• 2. Reform des Gemeindefinanzsystems
  
  • 2.1 Grunderfordernisse einer Finanzreform
  • 2.2 Reform der Gewerbesteuer
  • 2.3 Kompromißvorschlag des Deutschen Städtetages von 1992
  • 2.4 Chancen einer Reform des Gemeindefinanzsystems

2. Reform des Gemeindefinanzsystems

2.1 Grunderfordernisse einer Finanzreform

Nach Auffassung des Präsidenten des Deutschen Städtetages ist es für eine Bewältigung der Finanzkrise bei Städten, Kreisen und Gemeinden unerläßlich, daß das Gemeindefinanzsystem reformiert wird. Hierbei ist aus Sicht der Städte die Beachtung folgender vier Grunderfordernisse unverzichtbar:

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1. Die Kommunen benötigen eine konjunkturunabhängige und beständige Steuerquelle, um stetigen Ausgaben im Zuge ihrer Aufgabenerfüllung stetige Einnahmen gegenüberstellen zu können.

2. Zur Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung und Finanzautonomie benötigen die Gemeinden eine Steuer, deren Höhe sie mittels Hebesatzrecht beeinflussen können.

3. Das Verhältnis der Gemeinden zu den ortsansässigen Wirtschaftsunternehmen darf nicht unnötig belastet werden.

4. Entstehen durch neue Verteilungsschlüssel bei den Gemeinden Einnahmeverluste, dann müssen diese ausgeglichen werden, denn beim Gesamtvolumen der Kommunalfinanzen können keine Einbußen hingenommen werden.

2.2 Reform der Gewerbesteuer

Die Beratungen der Arbeitsgruppen des Bundesfinanzministeriums und der Länderfinanzminister im Jahr 1994 über eine Reform der wichtigsten Steuerquelle der Gemeinden, nämlich der Gewerbesteuer haben Hoffnungen geweckt, für dieses Problem endlich eine dauerhafte Lösung zu finden, zumal die Vertretung der Städte hierfür bereits 1992 einen Kompromißvorschlag vorgelegt hatte. Daß es aber nicht zu gemeinsamen Beratungen zwischen Bund und Ländern kam, kann als Indiz dafür gewertet werden, daß in absehbarer Zeit kaum mit dem notwendigen breiten politischen Konsens aller Beteiligten in der Gewerbesteuerfrage zu rechnen ist. Die Vorstellungen des Bundes und der Ländermehrheit liegen zu weit voneinander entfernt, so daß an Stelle der überfälligen Reform weitere Beeinträchtigungen der Gewerbesteuer zu befürchten sind. Dieser Eindruck ist durch die Koalitionsvereinbarung und die Regierungserklärung, insbesondere aber durch die Vorschläge des Vorsitzenden der CDU/CSU-Bundestagsfraktion noch erhärtet worden.

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Bereits in den 80iger Jahren sind gute Konzepte für eine Reform des Gemeindefinanzsystems von der Politik nicht genutzt worden. Zu nennen sind hier der Vorschlag der Wissenschaft zur Einführung einer Wertschöpfungsteuer und der Vorschlag einer Umgestaltung der Gewerbesteuer durch den Deutschen Städtetag aus dem Jahr 1986. Statt die notwendige Reform auf den Weg zu bringen, wurde die Gewerbesteuer als Haupteinnahmequelle der Städte aber immer weiter geschwächt. Dies hat vor allem zwei Konsequenzen:

• die zunehmende Abhängigkeit der Städte von der Gewinnentwicklung einiger weniger Großbetriebe und

• expandierende Steuerkraftunterschiede zwischen Städten und Gemeinden vergleichbarer Funktion und Größe.

Als Folge ergab sich in der derzeitigen Konjunktur- und Strukturkrise ein starker Rückgang der Einnahmen aus der Gewerbesteuer. Hiervon betroffen waren sowohl die bisher gewerbesteuerstarken Regionen als auch die strukturschwachen Kommunen, in denen die Einnahmen aus dieser Steuer nun vollends unzureichend sind. Letzteres gilt in den nächsten Jahren insbesondere für viele Gemeinden Ostdeutschlands.

