• 4. Sind Freihandel und Umweltschutz vereinbar?
  
  

4. Sind Freihandel und Umweltschutz vereinbar?

Schaut man die Präambel der Welthandelsorganisation (WTO) an, fühlt man sich ein wenig an Wahlkampfzeiten erinnert. Denn in vielen Passagen liest sich diese Präambel wie eine Ansammlung „wohlklingender Versprechen" und der Wunsch, möglichst nirgends anzuecken. So soll die WTO weltweit zur Vollbeschäftigung beitragen, zu einem Anstieg des Lebensstandards, zur ökonomischen Entwicklung der Entwicklungsländer und vieles mehr. Doch ähnlich einem Wahlkampfprogramm - das so eine Präambel ja tatsächlich zu einem gewissen Grade ist - sollten hinter der schönen Fassade trotzdem die Konturen einer zentralen Botschaft erkennbar sein. Ich denke, diese steckt vor allem in folgender Zielformulierung eines „optimal use of the world's resources in accordance with the objective of sustainable development",[Preamble of the Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization] wobei der erste Halbsatz sicherlich zentraler ist für das Selbstverständnis der WTO.

Wohlgemerkt, der optimale Einsatz weltweiter Ressourcen ist keineswegs dasselbe wie „Freihandel". Das Leitbild für die Institutionalisierung der internationalen Handelsbeziehungen muß stattdessen lauten, daß Handel auf der Basis „echter" komparativer Kostenvorteile stattfindet - und unter diesen Gesichtspunkten sollte auch das Spannungsfeld „Handel und Umwelt" betrachtet werden.

In der ökonomischen Theorie lassen sich prinzipiell drei Argumentationsstränge finden, warum es unter Berücksichtigung von Umweltaspekten zu internationalem Handel kommen kann, der nicht auf komparativen Kostenvorteilen beruht: [Vgl. Carsten Helm: Sind Freihandel und Umweltschutz vereinbar? Ökologischer Reformbedarf des GATT/-WTO-Regimes. Berlin 1995]

Der erste ließe sich überschreiben mit strategischer Handels- und Umweltpolitik -besser bekannt unter dem Namen „Ökodumping". Ausgangspunkt ist die Überlegung, daß in bestimmten Wirtschaftsbereichen aufgrund des unvollkommenen Wettbewerbs überdurchschnittliche Gewinne - sogenannte „oligopolistische Renten" - erzielt werden. Um sich einen größeren Anteil hieran zu sichern, könnte es für die einzelnen Staaten durchaus rational sein, die Wettbewerbsposition ihrer Industrie durch die Wahl zu geringer Umweltstandards zu stärken. Aufgrund dieser indirekten Subventionierung würde es sich hier um strategisch manipulierte und nicht etwa komparative Kostenvorteile handeln. Wenn nun eine solche „beggar-my-neighbour"-Politik von vielen Ländern verfolgt wird, dann verstärken sich nicht nur die negativen Umweltfolgen, sondern auch die Hoffnung auf einen größeren Anteil an den oligopo-listischen Renten verwirklicht sich nicht.

Der zweite Punkt wird oft unter den Begriff der neuen politischen Ökonomie gefaßt. Hier wird argumentiert, daß die Durchsetzung optimaler Umweltstandards mehr noch

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als andere Politikfelder unter den Problemen des „kollektiven Handelns" leidet: zum Beispiel, weil Umweltprobleme häufig weit verstreute, heterogene Gruppen betreffen, die sich schlecht organisieren können; oder weil es sich oft um langfristige Prozesse handelt, im Extremfall - wie in der Klimapolitik - sogar in erster Linie zukünftige Generationen betroffen sind, deren Interessen in der Entscheidungsfindung nur unzureichend vertreten werden. Dies würde in der Konsequenz wieder bedeuten, daß ein Teil des internationalen Handels nicht auf komparativen Kostenvorteilen, sondern auf eben jenen suboptimalen Standards beruht. Verstärkt wird diese Verzerrung der komparativen Kostenvorteile vor allem dadurch, daß die Möglichkeiten zur Durchsetzung von Umweltstandards, die den Präferenzen der Bevölkerung entsprechen, in den einzelnen Ländern verschieden stark ausgeprägt sind.

