Dr. Wolfgang Quaisser
Wirtschaftliche Konsequenzen der Osterweiterung für Deutschland - ein Überblick

• Einleitung
• 1. Finanzielle Belastungen
• 2. Wachstums- und Wohlfahrtsgewinne
• 3. Wirkungen des Osthandels
• 4. Effekte deutscher Direktinvestitionen (ADI)
• 5. Wachsender Druck auf den deutschen Arbeitsmarkt durch Migration
• 6. Problembereich Landwirtschaft
• 7. Fazit

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Dr. Wolfgang Quaisser
Osteuropa-Institut, München

Wirtschaftliche Konsequenzen der Osterweiterung für Deutschland - ein Überblick

Einleitung

Die EU-Osterweiterung ist für Deutschland insofern von herausragendem Interesse, als sie die politische und wirtschaftliche Stabilität in Ostmitteleuropa fördern wird. Krisenentwicklungen in dieser Region würden uns als direkte Nachbarn unmittelbar berühren und Ostmitteleuropa wäre kein verlässlicher Partner für Deutschland und Europa. Zu welchen Auswirkungen politische Spannungen führen können, zeigen die Entwicklungen im ehemaligen Jugoslawien. Wirtschaftliche Stagnation würde auch den Migrationsdruck verstärken. Deshalb wirkt die Osterweiterung politisch und wirtschaftlich stabilisierend auf die MOE-Länder und ganz Europa. Darin liegt der große Vorteil für Deutschland, obwohl sich die ökonomischen Effekte im einzelnen nur schwer quantifizieren lassen.

Mit der Osterweiterung sind jedoch nicht nur Hoffnungen, sondern auch Ängste verbunden. Letztere betreffen die höheren finanziellen Belastungen des EU-Haushalts. Befürchtet werden zudem ein stärkerer Importdruck, billige Arbeitskräfte aus dem Osten und die Beschäftigungsverlagerung durch deutsche Direktinvestitionen in die neuen Mitgliedsländer. Darüber hinaus erweist sich die Landwirtschaft, die in der EU eine hohe Protektion genießt, als besonderer Problemfall der Osterweiterung. Vor allem westdeutsche Landwirte befürchten eine starke Importkonkurrenz aus Osteuropa. So werden in der öffentlichen Debatte die positiven Wachstumseffekte durch verstärkte Integration weitgehend übersehen.

Folgende Fragen sollen beantwortet werden:

1. Wie hoch sind die finanziellen Belastungen durch die Osterweiterung für Deutschland?

2. Welche Wachstums- und Wohlfahrtsgewinne können für die Bundesrepublik erwarten werden?

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3. Welche Auswirkungen sind vom intensiveren Osthandel für Deutschland zu erwarten?

4. Werden massiv Arbeitsplätze durch deutsche Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa verlorengehen?

5. Wird die Migration aus Osteuropa den deutschen Arbeitsmarkt stark belasten?

6. Wird die deutsche Landwirtschaft von der Osterweiterung besonders betroffen?

Im Zentrum dieser kurzen Analyse stehen die Beitrittsländer der ersten Runde (d.h. Polen, Ungarn, Tschechien, Estland und Slowenien). Da die neue EU-Kommission unter Führung von Romani Prodi die Erweiterungsstrategie verändert und die Beitrittsverhandlungen mit der Slowakei, Litauen, Lettland, Rumänien und Bulgarien eröffnet hat, werden mitunter auch die Auswirkungen einer größeren Erweiterungsrunde erörtert. [Diese Analyse stützt sich teilweise auf eine größere Untersuchung, die der Verfasser in Zusammenarbeit mit anderen Koautoren für die Friedrich-Ebert-Stiftung erstellt hat. Quaisser, W., Hartmann, M., Hönekopp, E,, Brandmeier, M. (2000), Wirtschaftliche Konsequenzen der Osterweiterung für die Europäische Union, Bonn.]

1. Finanzielle Belastungen

Für Deutschland als größten Nettozahler der EU sind die finanziellen Kosten der Erweiterung ein besonders sensibler Bereich. Bereits während der Süderweiterung verschlechterte sich die finanzielle Position Deutschlands in der EU. Steht nunmehr mit der Osterweiterung eine ähnliche Entwicklung bevor, die angesichts leerer Haushaltskassen den deutschen Steuerzahler zusätzlich belastet? Unter solchen Umständen könnte die politische Akzeptanz in der Öffentlichkeit für die Osterweiterung unmittelbar untergraben werden.

