• 1. Förderung des Wohneigentums als staatliche Aufgabe
  
  • 1.1. Zur Bedeutung und Begründung staatlicher Wohneigentumsförderung
  • 1.2. Theoretische Begründung staatlicher Wohneigentumsförderung: Unvollkommenheit des Wohnungsmarktes
  • 1.3. Zum Verhältnis von Wohneigentumsförderung und Mietwohnungsbauförderung: Ökonomische Effizienz versus soziale Gerechtigkeit?

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1. Förderung des Wohneigentums als staatliche Aufgabe

1.1. Zur Bedeutung und Begründung staatlicher Wohneigentumsförderung

Nach Umfragen wünschen sich etwa 80 Prozent der deutschen Bevölkerung ein Leben in den "eigenen vier Wänden". Die Gründe hierfür liegen insbesondere in der höheren Wohnqualität, der Unabhängigkeit, der Bedeutung der eigenen Wohnung als Kapitalanlage bzw. als Instrument der Alterssicherung und nicht zuletzt als ein wesentliches Element der Versorgung der Kinder.

Diese hohe Wertschätzung des Wohneigentums auf seiten der Bürger findet ihre Berücksichtigung durch den Gesetzgeber in den Zielen einer staatlichen Wohnungsbaupolitik, wie sie insbesondere im zweiten Wohnungsbaugesetz formuliert sind. In Paragraph 1 Absatz 2 heißt es:

"Die Förderung des Wohnungsbaus hat das Ziel, die Wohnungsnot, namentlich auch der Wohnungssuchenden mit geringem Einkommen, zu beseitigen und zugleich weite Kreise des Volkes durch Bildung von Einzeleigentum, besonders in der Form von Familienheimen, mit dem Grund und Boden zu verbinden. Sparwille und Tatkraft aller Schichten des Volkes sollen hierzu angeregt werden. In ausreichendem Maße sind solche Wohnungen zu fördern, die die Entfaltung eines gesunden Familienlebens, namentlich für kinderreiche Familien, gewährleisten."

Entgegen dem weit verbreiteten Wunsch nach Wohneigentum stellt sich die tatsächliche Wohneigentumsquote in Deutschland eher gering dar. Sie beträgt für die alten Bundesländer ca. 40 Prozent, für die neuen Bundesländer nur 25 Prozent. Die gesamtdeutsche Eigentumsquote von 36 bis 37 Prozent fällt damit im europäischen Vergleich deutlich niedrig aus. So beträgt die Eigentumsquote etwa in Großbritannien 68 Prozent, in Frankreich 54 Prozent, in den Niederlanden 52 Prozent und in Dänemark 48 Prozent.

Die vergleichsweise niedrige Eigentumsquote in Deutschland läßt sich nach Darstellung eines Vertreters des Bundesministeriums für

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Raumordnung, Bauwesen und Städtebau auf vielfältige Ursachen zurückführen. Von besonderer Bedeutung sind dabei drei Aspekte:

• Die historische Entwicklung: Nachdem die Eigentumsquote 1950 in Westdeutschland rund 41 Prozent betrug, sank sie, auch aufgrund massiver Förderung des Mietwohnungsbaus als Mittel zur Beseitigung akuten Wohnungsmangels, auf 34 Prozent Anfang der sechziger Jahre, um schließlich über einen Zeitraum von 30 Jahren wieder bis auf den heutigen Wert von ca. 40 Prozent anzusteigen. Ein erheblicher Nachholbedarf besteht auf Jahre hinaus in den neuen Bundesländern, nachdem dort das Wohneigentum zu DDR-Zeiten systematisch heruntergewirtschaftet wurde.

• Regional unterschiedliche Entwicklungen: Deutlich ist bei den Wohneigentumsquoten ein starkes Stadt-Land-Gefälle zu beobachten. Der Trend vom Land in die Stadt hat große Ballungsräume mit hohen, die Wohneigentumsbildung erschwerenden Bau- und Bodenpreisen entstehen lassen. Während die Eigentumsquote im ländlichen Raum etwa 55 Prozent beträgt, liegt sie in den Kernstädten bei unter 20 Prozent.