Durch die steuerpolitischen Erfahrungen in den 70er und 80er Jahren bis hin zu den Steueränderungsgesetzen 1991 und 1992 ist in den Kommunen die Bereitschaft zu einem Kompromiß gewachsen, durch den die strukturschwachen Städte endlich eine ihrem Bedarf entsprechende Steuerbasis erhalten sollen. Zusätzlicher Druck auf eine Problemlösung ergab sich aus der Deutschen Einheit und aus der Tatsache, daß bei unverändertem Gemeindesteuersystem die ostdeutschen Städte infolge ihrer geringen Steuerkraft noch auf viele Jahre in hohem Maße auf Zuweisungen angewiesen sein werden. Dieser Zustand ist aber für die Kommunalen Spitzenverbände nicht akzeptabel. Deshalb drängen sie weiter auf eine Reform des Gemeindesteuersystems.

Die bisherigen Erfahrungen der nun 15 Jahre anhaltenden Reformdiskussion haben jedoch deutlich gemacht, daß die Problemlösung einer Wertschöpfungsteuer oder auch der Vorschlag des Deutschen Städtetages zur Umgestaltung der Gewerbesteuer von 1986 politisch nicht durchsetzbar sind. Um zu der dringend nötigen Reform zu

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kommen, muß deshalb nach einem Kompromiß gesucht werden. Von besonderer Wichtigkeit ist dabei eine zumindest teilweise Überbrückung des Interessengegensatzes zwischen Städten und Wirtschart bei der Frage der gewinnunabhängigen Bemessungsgrundlage der wirtschaftsbezogenen Gemeindesteuer. Einen entsprechenden Kompromißvorschlag hat der Deutsche Städtetag im Frühjahr 1992 unterbreitet.

2.3 Kompromißvorschlag des Deutschen Städtetages von 1992

Im Rahmen der mit der deutschen Wiedervereinigung anstehenden Verfassungsänderungen hat der Deutsche Städtetag in seiner Eingabe an die gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat im Juli 1992 vorgeschlagen, eine unmittelbare Umsatzsteuerbeteiligung der Städte und Gemeinden zu schaffen. Hierfür sollten im Grundgesetz wirtschaftsbezogene, an den Arbeitsstätten anknüpfende Verteilungskriterien geschaffen werden. Als finanzieller Ausgleich für eine derartige direkte Beteiligung an der Umsatzsteuer wurde nach Prüfung der verschiedenen Lösungsansätze der Verzicht auf einen Teil der Gewerbesteuer vorgeschlagen.

In diesem Vorschlag waren keine Vorgaben über Zeitpunkt und Umfang des partiellen Ersatzes der Gewerbesteuer enthalten. Festgestellt wurde jedoch, daß die Gewerbesteuer auch in Zukunft ein unverzichtbarer Bestandteil der kommunalen Einnahmen bleiben und im Vergleich zur Umsatzsteuerbeteiligung ein stärkeres Gewicht behalten muß. Nur auf diesem Weg läßt sich eine Aushöhlung des Hebesatzrechtes als einem wichtigen Teil der kommunalen Finanzautonomie verhindern.

Der Vorschlag beinhaltet für die verbleibende Gewerbesteuer die grundsätzliche Beibehaltung der bisherigen Erhebungsform nach. Ertrag und Kapital. Dementsprechend werden eine weitere Einschränkung des Kreises der Steuerpflichtigen (z.B. durch Freibetragsanhebungen) sowie Veränderungen der Bemessungsgrundlagen abgelehnt. Zugleich wird das Ziel, den Kreis der Steuerpflichtigen auf alle Unternehmen gemäß § 2 Umsatzsteuergesetz, also auch auf freie Berufe auszuweiten, keineswegs aufgegeben. Vielmehr wird eine solche Ausweitung nach wie vor für sachgerecht und bei einer

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reduzierten Gewerbesteuer um so eher vertretbar eingestuft. Nicht akzeptiert werden Konzepte, die - wie der Vorschlag der Bundesregierung zur Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer - im Vorgriff auf eine grundlegende Reform den Bestand an gewinnunabhängigen Gewerbesteuerelementen in Frage stellen.