Höhere deutsche EU-Beiträge sind vor allem deshalb wahrscheinlich, weil Deutschland auf dem Berliner Gipfel seinen Finanzierungsanteil (stärkere Berücksichtigung des BIP-Anteils der Finanzierung, Rückgang der Beiträge um ca. 500 bis 700 Mio. DM jährlich) nur geringfügig verändern konnte. Berechnet man den Beitragssatz alleine nach der Wirtschaftskraft, so liegt (Referenzjahr 1997) der deutsche Finanzierungsanteil am EU-Haushalt anstatt bei 28,2% bei ca. 26%. Eine Gewichtung entsprechend der Bevölkerungsgröße ergibt einen Anteil von ca. 22%, unter Berücksichtigung der Stimmen im Ministerrat sogar von nur 11,5%.

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Zu Beginn der Debatte lagen Einschätzungen vor, wonach die Osterweiterung als unkalkulierbares Risiko erschien. Dank der beschlossenen Reformen (Agenda 2000) in der Agrar- und vor allem der Strukturpolitik sind die finanziellen Auswirkungen überschaubarer geworden. Im Laufe der letzten Jahre haben sich deshalb die Schätzungen hinsichtlich der Kosten der Osterweiterung (Integration der MOE-Länder in die Agrarpolitik und Strukturfonds) trotz unterschiedlicher Berechnungsmethoden weitgehend angenähert. Die Kosten der Osterweiterung für die erste Erweiterungsrunde belaufen sich demnach auf 0,1% und 0,2% des BIP der Union. Da die neuen Mitgliedsländer Nettoempfängerländer (bis 4% ihres BSP) sein werden, stellt sich die Frage der Finanzierung.

Legt man die mittelfristige Finanzplanung der EU (Kosten 0,113% des BSP) zugrunde, so müsste sich der Bruttotransfer Deutschlands an den EU-Haushalt im Falle der Erweiterung (einschließlich Vorbereitungshilfen) voraussichtlich im Jahr 2006 um 3,6 Mrd. Euro erhöhen, d.h. er müsste um rund 10 % steigen. Der deutsche Nettobeitrag zum EU-Budget bliebe jedoch aufgrund der eingeleiteten Kürzungen vor allem in der Strukturpolitik (Beitritt der ersten Runde) im Jahr 2006 unverändert bei 0,54% des BSP (einschließlich Vorbeitrittshilfen 0,58% des BIP). Die Kürzungen der Strukturfonds gingen indes vor allem zu Lasten der Südländer Spanien, Portugal und Griechenland sowie Irland. Dennoch blieben sie auch weiterhin Nettoempfänger von EU-Transferleistungen.

Tabelle 1: Kosten der Osterweiterung für Deutschland (in Preisen von 1999)

Anmerkung: Der Beitragssatz Deutschlands zum EU-Haushalt betrug ca. 26,4% im Jahre 1999.

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Die finanziellen Belastungen halten sich damit zumindest nach den Vorgaben der Kommission für Deutschland in engen Grenzen. Man darf jedoch nicht verschweigen, dass es große Unsicherheiten in der Finanzplanung gibt, welche die Kosten erhöhen, aber auch kurzfristig senken können. Als Stichworte sind zu nennen: Zeitpunkt und Umfang der Osterweiterung, Höhe der Eigenleistungen der MOE-Länder, Unsicherheiten in den Wachstumsprognosen. Eigene Berechnungen, die von einem Gruppenbeitritt der MOE-Länder (ohne Rumänien und Bulgarien) im Jahre 2005 (statt 2002, wie in der Agenda 2000 angenommen) ausgehen, zeigen indes, dass von 2000 bis 2006 sogar Einsparungen von ca. 7 Mrd. Euro möglich wären. Danach wären allerdings höhere Belastungen zu verkraften, insbesondere mit dem Beitritt Rumäniens und Bulgariens.

Unsicherheiten bestehen auch hinsichtlich der konkreten Ergebnisse in den Beitrittsverhandlungen. Als besonders kontroverser Punkt gelten die Ausgleichszahlungen für den Agrarsektor, die den Landwirten als Kompensation für die Preissenkungen im Zuge der Agrarreform gezahlt werden. Solche Zuwendungen sind für die MOE-Länder in der mittelfristigen Finanzplanung auch deshalb nicht vorgesehen, weil die Beitrittsländer mit der Osterweiterung keine Senkung, sondern eine Erhöhung der Agrarpreise zu erwarten haben. Dennoch fordern die Beitrittsländer Zuwendungen, weil die Ausgleichszahlungen wettbewerbsverzerrend wirken und langfristig eine Ungleichbehandlung der EU-Mitgliedsländer kaum zu rechtfertigen ist (siehe Abschnitt 6). Kompromisse sind deshalb wahrscheinlich, die vor allem mittel- und langfristig die Kosten der Erweiterung erhöhen werden.