• Der Trend zu kleineren Haushalten: Die zunehmende Singularisierung führte zu einer zusätzlichen Senkung der Eigentumsquote, so daß diese sich auch hinsichtlich der Haushaltsgröße differenziert darstellt. So liegt die Quote bei Einpersonenhaushalten bei etwa 20 Prozent, bei Zweipersonenhaushalten bereits bei 38 Prozent, bei Dreipersonenhaushalten bei 50 Prozent und bei den Fünfpersonenhaushalten bei 65 Prozent.

Anhand dieses differenzierten Bildes deutet sich an, daß eine effektive Wohneigentumsförderung auch eines differenzierten Instrumentariums bedarf, um den unterschiedlichen Anforderungen gerecht zu werden. Eine wesentliche Anhebung des selbstgenutzten Wohneigentums läßt sich wohl nur langsam erreichen und erfordert eine konsequente wohneigentumspolitische Rahmensetzung auf einer Vielzahl von Feldern.

Kritiker warnen allerdings vor einer zu starken Akzentuierung des Wohneigentumsgedankens, zumal sich in den nächsten beiden Jahr-

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zehnten durch Verschiebungen in der Bevölkerungs- bzw. Alterspyramide automatisch eine Erhöhung auf durchschnittlich etwa 50 Prozent ergeben würde. Außerdem seien die Wohneigentumsquoten bestimmter Haushalte kaum mehr steigerbar. So besäßen beispielsweise Fünfpersonenhaushalte im letzten, besten Einkommensfünftel zu 90 Prozent Wohneigentum.

Zur Begründung und Rechtfertigung der staatlichen Wohneigentumsförderung wird auf ihre Bedeutung für verschiedene Politikfelder und -ziele verwiesen, auf die:

• gesellschafts- und familienpolitische Bedeutung;

• wohnungsbaupolitische Bedeutung;

• wirtschaftspolitische Bedeutung.

Hierbei besteht über die gesellschafts- und familienpolitische Bedeutung relativ große Einigkeit, während bei den beiden anderen Politikfeldern auch Alternativen zur Wohneigentumsförderung, wie die Förderung des (sozialen) Mietwohnungsbaus, in die Betrachtung einzubeziehen wären.

Gesellschafts- und familienpolitische Bedeutung

Wohneigentum bedeutet persönlichen Freiraum, Lebensqualität und die Möglichkeit, individuelle Wünsche nach sicherem Wohnen zu erfüllen. Mit jedem Wohneigentum, das gefördert wird, wird damit auch ein Stück persönlicher Entwicklungschance gefördert. Auf Albert Schweitzer wird die Äußerung zurückgeführt, daß "zuerst Menschen Häuser bauen, und dann Häuser Menschen bauen".

Insbesondere für Familien mit Kindern bedeutet das eigene Heim eine erstrebenswerte Form des familiengerechten Wohnens, welches den Bedürfnissen heranwachsender Kinder in besonderem Maße gerecht wird. Hierbei kommt die Wohneigentumsförderung auch in langfristiger Perspektive wiederum der nächsten Generation zugute, die im Wege der Erbfolge hiervon profitiert.

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Wohnungsbaupolitische Bedeutung

Nach wie vor ist der Wohnungsmarkt gekennzeichnet durch einen ausgeprägten Nachfrageüberhang, insbesondere in den Ballungsräumen, der vermutlich auch in der näheren Zukunft fortbestehen oder sich gar noch verstärken wird. Die Schaffung von ausreichendem und angemessenem Wohnraum bleibt daher eine der dringlichsten politischen Aufgaben. Gerade durch die Förderung von selbstgenutztem - neugebautem - Wohneigentum und die damit einhergehende Mobilisierung privaten Kapitals und Eigeninitiative kann nach weit verbreiteter Auffassung ein wesentlicher Beitrag zum Abbau der Engpässe auf dem Wohnungsmarkt und damit zu einer angemessenen Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum geleistet werden.

