in Afrika, und zwar am Beispiel der sechs wichtigsten Faktoren in diesem Bereich, unterstützt durch länderkundliche Hinweise. In einem zweiten Schritt illustrieren drei Länderbeispiele (Äthiopien, Senegal und Südafrika) die Arbeit der FES. Den Erfahrungen in den zwei typischen Transitionsländern Äthiopien und Südafrika, beide mit einer stark föderalen Orientierung, steht die aus dem westafrikanischen Senegal gegenüber. Senegal hat ein relativ lange demokratische Tradition. Trotz der starken Einflüssse seiner ehemaligen Kolonialmacht Frankreich hat man dort schon relativ früh mit der Dezentralisierung begonnen.

Gesellschaftliche Rahmenbedingungen der Dezentralisierung
in Afrika

Die ersten Versuche, Politik und Verwaltungsstrukturen konsequent zu dezentralisieren, begannen in den meisten afrikanischen Ländern erst Anfang der 90er Jahre. Es gibt mehrere Gründe, warum diese hier - im Unterschied zur wesentlich früher verlaufenenen Debatte in einer Reihe lateinamerikanischer Länder - spät einsetzten. Zu ihnen zählen das Ein weitgehende Fehlen demokratischer Gesellschaftsstrukturen bis weit in die 80er Jahre; der geringe Urbanisierungsgrad und eine damit vom politischen Entscheidungsprozeß weitgehend abgekoppelte Landbevölkerung; das fast vollständige Fehlen einer Zivilgesellschaft, die sich für Bürgerrechte und Partizipation hätte stark machen können; schließlich die extreme Fixierung der Eliten auf die Belange der Hauptstadt, wodurch die Bedürfnisse und Nöte der kleineren ländlichen Gemeinden unbeachtet blieben. Letzteres gilt insbesondere für die Länder des frankophonen Afrika, in denen sich das zentralistische Staatsverständnis Frankreichs niederschlug und das Kultur- und Werteverständnis der ehemaligen Kolonialmacht die städtischen Eliten prägte. Allerdings gab es im frankophonen Afrika durchaus unterschiedliche Entwicklungen. Anders als

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in den meisten anderen Ländern Westafrikas , mit ihren großenteils autoritären und teilweise korrupten Herrschaftsstrukturen, begann man im Senegal mit seiner demokratischen Tradition relativ früh - d.h. in den 70er Jahren - mit dem Dezentralisierungsprozeß. In den meisten anderen Ländern des frankophonen Afrika wurde dagegen bis Anfang der 90er Jahre der Primat zentralstaatlicher Herrschafts- und Verwaltungsstrukturen kaum in Frage gestellt.

Etwas anders präsentierten sich die anglophon geprägten Länder Afrikas, in denen britisches Staatsverständnis das Augenmerk auf kommunale Verwaltungsstrukturen behielt. Im Mittelpunkt stand hier allerdings die Dekonzentration von Verwaltungs- und nicht von Politikstrukturen. Dezentralisierung hörte bei der Abgabe von politischer Macht an die unteren Ebenen und bei einer Beteiligung der Bürger an politischen Entscheidungsprozessen auf. Es verwundert nicht, daß sich ein dergestalt technokratisches Verständnis von Dezentralisierung bis in die ersten 90er Jahre halten konnte, gab es doch bis auf Botswana kein einziges Land in Afrika, das bis dahin demokratisch-pluralistische Strukturen vorweisen konnte. Noch schwieriger war die Situation in den ehemaligen portugiesischen Kolonien Angola und Mosambik. Zu der der Erblast eines extrem zentralistischen portugiesischen Staatsverständnisses gesellte sich das Selbstverständnis einer rigiden Kommandostruktur realsozialistischer Prägung, und dies führte überall dort, wo die Staatsmacht präsent blieb, dazu, daß praktisch alle Entscheidungen streng vertikal von oben nach unten getroffen wurden.

Insgesamt hatte in Afrika der Vorrang zentralstaatlicher Herrschafts- und Verwaltungsstrukturen überaus negative Auswirkungen auf die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in fast allen Ländern. Ohnehin bildete der postkoloniale afrikanische Staat in vielen Fällen ein eher künstliches Gebilde, in dem verschiedene Ethnien in den willkürlichen Grenzen aus der Kolonialzeit nun als Zwangsgemeinschaften Nationen bildeten. Die soziokulturellen Voraussetzungen für den Aufbau einer „Nation" waren also gar nicht gegeben. Entsprechend problematisch war es mit der Akzeptanz solch eines neuen „Nationalstaates" und seiner dazugehörigen politischen und administrativen Institutionen. Die Probleme wurde umso größer, je offenkundiger unter dem Deckmantel vermeintlich nationaler Interessen