Angesichts der weiteren finanziellen Herausforderungen, die auf die EU zukommen (Stabilitätspakt für den Balkan, Erweiterung um weitere Länder, einschließlich Türkei), liegt es im Interesse Deutschlands, die kostenträchtigen Haushaltsposten (Strukturpolitik und Agrarpolitik) zu begrenzen und weitere Reformen voranzutreiben. Auch aus ordnungspolitischen Gesichtspunkten ist es kaum wünschenswert und sicherlich wenig effizient, beispielsweise eine zentrale Agrarmarktregulierung für 25 bis 28 verschiedene Länder in unterschiedlichen Klimazonen (selbst mit Hilfe lokaler Behörden) durchzuführen und die direkten Ausgleichszahlungen für die Bauern aus Brüssel zu organisieren.

Mittelfristig müssen deshalb die Agrarmärkte weiter liberalisiert und die konkrete Unterstützung der Landwirtschaft (produktionsneutral) den einzelnen Staaten überlassen werden. Auch wird eine Stabilisierung der Strukturfonds zumindest auf dem gegenwärtigen Niveau zwingend sein. Da hiermit einige

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Eckpfeiler der europäischen Einigung in Frage gestellt werden, sind politische Konflikte in der EU unvermeidlich. Angesichts der finanziellen Auswirkungen werden die verteilungspolitischen Konflikte in der EU eher zu-, als abnehmen.

2. Wachstums- und Wohlfahrtsgewinne

Um die Nettokosten der Osterweiterung für Deutschland zu ermitteln, müssten den höheren Aufwendungen die Wohlfahrtsgewinne (Steigerung der Einkommen) der Erweiterung gegenüber gestellt werden. Obwohl die Wachstums- und Wohlfahrtseffekte für die EU relativ gering ausfallen (0,1% bis 0,2% des BIP der Union), ist die Osterweiterung auch für die jetzigen Mitgliedsländer kein Nullsummenspiel, d.h. die Wohlfahrtsgewinne liegen über den zu erwartenden Kosten. Zudem werden Länder mit größerem Handelspotential mit Ostmitteleuropa wie Deutschland und Österreich stärker von der Osterweiterung profitieren. Aufgrund zusätzlicher Steuereinnahmen aus diesen Wachstumseffekten könnte die Osterweiterung für Deutschland dann weitgehend kostenneutral ausfallen. Allerdings lassen sich Prognosen dieser Art angesichts leerer Haushaltskassen nur schwer vermitteln.

Keuschnigg und Kohler (1999) errechnen im Rahmen eines allgemeinen Gleichgewichtsmodells für Deutschland sogar Wachstumseffekte von 0,5% und Wohlfahrtseffekte von 0,37% (im Vergleich zum „Steady State", dem „quasi-stationären" Gleichgewicht einer Volkswirtschaft). [Keuschnigg, Ch., Kohler, W. (1999), Eastern Enlargement to the EU: Economic Costs and Benefits for the EU Present Member States? Germany, Final Report on Study XIX/B1/9801, Brussels.]
Dabei handelt es sich um Nettoeffekte, d.h. die Kosten der Erweiterung sind mit berücksichtigt. Demnach könnte sich für Deutschland, gleiches gilt für Österreich, die Osterweiterung auch wirtschaftlich als eine lohnende Investition erweisen.

Die in volkswirtschaftlichen Modellen berechneten Wohlfahrtsgewinne der Osterweiterung sind jedoch mit großen Unsicherheiten und methodischen Problemen verbunden. So werden beispielsweise bisherige Integrationsschritte (Handelsliberalisierung durch Europaabkommen) mit einbezogen. Zudem werden hohe Wachstumseffekte im Außenhandel und geringe strukturelle Anpassungskosten unterstellt. Die tatsächlich auf einen reinen Beitritt beschränkten Effekte werden, im positiven wie im negativen Sinne, deshalb geringer ausfallen.

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3. Wirkungen des Osthandels

Zweifellos profitierte Deutschland von der zunehmenden Integration der MOE-Länder in den EU-Wirtschaftsraum. Die deutschen Exporte nach Ostmitteleuropa (einschließlich Russland) stiegen seit 1992 jährlich um 20%. Daran war Westdeutschland wesentlich beteiligt (+21%), wogegen Ostdeutschland seine Ausfuhren jährlich nur um 8% erhöhen konnte (vgl. auch Abbildung 1). Damit haben sich Hoffnungen als trügerisch erwiesen, Ostdeutschland könnte seine traditionellen Beziehungen zu dem GUS-Raum positiv nutzen. [Vgl. Jörg Beifuss (1999), Aussenhandelstrends in Mittel- und Osteuropa und die Marktposition Deutschlands, iw-trends, Nr. 3, 99.]
Für Deutschland insgesamt kommt dem Osthandel mit einem Exportanteil von ca. 10% nunmehr eine größere Bedeutung zu als dem Handel mit den USA (8,2%).