Der dritte Bereich betrifft schließlich grenzüberschreitende Umweltprobleme. Es ist ein bekanntes Ergebnis der neoklassischen Theorie, daß Wettbewerbsmärkte nur dann zu einer effizienten Allokation knapper Ressourcen führen, wenn alle externen Effekte internalisiert wurden - also auch die bei der Produktion und dem Konsum von Gütern entstehenden Umweltschäden. Auf der nationalen Ebene kann dies im Prinzip durch Umweltabgaben, handelbare Zertifikate und Vorschriften geschehen. Aber diese nationalen Instrumente sind unwirksam gegenüber grenzüberschreitenden Schadstoffen. Schlimmer noch, die Wirksamkeit von nationalen Maßnahmen kann teilweise durch internationalen Handel konterkariert werden. So wurde in der Klimapolitik die Befürchtung geäußert, daß bei einseitigen Maßnahmen energieintensive Industrien in Länder abwandern, die weniger für den Klimaschutz zu tun bereit sind (Stichwort: carbon leakage).

Nun sind dies erst einmal nur theoretische Zusammenhänge, und viele Studien deuten darauf hin, daß ihre empirische Relevanz zumindest derzeit noch relativ gering ist. Vor allem läßt sich das viel beschworene Abwandern umweltintensiver Industriezweige in Länder mit geringen Umweltstandards bisher empirisch kaum nachweisen.[Vgl. Adam B Jaffe, Steven Peterson, Paul R Portney und Robert Stavins: Environmental Regulation and the Competitiveness of U.S. Manufacturing, in: Journal of Economic Literature. Vol. 33(1), 1995, S 132-163]Aber als erstes Ergebnis sollte trotzdem festgehalten werden, daß mögliche Konflikte zwischen Freihandel und Umweltschutz keineswegs nur eine Befürchtung engagierter Umweltschützer sind, sondern sie sich sehr wohl aus der ökonomischen Theorie ableiten lassen.

Folgt hieraus eine grundlegende Abkehr vom Leitbild eines liberalen Handelsregimes? Dazu sei ein Zitat von Paul Krugmann aufgegriffen - einem der wohl bekanntesten Handelsökonomen. Krugman zufolge ist die gegenwärtige Rechtfertigung für Freihandel „not the old argument that free trade is optimal because markets are effi-cient. ... It is a sadder but wiser argument for free trade as a rule of thumb in a world whose politics are as imperfect as markets. ... To abandon the free trade principle in pursuit of the gains from sophisticated Intervention could therefore open the door to adverse political consequences that would outweigh the potential gains".Paul R. Krugman: Is Free Trade Passé?, in: Journal of Economic Perspectives, Vol. l, 1987, S. 131-144, hier: S. 143

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Dieser Aussage ist im Prinzip zuzustimmen, denn allzu schnell ist die Grenze zwischen legitimen Umweltschutzinteressen und „Ökoprotektionismus" überschritten. Doch kann hieraus nicht folgen, daß eine ökologische Reform der WTO überflüssig ist, wohl aber, daß dabei äußerst bedachtsam vorgegangen werden muß. Insbesondere bei den unter den Begriffen „strategische Handels- und Umweltpolitik" und „neue politische Ökonomie" zusammengefaßten Formen des Markt- bzw. Staatsversagens wäre ein korrigierender Eingriff in den internationalen Handel kaum durchführbar. Vor allem im Hinblick auf Entwicklungsländer sollte statt dessen eine Stärkung der dortigen institutionellen Strukturen angestrebt werden, z.B. durch die Förderung von Umweltschutzgruppen und Gewerkschaften, und besonders durch den verstärkten Transfer von Umwelttechnologien. Ebenso sind positive Anreizstrukturen - also carrots statt sticks - im Umgang mit Entwicklungsländern oftmals die effektiveren Instrumente.

Allerdings besteht vor allem für den Bereich grenzüberschreitender Umweltprobleme ein substantieller Reformbedarf für das GATT/WTO-Regime. Die umweltrelevanten Bestimmungen des GATT lauten kurz zusammengefaßt: Auch wenn das Wort „Umwelt" im eigentlichen GATT-Vertrag - der bei der Gründung der WTO unverändert übernommen wurde - an keiner Stelle vorkommt, sind zumindest bei produktbezogenen Maßnahmen relativ weitgehende Handelsrestriktionen zum Schutz der Umwelt zulässig. Insbesondere erlaubt Artikel III die Gleichstellung ausländischer mit inländischen Waren, das heißt umweltpolitische Vorschriften und Umweltabgaben lassen sich grundsätzlich in gleichem Maße auf im Inland produzierte und auf importierte Produkte anwenden. Gleichzeitig erlaubt Artikel XX den Vertragsparteien ansonsten GATT-widrige Handelsbeschränkungen, wenn dies zur Erreichung eines übergeordneten öffentlichen Politikziels unvermeidbar ist. Die zulässigen produktbezogenen Ausnahmen umfassen dabei Maßnahmen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen sowie Maßnahmen zur Erhaltung erschöpfbarer natürlicher Ressourcen.

