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Zusammenfassung und Empfehlungen

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Die zügige Überarbeitung des BVWP ’92, die in der Koalitionsvereinbarung von Oktober 1998 angekündigt wird, erscheint aus einer Vielzahl von Gründen erforderlich. Insbesondere haben sich die Rahmenbedingungen verändert, die Strukturdaten- und Verkehrsprognosen sind überholt, und es ist eine erhebliche Finanzierungslücke entstanden. Alle Zeichen in Wirtschaft und Gesellschaft deuten auf mehr europaweite und weltweite Verflechtung, mehr Handel, mehr Reisen und damit auf stetig wachsende Verkehrsströme hin. Städte breiten sich in das Umland aus, Menschen pendeln quer durch Deutschland. Die Verkehrszahlen belegen diese Trends. Während dabei Auto- und Flugverkehr deutlich über allen Prognosen liegen, bleiben Bahn, Binnenschiff und ÖPNV ebenso deutlich hinter den Erwartungen zurück. Insgesamt wächst sowohl der Personen- als auch der Güterverkehr und zwar schneller als das Straßen- und Schienennetz.

Eine leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur ist zentrale Voraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands, für Wachstum und Beschäftigung. Investitionen in den Ausbau und Erhalt der Verkehrswege sind sowohl für die Wirtschaft als auch für eine zunehmend mobile Gesellschaft unerläßlich, weil expandierendes Verkehrsaufkommen und rückläufiger Kapazitätsausbau nicht zusammenpassen. War früher die mangelhafte Erschließung von Regionen das zu lösende Problem, so werden heute die Staus auf den Straßen bzw. die Kapazitätsengpässe bei der Bahn als Beweis des Bedarfs akzeptiert und als Argument für Verbesserungen der Verkehrsinfrastruktur angeführt. Da die Schaffung von Arbeitsplätzen für die Bundesregierung die höchste Priorität hat, spielt auch der Beschäftigungsaspekt eine wichtige Rolle, der mit dem Ausbau und Neubau von Verkehrswegen verbunden ist. Notwendig erscheinen Infrastruktur-investitionen bei allen Verkehrsträgern, also auch bei der Straße. Diese wird auch in Zukunft die Hauptlast des Verkehrs tragen. Hier gilt es, den Ausbaubedarf zur Ergänzung, Vervollständigung und Qualitätssicherung zu bedienen. In diese Richtung zielt das Anti-Stau-Programm der Bundesregierung, das zur Beseitigung von Engpässen auf Autobahnen, aber auch im Schienen- und Wasserstraßennetz beitragen soll.

Umweltverbände stellen dagegen in Zweifel, daß durch weiteren Straßenbau zusätzliche volkswirtschaftliche Vorteile erschlossen werden können. Das Verkehrsnetz sei bereits gut ausgebaut. Aus ökologischen und sozialen Gründen, aber auch wegen der knappen finanziellen Ressourcen gilt deshalb die Fortsetzung des Straßenneubaus als nicht vertretbar, und beim Straßenausbau sowie bei Ortsumgehungen werden deutliche Reduzierungen gefordert. Straßenbau führe zudem nicht zu den gewünschten Entlastungen beim Wirtschaftsverkehr, denn bei der Nutzung der zusätzlichen Kapazitäten dominiere i.d.R. der Perso-

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nenverkehr im Nahbereich. Da neue Straßen mit neuem Verkehr auch neue Probleme erzeugen, müsse die verkehrsinduzierende Wirkung des Straßenbaus in die BVWP einbezogen werden. Angesichts des dynamischen Wachstum bei Straßen- und Luftverkehr erscheint es notwendig, Teile dieser Verkehre auf Schiene und Wasserstraße zu verlagern. Durch die Umlenkung von MIV auf den Umweltverbund würde auch Platz für den Wirtschaftsverkehr geschaffen. Dies erfordert insbesondere eine Qualitätsoffensive für den ÖPNV und den SPNV. Hierfür ist die vorgesehene schrittweise Angleichung der Investitionen bei Straße und Schiene eine wichtige Voraussetzung. Solchen Akzentverschiebungen zu Lasten der Straße stehen Wirtschaftsverbände aber kritisch gegenüber, weil sie die klare Dominanz von Lkw und Pkw bei den Verkehrsleistungen außer acht lassen.

