Zusammenfassung und Schlussfolgerungen aus den Podiums- und Plenumsdiskussionen

• Integration und Verzahnung der Politikbereiche
• Beteiligung der Akteure vor Ort
• Innovative Finanzierungsformen
• Zielorientierte Kontrolle und Bewertung, leistungsorientierte Mittelverteilung

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Zusammenfassung und Schlussfolgerungen aus den Podiums- und Plenumsdiskussionen

Deutschland hat auf dem Berliner Gipfel im März 1999 seinen Anteil an den Strukturfonds für die Förderperiode 2000 bis 2006 von 14 auf über 15 % steigern können und wird in dieser Zeit rund 30 Mrd. EURO erhalten. Vor dem Hintergrund der anstehenden Osterweiterung der Europäischen Union ist abzusehen, dass die europäischen Mittel zur Regionalentwicklung in Deutschland - abgesehen von einigen ostdeutschen Regionen - zukünftig jedoch geringer ausfallen werden. Um so wichtiger ist es, die für sieben Jahre gewonnene Planungssicherheit als Chance und Verpflichtung zu begreifen, europäische Mittel als Impuls für nachhaltige Regionalentwicklung, für Innovation und Beschäftigung zu nutzen. In diesem Sinne verfolgte die Tagung das Ziel zu diskutieren, wie die Strukturfondsförderung effektiver und effizienter gestaltet werden kann. Der Weg hierzu führt über die Integration und Verzahnung der Politikbereiche, die Beteiligung der Akteure vor Ort, innovative Finanzierungsformen, eine zielorientierte Kontrolle und Bewertung sowie eine leistungsorientierte Mittelverteilung.

Integration und Verzahnung der Politikbereiche

Als eine Methode zur effektiveren und effizienteren Gestaltung der Strukturfonds wird die Integration und Verzahnung der relevanten Politikbereiche diskutiert. Um die bereits positiven Entwicklungen in diese Richtung weiter voranzutreiben und vereinzelten Tendenzen zu sektorellen Programmen entgegenzuwirken, werden der Bottom-Up-Ansatz, die Zusammenführung kleiner Projekte unter ein gemeinsames Dach sowie die Entwicklung von Managementkompetenzen vor Ort angeregt. Kontrovers wird lediglich der Änderungsbedarf bei den rechtlichen Rahmenbedingungen gesehen.

Von einigen Akteuren auf der Projektebene wird der rechtliche Rahmen als unüberwindbare Barriere für eine Verzahnung von Projekten aus dem EFRE und ESF-Bereich sowie nationalen Programmen kategorisiert. Hierbei stellen die Inkompatibilität der Abrechnungssysteme, der Definition von Förderfähigkeit, der Finanztechnik sowie der Finanzkontrolle die grundlegenden Probleme dar. Die im Rahmen der Reformen der Strukturfonds erzielten beachtlichen Erfolge in diesen Bereichen wurden anerkannt, jedoch auch ihr weiterer Ausbau gefordert. Von anderen Akteuren wird kritisiert, dass der gesetzliche Spiel-

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raum für die Verzahnung von Projekten bisher unzureichend genutzt wird. Einigkeit herrscht darüber, dass institutionelle Routinen in Form von Entscheidungsprozessen bzw. Prozessanforderungen eine erfolgreiche Integration behindern, jedoch unterhalb der gesetzlichen Ebenen geändert werden können.

Die grundlegend unterschiedliche Ausrichtung der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik, die organisatorische Segmentierung der Verwaltung auf europäischer und nationaler Ebene sowie die in Deutschland mangelnde Kultur der ressortübergreifenden Zusammenarbeit erschweren die Überwindung isolierter Handlungsansätze auf der zentralen administrativen und politischen Ebene. Daher wird als grundlegender Ansatz die lokale Ebene und ihre konkreten Probleme vor Ort als Motor der Integration und Verzahnung verschiedener Politikfelder und Ressourcen favorisiert. In diesem Kontext wird eine prinzipielle Aufgabenteilung zwischen der politischen und administrativen Zentrale und den dezentralen Akteuren vorgeschlagen. Die kann einerseits so aussehen, dass Top down von der politischen und administrativen Zentrale ausgehend für eine Integration geworben wird und bestehende Hindernisse beseitigt werden. Bottom-up von der Ebene der dezentralen Akteure ausgehend sollte hingegen die konkrete Initiative zur Integration und Verzahnung erfolgen. Andererseits wird eine Aufgabenteilung angeregt, in der auf der oberen Ebene Rahmenbedingungen und Ziele vorgegeben und auf der Ebene vor Ort die Förderprioritäten definiert werden.