Die Handelsbilanzüberschüsse gegenüber Osteuropa haben sich in den letzten Jahren merklich erhöht. Sie betrugen 1998 im Warenhandel ca. 21 Mrd. DM (Angaben der Zahlungsbilanzstatistik). Für 1999 dürfte der Saldo allerdings deutlich geringer ausfallen, da die Exporte in die möglichen Beitrittsländer nur um 0,5%, die Einfuhren jedoch um 12,4% stiegen. Aufgrund der Russlandkrise sind die Ausfuhren nach Ostmitteleuropa einschließlich Russland sogar um 12,4% zurückgegangen (Einfuhren +7,4%).

Abbildung 1: Waren- und Dienstleistungshandel Deutschlands mit den
MOE-Ländern (in Mio. DM)

Quelle: Deutsche Bundesbank, Zahlungsbilanzstatistik

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Vom Ost-West-Handel hängen immer mehr Arbeitsplätze in Deutschland ab. Der Außenhandelsbilanzüberschuss Deutschlands mit Polen, Tschechien, Slowakei und Ungarn sicherte 1997 in Deutschland ca. 44.000 Arbeitsplätze im Bereich der gewerblichen Wirtschaft (1% der Beschäftigten). In dieser Kalkulation bleiben indirekte Beschäftigungseffekte in anderen Branchen unberücksichtigt. Würde man sie sehr niedrig auf 75% der direkten Effekte schätzen, so wären das ca. 77.000 Beschäftigte. Diese Zahl dürfte angesichts steigender Außenhandelsbilanzüberschüsse 1998 noch höher gelegen haben.

Wie negativ der verstärkte Importdruck in Branchen mit wenig qualifizierter Arbeit (der Bereich mit hohen komparativen Vorteilen der MOE-Länder) gewirkt hat, lässt sich schwer abschätzen. Zwar haben die Einfuhren in arbeitsintensiven Bereichen aus Osteuropa deutlich zugenommen, doch ist deren Bedeutung relativ zum BIP und zu den Gesamtimporten zu gering, um die Reallöhne bzw. Beschäftigung auf gesamtwirtschaftlicher Ebene zu beeinflussen. Daran dürfte sich auch nach der Osterweiterung nichts ändern.

Die These, dass die zunehmende Importkonkurrenz der MOE-Länder den Anpassungsdruck innerhalb Deutschlands intensiviert und die Arbeitslosigkeit verstärkt, kann nur für einige Bereiche (Bekleidungs- und Metallbranche) zutreffen. Hier gingen deutliche Marktanteilsgewinne der MOE-Länder mit einem überproportionalen Beschäftigungsrückgang in Deutschland einher. Selbst in diesen Fällen ist ein kausaler Zusammenhang zwischen Ostöffnung und forciertem Strukturwandel nicht unbedingt gegeben, da diese Branchen angesichts eines weltweit intensiveren Wettbewerbs ohnehin unter starkem Anpassungsdruck standen.

Die Prognosen über den künftigen Osteuropa-Handel divergieren stark. So rechnen einige Untersuchungen mit großen Wachstumseffekten durch die Osterweiterung. Andere Prognosen sehen die zusätzlichen Impulse als begrenzt. Schon jetzt ist der Anteil Deutschlands am Außenhandel der Beitrittskandidaten so hoch, wie es gemäß geographischer Nähe und Entwicklungsstand zu erwarten war. Deshalb stützen sich die eher verhaltenen Prognosen auch auf die Tatsache, dass ein Großteil des Handels bereits liberalisiert (insbesondere bei den Einfuhren) ist. Auch in den für uns sensiblen Bereichen (Stahl, Textilien, Bekleidung, Chemie) werden keine deutlichen Importsteigerungen aus den Beitrittsländern mehr erfolgen. Der Agrarbereich wird dabei mittelfristig eine gewisse Ausnahme bilden.

Der unmittelbare Beitritt der MOE-Länder wird deshalb für sich genommen keine starken expansiven Effekte im Außenhandel auslösen. Eine weitere

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Ausdehnung des Handels, die vorauszusehen ist, wird stärker von den Wachstumsperspektiven Ost- und Westeuropas abhängen. Sicherlich trägt die Osterweiterung dazu bei, ein solides Umfeld für anhaltende Wachstumsprozesse zu schaffen. Ausschlaggebend dafür bleibt jedoch vor allem, dies lehrt auch die Erfahrung in der EU, die eigene nationale Wirtschaftspolitik.