Gefordert wird eine integrierte Gesamtverkehrsplanung, die auch auf eine bessere Arbeitsteilung zwischen den Verkehrsträgern zielt. Hier ist nur dann mit Erfolgen zu rechnen, wenn neben der Umschichtung von Finanzmitteln auch die verkehrspolitischen Rahmenbedingungen, die bislang das Auto bevorzugen, neu festgelegt werden. Notwendig erscheinen stärker gestaltende Akzente, die dann auch schrittweise umgesetzt werden. Dabei sollte die Politik auf das wachsende Verkehrsaufkommen nicht nur mit dem Bau neuer Verkehrswege antworten. In diesem Zusammenhang plädiert das Wuppertal Institut dafür, anstelle des Verkehrssystems die Bildungsinfrastruktur weiter zu optimieren und den Produktionsfaktor Arbeit zu verbilligen. Sinnvoll erscheine auch eine Förderung der Informations- und Kommunikationstechnologien einschl. Verkehrstelematik zu Lasten des Ausbaus der physischen Infrastruktur. Im Mittelpunkt der Diskussion sollte nicht länger der Verkehr, sondern die Mobilität stehen. In Abstimmung mit anderen politischen Bereichen (wie Raumordnung und Städtebau) und allen gesellschaftlichen Gruppen ist ein konsensfähiges Leitbild für die Mobilität zu entwickeln. Dabei ist zu klären, was Wirtschaft und Gesellschaft an Verkehr brauchen und was nicht.

Zu einem ausgewogeneren Verhältnis der Verkehrsträger soll auch eine faire Kostenanlastung im Verkehr beitragen, die u.a. die EU-Kommission in ihrem Weißbuch fordert. Ziel ist eine gerechtere Anlastung der Wege- und der externen Kosten. Es geht nicht um eine grundsätzliche Verteuerung des Verkehrs, sondern um die Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Verkehrsträgern. Hierdurch sollen Verkehrsverlagerungen auf umweltfreundlichere Verkehrsmittel unterstützt werden, die ihrerseits dann kapazitätserweiternde Investitionen überflüssig machen und zugleich die ökologische Bilanz verbessern. In diese Richtung zielt die vom BMVBW angekündigte entfernungsabhängige Straßenbenutzungsgebühr für Lkw, die im Bereich des Güterverkehrs für mehr Gleichbehandlung sorgen wird. Sie ist zugleich ein Beitrag zur Harmo-

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nisierung der Gebührensysteme für die Nutzung der Verkehrsinfrastruktur und trägt zum Abbau bestehender Kostennachteile der Bahn bei, die bereits heute streckenbezogene Abgaben leistet.

Untersuchungen belegen, daß durch eine größere Kostenwahrheit im Verkehr die Lkw-Transporte nicht unzumutbar verteuert würden. Höhere Preise würden aber helfen, Leerfahrten und Kleinstlieferungen zu reduzieren. Langfristig steht dann auch die Wahl des Verkehrsmittels zur Disposition. Wenn regelmäßig über längere Zeit Erhöhungen der Transportkosten zu erwarten sind, werden Unternehmen ihre Bezugs- und Absatzstrategien überprüfen. Dann erscheinen Änderungen des Modal Split zugunsten von Schiene und Wasserstraße möglich. In diese Richtung zielt das Konzept der Ökosteuer, das über langfristig voraussehbare, periodische Erhöhungen der Energiekosten ökologische Effizienz belohnen und den Faktor Arbeit entlasten will. Beides würde insbesondere der Bahn zugute kommen, da diese sowohl ökologisch 'besser', als auch arbeitsintensiv ist.