Der Bottom-up-Ansatz generiert eine Vielzahl kleiner und kleinster Projekte auf der lokalen Ebene, die für eine wirksame Regionalentwicklung als essenziell erachtet werden. Um den mit Kleinstprojekten verbundenen hohen verwaltungstechnischen Aufwand auf ein Maß zu reduzieren, das unter Effizienzgesichtspunkten vertretbar ist, wird die Bündelung bzw. Verzahnung vieler kleiner Projekte im Rahmen einer gemeinsamen Entwicklungsstrategie zu einem großen Projekt als Lösung vorgeschlagen. Hierbei sollte darauf geachtet werden, dass zwischen den einzelnen Aktivitäten und der Strukturpolitik ein enger Bezug besteht. Als konkrete Beispiele für eine derart koordinierte Herangehensweise an die Entwicklungsprobleme wurden Netzwerke und Territoriale Beschäftigungspakte vorgeschlagen. Zur Unterstützung dieser innovativen Bündelungsprozesse sollte ein zentrales, professionelles Management vor Ort eingesetzt werden, das sein Know-how den Akteuren vor Ort anbietet, die vielen Einzelvorschläge gewichtet und so vereinfacht, dass sie abgerechnet werden können. In derartige Prozesse, die zu einer Förderung erst hinführen, sollte investiert werden, so könnten beispielsweise mediale Institutionen aus Mitteln der Technischen Hilfe unterstützt werden.

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Zusammenfassung und Bewertung der Vorschläge zur effizienteren und effektiveren Gestaltung der Strukturfondsförderung

Integration und Verzahnung der Politikbereiche

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Beteiligung der Akteure vor Ort

Die Beteiligung der Akteure vor Ort kann zur effektiveren und effizienteren Gestaltung der Strukturfondsförderung beitragen, indem die aus der Problemnähe erwachsenden besonderen Kompetenzen der Akteure genutzt werden, ihre Identifikation mit den Strukturfonds und damit auch Verantwortungsbewusstsein für die erfolgreiche Umsetzung durch eine Einbindung gestärkt wird. Ferner eröffnet die Beteiligung der Akteure vor Ort die Chance, eine neue, wirtschaftliche und soziale Elemente verbindende Qualität der Strukturförderung hervorzubringen.

Die Beteiligungsstrukturen zur Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner, Umwelt- und Gleichstellungspartner sowie weiterer relevanter Akteure funktionieren trotz kontinuierlicher Ausweitung über die Phasen der Planung, Umsetzung bis zur Evaluierung der Strukturfonds noch immer unzureichend. Exemplarisch hat die Programmplanung der aktuellen Förderperiode, in der die neuen Regelungen zur Einbeziehung der gesellschaftlichen Akteure bereits zur Anwendung kamen, ein erhebliches Potential zur Intensivierung der Beteiligung gezeigt. So wird die Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure als formaler Anhörungsprozess praktiziert, statt als gegenseitig gewinnbringende, kontinuierliche Zusammenarbeit. Insbesondere kleine und neue Organisationen haben damit aus nur zum Teil ressourcenbedingten Schwierigkeiten heraus begrenzte Beteiligungsmöglichkeiten.

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Als wichtigste Erfolgsfaktoren für eine produktive Beteiligung von Akteuren vor Ort an den Strukturfondsförderprozessen wurden in der Diskussion vor dem Hintergrund erfolgreicher Beispiele auf regionaler und lokaler Ebene die Akteurskonstellation, die Orientierung der Akteure, die interne und externe Organisationsstruktur der Akteure sowie die Rückkoppelung von Erfolgen identifiziert.

