• 6. Finanzwissenschaftliche Aspekte - Auswirkungen auf den föderalen Finanzausgleich
  
  • 6.1 Integrationsprobleme einer ökologischen Steuerreform
  • 6.2 Bewertung von Öko-Steuern aus finanzwissenschaftlicher Sicht

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6. Finanzwissenschaftliche Aspekte - Auswirkungen auf den föderalen Finanzausgleich

Neben ökologischen und ökonomischen Auswirkungen von Umweltsteuern hat jede Steuerreform auch weitreichende finanzwirtschaftliche Effekte. Nahezu alle Vorschläge zu einer ökologischen Steuerreform enthalten Elemente, die die Haushaltssituation und insbesondere die Finanzausgleichsstruktur der Gebietskörperschaften betreffen. Von daher stellen Fragen der "Einpassung" von Öko-Steuern in das System des föderalen Finanzausgleichs wichtige Rahmenbedingungen für die ökologische Steuerreform dar.

Ein föderaler Finanzausgleich, also Finanzausgleichszahlungen bzw. Finanzausgleichsströme zwischen einzelnen Gebietskörperschaften sind immer dann notwendig und finden statt, wenn es nicht gelingt, den jeweiligen Ausgaben der einzelnen Haushalte soviele eigene Einnahmen zuzuordnen, daß Bund. Länder und Gemeinden in eigener Souveränität mit einem ausgeglichenen Budget operieren können. Ein solcher Finanzausgleich ist Ausdruck der gelebten Selbständigkeit der föderalen Ebenen, verbunden mit einer klar erkennbaren Aufgabenstruktur bzw. Aufgabenteilung zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften. Entsprechend handelt es sich dabei um ein äußerst komplexes System, das für eine bestimmte Aufgabenstruktur eine sorgfältig durchdachte Finanzierungsstruktur zu gewährleisten hat.

Neben den eigenen Steuern der Gebietskörperschaften gibt es vier große Steuerverbünde, die den größten Teil der Finanzmasse insgesamt ausmachen. Daran sind Bund, Länder und Gemeinden mit unterschiedlichen Anteilen beteiligt:

1. Die Umsatzsteuer wird verteilt nach politischer Schwerpunktvorgabe. Derzeit stehen dem Bund 63% und den Ländern 37% zu.

2. Die Körperschaftsteuer geht je zur Hälfte an Bund und Länder.

3. Bei der Lohn- und Einkommensteuer haben sich die Anteile von Bund und Ländern von ehemals 50% auf nunmehr jeweils 42,5% verringert, während den Gemeinden heute 15% zukommen.

4. Der Anteil der Gemeinden am Gewerbesteueraufkommen ist mittlerweile auf 85% gestiegen. Bund und Länder erhalten nur noch jeweils knapp 7,5% als "Gewerbsteuerumlage".

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Dieses System ist heute auf der Ausgabenseite durch neue Verteilungsmodalitäten im Zuge der Wiedervereinigung und der gestiegenen Verpflichtungen im Rahmen der Europäischen Union sowie auf der Einnahmeseite durch veränderte Steuerstrukturen äußerst kompliziert geworden. Dieses komplexe, politisch sorgfältig austarierte System horizontaler und vertikaler Ausgleichszahlungen kann durch eine ökologische Steuerreform, die diese Restriktionen nicht berücksichtigt, aus den Fugen geraten.

6.1 Integrationsprobleme einer ökologischen Steuerreform [Fn. 3: Dieser Abschnitt ist dem Beitrag von Truger. Achim / Linscheidl, Bodo: Ökologische Steuerreform und Stabilität des Finanzsystems, Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln 1994, entnommen und geringfügig verändert.]

Die Öko-Steuer-Reformvorschläge bestehen alle aus einer mehr oder weniger großen Anzahl von speziellen Gütersteuern. Diese sind im deutschen Finanzausgleichssystem nach dem Trennsystem verteilt: Dem Bund steht nach Art. 106 GG das Aufkommen aus den Verbrauchsteuern, den Ländern das Aufkommen aus den Verkehrsteuern und den Gemeinden das Aufkommen aus den örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zu. Sofern eine ökologische Steuerreform innerhalb des bestehenden verfassungsrechtlichen Rahmens erfolgen soll, ist zunächst zu prüfen, in welche der genannten Kategorien die neuen Öko-Steuern einzuordnen sind. Die meisten der vorgeschlagenen Steuern dürften wohl unter die verfassungsrechtliche Rubrik der Verbrauchssteuern fallen. Im Einzelfall wäre zu prüfen, ob einige Öko-Steuern auch als Verkehrsteuern oder als örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern qualifiziert werden können.