Eine andere Auffassung vertritt der BDI. Ein teurer Straßengüterverkehr sei kein Garant für leistungsfähige und kostengünstige Bahn- und Schiffahrtssysteme. Der Verband plädiert dafür, die Infrastruktur so auszubauen, daß Bahn und Schiff im marktwirtschaftlichen Wettbewerb Teile des zu erwartenden Verkehrswachstums übernehmen können.

Angemahnt wird eine stärkere Einbeziehung von Umweltauswirkungen des Verkehrs und seiner Infrastruktur in die BVWP. Die Grundlagen hierfür wurden 1998 in dem Gutachten über umweltorientierte Fernverkehrskonzepte vorgelegt. Bemängelt wird die Dominanz der Zeitvorteile und Verringerungen von Betriebskosten im Bewertungsverfahren. Diese Nutzen fallen um so höher aus, je größer die prognostizierten Verkehrsmengen sind. Dagegen werden Beeinträchtigungen von Umwelt und Raumordnung nur unzureichend berücksichtigt, und Aspekte der Nachhaltigkeit bleiben ebenso vernachlässigt wie dynamische Rückkopplungseffekte (z.B. induzierter Verkehr). Entsprechende Korrekturen des Planungsverfahrens will das BMVBW u.a. durch die Monetarisierung weiterer Umweltwirkungen (wie Verbrauch von Natur und Landschaft) und durch eine netzbezogene URE vornehmen.

Da die übergeordneten verkehrspolitischen Ziele und die Verflechtungen mit dem bestehenden Verkehrsnetz beim derzeitigen Verfahren der Einzelprojektprüfung wenig Beachtung finden, schlägt der wissenschaftliche Beirat beim BMVBW eine Trennung von System- und Projektebene vor. Hierbei sollen die Feststellung von Netzinterdependenzen, die Prüfung von Parallelinvestitionen zwischen Schiene, Straße und Wasserstraße sowie die Ermittlung von raumwirtschaftlichen Effekten in einer vorgeschalteten Analyse vor der Einzelunter-

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suchung von Projekten erfolgen. Durch ein solches Vorgehen wird eine Reduzierung der Bewertungsschritte und der zu prüfenden Einzelprojekte ermöglicht. Zugleich würden Parallelarbeiten von Bund und Ländern verhindert. Der Bund wird auf der strategischen Systemebene gefordert. Die Länder müßten erst auf der nachgelagerten taktischen Projektebene aktiv werden, bei der es um die Auswahl einzelner Maßnahmen und um die Festlegung der Verkehrslinien im Raum geht.

Wichtig erscheint auch eine verstärkte verkehrsträgerübergreifende Betrachtung, die auf mehr Arbeitsteilung im Verkehr und Verkehrsverlagerungen zugunsten des Umweltverbundes zielt. Dabei sollte kleinteiligen und vielfältigen Investitionen ein größeres Gewicht zuerkannt werden, weil hierdurch die Störanfälligkeit des Verkehrssystems verringert werden kann. Sichergestellt werden müssen weiter Erhaltungsmaßnahmen der Verkehrsinfrastruktur, die in den letzten Jahren vernachlässigt wurden - mit der Konsequenz von Substanzverschlechterungen und der Einengung künftiger Finanzierungsspielräume. Bei der Straße und auch bei der Schiene sollten deshalb Umverteilungen zugunsten von Bestandsnetzmaßnahmen und Ausbaumaßnahmen mit besonderer Netzwirkung vorgenommen werden. Dies kann auch die Streckung oder Streichung von bisher vorgesehenen Projekten erfordern.