Als ein ausschlaggebender Faktor für den Erfolg oder Misserfolg einer Beteiligung von Akteuren vor Ort wird zunächst die Akteurskonstellation eingeschätzt. Es wird empfohlen, die Teilnahmemöglichkeiten auf Akteure zu beschränken, die selbst geeignete Praxiserfahrungen einbringen können. Andererseits sollten alle relevanten Gruppen wie z.B. Frauen, ethnische Minderheiten, Behinderte, ausländische Unternehmen und Branchen (z.B. New Economy) in den Begleit- und Entscheidungsstrukturen der Strukturförderung angemessen vertreten sein. Zu diesem Zweck werden einerseits entsprechende Vorgaben der Landesseite an die Gremien gefordert. Andererseits wird zur Mobilisierung und kontinuierlichen Beteiligung insbesondere von kleinen und neuen Organisationen eine Unterstützung bei der finanziellen und personellen Ausstattung und bei der Aneignung der komplizierten Strukturfondsmaterie, z.B. in Form von Lernprogrammen, empfohlen.

Als weiterer wichtiger Aspekt wird die grundlegende Orientierung der beteiligten Akteure eingestuft. Demzufolge kann eine fruchtbare Zusammenarbeit nur gelingen, wenn einerseits die öffentliche Verwaltung die Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure als Bereicherung ihrer Arbeit und nicht als lästige Pflichtübung sieht. Nur so kann über formale Zusammenkünfte und Stellungnahmen zu vorgeschriebenen Zeitpunkten eine kontinuierliche, inhaltlich produktive Zusammenarbeit über die formalen Grenzen hinaus ermöglicht werden. Andererseits ist eine Orientierung der gesellschaftlichen Akteure auf das strukturpolitische Gesamtinteresse der Region und eine damit einhergehende bedingte Zurückstellung der Einzelinteressen notwendig. In diesem Kontext wird die Einführung einer Selbstverpflichtung aller Akteure auf die gemeinsam erarbeiteten strukturpolitischen Entwicklungsziele als Voraussetzung für ihre Mitwirkung im Begleitausschuss vorgeschlagen.

Als weiterer wichtiger Erfolgsfaktor für eine effektive Beteiligung wird in der Diskussion die Organisation der Beteiligung identifiziert, die als essenzielle Voraussetzung für eine kontinuierliche Beteiligung eingestuft wird. Demzufolge

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bedarf es einer festen personellen und finanziellen Ressourcenausstattung der partizipierenden Organisationen, um den Begleitprozess zu organisieren und vor- und nachzubereiten.

Um die gemeinsame Arbeit möglichst wirksam zu gestalten, ist die äußere Einbettung der Partnerschaft ein entscheidender Aspekt. Obwohl die Ansiedlung einer Partnerschaft auf der lokalen Ebene eine geringere Wirkungsmöglichkeit hat als auf der regionalen Ebene, wo übergreifende Strategien entwickelt werden können, plädierten die anwesenden Akteure wegen der größeren Praxisnähe für eine Ansiedlung auf der lokalen Ebene. In diesem Zusammenhang wird die Verlagerung der Entscheidungskompetenz über die Mittelvergabe auf die lokale Ebene angeregt, um die begrenzten Wirkungsmöglichkeit der lokalen Ebene auszuweiten.

Darüber hinaus wird das Außenverhältnis zwischen den Partnerschaften auf der lokalen Ebene zu bestehenden Strukturen sowohl auf der lokalen und regionalen Ebene (Arbeitsämter, Planungsbehörden, Förderinstitute etc.) als auch auf der Bundesebene (z.B. Bündnis für Arbeit) für wichtig gehalten. Die Zusammenführung der lokalen Projektebene und der strategisch ausgerichteten Bundesebene wird aufgrund der teilweise sehr unterschiedlichen Themenschwerpunkte jedoch auch als problematisch eingeschätzt.

Ferner wird eine Verbesserung der Außenwirkung der Partnerschaften über eine Mitgestaltung öffentlicher Diskussionen einerseits und über eine stärkere Verbreitung erfolgreicher Projekte andererseits empfohlen. Als konkrete Beispiele werden Tauschbörsen für Projekte, Entwicklungspartnerschaften und Evaluierungsplattformen genannt.