Zu beachten ist in diesem Zusammenhang der sogenannte Sickereffekt, der darin besteht, daß ein Haushalt, der einen Neubau erwirbt oder erstellt, eine Wohnung frei macht, die wiederum von einem Haushalt bezogen wird, der seinerseits eine Wohnung frei macht. Ziel ist es, durch diese Umzugsketten auch das Wohnungsangebot für sozial schwächere Haushalte zu erhöhen. Aufgrund von Sickerverlusten (Wohnflächenausdehnungen, Umwidmungen in Eigentumswohnungen etc.) wird die Wirksamkeit dieser Strategie allerdings beeinträchtigt. Im Falle der Förderung von Altbauten ist sie noch fragwürdiger.

Wirtschaftspolitische Bedeutung

Die zentrale volkswirtschaftliche Bedeutung des Wohnungsbaus und damit auch der Wohnungsbauförderung wird deutlich, wenn man bedenkt, daß knapp die Hälfte der gesamten Bauinvestitionen und mehr als ein Viertel der gesamten Anlageinvestitionen der deutschen Volkswirtschaft auf den Wohnungsbau entfallen. Hiervon sind mindestens 80 Prozent der Bildung von Wohneigentum zuzurechnen.

In der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung findet diese Tatsache ihren Niederschlag darin, daß 40 Prozent des gesamten Bruttoanlagevermögens - fast die Hälfte des gesamten in Gebäuden gebundenen

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Vermögens - in Wohnbauten gebunden sind. Mindestens die Hälfte davon entfällt auf Eigenheime und Eigentumswohnungen.

Ein weiteres wirtschaftspolitisches Argument für die Förderung des Wohneigentums wird darin gesehen, daß über Multiplikatoreffekte jede in den Wohnungsbau investierte Mark in den vor- und nachgelagerten Produktionsleistungsbereichen eine weitere DM, nach anderen Schätzungen sogar 2,50 DM, nach sich zieht. In diesem Zusammenhang verwies der Vertreter des Zentralverbandes des Deutschen Baugewerbes insbesondere auch auf die positiven Beschäftigungswirkungen der Wohneigentumsförderung in der Bauwirtschaft, die zu den besonders arbeitsintensiven Wirtschaftszweigen zählt.

Positiv bewertet wird schließlich auch die gerade in der Vorsparphase mit der Vermögens- bzw. Eigentumsbildung verbundene Erhöhung und Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Sparquote. In Zeiten einer sich zunehmend nach oben verändernden Altersstruktur der Bevölkerung und damit verbunden zunehmenden Belastungen der gesetzlichen Altersversorgungssysteme ist zusätzlich auch die Rolle des Wohneigentums als wesentliches Fundament der Altersversorgung breiter Bevölkerungskreise hervorzuheben.

1.2. Theoretische Begründung staatlicher Wohneigentumsförderung: Unvollkommenheit des Wohnungsmarktes

Nach der neoklassischen Theorie gilt auf einem Wohnungsmarkt, der durch alle denkbaren Vollkommenheiten, insbesondere freie Preisbildung, fehlende Transaktions- und Suchkosten, vollkommene Voraussicht der Akteure und Abwesenheit jeglicher öffentlicher Förderung zugunsten der ein oder anderen Wohnbesitzform gekennzeichnet ist, daß Wohnungsbewerber indifferent sind zwischen Miete und Kauf der von ihnen begehrten Wohnung. Auf der anderen Seite sind auf einem derartigen vollkommenen Wohnungsmarkt die Anbieter ebenfalls indifferent bezüglich Verkauf oder Vermietung.

Läßt man die Annahme der vollkommenen Voraussicht der Akteure fallen, so stellt sich die Situation zumindest aus der Sicht der Anbieter anders dar: Dieser wird nun allenfalls noch in Bezug auf wirt-

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schaftlich starke Bewerber zwischen Vermietung und Verkauf indifferent sein. Bei weniger gut situierten Bewerbern wird der Anbieter aufgrund eines immer bestehenden Mietausfallsrisikos den Verkauf vorziehen, da er hierbei seinen Gewinn sofort realisieren kann.

Ausgehend von dieser Theorie müßte man vermuten, daß Mieten teurer ist als Kauf und daß Reichere eher zur Miete, Ärmere eher in ihrem Eigentum wohnen. Ein Blick auf die realen Verhältnisse zeigt indes ein vollständig anderes Bild. Als Ursache für einen Teil dieser augenscheinlichen Diskrepanz zwischen Theorie und Realität kann aus theoretischer Sicht ein Liquiditäts- und ein Risikoproblem angesehen werden.