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zentralstaatliche Agenturen in erster Linie als Transmissionsriemen für einen einseitigen Ressourcentransfer zu Lasten der Bevölkerungsmehrheit eingesetzt wurden. In der Regel profitierten bestimmte ethnische Gruppierungen von diesem Transfer, oder er ging zum Vorteil der Stadtbevölkerung auf Kosten der ländlichen Bevölkerungsmehrheit vor sich.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, daß die Verwaltungsorgane des Zentralstaates mit ihrer Zielsetzung, auf Distrikt- und Gemeindeebene ihre Herrschaft zu sichern, Kontrolle auszuüben und Ressourcen abzuziehen, bei der lokalen Bevölkerung in der Regel auf wenig Gegenliebe stießen. Kein Wunder, daß neben den „modernen Verwaltungsinstitutionen", soweit es sie auf lokaler Ebene überhaupt gegeben hat, in vielen afrikanischen Ländern das System traditioneller lokaler Autoritäten der eigentliche Referenzpunkt für das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Leben auf Gemeindeebene geblieben ist. Diese vielfach fehlende Bodenhaftung des Zentralstaates auf lokaler Ebene machte sich wiederum bei Entwicklungsvorhaben negativ bemerkbar, die eigentlich zugunsten der Bevölkerung in den ländlichen Distrikten und Gemeinden durchgeführt werden sollten. Der „verlängerte Arm" der Zentrale in Form der „modernen" Verwaltungsorgane fehlte. Neben der grundsätzlichen Frage der Akzeptanz zeigte sich ein weiterer Mangel: Die betroffene Bevölkerung wurde nicht ausreichend in die Planung und Implementierung von Kommunal- und Regionalentwicklungsprojekten einbezogen, und das führte vielfach zu Mißerfolgen und zu einer Vergeudung ohnehin knapper Ressourcen. Ohne Zweifel blockierte diese jahrzehntelange zentralstaatliche Politik Entwicklungspotentiale auch im ökonomischen Bereich, die durch eine frühzeitigere Dezentralisierung wohl eher zur Entfaltung gekommen wären. Daß in vielen afrikanischen Ländern eine Reform von Politik und Verwaltung und mit ihr ein Dezentralisierungsprozeß dringend notwendig sind, war bereits seit über zwei Jahrzehnten in der Diskussion. Solche Einsichten hatten allerdings so lange keine praktischen Folgen, als die politischen Rahmenbedingungen hierfür nicht gegeben waren.

Mit dem „second wind of change", wie man den beeindruckenden Reform- und Demokratisierungsprozeß Ende der 80er und Anfang der 90er Jahre in vielen afrikanischen Ländern genannt hat, änder-

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ten sich die Rahmenbedingungen für eine gesellschaftliche Dezentralisierung fundamental - und auf positive Weise. Endlich führte die Erkenntnis, daß ein Teil der ökonomischen und sozialen Probleme in vielen Ländern Afrikas durch ein Mehr an Selbstverantwortung auf lokaler Ebene behoben werden könnte, zu konkreten Ergebnissen. Nicht nur auf nationaler, sondern häufig auch auf kommunaler Ebene kam es in vielen afrikanischen Ländern erstmalig zu Wahlen. Die neu etablierten Gemeinde- oder Distrikträte bildeten so eine zusätzliche Interessenvertretung. Dem vorausgegangen waren häufig Verfassungs- oder Gesetzesänderungen, durch die die Aufgaben und Rechte der lokalen Gebietskörperschaften neu definiert wurden. Parallel dazu bildeten sich im Zuge dieses Demokratisierungsprozesses auch auf lokaler Ebene gesellschaftliche Gruppen, die ihre Interessen in der Kommunalpolitik vertraten. In einigen anderen Fällen schalteten sich zwischen nationaler Regierung und Gemeinde zusätzliche Interessenvertretungen ein, also auf der Ebene von Provinzen und Regionen (z.B. im demokratischen Südafrika und in Namibia). Die verschiedenen Ansätze einer Dezentralisierung in Afrika, die über das bloße Konzept einer Dekonzentration hinausgingen, erweisen sich damit in erster Linie als Begleit- und Folgeerscheinungen des umfassenden Demokratisierungsprozesses in Subsahara-Afrika seit Anfang der 90er Jahre.