Unter dem Aspekt des vertikalen Finanzausgleichs wäre es relativ unproblematisch, wenn zur aufkommensneutralen Kompensation von Öko-Steuern, deren Aufkommen als Verbrauchsteuern dem Bund zugeordnet wird, ausschließlich Bundessteuern gesenkt würden. Das Reformpotential bliebe dann jedoch relativ gering, sofern man unterstellt, daß die Mineralölsteuer als aufkommensstärkste Bundessteuer nicht für eine Senkung zur Disposition steht und auch die übrigen, in die EU-Harmonisierung einbezogenen Verbrauchsteuern (Tabaksteuer, Branntweinabgaben) ausscheiden. Es verbliebe ein Umschichtungspotential von etwa 10 bis 12 Mrd. DM (gemessen am Steueraufkommen von 1992). In Problemstruktur und Dispositionsspielraum ähnlich sind Vorschläge zu beurteilen, die zu neuen Öko-Steuern mit Landesertragskompetenz führen und gleichzeitig auch die Steuersenkungen

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nur bei Landessteuern vornehmen. Aufgrund der sehr begrenzten Verwendungsalternativen sind diese unter Finanzausgleichsaspekten relativ günstig zu bewertenden Varianten (Austausch von Bundessteuern gegen Bundessteuern, Landessteuern gegen Landessteuern und Gemeindesteuern gegen Gemeindesteuern) auch bei keinem der bisherigen Vorschläge zu finden.

Wenn indessen bei einer aufkommensneutralen ökologischen Steuerreform bestehende Steuern gesenkt werden müssen bzw. sollen, die in die Ertragskompetenz einer anderen als derjenigen Ebene fallen, die das Öko-Steueraufkommen vereinnahmt, sind Anpassungsmechanismen erforderlich. Soweit Bund und Länder unterschiedlich betroffen sind, erfolgt der vertikale Ausgleichsprozeß im bestehenden System über die Änderung der Umsatzsteueranteile im Rahmen des Deckungsquotenausgleichs. Eine einmalige Neufestsetzung würde jedoch in den meisten Fällen nicht ausreichen: Wenn z.B. eine Energiesteuer mit im Zeitablauf steigendem Aufkommen als Bundessteuer eingeführt und als Kompensation eine Gemeinschaftsteuer wie z.B. die Einkommensteuer kontinuierlich gesenkt würde, so ergäbe sich ein von Jahr zu Jahr steigender Aufkommensunterschied zwischen Bundes- und Landesebene, der folglich auch eine jährliche Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile erforderlich machen würde. Für die ohnehin schwierigen politischen Verhandlungen im Rahmen des Finanzausgleichs entstünde eine zusätzliche Belastung. Unter diesem Aspekt erscheint der Vorschlag einer Verwendung des Öko-Steueraufkommens zur Erhöhung des Bundeszuschusses zur Sozialversicherung auf den ersten Blick relativ unproblematisch, da sowohl Steueraufkommen als auch Verwendung auf der Bundesebene angesiedelt sind. Auch dadurch würde sich jedoch die der Umsatzsteuerverteilung zugrundeliegende Deckungsquotenberechnung verändern. Schließlich kann auch die Ausgestaltung als Sonderabgaben dieses Problem nicht umgehen. Die Notwendigkeit zur Eingliederung in den Finanzausgleich würde zwar zunächst vermieden, tatsächlich verschärft sich jedoch bei einem hohen Aufkommen der Abgaben das in der vertikalen Steuerverteilung liegende Konfliktpotential gerade durch die Umgehung und damit Aushöhlung der bestehenden Finanzverfassung und ihrer Ausgleichsmechanismen.

Immerhin kann eine unterschiedliche Entwicklung des Steueraufkommens von Bund und Ländern durch die Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile zumindest prinzipiell ausgeglichen werden. Äußerst bedenklich wäre in diesem Zusammenhang die Abschaffung der Umsatzsteuer. Der vertikale Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern durch den Deckungsquotenausgleich wäre

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dann in der bisherigen Form nicht mehr möglich und müßte von einer anderen Gemeinschaftsteuer übernommen werden. Auch würde die nivellierende Wirkung der Umsatzsteuer hinsichtlich der Finanzkraftunterschiede der Länder durch die Verteilung nach der Einwohnerzahl und die Zuweisung von Ergänzungsanteilen nach Bedürftigkeit entfallen. Weiterhin ist zu berücksichtigen, daß die Umsatzsteuer als Berechnungsgrundlage für die Bundesergänzungszuweisungen dient, deren Bedeutung für den horizontalen Finanzausgleich bei einer weitreichenden ökologischen Steuerreform zunehmen könnte. Abgesehen davon wäre eine Abschaffung der Umsatzsteuer mit dem bestehenden Europarecht nicht vereinbar.