Demgegenüber sind handelsbeschränkende Maßnahmen als Ausgleich unterschiedlicher Prozeß- und Produktionsmethoden prinzipiell verboten. So wurde ein US-amerikanisches Importverbot für Thunfische, bei deren Fang unverhältnismäßig viele Delphine getötet wurden, von einem Streitschlichtungsausschuß als GATT-widrig eingestuft, da es auf unterschiedlichen Produktions- bzw. Fangmethoden beruhe, nicht jedoch das Produkt Thunfisch als solches betreffe. Ein zweites GATT-Panel hat dieses Urteil im Maß 1994 im Prinzip bestätigt, da Maßnahmen unzulässig seien, die von anderen Ländern eine Änderung ihrer Umweltpolitik verlangen. In dem sehr ähnlichen Fall zum US-amerikanischen Importverbot für Garnelen, bei deren Fang gewisse Standards zum Schutz von Meeresschildkröten nicht beachtet wurden, fiel 1998 die Entscheidung des Streitschlichtungsausschusses im Ergebnis genauso aus, jedoch werden legitime Umweltschutzinteressen in der Urteilsbegründung zunehmend berücksichtigt. Demnach sind einseitige Maßnahmen nur dann in jedem Fall verboten, wenn sie eine Bedrohung des multilateralen Handelsregimes darstellen und zur Lösung des dem Streit zugrunde liegenden Problems nicht ernsthaft nach einer Einigung im Rahmen internationaler Verhandlungen gesucht wurde.

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Die grundlegende Unterscheidung zwischen produkt- und produktionsbezogenen Maßnahmen folgt dem eben erwähnten Souveränitätsprinzip, daß jedes Land selber über seine Umweltpolitik bestimmen soll - außer es verzichtet freiwillig hierauf, z.B. im Rahmen internationaler Umweltübereinkommen. Eine nationale Umweltpolitik ist jedoch bei internationalen Umweltproblemen nicht möglich - so können beispielsweise die tiefliegenden Inselstaaten auch bei noch so großen eigenen Anstrengungen alleine nichts gegen den befürchteten Anstieg des Meeresspiegels tun. Deshalb ist in solchen Fällen auch der Grundsatz der nationalen Souveränität, die eigene Umweltpolitik zu bestimmen, eine Illusion und als grundlegendes Ordnungsprinzip ungeeignet.

Doch unter welchen Umständen sollte es dann erlaubt sein, auf die Umweltpolitik anderer Länder Einfluß zu nehmen? Die Einschränkung der nationalen Souveränität in der Erklärung von Rio durch die Bedingung, nicht die Umwelt anderer Staaten zu schädigen, kann hier als erster Ausgangspunkt dienen. Besonders bei globalen Umweltproblemen, zu denen mehr oder weniger alle Staaten beitragen, liefert dies jedoch wenig Orientierung. Hieraus ergeben sich für die Regelung von Handelsbeschränkungen bei internationalen Umweltproblemen drei zentrale Fragen, auf die sich die Diskussion verstärkt konzentrieren sollte:

1. Wie streng sollten die Maßstäbe gegen einen protektionistischen Mißbrauch von Handelsbeschränkungen bei internationalen Umweltproblemen sein?
   Hier könnten relativ strikte Kriterien wie die Notwendigkeit, Effektivität oder Proportionalität von Maßnahmen angewendet werden. Am besten wäre es aber, wenn die Streitschlichtungsausschüsse ihre Überprüfung auf die Einhaltung der Zielbestimmungen in den Artikeln III und XX beschränken würden: keine ungerechtfertigte Diskriminierung und kein versteckter Schutz der inländischen Industrie. Dies wurde auch bisher schon teilweise so praktiziert, z.B. in dem als relativ „umweltfreundlich" bezeichneten Bericht des Streitschlichtungsausschusses zu den US-Bestimmungen für den Benzinverbrauch von Fahrzeugflotten. Schließlich ist es durchaus denkbar, daß an Handelsbeschränkungen mit einem geringeren internationalen Rückhalt strengere Maßstäbe angelegt werden als an solche im Rahmen quasi universeller Umweltabkommen.