Vor dieser politischen Reformbewegung war es Ende der 80er Jahre in einer Vielzahl afrikanischer Länder zunehmend zu ökonomischen und sozialen Krisen gekommen. Die finanziellen Ressourcen wurden knapper, und auch von außen induzierte Strukturanpassungsprogramme schränkten die Handlungsfähigkeit des postkolonialen Staates mehr und mehr ein. Der Umbau politischer und administrativer Strukturen wurde notwendig. Begleitet wurde er von Reformmaßnahmen, die den Anfang der 90er Jahre begonnenen Dezentralisierungsprozeß charakterisieren: ein verstärktes Subsidiaritätsprinzips, Kostensenkung durch verschlankte und effizientere Staatsfunktion, Demokratisierung und Partizipation.

In den letzten zehn Jahren hat die Dezentralisierung in Afrika beachtliche Fortschritte zu verzeichnen gehabt, wenngleich es sehr unterschiedliche Entwicklungen gegeben hat und daher kein einheitliches Bild gezeichnet werden kann. Neben den Fortschritten gibt es

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ungelöste Probleme. Zwar ist die politische Partizipation auf kommunaler und regionaler Ebene stärker geworden, doch die entsprechenden Gebietskörperschaften sind finanziell nur unzureichend ausgestattet. Häufig verfügen sie über keine Finanzhoheit. Zu groß ist nach wie vor die Angst, die unzureichende Ausbildung vieler Entscheidungsträger werde bei eigener Budgethoheit unweigerlich zu einer fehlerhaften Verwendung der Mittel führen. Auch die Angst vor einem Kontrollverlust spielt dabei eine wichtige Rolle. Zudem muß auch in vielen Ländern Afrikas noch die Frage geklärt werden, in welcher Weise die nach wie vor wichtigen traditionellen Autoritäten in den Dezentralisierungsprozeß eingebunden werden können.

Projektarbeit der FES im Dezentralisierungsbereich in Afrika

Bis Anfang der 90er Jahre gehörte das Thema Dezentralisierung nur in vereinzelten Ländern zur der FES-Projektarbeit. Vor dem Hintergrund der skizzierten Rahmenbedingungen reduzierte sie sich auf die Ausbildung von Mitarbeitern von Kommunalverwaltungen. Beispiele dafür bieten Projekte in Kenia und Tansania. Die Budgetmittel erlaubten es nicht, jeweils flächendeckende Ausbildungsprogramme anzubieten. Im Rahmen von Pilotmaßnahmen konnten nur ausgewählte Gemeinden und Distrikte berücksichtigt werden.

Der Demokratisierungsprozeß und die Dezentralisierung von Politik und Verwaltung ließen die Möglichkeiten für eine Projektarbeit der FES im Dezentralisierungsbereich fundamental wachsen. Dies betraf insbesondere die Länder im südlichen, dazu einige im östlichen und westlichen Afrika.

Die erste große Konferenz, bei der die ganze Themenvielfalt und Komplexität gesellschaftlicher Dezentralisierung diskutiert wurde, fand Ende 1993 unter maßgeblicher Beteiligung der FES in Kampala/Uganda statt. Renommierte Wissenschaftler aus Europa und den Vereinigten Staaten nahmen teil. Die bisherigen zentralstaatlichen Politik- und Verwaltungsstrukturen wurden schonungslos analysiert. Als Beispiel sei hier der Vortrag des nigerianischen Sozialwissenschaftlers Dele Olowu mit dem Thema „Beyond the failure of the centralized state in Africa" genannt. Es wurde deutlich, daß eine

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mögliche Dezentralisierung in den Ländern Afrikas nur dann gelingen kann, wenn erstens die kulturellen Faktoren ausreichend berücksichtigt werden und zweitens für die local governments eine solide finanzielle Basis zur Verfügung steht. Die Ergebnisse der Konferenz steckten in weiten Teilen auch den Referenzrahmen ab, in dem sich die Projekte der FES im Dezentralisierungsbereich in den folgenden Jahren in Afrika tatsächlich bewegten. Ein einheitliches Projektprofil für diese FES-Arbeit entwickelte sich dabei nicht, was angesichts der sehr unterschiedlichen länderspezifischen Ausgangsbedingungen nicht möglich gewesen ist und auch nicht angesichts der Vielfalt der Kooperationswünsche. Vielmehr kristallisierten sich jeweils Land für Land individuelle Muster heraus.