4. Effekte deutscher Direktinvestitionen (ADI)

Deutschland hat seit 1990 stark in Osteuropa investiert. Die Zuflüsse von deutschen Direktinvestitionen nach Osteuropa sind 1993 bis 1998 von ca. 1,3 Mrd. DM auf 8,3 Mrd. DM gestiegen. Der Anteil Osteuropas an den gesamten deutschen ADI stieg damit von 3,5% auf 7,5%. 1998 gilt zudem wegen der Daimler-Crysler-Fusion als Ausnahmejahr, da der Anteil 1997 noch bei 13% lag. Diese Verschiebung der regionalen Struktur der ADI ging zu Lasten der Industrieländer und nicht der Entwicklungsländer.

Deutschland ist der größte Investor in Osteuropa. Ein Viertel aller ADI stammt aus der Bundesrepublik. Zielländer der Investitionen sind die Beitrittskandidaten, auf die über 80% der ADI nach Osteuropa entfallen. Die Transformationsfortschritte und die Perspektive der Mitgliedschaft in der EU wirken sich, ähnlich wie bei der Süderweiterung, demnach positiv auf die Investitionen aus. Pro-Kopf gesehen liegen die deutschen Investitionen in Ungarn und Tschechien bereits über denjenigen in Portugal und Spanien.

Wie bedeutsam deutsche ADI für die MOE-Länder auch unter beschäftigungspolitischen Aspekten geworden sind, wird daran deutlich, dass zwischen 1990 und 1997 von den insgesamt 915.000 neu entstandenen (bzw. übernommenen) Arbeitsplätzen aus deutschen ADI allein 438.000 d.h. 48% auf die Reformländer ohne China entfallen. Allein die fortgeschrittenen Transformationsländer Polen, Ungarn und Tschechien konnten fast 37% der insgesamt von Deutschland im Ausland geschaffenen Arbeitsplätze auf sich vereinen.

Die höhere Arbeitsintensität der osteuropäischen ADI erklärt zwar zum Teil deren Beschäftigungseffekt, doch wird auch die zunehmende Attraktivität des Produktionsstandortes deutlich. Im gleichen Zeitraum sind in den übrigen Niedriglohnländern Griechenland, Portugal, Spanien und Irland insgesamt nur ca. 8000 Arbeitsplätze aus deutschen ADI entstanden.

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Abbildung 2: Beschäftigungsentwicklung deutscher Direktinvestitionen im
Ausland (Beschäftigte in 1000)

Quelle: Deutsche Bundesbank

Gehen damit Arbeitsplätze in Deutschland verloren? Die bisherige Struktur der ausländischen Direktinvestitionen (ADI) in den MOE-Ländern macht deutlich, dass über die Hälfte der Investitionen in Branchen mit nicht-handelbaren Gütern bzw. Dienstleistungen geflossen ist. Aus Befragungen geht hervor, dass für ADI in Ostmitteleuropa der Lohnkostenvorteil bisher nur ein Argument von vielen darstellt, obwohl die Lohnkosten vielfach nur ein Zehntel derjenigen in Deutschland betragen. Ausschlaggebend sind die Lohnstückkosten und hier ist die Schere weitaus geringer.

Nach einer einfachen Überschlagsrechnung [Sie beruht darauf, dass man die Beschäftigungszahlen deutscher Direktinvestitionen um den Anteil der deutschen Kapitalbeteiligung und um den Anteil der am Binnenmarkt orientierten Investitionen korrigiert. ] dürften bis 1997 maximal bis zu 112 Tsd. Arbeitsplätze aus Kostengründen von deutschen Unternehmen in Ostmitteleuropa entstanden sein. Für ganz Osteuropa kann die Zahl 125 Tsd. betragen und bis 1999 auf ca. 190 Tsd. angestiegen sein. Dies heißt allerdings nicht, dass gleich viele Arbeitsplätze aus Deutschland wegen zu hoher Kosten verlagert wurden. Die Arbeitsproduktivität in Deutschland ist höher, und die Investitionen können auch zum Aufbau neuer Kapazitäten für neue Märkte dienen.

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Es sollte nicht übersehen werden, dass meist nicht ganze Betriebe, sondern nur bestimmte Fertigungsverfahren ausgelagert werden, welche die Gesamtproduktivität und damit Arbeitsplätze in den Mutterunternehmen sichern. Zudem werden durch ADI die deutschen Exporte nach Ostmitteleuropa gefördert. Eine neue Arbeitsteilung innerhalb der erweiterten Union kann nicht nur insgesamt zu höherem Wachstum führen, sondern auch die Konkurrenzfähigkeit von deutschen Unternehmen gegenüber Drittanbietern verbessern.