2. Was ist eine faire Verteilung der gemeinsamen, aber differenzierten Verpflichtungen bei internationalen Umweltproblemen?
   Diese Frage markiert eine zentrale Konfliktlinie zwischen dem Norden und dem Süden. So wäre es beispielsweise unfair, den bisher für das Klimaproblem nicht verantwortlichen Entwicklungsländern über Handelsbeschränkungen einen Teil der Reparaturkosten ohne entsprechende Kompensation zu übertragen, selbst wenn hierdurch die Wirksamkeit der internationalen Klimapolitik gesteigert würde. Diese Suche nach einer „fairen" Lösung geht aber weit über die Beurteilung handelsbeschränkender Maßnahmen hinaus und wäre in erster Linie im Rahmen internationaler Umweltabkommen zu klären; bei bisher nicht verregelten Umweltproblemen könnten die Praxis der Staatengemeinschaft in ähnlichen Fällen - insbesondere das Völkergewohnheitsrecht - oder allgemeine Prinzipien, wie sie in der Rio-Erklärung festgelegt wurden, vorübergehend als Orientierung dienen. Von besonderer Bedeutung ist hier das Prinzip der gemeinsam, aber differenzierten Verpflichtungen (Prin-

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   zip 7 der Rio-Erklärung), die sich aus der unterschiedlichen Verantwortlichkeit und Fähigkeit der einzelnen Staaten ergeben [Vgl. Frank Biermann: Weltumweltpolitik zwischen Nord und Süd. Baden-Baden 1998]

3. Wer soll in Streitfällen die Definitionsmacht haben?
   Eine stärkere Beteiligung von Umweltexperten am WTO-Streitschlichtungsverfahren kann hier nur ein erster Schritt sein. Probleme ergeben sich besonders bei Konflikten zwischen Vertragsparteien und Nicht-Vertragsparteien internationaler Umweltabkommen, da in diesem Fall nur die Bestimmungen der WTO Anwendung finden. Hier könnte die Forderung des Forums Umwelt & Entwicklung deutscher Nichtregie-rungsorganisationen nach einem übergeordneten, unabhängigen Streitschlichtungsmechanismus aufgegriffen werden, der neben WTO und UNCTAD (United Na-tions Conference on Trade and Development) auch mit der Umweltpolitik betraute Institutionen wie etwa UNEP (United Nations Environment Programme) und die 1992 auf dem Umweltgipfel in Rio gegründete CSD (Commission on Sustainable Development) mit einbeziehen müßte.

   Fazit: Es wäre sicherlich zum Scheitern verurteilt, wollte man aus der WTO eine Umweltschutzinstitution machen; oder sie als einen der wenigen „rauchenden Colts" der internationalen Beziehungen - zu denen sie durch ihr Drohpotential von Handelssanktionen gehört - für die Umweltpolitik einzusetzen. Doch ist zu bedenken, daß die strikte Unterscheidung zwischen produkt- und produktionsbezogenen Umweltschutzmaßnahmen dem eigentlichen Mandat der WTO nicht gerecht wird - nämlich der eingangs erwähnten optimalen Nutzung der weltweiten Ressourcen. Zumindest im Zusammenhang mit internationalen Umweltproblemen sollte sich die WTO deshalb explizit auch produktionsbezogenen Handelsmaßnahmen öffnen, zumindest wenn diese im Rahmen internationaler Umweltübereinkommen stattfinden oder wenn eine Einigung auf internationaler Verhandlungsebene trotz ernsthafter Anstrengungen nicht erreicht werden kann. Hierzu könnten alternativ Artikel III oder Artikel XX erweitert werden.

   Umgekehrt wird besonders in den Nebenabkommen des GATT - dem Übereinkommen über technische Handelshemmnisse und jenem über sanitäre und phytosanitäre Maßnahmen - eine Vereinheitlichung internationaler Produktstandards angestrebt, da dies den internationalen Handel vereinfacht Hier sollte die WTO eher mehr Zurückhaltung zeigen. Denn wenn beispielsweise die europäische Bevölkerung mehr Bedenken gegenüber hormonbehandeltem Fleisch hat als die US-amerikanische, dann spiegeln entsprechende Importverbote eben diese unterschiedlichen Präferenzen wider und stehen keineswegs im Gegensatz zu einem liberalen Handelsregime. Der Hinweis auf die Konsumentensouveränität, derzufolge jeder selbst über den Kauf von Produkten wie hormonbehandeltem Fleisch entscheiden solle, taugt hier nur bedingt angesichts eines Einkaufsalltags, der nur selten eine sorgfältige Auseinandersetzung mit dem gekauften Produkt vorsieht.

   Zusammenfassend sollte man nicht vergessen, daß die Bestimmungen des GATT/-WTO-Regimes durchaus einen nicht unbeträchtlichen Spielraum zu handelsbe-

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   schränkenden Maßnahmen lassen, wo dies zum Schutz der Umwelt notwendig ist. Auch wenn es wichtig ist, diesen Spielraum zu erweitern, ist es noch dringender, ihn durch eine Stärkung der nationalen und insbesondere der internationalen Umweltpolitik zu nutzen. Ein wichtiger Schritt könnte hierbei sein, mit der Gründung einer internationalen Umweltorganisation der WTO eine gleichrangige Institution gegenüberzustellen.

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