Gut fünf Jahre nach der Konferenz läßt sich nun in einer Zwischenbilanz für die Region Subsahara-Afrika festhalten, daß die FES fast überall, wo sie in Afrika mit einem Büro oder Projekt vertreten ist, die Dezentralisierung auch zum Thema gemacht hat. Dabei werden in den einzelnen Ländern jeweils eine oder mehrere der im folgenden skizzierten Arbeitsbereiche aufgegriffen:

A) Unterstützung der Regierung und/oder parlamentarischen Vertretungen bei der Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen, die Kompetenzen und Rechte lokaler und regionaler Gebietskörperschaften definieren
B) Vorbereitungen und Ausbildung zur Durchführung von Kommunalwahlen
C) Information der neugewählten Gemeinde- und Distrikträte über ihre Aufgaben, Pflichten und Rechte
D) Stärkung der Interessenvertretung und Lobbyfunktion von kommunalen Dachverbänden
E) Kommunale Wirtschaftsförderung
F) Unterstützung einer Interessenvertretung gegenüber der nationalen Regierung auf Ebene der Provinzen und Regionen

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Zu A)

Diese Thematik hat vor allem in den Ländern des südlichen Afrika eine wichtige Rolle gespielt und ist dort immer noch von großer Bedeutung. Das moderne demokratische Südafrika verfügt z.B. laut seiner 1996 verabschiedeten Verfassung über ein Regelungswerk, das die Rechte und Aufgaben von Zentralstaat und Provinzen einigermaßen genau festlegt; weitgehend offengeblieben ist allerdings die Frage, wie die Kompetenzen für die 3. Ebene im Staat, die lokalen Gebietskörperschaften, genau aussehen sollen. Hier hat also ein konkreter Regelungsbedarf zu einer entsprechenden gesetzlichen Regelung geführt. Vor diesem Hintergrund kooperiert die FES in Südafrika mit dem Ausschuß für Local Government and Constitutional Affairs in der National Assembly, wobei ein besonderes Augenmerk der Frage gilt, wie die traditionellen Autoritäten bei einer neuen gesetzlichen Regelung eingebunden werden können.

In ähnlicher Weise hat die FES mit Ansprechpartnern auf Regierungsebene in Angola und Mosambik - zwei typischen Transitionsländern - vor allem im Zeitraum 1993 bis 1996 kooperiert. In Mosambik hat die FES gerade in der Übergangszeit von 1992 bis 1994 eng mit dem Ministerium für Administration zusammengearbeitet. Mittlerweile ist eine Vielzahl von Gesetzen zum Status der Gemeinden und zur Durchführung von Kommunalwahlen verabschiedet worden sind, und die FES konnte sich aus der direkten Kooperation mit dem Ministerium für Administration ein Stück zurückziehen, um sich stärker dem Thema der Dezentralisierung im zivilgesellschaftlichen Bereich zu widmen. Dies geschieht nicht von ungefähr. Nach der Schaffung der legalen Rahmenbedingungen für den Dezentralisierungsprozeß legt man in Mosambik nun größeren Wert auf die Ausbildung im Verwaltungsbereich. Dem genannten Ministerium können da Organisationen wie etwa die GTZ, die ebenfalls den Dezentralisierungsprozeß in Mosambik unterstützt, eher als Partner dienen.

Nach dem Friedensprotokoll von Lusaka Ende 1994 war in Angola der Weg frei, auch hier die Dezentralisierung von Staat und Gesellschaft zu einer explizit wichtigen Aufgabe zu erklären. Eine Reihe wichtiger Detailfragen hat das Protokoll selbst allerdings nicht geklärt. Zusammen mit dem angolanischen Ministerium für Territori-

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aladministration hat sich die FES daher in verschiedenen Projekten darum bemüht, zu klären, was im anstehenden Dezentralisierungsprozeß Vorrang haben soll und wie Staat und Gesellschaft auf Gemeindeebene politisch und administrativ aussehen könnten. Leider mußte dieser vielversprechende Projektansatz durch die ungünstige politische Entwicklung nach 1997 zurückgestellt werden. Auch in Äthiopien kooperiert die FES seit mehreren Jahren mit dem Parlament und der Verfassungskommission. Dabei geht es vor allem um den strukturellen Rahmen, in dem sich der Dezentralisierungsprozeß in Äthiopien bewegen soll.

Zu B)

Die Demokratisierung hat seit Ende der 80er Jahre in vielen Ländern Afrikas nicht nur auf nationaler Ebene erstmals freie Parlaments- und Präsidentschaftswahlen ermöglicht, sondern oft auch erstmals die Wahl demokratisch legitimierter Interessenvertretungen auf Kreis- oder Gemeindeebene. Die Vorbereitungen für die Kommunalwahlen hatten zwei wesentliche Aufgaben zu erfüllen. Das war zum einen die gesetzliche Regelung, nach der sie durchzuführen waren; auf diesem Gebiete hat die FES z.B. in Namibia und Mosambik 1993 gezielt beraten. Auf der anderen Seite mußte und muß weiterhin die betroffene Bevölkerung gezielt darüber informiert werden, welche Bedeutung Kommunalwahlen für sie haben und wie sie vor sich gehen. Das umfaßt die technischen Aspekte des Wahlablaufs wie auch die weitergehenden Civic and Voters Education-Programme, die ein Problembewußtsein für demokratische Handlungsspielräume auf kommunaler Ebene schaffen sollen. An der Civic and Voters Education ist die FES in zahlreichen afrikanischen Ländern beteiligt.