5. Wachsender Druck auf den deutschen Arbeitsmarkt durch Migration

Befürchtungen hinsichtlich einer massenhaften Migration aus den MOE-Ländern haben sich nicht bestätigt. Die Ost-West-Wanderungen bewegen sich nach einer intensiveren Phase in den Anfangsjahren nicht zuletzt aufgrund der restriktiven Arbeitsmarktregelungen auf relativ niedrigem Niveau. Derzeit liegt der Anteil der Erwerbstätigen aus den MOE-Ländern in der EU bei nur 0,2%, in Deutschland bei 0,6% und in Österreich bei 1,1%. Hauptzielländer der Migration sind demnach Deutschland und Österreich, auf die zusammen ca. 72% der MOE-Erwerbstätigen in der EU entfallen (Anteil Deutschlands ca. 57%). Hauptherkunftsland ist Polen, das angesichts des großen Arbeitskräftepotentials und anstehender Strukturänderungen auch weiterhin Hauptquelle der Migration sein wird. 1998 arbeiteten ca. 69.000 Polen in Deutschland, was ca. zwei Drittel aller polnischen Arbeitskräfte in der EU ausmachte.

Obwohl das Gesamtniveau der Wanderung aus den MOE-Ländern gering ist, sind Regionen (in Deutschland: Süden, Südwesten und Berlin), Sektoren und Segmente des Arbeitsmarktes unterschiedlich betroffen. Auch wegen der spezifischen Arbeitsmarktregulierungen konzentriert sich die Beschäftigung auf einige Wirtschaftszweige wie die Landwirtschaft, den Bau- und Dienstleistungsbereich und vor allem auf das Hotel- und Gaststättengewerbe. Nur in einigen Bereichen dürften die Arbeitskräfte aus den MOE-Ländern im Wettbewerb mit heimischen Arbeitskräften stehen. Insbesondere im Baugewerbe (auch wegen eines hohen Anteils illegaler Beschäftigung) dürften die Löhne und Beschäftigung durch zusätzliche MOE-Arbeitskräfte negativ beeinflusst worden sein. In vielen anderen Bereichen handelt es sich vorwiegend um komplementäre Beschäftigungsmöglichkeiten, für die deutsche Arbeitnehmer nicht zur Verfügung stehen bzw. ihre Arbeitskraft angesichts fehlender Qualifikation, hoher Sozialleistungen und/oder niedriger Löhne nicht anbieten wollen oder können.

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Aufgrund der umfassenden Zuwanderungsregulierung können aus bisherigen Entwicklungen keine generellen Schlussfolgerungen für eine erweiterte Union mit weitgehender Freizügigkeit gezogen werden. Während die Auswirkungen von Handel und Direktinvestitionen auf den deutschen Arbeitsmarkt begrenzt sein bzw. teilweise sogar positiv auswirken werden, fallen die Effekte durch Migration möglicherweise stärker negativ aus. Vorliegende Untersuchungen geben hier keine eindeutige Antwort und die Ergebnisse variieren sehr stark (von neutralen bis negativen Effekten). Ökonometrischen Schätzungen zufolge wird der Anstieg des Ausländeranteils in einem Wirtschaftszweig um ein Prozent eine Lohndämpfung von 0,6% bzw. eine erhöhtes Arbeitsplatzrisiko von 1,8% zur Folge haben.

In Deutschland können die Grenzregionen (Ostdeutschland, Oberfranken) durch Pendler aus den MOE-Ländern sowie Berufe mit wenig qualifizierter Arbeit stärker beeinträchtigt werden. Zu berücksichtigen ist, dass Deutschland und Österreich sicherlich für den Arbeitsmarkt mittelfristige Übergangsregelungen beantragen werden, um die Wanderungsbewegungen zu begrenzen. Langfristig wird der deutsche Arbeitsmarkt aber nicht gegenüber den neuen Beitrittsländern abzuschotten sein. Wichtig ist, dass die Liberalisierung schrittweise erfolgt. Wie auch die Erfahrungen mit der Süderweiterung nahelegen, wird mittelfristig, vor allem im Falle eines positiven Wachstums und aufgrund der Transferzahlungen (Strukturfonds), der Zuwanderungsdruck begrenzt bleiben.