Schließlich wird einhellig geurteilt, dass der Einfluss der lokalen und regionalen Zusammenschlüsse von gesellschaftlichen Akteuren auf die Förderpolitik in Form einer Rückkoppelung öffentlicher gemacht werden sollte, um die Akteure nachhaltig zu mobilisieren und zu motivieren und die Identifikation und Umsetzungsbereitschaft der Partnerinnen und -partner zu stärken. In diesem Kontext wird angeregt, den Akteuren vor Ort eine Mitbestimmungsmöglichkeit bei der Ideenauswahl in den zuständigen Gremien zu geben.

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Zusammenfassung und Bewertung der Vorschläge zur effizienteren und effektiveren Gestaltung der Strukturfondsförderung

Beteiligung gesellschaftlicher Akteure vor Ort

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Innovative Finanzierungsformen

Neben der Organisation der Beteiligung vor Ort und der Verzahnung der Politikbereiche wird die finanztechnische Gestaltung der Fördermodelle unter den Gesichtspunkten der Effektivität, Effizienz und Beschäftigung für essenziell gehalten. Die klassischen Finanzierungsformen weisen Defizite auf, die man durch innovative Modelle oder eine Umgestaltung bewährter Finanzierungsmuster auszugleichen hofft. Als übergreifendes Prinzip wurde die Berücksichtigung der spezifischen Bedürfnisse der einzelnen Zielgruppen und Branchen bei der Auswahl der Förderinstrumente und der Einsatz eines zielgruppengerechten und entsprechend breiten Förderinstrumentariums angeregt. Grundsätzlich wird dafür plädiert, als Ausgangspunkt der Wahl von Finanzierungsformen die Bedürfnisse des Geförderten heranzuziehen.

Als Ansätze für neue Finanzierungsformen werden das Kreditprinzip, Venture-Capital-Modelle, Betreibermodelle sowie fachliche und sachliche Unterstützungsleistungen vorgeschlagen. Im Kontext der Umgestaltung bewährter Finanzierungsmodelle wurde insbesondere die attraktivere Gestaltung des KMU-Kreditgeschäfts für Banken sowie eine bessere Koordinierung der vorhandenen Förderinstrumentarien genannt. Die innovativen und modernisierten Modelle werden unter den Stichpunkten Effizienz, Wirtschaftlichkeit, politische Gestaltungsflexibilität und Attraktivität für Unternehmen diskutiert.

Die Kreditförderung wird hinsichtlich ihrer Effizienz kontrovers eingeschätzt. Einerseits wird das zugrundeliegende Risikoteilungsprinzip als ein wirksames Instrument zur Effizienzsteigerung erachtet. Der fiskalische Vorteil, eine größere Anzahl von Projekten bei gleichbleibendem Fördervolumen finanzieren zu können, wird andererseits jedoch auch kritisch gesehen, da eine zu geringe Mittelausstattung ein erhöhtes Risiko des Scheiterns birgt. Zudem wird der verwaltungstechnische Effizienzvorteil aufgrund des mit der langen Laufzeit verbundenen hohen Verwaltungsaufwandes zumindest in Förderbereichen, die in Zuschussform nicht unter die beihilferechtlichen Regelungen der EU fallen, bezweifelt.

Auch an der Effizienz von Public-Private-Partnership-Konzepten in Form von Betreibermodellen schieden sich die Geister. So wurde aufgrund der Verbindung unternehmerischer Flexibilität und wirtschaftlicher Managementqualitäten sowie der günstigen Refinanzierungsmöglichkeiten der öffentlichen Hand einerseits eine günstige Effizienzprognose gestellt. Andererseits wurde diese

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angesichts bekannter Negativbeispiele wie Philipp Holzmann AG zum Teil skeptisch eingeschätzt.

Im Hinblick auf ihre Wirtschaftlichkeit werden die von Hausbanken umgesetzten kreditbasierten Konzepte positiv eingeschätzt insofern als sie wegen der banktechnischen Begutachtung unwirtschaftliche Projekte aus der Förderung ausschließen. Im Hinblick auf den volkswirtschaftlichen Nutzen werden sowohl die Hausbank- als auch die Venture-Capital-Konzepte hingegen negativ beurteilt, da sie viele Unternehmenskonzepte wegen mangelnder Sicherheiten und zu langer Zeitspannen bis zur Gewinnzone scheitern lassen, obwohl sie sich bei entsprechender Förderung durchaus am Markt bewähren könnten. Auf diese Weise bleiben wertvolle Wirtschaftspotentiale ungenutzt.