Kritiker führen an, der Vorschlag des Städtetages sei nicht geeignet, zu einer besseren Verteilung der Steuereinnnahmen beizutragen. Dem widerspricht aber der Sachverhalt, daß eine unmittelbare Beteiligung der Städte und Gemeinden am Umsatzsteueraufkommen bei Verteilung nach den vorgeschlagenen Schlüsseln zu einer Stärkung des gewinnunabhängigen Elements der Gemeindefinanzierung führt. Ein teilweiser Ersatz gewinnabhängiger durch gewinnunabhängige Steuereinnahmen verbessert aber insbesondere die Lage von strukturschwachen Städten.

Solche tendenziellen Verbesserungen machen konkrete Berechnungen und Analysen der Auswirkungen, die eine derart tiefgreifende Veränderung im Gemeindesteuersystem für die einzelnen Kommunen hat, nicht überflüssig. Es darf nicht das Ziel des partiellen Ersatzes der Gewerbesteuer durch eine Umsatzsteuerbeteiligung sein, daß es zwischen Kommunen unterschiedlicher Funktion und Größe zu Steuerkraftnivellierungen kommt. Aufgrund der Konzentration der Wirtschaftstätigkeit auf die Städte muß sich für das wirtschaftsbezogene Element des Gemeindesteuersystems in den größeren Städten ein höherer Stellenwert ergeben als in den kleinen Gemeinden. Folglich wäre hier eine vertikale Nivellierung weder bedarfs- noch sachgerecht. Dies trifft um so mehr zu, als der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer, der bei den Kommunalfinanzen einen wohnsitzbezogenen Gegenpol zur Gewerbesteuer darstellt, eine Umverteilungstendenz von den Kernstädten zu den Umlandgemeinden aufweist.

Gegner setzen den Städtetagsvorschlag oft mit einer Unternehmensteuerentlastung gleich, die nur über eine Mehrwertsteuererhöhung zu finanzieren sei. Das Konzept des Städtetages enthält jedoch bewußt keine Festlegung zur Art der Finanzierung, da sich die Frage, ob, wann und in welcher Höhe die Unternehmen steuerlich zu entlasten und ob die Entlastungen finanzierbar sind, eher global als reduziert auf diesen einen Vorschlag stellt. Dies gilt insbesondere im Zusammenhang mit der aktuellen Diskussion um den „Wirtschaftsstandort Deutschland". Eine Reduzierung der Gewerbesteuer hat

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- wie auch die inzwischen initiierte Senkung der Einkommens- und Körperschaftssteuer - für Gewerbebetriebe nicht zwangsläufig eine Anhebung des Mehrwertsteuersatzes zur Folge. Die Unternehmensteuerentlastungen im Zuge des Standortsicherungsgesetzes sind Beweis für diese These.

Der Präsident des Städtetages bemängelt, daß durch die nicht aufkommensneutrale Lösung des Standortsicherungsgesetzes eine erhebliche Finanzierungsmasse, die für eine Reform des Gemeindefinanzsystems dringend benötigt würde, für eine Entlastungsmaßnahme von zweifelhaftem Wert, nämlich den gespaltenen Spitzensteuersatz bei der Einkommensteuer verwendet wurde. Er weist darauf hin, daß zusätzliche Mittel als Ausgleichsmasse für Verluste, die sich bei einer aufkommensneutralen Reform des Gemeindefinanzsystems ergeben, unerläßlich sind.

Insbesondere um diesen Ausgleichsbedarf beziffern zu können, müssen nach Auffassung der Kommunalen Spitzenverbände die Auswirkungen dieses, aber auch anderer Reformmodelle für die einzelnen Städte vorab berechnet werden. Solche gemeindescharfen Modellrechnungen stoßen bei den Finanzministern aber gerade wegen des zusätzlichen Finanzbedarfs für den Verlustausgleich auf Widerstand. Auch vor diesem Hintergrund ist zu bedauern, daß die fiskalisch gute Situation der späten 80er und frühen 90er Jahre nicht für die auch schon damals dringend gebotene Reform des Gemeindefinanzsystems genutzt worden ist.

