• 3. Die Wirkungsweisen von Öko-Steuern und anderen umwelt-ökonomischen Instrumenten
  

[Seite der Druckausgabe: 8]

3. Die Wirkungsweisen von Öko-Steuern und anderen umwelt-ökonomischen Instrumenten

Das Konzept der Öko-Steuer zielt darauf ab, den Umweltverbrauch und die Umweltbelastung als Kostenfaktor zu erfassen und über die steuerliche Belastung in die betriebliche Kostenrechnung und Kostenkalkulation zu integrieren. Daher sollen nicht die rechtlichen Instrumente (Verbote, Nutzungsbeschränkungen), aber auch nicht moralische Appelle an die freiwillige Einschränkung des Umweltverbrauchs der Wirtschaftssubjekte im Vordergrund stehen, sondern in erster Linie die marktwirtschaftliche Lenkung über den (steuerlich korrigierten) Preis. Mit diesem Instrument soll versucht werden, durch zusätzliche Preissteigerungen in Höhe eines politisch festzulegenden Steuersatzes auf ökologisch problematische Stoffe und Verfahren Anreize zu deren Substitution und damit zu einem Rückgang der Umweltbelastung und des Umweltverbrauchs zu schaffen.

Es bestehen verschiedene Möglichkeiten der Ausgestaltung einer Öko-Steuer, die unterschiedliche Wirkungen und Effekte erzielen. Zunächst ist zu fragen, was besteuert werden soll und in welcher Höhe. Mögliche Ansatzpunkte sind dabei die Emissionen und das Produkt selbst. Auch der Verlauf des Steuersatzes ist von Bedeutung, da eine progressiv verlaufende Steuer ein anderes Aufkommen erzielt, als eine konstant verlaufende Steuer. Dies hängt eng mit der Zielfunktion der Steuer zusammen. Wird ausschließlich die Verringerung der Umweltbelastung angestrebt, stehen Lenkungswirkungen der Steuer bezüglich des Verhaltens der Wirtschaftssubjekte im Vordergrund. Ist darüber hinaus die Höhe des Aufkommens von Bedeutung, z.B. um damit Umweltschutzmaßnahmen zu finanzieren, so steht die Finanzierungswirkung im Vordergrund. Hinzu kommen weitere finanzrechtliche Aspekte bei der Ausgestaltung der Steuer, die den Gestaltungsspielraum einschränken und die Grenze zu anderen umweltökonomischen Instrumenten wie der Sonderabgabe ziehen.

Ebenfalls von Bedeutung ist die Höhe der volkswirtschaftlichen Zusatzbelastung und die Belastung einzelner Sektoren und Bevölkerungsgruppen. Dem schließt sich die Frage der Aufkommensverwendung an. So dominiert schon seit einigen Jahren der Vorschlag einer aufkommensneutralen Gestaltung der Öko-Steuer die wissenschaftliche und politische Diskussion. Schließlich ist auch die Möglichkeit einer europäischen Regelung von Bedeutung, die von

[Seite der Druckausgabe: 9]

verschiedenen Seiten gefordert wird, aber aufgrund divergierender Interessenlagen der einzelnen Mitgliedsländer in absehbarer Zeit nicht zu erwarten sein dürfte. Auf der anderen Seite sind die Möglichkeiten eines nationalen Alleingangs, wie er insbesondere von Umweltverbänden gefordert wird, im Rahmen der EU beschränkt, wenngleich hier durchaus noch ein nationaler Handlungsspielraum besteht. Letztlich wird sich diese Frage nicht juristisch, sondern politisch entscheiden, entweder so, daß es weder zu einer europäischen Regelung noch zu einem nationalen Alleingang kommen wird, oder aber so, daß ein nationaler Alleingang zum Ausgangspunkt einer langfristigen europaweiten Umweltpolitik wird.