Zuschüsse werden unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten ebenfalls zwiespältig gesehen. Einerseits werden sie gerade in den Neuen Bundesländern als einzige Möglichkeit zur Mobilisierung der vorhandenen Potentiale eingestuft. Andererseits wird ihr konzeptioneller Ansatz kritisiert, da zum einen das Risiko für den Geförderten wegfällt und Zuschüsse zum anderen marktfremde Bedingungen schaffen, die den Geförderten nicht auf die Wettbewerbsbedingungen des Marktes vorbereiten, in denen er sich nach Auslaufen der Zuschussförderung bewähren muss.

In Bezug auf die politische Gestaltungsflexibilität wird die Kreditförderung negativ beurteilt, wenn sie aus einem volumenmäßig festgelegten Fonds fließt und damit eine Schwerpunktverlagerung in der Förderung schwer möglich ist. Wenn sie jedoch am Kapitalmarkt finanziert wird, ist die politische Gestaltungsfähigkeit nicht beeinträchtigt.

Hinsichtlich der Attraktivität insbesondere für ostdeutsche Unternehmen werden die klassischen Instrumente kritisch gesehen. Als grundlegende Kritikpunkte werden die Unübersichtlichkeit der bestehenden Instrumentenvielfalt, der teilweise schwierige Zugang zu bestimmten Fördermitteln, die Gefahr des Scheiterns aufgrund zu kurzer Laufzeiten und hoher Haftungssummen bei der Kreditförderung und die mangelnde Unterstützung in Krisen genannt.

Hinsichtlich der Beratung von Unternehmen wird einerseits die Begleitung von Venture-Capital-Gesellschaften als eng, kritisch und konstruktiv klassifiziert. Andererseits wird eine weitergehende Variante der Begleitung in Form eines Coachings auf Abruf durch neutrale, privatwirtschaftlich arbeitende Beteiligungsgesellschaften in der öffentlichen Hand angeregt. Auf diese Weise könnten auch Wirtschaftspotentiale genutzt werden, die einer intensiveren Betreuung bedürfen und erst langfristig tragfähig sind.

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Zusammenfassung und Bewertung der Vorschläge zur effizienteren und effektiveren Gestaltung der Strukturfondsförderung

Innovative Finanzierungsformen

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Zielorientierte Kontrolle und Bewertung, leistungsorientierte Mittelverteilung

Schließlich wird nicht nur die Ausgestaltung der Akteurs- und finanztechnischen Organisation, sondern auch die Form der Bewertung und Kontrolle als zentrales Element einer effektiven und effizienten Strukturfondsförderung gewertet. Die in der neuen Strukturfondsverordnung gestärkte zielorientierte Kontrolle und Bewertung sowie die leistungsorientierte Mittelverteilung haben die fachliche Kontrolle gegenüber der finanztechnischen Kontrolle aufgewertet. Diese Ausrichtung wird grundsätzlich als fördertechnisch sinnvoll erachtet. Auch wird anerkannt, dass die zwingende Erfolgsbewertung der europäischen Förderprogramme und -maßnahmen wichtige Impulse für eine stärkere Orientierung auf die fachliche Kontrolle in Deutschland gegeben hat. Jedoch wird sowohl die Konzeption als auch die Umsetzung der verstärkten fachlichen Kontrolle kritisch gesehen.

Hinsichtlich der bisherigen Umsetzung der fachlichen Zielkontrolle wird bemängelt, dass die Möglichkeiten der fachlichen Programmbewertung kaum zur Programmsteuerung genutzt werden. Die Begleitsysteme sind dementsprechend auf die finanzielle Berichterstattung und Kontrolle der Programme und nur unzureichend auf die Anforderungen einer fachlichen Programmbewertung abgestimmt. In dieser Hinsicht wird eine Konzeption gefordert, die die fachliche Kontrolle stärker auf eine Lernfunktion im Sinne eines Beitrags zur Qualitätsverbesserung der Programme und zur Optimierung des Mitteleinsatzes hin orientiert.