Die größte Herausforderung für den neuen BVWP stellt die finanzielle Situation dar. Der BVWP ’92 weist eine unverantwortlich hohe Finanzierungslücke von 80 bis 90 Mrd. DM auf. Verkehrszahlen und Bedarfsmeldungen wachsen vor allem beim Straßenverkehr erheblich schneller als die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel, die zunehmend unter Konsolidierungszwang geraten. Fest steht bereits heute, daß selbst bei konstantem Mittelfluß mit einer Abarbeitung aller bisherigen Maßnahmen des Vordringlichen Bedarfs frühestens im Jahr 2024 zu rechnen ist. Dies ist eine schwere Hypothek für die Revision des Planungsverfahrens. Sie engt die verkehrspolitischen Gestaltungsspielräume stark ein und läßt ein „weiter wie bisher" nicht akzeptabel erscheinen. Allein schon finanzielle Gründe machen deshalb eine Überarbeitung des BVWP zwingend notwendig.

Wegen des anhaltenden Verkehrswachstums, aber auch weil mit dem bisherigen Finanzierungstempo der Bedarf nur (zu) langsam abgearbeitet werden kann, fordern Länder, Verkehrsträger und Wirtschaft eine Aufstockung der Finanzmittel für Projekte des BVWP. Es ist aber kaum damit zu rechnen, daß der Bund in Zukunft mehr Geld für den Bau und Unterhalt seiner Verkehrswege zur Verfügung stellen kann. Eine Problemlösung könnte nach Ansicht von EU-Kommission und Wirtschaftsverbänden in einer verstärkten Ergänzung der staatlichen Infrastrukturplanung durch privates Engagement bei der Finanzierung, beim Bau und Betrieb von Verkehrswegen bestehen. Die Politik hat aber

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Vorbehalte gegen eine breite Anwendung des Konzepts der privaten Vorfinanzierung, weil so die finanziellen Engpässe lediglich auf die Zukunft verschoben werden. Notwendig erscheint deshalb eine neue Festlegung der verkehrspolitischen Prioritäten. Dabei ist nicht nur zwischen einzelnen Vorhaben, sondern auch zwischen Verkehrsträgern abzuwägen. Hierdurch können Parallelplanungen verhindert sowie Verkehrsströme umgelenkt und dosiert werden.

Der Ausweg aus der Finanzlücke kann nicht in einer Fortsetzung von Wunschlisten über Verkehrsprojekte bestehen. Mit diesem früher praktizierten Verfahren wurde der vordringliche Bedarf unverantwortlich ausgeweitet. Würde der aufgestaute indisponible Bedarf unverändert übernommen, blieben in den Verkehrshaushalten der nächsten Jahrzehnte kaum Spielräume für neue Weichenstellungen. Um wieder zu mehr politischer Glaubwürdigkeit zu kommen, spricht sich die neue Bundesregierung für eine Überprüfung geplanter Infrastrukturmaßnahmen aus. Sicherzustellen ist, daß der BVWP nicht länger weitgehend nur eine Sammlung von Absichtserklärungen bleibt, sondern ein Konzept wird, dessen schrittweise Realisierung der Abarbeitung des verkehrspolitischen Programms dient.

Um weitere Überfrachtungen des BVWP zu vermeiden, sind überholte Projekte zu streichen. Dies sollte insbesondere dann gelten, wenn die Neuaufnahme von Vorhaben zur Debatte steht. Dabei ist darauf zu achten, daß die Planungen den Realitäten folgen. Investitionen in die Schiene machen nur Sinn, wenn auch entsprechende Verkehrsverlagerungen stattfinden.

Das BMVBW stellt sich der schwierigen politischen Aufgabe einer Reform der BVWP. Vorgesehen ist eine zügige Überarbeitung, die sich

• auf die Aktualisierung der Prognose- und Bewertungsverfahren,

• auf die Berücksichtigung verkehrsträgerübergreifender Integrationseffekte,

• auf die Sicherstellung der Finanzierbarkeit und

• auf eine stärkere Einbeziehung von städtebaulichen Effekte, räumlichen Wirkungen sowie Aspekten der Umwelt- und Sozialverträglichkeit