Bewerber, die nicht über ausreichendes fungibles Kapital zum Erwerb von Wohneigentum verfügen, müssen auf ihr Humankapital, d.h. letztlich die Erträge ihrer Arbeit, zurückgreifen. Diese Erträge fallen aber zum überwiegenden Teil erst im Laufe der Zukunft an und sind darüber hinaus mit einem Unsicherheitsfaktor behaftet. Ist der Rückgriff auf das Humankapital in einem Maße notwendig, welches die Beleihungsgrenze übersteigt, hat der Bewerber keine Chance zum Erwerb von Wohneigentum. Es sind somit gerade die wirtschaftlich Schwächeren, denen so der Zugang zu Wohneigentum verwehrt ist.

Die theoretische Betrachtung verweist aus Sicht eines Wissenschaftlers auf wesentliche Fragen im Zusammenhang mit der Wohneigentumsförderung, insbesondere auf die Fragen

• nach den Motiven für die Wohneigentumsförderung;

• nach der Rolle der Förderung im Vorsparprozeß, also bei der Herstellung der Eigenkapitalvoraussetzungen;

• nach der Rolle der Förderung im Nachsparprozeß;

• und schließlich nach den geeigneten Instrumenten zur Wohneigentumsförderung und nach deren Ausgestaltung.

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1.3. Zum Verhältnis von Wohneigentumsförderung und Mietwohnungsbauförderung: Ökonomische Effizienz versus soziale Gerechtigkeit?

Neben diesen Fragen ist zusätzlich auch die Förderung des engsten Substituts zum Wohneigentum, der Mietwohnung, in die Betrachtung einzubeziehen. Eine erfolgreiche Förderung des Mietwohnungsbaus, die sich auch in den Mieten niederschlägt, erhöht die Attraktivität der Mietwohnung gegenüber der Eigentumswohnung und senkt damit die Anreize zur Bildung selbstgenutzten Wohneigentums. Somit besteht grundsätzlich eine teilweise gegenläufige Wirkung der Förderung des Mietwohnungsbaus einerseits und der Wohneigentumsförderung andererseits.

Die Förderung des sozialen Mietwohnungsbaus soll vor allem Haushalten unterhalb der Schwellenhaushalte helfen. Es soll bezahlbarer, günstiger Wohnraum für diejenigen geschaffen werden, die sich kein Wohneigentum leisten können.

Es stellt sich allerdings die Frage nach dem Verhältnis des Gewichts, das jeweils der Mietwohnungsbau- bzw. der Eigentumsförderung beigemessen werden soll. Eine weit verbreitete Kritik in diesem Zusammenhang lautet, daß in der Vergangenheit die Mietwohnungsbauförderung zu sehr im Vordergrund stand und die Eigentumsförderung vernachlässigt wurde. Daher liegt eines der Motive für die Förderung des Wohneigentums auch darin, einen Ausgleich für die massive Subventionierung des Mietwohnungsbaus zu schaffen. Diskutiert wird in diesem Kontext vor allem auch die Frage der Effizienz der jeweiligen Förderung, also ihr Beitrag zur Verbesserung der Wohnungssituation unterversorgter Haushalte.

Zu dieser Frage liegen unterschiedliche Aussagen vor, die nicht immer frei von jeweiligen Interessenlagen sind. Ein Vertreter des Zentralverbandes der Deutschen Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer konstatierte einen klaren Effizienzvorteil der Wohneigentumsförderung gegenüber der Förderung des sozialen Mietwohnungsbaus. So bewirke die Förderung des selbstgenutzten Wohneigentums aus verschiedenen Gründen eine größere Verbesserung des Wohnungsangebotes. Zum einen sei der Sickereffekt des Eigentumerwerbs größer als im sozialen Mietwohnungsbau, die sogenannte Umzugs-

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kette deutlich länger. Nach einer Studie der GEWOS betrage das Verhältnis etwa 2,5 zu 1,5. Darüber hinaus führe die Eigentumsförderung auch zu einer strukturellen Verbesserung des Wohnungsangebotes, da Eigentumserwerber in der Regel höherwertige Wohnungen frei machen als Sozialmieter. Einschränkend wurde allerdings auch darauf hingewiesen, daß sich das Wohnungsangebot bei einem Erwerb aus dem Wohnungsbestand nur dann erhöht, wenn der Verkaufserlös zum Bau einer neuen Immobilie verwendet wird.