In Uganda hat sie das bei den von November 1997 bis Frühjahr 1998 durchgeführten Neuwahlen zu den Local Councils getan. Mit einem ihrer Hauptpartner in Fragen der Frauenförderung in Uganda entwickelte und produzierte die FES unter anderem Informationsmaterial für Wählerinnen, das bei Aufklärungsveranstaltungen verteilt wird. In einem anderen Versuch wurden in einem Distrikt die Ratsmitglieder selbst ausgebildet. Sie konnten dann in Versammlungen ihren Bürgerinnen und Bürgern direkt Rede und Antwort ste-

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hen. Auch bei den Kommunalwahlen in Namibia (1994) und in Südafrika (1996) haben die FES-Büros ihren Beitrag zur Vorbereitung der Kommunalwahlen geleistet. In Südafrika waren das breitangelegte Civic and Voters Education Programme gemeinsam mit der südafrikanischen Partnerorganisation VEETU. In Mosambik schließlich wurde das Theaterprojekt „Teatro para a Democracia" unterstützt, das Grundsätze demokratischer Verfahrensweisen vermittelt - ein Beitrag zur Vorbereitung der 1998 durchgeführten Kommunalwahlen. Das Theaterprojekt richtete sich insbesondere an die ländliche Bevölkerung.

Zu C)

Wo in afrikanischen Ländern erstmals Wahlen auf kommunaler Ebene stattfanden und demokratisch legitimierte Gemeinde- oder Kreisräte für die lokale Bevölkerung in die Vertretungen einzogen, ergab sich in vielen Fällen das Problem, daß die neugewählten Abgeordneten wegen ihrer politischen Unerfahrenheit und eines relativ niedrigen Ausbildungsniveaus ihren Aufgaben häufig nicht gewachsen waren. Sie waren damit weder eine wirkungsvolle Kontrollinstanz für die Lokalverwaltung, noch konnten sie aktiv eigene Initiativen auf den Weg bringen. Erschwerend kam hinzu, daß die neugewählten Mandatsträger die komplizierten Gesetzesregelungen über ihre Aufgaben und Kompetenzen nicht verstanden und so den gegebenen Spielraum gar nicht nutzen konnten. Sie brauchten also Orientierungshilfen. Für die Projektarbeit der FES kristallisierten sich damit drei zentrale Handlungsfelder heraus: Die neugewählten Mandatsträger müssen über ihre Rechte, Pflichten und Aufgaben informiert werden. Sie benötigen Sachwissen vor allem in Fragen der Budgetplanung und -kontrolle. Und sie benötigen allgemeine Orientierungshilfen für die kommunalpolitische Arbeit (für die die FES leicht verständliche Trainingsmanuale ausgearbeitet hat).

Ein erfolgreiches Beispiel für die Integration dieser Aufgaben ist die geleistete Projektarbeit der FES in Guinea. In regionalen Seminaren wurde die Dezentralisierungspolitik in Guinea thematisiert. Der Schwerpunkt lag auf Funktion und Unabhängigkeit der lokal gewählten Gremien gegenüber den Vertretern der Zentrale. Ziel ist ein besseres Verständnis vom Verhältnis zwischen Bürgermeistern

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und Kommunalräten einerseits und den Gouverneuren und Präfekturen andererseits. Eine Ausbildung in Wirtschafts- und Finanzfragen soll die Mandatsträger kompetenter machen und sie in ihrer politischen Rolle aufwerten. 1996 gab es eine Zwischenbilanz des guineischen Dezentralisierungsprozesses. Sie wurde auf Veranstaltungen offen diskutiert. Fast allen Akteuren waren die Rollen der Administration, der Ministerien und der lokal gewählten Volksvertreter unklar. Das galt vor allem für die Aufgabenverteilung und -abgrenzung untereinander. Heraus kamen eine präzise Defintion der allen gemeinsamen Aufgabe, nämlich der Entwicklung der Regionen, und konkrete Arbeitsvorschläge. Wenn man die Dezentralisierung durchsetzen will, müssen die demokratisch gewählten Vertretungen gestärkt werden. Die regionalen Aktivitäten der FES sind dazu zwar ein wichtiger Beitrag, aber mittelfristig wäre dies in einer flächendeckenden Dimension nötig, wozu die Kapazitäten der FES allerdings nicht ausreichen.