Als grundlegende Voraussetzung für die fachliche Kontrolle wird die Quantifizierung von Zielen bzw. die Festlegung überprüfbarer Programmziele und eindeutiger Indikatoren in der Planungsphase gesehen. Angesichts der Komplexität des zu messenden Gegenstandes und der vielen externen Faktoren bedarf es jedoch bei der Soll-Ist-Bewertung auf der Grundlage dieser Ziele einer differenzierten Herangehensweise, damit Behörden quantitative Zielsetzungen als Steuerinstrument wahrnehmen können, ohne in Legitimationszwänge zu geraten. In diesem Kontext wird eine stärkere Differenzierung zwischen Kontrolle und fachlicher Bewertung gefordert.

Die entscheidende Funktion der Bewertung liegt darin, dass sich die Verwaltung über ihre Handlungsspielräume zur Erreichung von bestimmten arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischen Effekten bewusst wird. Demzufolge geht es

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in der Bewertung um die Frage, ob die eingesetzten Instrumente richtig ausgerichtet sind und die richtigen Projekte und Maßnahmen ausgewählt wurden, um diese Handlungsspielräume optimal auszunutzen. Darüber hinaus gilt es zu beurteilen, welche regionalökonomischen Impulse mit nachhaltiger Wirkung die EU-kofinanzierten Förderprogramme geben.

Als wichtige Neuerung zur Stärkung der fachlichen Kontrolle und als fördersystematisch sinnvolles Prinzip wird die leistungsgebundene Reserve gesehen. Jedoch wird sie als methodisch unausgereift bzw. zu weit von ihrer ursprünglichen Idee eines positiven Anreizes für eine effektive Umsetzung abgerückt kritisiert. Als weitere Begründung für die unzulängliche Umsetzung dieses Prinzips wird die Verwaltungstradition angeführt. In Deutschland sind experimentelle Politikstilansätze, Bewähren im Wettbewerb und Risikobereitschaft wenig verbreitet und scheitern an einer Verwaltungstradition, die Fehlverhalten zwar bestraft, innovatives und erfolgreiches Verhalten aber in keiner Weise belohnt. Es wird in diesem Zusammenhang empfohlen, die Kultur der fachlichen Zielkontrolle in Deutschland, die durch Vorgaben der europäischen Strukturfonds bereits wichtige Impulse erhalten hat, in ihrem Stellenwert und in ihrer Organisation nicht nur im Rahmen der Strukturfonds, sondern als genuiner Bestandteil öffentlicher Interventionen zu stärken und weiterzuentwickeln.

Schließlich wird kritisch angemerkt, dass dem Wettbewerb zwischen verschiedenen Programmen enge Grenzen gesetzt sind, da es keinen angemessenen Maßstab gibt, der der Vielfalt der Programme gerecht wird. Erschwert wird dies durch ein hinsichtlich der Unterscheidung zwischen der Messung von externen Faktoren und programmbedingten Wirkungen unzureichendes methodisches Design sowie durch regional differierende Bewertungssysteme. Daher wird ein übergreifender Wettbewerb der fachlichen Bewertung nur auf der Ebene einzelner Instrumente und Maßnahmen bzw. konzentriert auf eine thematische Ebene anstelle einer flächendeckenden Evaluation auf Programmebene für sinnvoll erachtet. In diesem Kontext wird ein erweiterter Spielraum für die Bewertung gefordert, um auch solche methodischen Konzepte implementieren zu können, die es erlauben, vermehrt zwischen Brutto- und Nettoeffekten zu unterscheiden und Wirkungsfaktoren der Förderung zu identifizieren. Zudem sollten zusätzliche Indikatoren entwickelt werden, um die Erreichung neuer Förderziele überprüfen und bewerten zu können. Schließlich wird eine Vereinheitlichung der Begleitsysteme zwischen den Ländern und der Bundesebene für notwendig gehalten. Hierzu sollten die zentralen Indikatoren, Datensätze und Erhebungsverfahren kontinuierlich abgestimmt werden.

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Zusammenfassung und Bewertung der Vorschläge zur effizienteren und effektiveren Gestaltung der Strukturfondsförderung

Zielorientierte Kontrolle und Bewertung, leistungsorientierte Mittelverteilung

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