6. Problembereich Landwirtschaft

Ein weiterer für Deutschland problematischer Bereich der Osterweiterung bildet die Land- und Ernährungswirtschaft. Dabei wird nicht nur der bisher noch stark geschützte Agrarmarkt liberalisiert, sondern auch die gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) übernommen. Letzteres bedeutet, dass ein einheitliches Agrarpreis- und –marktsystem eingeführt und damit die hohen Erzeugerpreise auf die MOE-Länder übertragen werden. Angesichts eines beachtlichen Agrarpotentials – berücksichtigt man alle 10 MOE-Länder, dann stiege die Ackerfläche der EU-15 um 55% –, befürchtet man (abgesehen von den fiskalpolitischen Folgen für das EU-Budget) starke Produktionsanreize für die Landwirtschaft in den MOE-Ländern. Bei gleichzeitiger Liberalisierung des Agrarmarktes wäre ein Überangebot auf dem ohnehin von Überproduktion gekennzeichneten europäischen Agrarmarkt die Folge. Deutschland wäre als unmittelbarer Nachbar davon am stärksten betroffen.

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In der ersten Erweiterungsrunde ist hinsichtlich des Agrarbereichs Polen für Deutschland der gewichtigste und problematischste Partner. Ein einfacher Vergleich wichtiger Strukturdaten verdeutlicht dies: Während in Deutschland nur noch 2,9% der Beschäftigten in der Landwirtschaft (BIP-Anteil 0,8%) tätig sind, sind es in Polen noch ca. 21% (allerdings mit einem hohen Anteil von Nebenerwerbslandwirten). Die deutliche Diskrepanz zwischen Beschäftigungsanteil und BIP-Anteil (5,5%) zeigt allerdings die niedrige Produktivität der polnischen Landwirtschaft, die vorwiegend noch kleinbäuerliche Strukturen mit Betriebsgrößen von durchschnittlich ca. 7 bis 8 ha aufweist. Ohne Zweifel steht die polnische Landwirtschaft vor einem tiefgreifenden Strukturwandel, der in Tschechien und Ungarn weitgehend abgeschlossen ist.

Auch die deutsche Agrar- und Ernährungswirtschaft hat in den 90er Jahren trotz bestehender Handelshemmnisse seitens der MOE-Länder vom Handel mit Ostmitteleuropa profitiert. Die Exporte stiegen nach Tschechien, Polen, Ungarn und in die Slowakei deutlich von 1,3 auf 2,3 Mrd. DM, d.h. um ca. 72%, wobei Deutschland vor allem bei verarbeitenden Nahrungsmitteln Wettbewerbsvorteile aufweist. Die Einfuhren aus den 4 MOE-Ländern erhöhten sich dagegen im gleichen Zeitraum von ca. 2,1 auf ca. 2,3 Mrd. DM, d.h. um nur ca. 12%. Dadurch sank das deutsche Außenhandelsbilanzdefizit mit den 4 MOE-Ländern von über 725 auf nur 14 Mio. DM.

Selbstverständlich können diese Zahlen wenig über das mögliche Potential des Agrarhandels aussagen, da weitgehende Liberalisierungsschritte erst nach der Osterweiterung erfolgen werden. Die deutsche Land- und Ernährungswirtschaft dürfte aber über genügend Leistungskraft verfügen, dem steigenden Wettbewerbsdruck aus den MOE-Ländern standzuhalten. Dennoch kann der Agrarsektor (insbesondere in der Primärproduktion) zu den Verlieren der Osterweiterung zählen, was auch ökonometrische Modellberechnungen zeigen. Insbesondere in einigen Segmenten des Agrarmarktes (u.a. Rinder- und Kälberaufzucht) und in Grenzregionen könnte der Wettbewerbsdruck stärker wirken. Übergangsregelungen wären in diesen Bereichen deshalb sinnvoll, um den Strukturwandel abzufedern.

Dennoch muss auch im Agrarbereich vor einer Dramatisierung der Gefahren der Osterweiterung gewarnt werden. Untersuchungen zeigen, dass die landwirtschaftlichen Erzeugerpreise in den MOE-Ländern nicht mehr generell weit unterhalb des in der EU gültigen Preisniveaus liegen. In den letzten Jahren hat es eine beachtliche Preisangleichung zwischen den MOE-Ländern und der EU gegeben, die auf Preiserhöhungen in Ostmitteleuropa (durch staatliche Interventionen und Kostenanstieg), aber auch auf die Reform der GAP

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von 1992 zurückzuführen ist. Auch künftig wird sich dieser Trend fortsetzen, zumal die EU im Rahmen der Agenda 2000 weitere Erzeugerpreissenkungen vornimmt und die Kosten in den MOE-Ländern durch höhere Qualitäts- und Umweltstandards steigen können. Dennoch sind bei niedrigen Weltmarktpreisen inländische Preisreaktionen durch die EU-Osterweiterung insbesondere für Rindfleisch, aber auch für Getreide zu erwarten.