Gestützt werde die These der höheren Effizienz der Wohneigentumsförderung durch die Zahlen einer Studie einer großen deutschen Bausparkasse, wonach mit einer staatlichen Förderung in Höhe von einer Milliarde DM entweder 4.000 Sozialwohnungen, 10.000 frei finanzierte Wohnungen oder 20.000 selbstgenutzte Eigentumswohnungen erstellt werden können.

Während im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus die Förderung des selbstgenutzten Wohneigentums (direkte Förderung) als weitgehend effizient einzustufen sei, gelte dies für den sozialen Mietwohnungsbau nicht in gleichem Maße.

Drastisch erhöht habe sich in den letzten Jahren der Subventionsbedarf im sozialen Mietwohnungsbau. Wurde 1962 der Quadratmeter noch mit 1,26 DM pro Monat subventioniert, waren es 1969 bereits 1,95 DM, 1977 bereits 7,14 DM und 1980 10,- DM. Heute liegt der Subventionsbedarf bei 25,- DM und mehr pro Quadratmeter Wohnfläche und Monat, in Extremfällen sogar über 40,- DM. Diese extremen Kostensteigerungen führten dazu, daß trotz eines immer höheren staatlichen Aufwands immer weniger subventionierte Wohnungen hergestellt werden können.

Von Seiten eines Wissenschaftlers wurde allerdings an dieser Rechnung Kritik geübt. Die Frage der Rentabilität sei nur in längerfristiger Perspektive unter Beachtung der Mietsteigerungen zu beantworten. Dann könne die Investition selbst bei anfänglichen Kosten von 40,-DM und einer Miete von 12,- DM pro Quadratmeter rentabel sein.

Nach Darstellung des Vertreters der Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer erreicht von dem genannten immensen Subventionsaufwand nur ein sehr geringer Teil die Mieter in Form einer effektiven

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Vergünstigung gegenüber der Vergleichsmiete. In Nordrhein-Westfalen etwa liegt die Durchschnittsmiete einer nach 1979 errichteten frei finanzierten Wohnung bei 8,97 DM pro Quadratmeter, die Miete einer vergleichbaren Sozialwohnung liegt bei 7,32 DM. Demnach wird mit einem Subventionsaufwand von 25,- DM oder mehr nur ein effektiver Mietvorteil von 1,68 DM erreicht.

Ein weiteres Problem des sozialen Mietwohnungsbaus wird in der hohen Fehlbelegungsquote gesehen. Das herkömmliche Fördersystem schützt den immobilen Dauermieter, auch wenn er längst zu den Gutverdienern zählt. Die Subventionsvorteile dieser gutverdienenden Dauermieter werden durch die Fehlbelegungsabgabe bei weitem nicht abgeschöpft.

Insgesamt, so der Vertreter des Zentralverbandes der Deutschen Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer, stellt sich die Situation des sozialen Wohnungsbaus derzeit ausgesprochen unbefriedigend dar. Diese Situation erfordere eine radikale Umstellung der Förderung des sozialen Mietwohnungsbaus. Nur so könnten die Haushalte wieder klare Maßstäbe dafür erhalten, welche Wohnung preiswürdig ist. Eine einkommensorientierte Förderung und ein verbessertes Wohngeldrecht könnten verhindern, daß einkommensschwache Haushalte Nachteile bei der Wohnungssuche erleiden.

Als Fazit bleibe festzuhalten, daß die - bisherige steuerliche - Förderung des selbstgenutzten Wohneigentums in erheblichem Maße zur Beseitigung des Wohnungsmangels beigetragen habe und der Förderung des sozialen Mietwohnungsbaus unter Effizienzgesichtspunkten überlegen sei.