2.4 Chancen einer Reform des Gemeindefinanzsystems

Bei den Beratungen der Arbeitsgruppe des Bundesfinanzministers über das Konzept des Städtetages für die Reform des Gemeindesteuersystems hat sich gezeigt, daß die Ermittlung der Daten für die Schlüsselgrößen Lohnsumme und Betriebsvermögen sowie für die gemeindescharfen Modellrechnungen einen enormen Zeitaufwand erfordert. Aus diesem Grund haben sich der Bund und die Wirtschaftsverbände für eine Übergangsregelung ausgesprochen, die für Anfang 1996 die Abschaffung der Gewer

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bekapitalsteuer und eine weitere „mittelstandsfreundliche" Senkung der Gewerbeertragsteuer vorsieht. Ein finanzieller Ausgleich soll über eine zunächst nur besitzstandswahrende Umsatzsteuerbeteiligung erfolgen.

Dieser Vorschlag wird vom Deutschen Städtetag und den anderen Kommunalen Spitzenverbänden abgelehnt, weil bei einer solchen Einstiegslösung unbekannt ist, wie nach Vorliegen der benötigten Daten für die Schlüsselelemente die endgültige Verteilungsregelung und damit die Konsequenzen für die einzelnen Kommunen aussehen werden. Diese Auswirkungen müssen jedoch bekannt sein, um die Verlustausgleichsregelung für die betroffenen Städte und Gemeinden konkretisieren zu können. Hinzu kommt, daß auch keine gemeindescharfen Informationen über die Höhe der Gewerbekapitalsteuer vorliegen. Ohne diese Daten kann aber keine besitzstandswahrende Lösung für eine Gemeindefinanzreform gefunden werden.

Auch die Koalitionsvereinbarung von November 1994 sieht die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und eine Senkung der Gewerbeertragsteuer vor, wobei mittelfristig die vollständige Abschaffung der Gewerbesteuer geplant wird. Mit dieser Zielsetzung wird die bisherige Gewerbesteuergarantie des Bundeskanzlers in Frage gestellt, nach der weitere Eingriffe in die Gewerbesteuer ohne Konzept für eine Neuordnung der Gemeindefinanzen, dem alle Betroffenen zustimmen, nicht in Betracht kommen sollten. Dieses steuerrechtliche Vorhaben ist insbesondere auch nicht vereinbar mit dem Kompromißvorschlag des Deutschen Städtetages, für den der Verbleib einer Gewerbesteuer mit ausreichender Gewichtung des Hebesatzrechtes unverzichtbar ist. Dem entspricht auch die Forderung, daß die verbleibende Gewerbesteuer höher als die Umsatzsteuerbeteiligung ausfallen sollte.

Der Vorschlag des Vorsitzenden der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, die Gewerbesteuer durch eine mit Hebesatzrecht ausgestattete Beteiligung an der Einkommens- und Körperschaftssteuer zu ersetzen, ist zwar nach Art. 106 Abs. 5 des Grundgesetzes möglich, wird aber vom Deutschen Städtetag ebenfalls abgelehnt. Um ein solches Hebesatzrecht einzuführen, müßte der derzeitige Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in eine Annexsteuer zur Lohn- und Einkommensteuer umgewandelt werden. Eine Gemeindeeinkommen- und -lohnsteuer, die je nach Wohnort des Steuerpflichtigen variiert, wird aber zu weiteren Spannungen im Verhältnis zwischen

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Kernstädten und Umlandgemeinden sowie zu vermeidbarem zusätzlichem Verwaltungsaufwand führen. Bei diesem Reformvorschlag wären die Kernstädte - wie bei der Gewerbesteuer - zu höheren Hebesätzen gezwungen. Dagegen könnten sich die schon vom bestehenden Gemeindesteuersystem begünstigten Umlandgemeinden niedrigere Hebesätze leisten. Das Resultat wäre eine Bestrafung der bleibenden Stadtbevölkerung und eine Belohnung der in der Regel einkommensstärkeren Bevölkerungsschichten im Umland. Ausgelöst würden hierdurch weitere Abwanderungen aus den Städten mit der Konsequenz einer Verschärfung der bevölkerungsstrukturellen Probleme und einer Verschlechterung der finanziellen Situation der Städte, die sich nicht zuletzt auch zum Nachteil der auf die Städte konzentrierten Wirtschaft auswirken.