Ein besonderes Gewicht in der Projektarbeit liegt auf der Unabhängigkeit der gewählten Kommunalräte von der Präfektur. Das betrifft die Planungen auf kommunaler Ebene, das Aufstellen der Budgets und ihre Kontrolle, und es erfordert Antworten auf ganz praktische Fragen, etwa bei der Steuererhebung, wo Unklarheiten bei der Abgrenzung und bei den Kompetenzen herrschen. Informationsmangel im Austausch mit den Ministerien und anderen Behörden kommen hinzu.

Die hier genannten Beispiele lassen sich auch auf die Ausbildungsmaßnahmen der FES für kommunale Mandatsträger in Ländern wie Namibia, Botswana, Südafrika oder dem westafrikanischen Senegal übertragen.

Zu D)

Im Zuge des Dezentralisierungsprozesses sind in einer Reihe afrikanischer Staaten mittlerweile verfassungsrechtliche bzw. gesetzliche Grundlagen geschaffen worden, die einen neuen und erweiterten Handlungsrahmen für Gemeinden, Kreise und Städte festgelegt haben. In die Praxis umgesetzt sind diese gesetzlichen Vorgaben allerdings häufig noch nicht. Die Organe der Zentralregierungen, etwa. das in der Regel für die lokalen Gebietskörperschaften zuständige Mi-

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nisterium für Local Government, versuchen nach wie vor, ihren Macht- und Einflußbereich auf kommunaler und regionaler Ebene aufrechtzuerhalten. Damit wird eine autonome Entwicklung auf kommunaler Ebene behindert. Vor allem gilt dies aufgrund der Finanzschwäche und des mangelnden Ausbildungsniveaus der neugewählten Mandatsträger für Gemeinden und kleinere Städte im ländlichen Raum.

Eine wichtige Voraussetzung, um dem Hegemonialanspruch der Zentrale die Eigeninteressen der lokalen Gebietskörperschaften entgegensetzen zu können, ist der Zusammenschluß der lokalen Behörden in nationalen Dachverbänden. Solche Vereinigungen, vergleichbar mit Organisationen wie der Deutsche Städtetag oder der Deutsche Landkreistag, gibt es bereits in einigen afrikanischen Ländern. Ihre zwei wichtigsten Aufgaben sind: Lobbyarbeit (d.h. die Artikulation und Durchsetzung von Interessen der lokalen Gebietskörperschaften gegenüber der Zentralregierung) und Serviceleistungen für die Mitglieder.

Viele dieser Verbände, etwa wie SALGA (South African Local Government Association) oder wie BALA (Botswana Association of Local Authorities) sind noch in der Konstituierungsphase. Außerdem fehlt ihnen das nötige Geld. Die FES unterstützt die Arbeit solcher kommunaler Interessenvertretungen. Dazu gehört auch noch die Kooperation mit der Association of Rural District Councils (ARDC) in Zimbabwe.

ARDC (wie auch andere Institutionen zur Reformierung und Stärkung der Local Governments) soll die politischen Interessen der einzelnen Rural District Councils (RDCs), also der ländlichen Kreise in Zimbabwe, vertreten. Betrachtet man die derzeitige politische Machtverteilung in Zimbabwe, ist nicht anzunehmen, daß das Ministerium für Kommunalangelegenheiten einen Prozeß der politischen Dezentralisierung einleitet. Denn der hätte in letzter Konsequenz die eigene Marginalisierung zur Folge. Solche Reformen geschehen eher aus der Not, erfolgen oft genug halbherzig und müssen durch Interessenartikulation, Erfahrungsaustausch und Beratung der Betroffenen vorangetrieben werden. Die ARDC ist dabei der geeignete Verband, den 57 RDCs gegenüber der Regierung Gehör zu verschaffen. Die FES unterstützte 1996 die ARDC-RDCs Provincial Meetings. Sie dienten der verbandsinternen Politikabstimmung und sollen si-

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cherstellen, daß die ARDC in ihrer Lobbyarbeit die Interessen ihrer Mitglieder artikuliert. Im März und Mai 1996 wurden zwei Provinztouren durchgeführt. Beide Treffen waren von Diskussionen über die Arbeit des Interministerial Commitee on Capacitybuilding on Rural District Councils sowie vom Streit mit dem Bauernverband ZFU über die Durchführung örtlicher Viehverkäufe bestimmt. Die Lobbyarbeit des Verbandes ist allerdings weiterhin relativ schwach. Es wird zu wenig Öffentlichkeitsarbeit betrieben, bedeutende politische Vorgänge werden ignoriert oder lösen nur spontane Initiativen aus, die im Ermessensspielraum der jeweiligen ARDC-Mitarbeiter bleiben. Auf diesen Gebieten besteht noch ein großer Nachholbedarf. Um die Mandatsbindung zu festigen, die Kommunikation ARDC-RDC zu verbessern und den Verband stärker in die kommunalpolitische Debatte einzubinden, unterstützt FES Zimbabwe seit Anfang 1995 den jährlich erscheinenden Newsletter „The Voice of ARDC". Dieser Newsletter etabliert sich allmählich als ernstzunehmende Stimme im Konzert der Local Government-Interessen.