Eine wesentliche politische Restriktion für eine ökologische wie auch für jede andere umfangreiche Steuerreform entsteht, wenn sie nicht im Rahmen der bestehenden Verfassung möglich und folglich für ihre Umsetzung eine qualifizierte Mehrheit erforderlich ist. Dies ist u.a. dann der Fall, wenn neue, bislang nicht vorgesehene Steuerkategorien eingeführt werden sollen. Eine Änderung der Finanzverfassung wäre daher erforderlich, wenn beabsichtigt würde, neue Öko-Steuern als Gemeinschaftsteuern einzuführen. Unter dem Aspekt der gleichmäßigen Aufkommensverteilung und der Verhinderung einer Überlastung der vertikalen Ausgleichsmechanismen würde sich diese Lösung vor allem bei einer umfangreichen Energiebesteuerung durchaus anbieten. Dies gilt vor allem dann, wenn andere Gemeinschaftsteuern wie die Einkommenoder die Umsatzsteuer aufkommensneutral gesenkt werden sollen. Auch eine Abschaffung der Gewerbesteuer in Verbindung mit einer stärkeren Beteiligung der Gemeinden an bestehenden Gemeinschaftssteuern (z.B. an der Umsatzsteuer) wäre wohl nur im Rahmen einer Verfassungsänderung möglich, zumal hierbei die Finanzautonomie der Gemeinden betroffen wäre. Die Beispiele zeigen, daß ein Teil der möglichen Ausgestaltungen für eine ökologische Steuerreform an den zu ihrer Realisierung erforderlichen politischen Mehrheiten scheitern könnte.

Sofern ein Teil des Öko-Steueraufkommens an die Bundesländer verteilt werden soll - z.B. indem sie als Verkehrsteuern qualifiziert oder als Gemeinschaftsteuern ausgestaltet werden -, so ist die erhebliche Streuung des örtlichen Aufkommens der meisten vorgeschlagenen Steuern zu beachten. Bei einem großen Teil der speziellen Gütersteuern fällt die Steuerzahlung aus technischen Gründen auf der Stufe der Produzenten bzw. Importeure und damit regional konzentriert an, während die Zahllast auf die Verbraucher oder auch andere Hersteller überwälzt wird. Als Beispiel für eine derartige

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"mangelhafte Radizierung" kann die Mineralölsteuer dienen, bei der der überwiegende Teil des Aufkommens geographisch bedingt in Hamburg anfällt, dem Produktionsstandort großer Raffinerien. Eine Verteilung derartiger spezieller Gütersteuern nach dem örtlichen Aufkommen würde folglich der Zielsetzung einer gleichmäßigen Finanzausstattung der einzelnen Länder zuwiderlaufen. Gelöst werden kann dieses Problem durch die Wahl eines anderen Verteilungsschlüssels, wobei sich insbesondere die Einwohnerzahl anbietet. Wie bei der Umsatzsteuer würde sich daraus eine nivellierende Wirkung auf die Finanzausstattung der Länder und damit eine Entlastung des Länderfinanzausgleichs ergeben.

Bei einigen der vorgeschlagenen Öko-Steuern könnte auch eine Verteilung nach dem örtlichen Aufkommen gerechtfertigt werden. Bei einer Abfall- oder Grundwasserentnahmesteuer entstehen zwar zwischen den einzelnen Ländern - bedingt durch verschiedenartige Industrie- und Verbrauchsstrukturen -erhebliche Abweichungen im Steueraufkommen, gleichzeitig fällt jedoch auch die Zahllast in erster Linie auf die Unternehmen bzw. Verbraucher des jeweiligen Bundeslandes. Allerdings entsteht dann ein anderes Problem für die grundsätzliche Funktion des Länderfinanzausgleichs. Die Verwendung des Indikators Finanzkraft für die Bestimmung der Ausgleichsberechtigung bzw. -Verpflichtung basiert auf der Annahme eines engen Zusammenhanges zwischen diesem Indikator und der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Bundeslandes. Dies ist bei einkommens- und gewinnabhängigen Steuern plausibel, nicht jedoch bei Öko-Steuern. Ein hohes Abfallsteueraufkommen kann z.B. auch Ausdruck einer überalterten und wertschöpfungsschwachen Industriestruktur sein, so daß das betreffende Bundesland im Länderfinanzausgleich benachteiligt würde. Ein Ausgleich müßte dann durch Bundesergänzungszuweisungen erfolgen.