Auch künftig wird die deutsche Landwirtschaft vor erheblichem Anpassungsdruck stehen, der nur teilweise mit der Osterweiterung im Zusammenhang steht. Weitere Reformen in der GAP sind notwendig, um die Preissubventionierung abzubauen. Sie sind aber auch aufgrund der WTO-Verhandlungen notwendig. Denkbar wäre, die Tier- und Flächenprämien (direkte Ausgleichszahlungen) von der Produktion abzukoppeln. Zudem sollten die Prämien degressiv gestaltet werden, um den Anpassungsdruck schrittweise zu erhöhen und die finanziellen Belastungen abzubauen. Aus deutscher Sicht wären zudem eine größere nationale bzw. regionale Verantwortung und eine finanzielle Beteiligung bei den direkten Ausgleichszahlungen erstrebenswert. Diese Reformen würden gleichzeitig die finanziellen Risiken der Osterweiterung im Bereich der Landwirtschaft begrenzen.

7. Fazit

Für die EU bedeutet die Osterweiterung eine große Herausforderung, die von ihr weitreichende Reformen abverlangt. Wichtige Schritte sind mit der Agenda 2000 eingeleitet worden, die institutionelle Änderungen der EU stehen indes noch aus. Zu befürchten ist, dass die eingeleiteten Reformen der Strukturfonds und der Agrarpolitik für eine EU mit 25 Mitgliedsländern nicht ausreichen. Es liegt im unmittelbaren Interesse Deutschlands, dass weitreichende Veränderungen bereits vor der Osterweiterung abgeschlossen werden. Eine Einigung über strittige Fragen ist mit 15 Mitgliedsstaaten schwierig und würde mit 20 bzw. 25 Mitgliedsländern zu einem unkalkulierbaren Unterfangen.

Ein Beitritt der MOE-Länder im Jahre 2002 oder 2003 käme nicht nur für die EU zu früh, sondern würde beim gegenwärtigen Stand der Übernahme des gemeinsamen Rechtsstandes der EU (Acquis Communautaire) in den MOE-Ländern auch die meisten Beitrittskandidaten überfordern. Zudem dürfte sich im Laufe der nächsten Jahre der Abstand zwischen der „ersten" und „zweiten Beitrittsgruppe" verringern, so dass ein Gruppenbeitritt von ca. 8 MOE-Ländern (ohne Bulgarien und Rumänien) im Jahre 2005 als eine realistische Perspektive erscheint. Die mittelfristige Finanzplanung der EU bis zum Jahre

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2006 müsste auch in einem solchen Szenario nicht geändert werden, da dadurch ca. 7 bis 8 Mrd. Euro eingespart würden. Allerdings sollte ein Teil dieses Geldes den Beitrittskandidaten im Rahmen einer Aufstockung der Vorbereitungshilfen zugute kommen.

Mit einer anhaltenden hohen Arbeitslosigkeit steht Deutschland im Zuge der europäischen Integration und der Globalisierung vor wachsenden wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Problemen. Die Osterweiterung kann den deutschen Arbeitsmarkt zwar nicht maßgeblich, jedoch in einigen Segmenten (insbesondere im weniger qualifizierten Bereich) zusätzlich belasten. In exportorientierten Branchen sind positive Beschäftigungswirkungen zu erwarten. Die durch Handel und Direktinvestitionen ausgelösten Effekte sind bzw. werden indes relativ begrenzt bleiben. Zunehmende Migration könnte den Arbeitsmarkt stärker belasten, doch Übergangsregelungen ermöglichen eine soziale Abfederung. Solche Maßnahmen wirken indes nur mittelfristig und können eigene Anstrengungen im arbeitsmarktpolitischen Bereich nicht ersetzen.

Die Focusierung auf verteilungspolitische Probleme und Risiken übersieht die Chancen der Osterweiterung, die sich aus verstärkter Arbeitsteilung und Integration der MOE-Länder ergeben. Deutschland wird wirtschaftlich auch weiterhin von einer zunehmenden Integration Ostmitteleuropas durch wachsenden Handel und neue effizientere Formen der Arbeitsteilung gewinnen. Vieles hängt jedoch davon ab, wie wir auf diese Herausforderungen vorbereitet sind. Die Probleme, mit denen wir wirtschaftlich zu kämpfen haben, werden dagegen nur wenig mit der Osterweiterung zu tun haben. Sie sind vielmehr das Ergebnis interner und weltweiter Entwicklungen (u.a. Globalisierung, technischer Fortschritt). Bestehende Strukturprobleme und institutionelle Defizite treten dadurch weitaus deutlicher zutage. Weitreichende Reformen und strukturelle Anpassungsprozesse sind deshalb nicht nur wegen der Osterweiterung notwendig. Dies zu vermitteln, ist Aufgabe der Politik.