Neben der Kooperation mit der ARDC in Zimbabwe unterstützt die FES die Arbeit kommunaler Verbände in Tansania (ALAT), in Botswana (BALA) und in Südafrika (SALGA). Zusätzliche Unterstützung erhalten einige dieser nationalen Assoziationen im Rahmen ihrer Mitgliedschaft bei IULA (International Union of Local Authorities), die als weltweit operierende Dachorganisation kommunaler Spitzenverbände auch in Afrika tätig ist.

Zu E)

Neben dem grundsätzlichen Aspekt der Demokratisierung und der stärkeren Partizipation der lokalen Bevölkerung an politischen Entscheidungsprozessen zielt das Konzept der Dezentralisierung in einigen afrikanischen Ländern auch bereits intensiv auf kommunale Wirtschaftsförderung. In der Vergangenheit war diese nämlich als Maßnahme der Zentralregierung gerade bei kleineren und mittleren Unternehmen häufig gar nicht angekommen. Nationale Strukturförderung und selbst Regionalentwicklungspläne hatten die lokale Ebene, also die Gegebenheiten und das Know How vor Ort, nicht ausreichend berücksichtigt. Das Konzept einer kommunalen Wirtschaftsförderung läßt dagegen hoffen, durch eine stärkere Einbezie-

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hung und Verantwortung lokaler Entscheidungsträger zielgenauer und effizienter zu fördern und so mehr Wachstum und Beschäftigung schaffen. Dazu muß allerdings auf nationaler Ebene ein ordnungspolitischer Rahmen für kommunale Wirtschaftsförderung geschaffen werden. Zugleich müssen die Kommunen über ausreichende Haushaltsmittel verfügen, um überhaupt eine eigenständige Ressourcenallokation vornehmen zu können. Insbesondere im südlichen Afrika ist das Thema kommunale Wirtschaftsförderung in der politischen Debatte von zunehmender Bedeutung. In Südafrika und auch Botswana sind wichtige Schritte in der Richtung geleistet worden.

Angesichts der günstigen Rahmenbedingungen, die es für die kommunale Wirtschaftsförderung im südlichen Afrika gibt, hat die Friedrich-Ebert-Stiftung im Sommer 1998 eine sechsköpfige Delegation aus dem südlichen Afrika nach Deutschland eingeladen, um sie über die verschiedenen Ansätze der Wirtschaftsförderung in Deutschland zu informieren. Sie kamen aus den Ländern Südafrika, Botswana, Namibia und Mosambik. Der Gedankenaustausch sollte zugleich der FES-Projektarbeit zum Thema kommunale Wirtschaftsförderung in den betroffenen Ländern Impulse geben..

Umgekehrt läßt sich am Beispiel Guinea sehr gut dokumentieren, daß kommunale Wirtschaftsförderung auch möglich und sinnvoll ist, wenn hierfür noch keine ausreichenden politischen Rahmenbedingungen vorhanden sind.

Neben der Subsistenzwirtschaft und dem Minensektor (Bauxid, Gold), der die Kassen der Staatsklasse füllt, gibt es in Guinea das tendenziell wichtige Handwerk. Es wird allerdings bis heute (ebenso wie die Landwirtschaft) kaum gefördert. Für die FES war das Fehlen kommunaler Förderkonzepte zur wirtschaftlichen Entwicklung kein Anlaß, den Dialog mit politischen und wirtschaftlichen Akteuren in der Region Kindia im Westen Guineas zu suchen. Erste Ergebnisse sind eine allgemeine Bestandsaufnahme und bessere Kontakte zwischen Politikern, Administration, Wirtschaft und Arbeitnehmervertretungen. Bürgermeister und Gemeinderat sind die politischen Ansprechpartner für die FES und ihre Maßnahmen zur Stärkung lokaler Wirtschaftsinitiativen. Allerdings ist ihr Gewicht durch die mangelhafte Umsetzung der Dezentralisierungspolitik noch sehr gering.