Probleme für die Stabilität des Finanzausgleichs könnten dadurch entstehen, daß die Einführung von Öko-Steuern Auswirkungen auf das Aufkommen der anderen Steuern hat, die in ihrem Ausmaß nicht exakt vorhersehbar sind und zudem die einzelnen föderalen Ebenen in unterschiedlichem Maße beeinflussen können. Derartige indirekte Aufkommenswirkungen müßten durch die bestehenden Ausgleichsmechanismen (Deckungsquotenausgleich, Länderfinanzausgleich) kompensiert werden. Die zu erwartenden Verschiebungen im vertikalen Finanzausgleich dürften sich insgesamt in Grenzen halten, da die betroffenen Steuern Gemeinschaftsteuern sind und relativ gleichmäßig auf Bund und Länder verteilt werden. Eine Ausnahme bildet die in erster Linie den

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Gemeinden zustehende Gewerbesteuer. Bei einer sehr unterschiedlichen Betroffenheit der einzelnen Bundesländer von Steueraushöhlungs- und Verstärkungseffekten ist jedoch mit Spannungen im föderalen Bereich und damit möglicherweise auch mit Widerständen zu rechnen, da beim Länderfinanzausgleich im engeren Sinne keine vollständige Kompensation von Aufkommensunterschieden erfolgt. Auch dieses Problem müßte gegebenenfalls durch Ergänzungszuweisungen des Bundes gemildert werden.

6.2 Bewertung von Öko-Steuern aus finanzwissenschaftlicher Sicht

Als Ergebnis ist festzuhalten, daß eine ökologische Steuerreform unter Berücksichtigung des Finanzverfassungsrahmens mit einigen Umsetzungsproblemen verbunden ist. Dabei geht es nicht nur um Fragen wie die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Einführung neuer Steuern bzw. der Abschaffung bestehender Steuern oder die Ertragskompetenz. Tangiert wird vielmehr auch das gesamte ergänzende Finanzausgleichssystem. Das entscheidende Problem besteht jedoch nicht in der theoretischen bzw. finanztechnischen Konstruktion eines mehr oder weniger stark veränderten Steuerverteilungssystems, durch das auch nach einer umfassenden Reform das fiskalische bzw. das staatspolitische Ziel einer ausreichenden Bereitstellung von Finanzmitteln für jede Ebene erreicht werden kann. Hierfür sind verschiedene, allerdings nur für den Einzelfall konkretisierbare Lösungswege denkbar. Im Vordergrund stehen vielmehr die politischen Umsetzungsprobleme und -risiken. Einige Ausgestaltungsvarianten könnten bereits an der Notwendigkeit einer Verfassungsänderung scheitern. Unabhängig davon sind mit einer ökologischen Steuerreform fast zwangsläufig schwierige politische Verhandlungen über die Neuverteilung des Steueraufkommens zwischen den Gebietskörperschaften sowohl in vertikaler als auch in horizontaler Richtung verbunden. Unter Berücksichtigung dieser Verteilungskonflikte besteht die Gefahr, daß steuersenkungen nicht oder zumindest nicht im ursprünglich geplanten Umfang durchgesetzt werden können.

Von daher ist zum Beispiel ein Vorschlag, die allgemeine Energiesteuer bei gleichzeitiger Senkung oder Verzicht auf die Umsatzsteuer einzuführen, aus finanzwirtschaftlicher Sicht problematisch. Denn mit der Umsatzsteuer würde das flexibelste Instrument des Finanzausgleichs preisgegeben. Auch der Vorschlag des DIW, die Kopplung der Energiesteuer mit Entlastungen der Arbeitgeberbeiträge zur Rentenversicherung und einem Öko-Bonus für die Haushalte, ist mit Umsetzungsproblemen verbunden; ein Öko-Bonus verän-

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dert zum Beispiel die Einkommensteuerstruktur, womit wiederum Länderinteressen tangiert wären. Im Gegensatz dazu wäre ein Vorschlag, das Aufkommen einer Energiesteuer für eine aktive Arbeitsmarktpolitik, die bisher weitgehend aus allgemeinen Steuermitteln (Bundeszuschüsse) finanziert wird, zu verwenden, ein für die Finanzwirtschaft attraktiveres Verfahren. Hier wäre ausschließlich die Ebene des Bundes betroffen und kein Finanzausgleich nötig. Gleichzeitig würde auch eine Entlastung des Faktors Arbeit erzielt, wenn jetzt mögliche Beitragssenkungen zur Arbeitslosenversicherung an Arbeitgeber und Arbeitnehmer weitergeben werden. Die Verringerung versicherungsfremder Leistungen der großen Sozialversicherungssysteme könnte sich bei steigendem Energiesteueraufkommen auch auf andere Sozialversicherungsbereiche (Rentenversicherung) erstrecken.

Bei allen Vorschlägen sind Sekundärwirkungen, die den Finanzausgleich tangieren, generell nicht zu vermeiden. Ein wichtiges Ergebnis der Tagung in Hannover war aber, daß es aber trotz aller Verflechtungen aber möglich ist, eine ökologische Steuerreform durchzuführen. Von seiten der Finanzwissenschaft gibt es keine grundlegenden Einwände.