Darüber hinaus ist die Lohn- und Einkommensteuer als Steuer nach der Leistungsfähigkeit grundsätzlich ungeeignet für eine regionale Differenzierung nach dem Wohnort des Steuerpflichtigen. Deshalb ist nach Auffassung des Präsidenten des Deutschen Städtetages der Vorschlag auch indiskutabel, wegfallende Gewerbesteuereinnahmen durch eine höhere Lohn- und Einkommensteuer zu kompensieren. Durch ein solches Vorgehen würde zudem die Funktion der Gewerbesteuer als Klammer zwischen Wirtschaft und Gemeinde aufgelöst. Betont wird, daß eine Steuer der Wirtschaft nicht durch eine zusätzliche direkte Steuer der Einwohner ersetzt werden sollte.

Auch der Vorschlag einer Körperschaftsteuerbeteiligung der Städte stellt keine Verbesserung in Aussicht. Das Aufkommen dieser Abgabe ist noch stärker als die Gewerbesteuer von der konjunkturellen Entwicklung abhängig. Dies steht im Widerspruch zum Hauptziel der Verstetigung der Gemeindeeinnahmen als Basis für eine kontinuierliche Aufgabenerfüllung.

Der Präsident des Deutschen Städtetages appelliert nachdrücklich an die Bundesländer, auch künftig eine Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und weitere Absenkungen der Gewerbeertragsteuer abzulehnen, sofern nicht gleichzeitig ein quantitativ und qualitativ adäquater Ersatz für die Städte und Gemeinden gewährleistet wird. Gerade die Gewerbekapitalsteuer ist als gewinnunabhängiges Element besonders für strukturschwache Gemeinden ein unverzichtbarer Einnahmebestandteil. Ihre Abschaffung sollte nur im Rahmen eines Gesamtkonzeptes diskutiert werden, das den Kommunen

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als Ausgleich eine andere wirtschaftsbezogene gewinnunabhängige Steuerquelle gibt. Es gilt zu vermeiden, daß sich Dauerschäden, wie sie für viele strukturschwache Städte aus der Abschaffung der Lohnsummensteuer zu Beginn des Jahres 1980 resultierten, wiederholen.

Zusammenfassend stellt der Präsident des Deutschen Städtetages fest, daß eine Reform des Gemeindesteuersystems überfällig - die letzte Reform ist 25 Jahre her! -, der hierfür notwendige breite politische Konsens aber nicht in Sicht ist. Die Positionen von Bund und Ländern hinsichtlich einer Revitalisierung der Gewerbesteuer liegen nach wie vor weit auseinander. Nach Ansicht der Städte müßte eine Reform die Ausweitung der Gewerbesteuerpflicht auf alle Unternehmen im Sinne des Umsatzsteuergesetzes sowie die obligatorische Einführung der Lohnsumme als Steuerbemessungsgrundlage umfassen. Einzelheiten für eine solche Problemlösung enthält der Vorschlag des Deutschen Städtetages, den dieser im Jahre 1986 zur Umgestaltung der Gewerbesteuer vorgelegt hat.

Sowohl dieser Vorschlag als auch die Anregung der Wissenschaft, die Gewerbesteuer durch eine Wertschöpfungsteuer zu ersetzen, sind bisher aber an abweichenden Vorstellungen der politischen Entscheidungsträger gescheitert. Die Kette der Eingriffe des Bundesgesetzgebers in die Gewerbesteuer läßt nach Auffassung der Städte befürchten, daß die dringend benötigte Reform des Gemeindefinanzsystems in absehbarer Zeit nicht zustande kommt und statt dessen die kommunale Hauptsteuerquelle ohne adäquaten Ersatz weiter demontiert wird.