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Das geringe politische Interesse am Handwerkssektor schlägt sich am deutlichsten im zuständigen Ministerium nieder. Dort gibt es zwar eine eigene Behörde für die Förderung des Handwerks (DNA), aber sie engagiert sich kaum für den ihr anvertrauten Sektor. Man kooperiert zwar mit der FES und entwirft politische Strategien, doch die werden nur selten in Taten umgesetzt. Also wurde nach weiteren für den Sektor wichtigen Entscheidungsträgern gesucht und ein Dialog mit dem zuständigen parlamentarischen Ausschuß begonnen. Als gesetzgeberische Instanz bietet er sich mit Blick auf die noch unzureichenden Rahmenbedingungen an. Denn auf dezentraler Ebene mangelt es bislang an einer funktionierenden kommunalen Wirtschaftsförderung. Intermediäre Verbandsstrukturen im Handwerksbereich gibt es bis auf die in Kindia gegründete Handwerkskammer (HWK) landesweit nicht. Auch die in der Handwerkskommission vertretenen Organisationen fördern nicht explizit deren Entstehung.

Seit 1996 ist die HWK Ansprechpartner und Mandatsträger für das Handwerk und seine Belange. Kontinuierlich knüpft sie Kontakte mit den kommunalen Einrichtungen und Behörden. Ihr Plädoyer für eine verstärkte politische Beachtung des für die Region wirtschaftlich wichtigen Handwerks wird in der Öffentlichkeit und den Medien registriert. 1996 brachte die FES in einem Seminar erstmalig alle für die regionale Wirtschaftsentwicklung relevanten Akteure zusammen. Mitgewirkt hat daran auch der in Kindia gewählte Parlamentsabgeordnete.

In Zukunft wird man bei der kommunalen Wirtschaftsförderung verstärkt mit den regionalen Entscheidungsträgern zusammenarbeiten müssen, um ein wirkliches Interesse für ein gemeinsames Vorgehen von Politik, Administration und Wirtschaft zu wecken. Die FES kann ihre Vertreter zusammenbringen, Impulse geben, Konzepte vorschlagen.

Zu F)

In einigen Ländern Afrikas wurde zwischen der nationalen Ebene und den lokalen Gebietskörperschaften eine Zwischeninstanz mit spezifischen Politik- und Verwaltungskompetenzen geschaffen. Sie ist auf der Ebene der Provinzen und Regionen angesiedelt. Beispiele dafür finden sich in Südafrika, Namibia und Äthiopien. Dort haben

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die Provinzen bzw. Regionen autonome Interessenvertretungen. In Namibia sind es die Regionalräte, die mit einer zweiten Kammer im nationalen Parlament vertreten sind. In Südafrika verfügen die Provinzen über eigene Parlamente. Durch die NCOP (National Chamber of Provinces) sind sie auf der nationalen Ebene vertreten. Die NCOP läßt sich mit dem Deutschen Bundesrat vergleichen, allerdings mit dem Unterschied, daß die Mitglieder des NCOP gewählt und nicht von der Exekutivebene benannt werden. Außerdem verfügt die NCOP über weit weniger Kompetenzen als der Deutsche Bundesrat. In Äthiopien werden die Interessen der Provinzen durch eine Art zweite Kammer, das House of Federations, wahrgenommen.

Für die FES sind die Institutionen, die sich auf der Grundlage eines mehr oder weniger föderalistischen Staatsverständnisses (dies gilt insbesondere für Südafrika) zu einer wirksamen und demokratisch legitimierten Interessenvertretung von Provinzen/Regionen entwickeln, wichtige Ansprechpartner bei der Projektarbeit im Dezentralisierungsbereich. Mit der NCOP in Südafrika kooperiert die FES seit mehreren Jahren. In erster Linie leistet sie Beratung. Ziel ist, Funktionsweise und Arbeitskapazität des NCOP zu verbessern. Darüber hinaus kooperiert die FES in Südafrika auch mit ausgewählten Fachausschüssen einiger Provinzparlamente. Beispiel hierfür ist die Zusammenarbeit mit dem Haushaltsausschuß der Provincial Legislature der Provinz Gauteng. Aufgrund der neuen Verfassung haben die Provinzen gegenüber der Zentralregierung budgetrechtliche Kompetenzen. Ihren Parlamenten kommt eine Schlüsselstellung bei der Verabschiedung der Haushalte zu. Daher sind Informationen darüber, wie Haushaltspläne aufgestellt werden oder welche budgetrechtlichen Kompetenzen das Parlament besitzt, von großer Relevanz. Daher hat die FES im April 1997 einen Experten mit langjähriger Erfahrung aus dem Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestags als Berater nach Südafrika entsandt.