erstrecken wird. Ziel ist ein Gesamtverkehrskonzept, das die Mobilität von Personen und Gütern sichert, die Umwelt- und Lebensqualität verbessert und die Verkehrssicherheit erhöht. Wichtig ist bei einer solchen Reform auch die Berücksichtigung des Luftverkehrs und mit dem dezentralen Flughafensystem seiner infrastrukturellen Basis. In die Modernisierung der Planungsmethode sollte auch der zunehmende Einsatz und die breitere Nutzung der Verkehrs-telematik stärker integriert werden, weil sich diese Technik auf die Verkehrsnachfrage, auf das Verkehrsverhalten und auf den Bedarf an Verkehrsinvestitionen auswirkt. Gefordert wird, Telematik nicht als Ersatz, sondern als Ergänzung zum Ausbau und Erhalt der Infrastruktur zu nutzen.

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Bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode soll ein neuer BVWP vorgelegt werden. Zur Sicherstellung der Kontinuität werden die laufenden Vorhaben bei Straße, Schiene und Wasserstraße bis dahin in dem Investitionsprogramm für die Jahre 1999 bis 2002 zusammengefaßt. Bei in Bau befindlichen Maßnahmen wird es somit keine Bauunterbrechungen geben. Damit sind die Planungssicherheit für die Länder und Regionen ebenso wie die Sicherung einer weiterhin hohen Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand gewahrt, die zu Wachstum und Beschäftigung beiträgt. Alle nicht im Programm enthaltenen Maßnahmen werden nicht - wie bisher - ungeprüft in der indisponiblen Bedarf übernommen, sondern einem neuen Bewertungsverfahren unterzogen. Dies verdeutlicht, daß mit Realismus und nicht weiter mit Spatenstichmentalität vorgegangen werden soll. BUND und UBA fordern zusätzlich auch bei in Bau befindlichen, inzwischen aber nach ökonomischen oder ökologischen Kriterien nicht mehr haltbar erscheinenden Projekten eine Überprüfung.

Mit dem neuen verkehrspolitischen Ansatz wird die gesamte Infrastrukturplanung auf realistische Finanzierungsgrundlage gestellt. Zugleich muß aber vor zu hohen Ansprüchen an den neuen BVWP gewarnt werden. Auch dieser Plan wird nicht alle Verkehrsprobleme auf einen Schlag lösen können. Dies kann nur langfristig über mehrere Etappen gelingen. Wegen der zahlreichen und vielschichtigen Probleme soll die Überarbeitung des Planungsverfahrens deshalb prozeßhaft erfolgen. Es gilt, ein eingespieltes System von Vertretern aus Fachverwaltungen, Wirtschaftszweigen und Wissenschaft von der Notwendigkeit und Richtigkeit der neuen Ansätze zu überzeugen. Dies erfordert ein offenes und transparentes Vorgehen.

Verkehrspolitik muß wieder als Zukunftsgestaltung und nicht allein als Problembewältigung begriffen werden. Handlungsfähigkeit kann zurückgewonnen werden, wenn die Sackgasse der isolierten Nachfragebefriedigung verlassen wird. Notwendig ist ein klares Zielsystem, in dessen Mittelpunkt eine ausgewogene Berücksichtigung der bislang in Widerspruch stehenden ökonomischen, ökologischen und sozialen Aspekte steht. Anzustreben ist ein weitgehender Ausgleich zwischen konkurrierenden Ansprüchen, für den das Konzept der Nachhaltigkeit einen sinnvollen Bezugsrahmen bildet. Auf dieser Basis sind auch für den Bereich der Verkehrswegeinvestitionen mit den verfügbaren natürlichen und finanziellen Ressourcen konfliktarme, aber effiziente Lösungen für die zu bewältigenden Verkehrsprobleme zu entwickeln. Hierbei muß der neue BVWP die Weichen für eine moderne und leistungsfähige Mobilitätsinfrastruktur stellen, die auch in Zukunft unverzichtbare Voraussetzung für Wachstum und Beschäftigung in Deutschland bleibt. Die notwendigen Schritte für eine entsprechende Revision des Planungsverfahrens sind eingeleitet. Wichtige Ergebnisse werden im Herbst mit dem Verkehrsbericht 2000 vorstellt.