Die Einführung einer Öko-Steuer oder einer umfassenden ökologischen Steuerreform verfolgt das primäre Ziel der Internalisierung der externen Effekte der Produktion und des Konsums, sie kann darüber hinaus auch weitere Ziele verfolgen. Ein in der öffentlichen Diskussion betonter Zusatzeffekt einer Öko-Steuer ist die Verbilligung des Faktors Arbeit, vor allem dann wenn das Aufkommen vollständig wieder an die Wirtschaftssubjekte zurückgegeben wird, etwa in der Form, daß die Beiträge von Arbeitgebern und Arbeitnehmern zur Sozialversicherung gesenkt werden, weil das Aufkommen zur Mitfinanzierung des Sozialversicherungssystems verwendet wird. Dadurch kann die Kostenbelastung der Unternehmen insgesamt konstant bleiben; es bestehen aber Anreize, durch eine Verbrauchssenkung der mit einer progressiven Öko-Steuer belegten Stoffe und Verfahren die Steuerbelastung zu senken. So wird nur noch ein Teil der Kompensationszahlung, die das Unternehmen erhält, zur Deckung der zusätzlichen Steuerlast benötigt. Eine Anpassungsreaktion von energieintensiver zu arbeitsintensiver Produktion führt also zu einer Kostenentlastung, die mit zunehmender Anpassungsintensität steigt. Der dadurch verursachte Rückgang des Steueraufkommens wird durch den progressiven Verlauf der Öko-Steuer ausgeglichen bzw. abgeschwächt (z.B. eine jährliche Zunahme des Steuersatzes um 5%).

Neben diesen Struktureffekten können auch sozial- und verteilungspolitische Ziele verfolgt werden. Maßgeblich ist auch hierbei die Höhe und der zukünftige Verlauf der Öko-Steuer sowie das Ausmaß und die Art der Kompensationen an die Unternehmen und die privaten Haushalte. Gelegentlich wird in der finanzwissenschaftlichen Diskussion auf eine vermutete Regressionswirkung von Öko-Steuern zu Lasten einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen verwiesen, da diese ähnlich wie Verbrauchsteuern konzipiert seien und daher ebenfalls Haushalte mit hoher Ausgabenquote übermäßig belaste-

[Seite der Druckausgabe: 10]

ten; demgegenüber ist allerdings darauf hinzuweisen, daß ökologisch orientierte Steuern einen Anreiz zur kostenminimalen Reduktion des Umwelt- und Energieverbrauchs liefern, so daß bei gleicher Umweltqualität die Kostenbelastung gerade auch der einkommensschwächeren Bevölkerungsgruppen im Falle von Öko-Steuern geringer sein dürfte als im Falle wenig kosteneffizienter administrativer Regelungen, die nur ganz geringe Anreize und Möglichkeiten zur Minimierung der "Umweltkosten" schaffen.

Die wichtigsten grundsätzlichen Fragen zur Ausgestaltung einer ökologischen Steuerreform wurden auf der Tagung wie folgt zusammengefaßt:

• Das Tempo der Umsetzung der Steuerreform und die daraus resultierenden Wirkungen; Eine allmähliche Einführung in kleinen Schritten vergrößert zwar die Akzeptanz für einen Umbau des Steuersystems, führt aber erst nach längerer Zeit zu den gewünschten ökologischen Verbesserungen.

• Die Art der Umsetzung: Eine langfristig festgelegte Ausgestaltung erhöht zwar die Planungssicherheit der Wirtschaftssubjekte, kann aber die zweifellos weiter bestehenden Unsicherheiten über zukünftige Ereignisse im Gegensatz zu einer dynamischen Anpassung bei Umweltlizenzen nur unzureichend berücksichtigen.

• Nationaler Alleingang oder europäische Lösung: Soll eine ökologische Steuerreform im nationalen Alleingang oder nur gemeinsam mit allen EU-Mitgliedsstaaten durchgeführt werden? Das Meinungspektrum reicht hier von Zuversicht, insbesondere was die Wettbewerbsfähigkeit und die Signalwirkung auf andere Volkswirtschaften anbelangt, bis hin zu deutlicher Skepsis in diesen Fragen, die noch durch die Befürchtung verstärkt wird, es werde nur zur Auslagerung besonders betroffener Produktionsbereiche ins Ausland mit allen wirtschaftlichen und ökologischen Nachteilen kommen.

• Aufkommensneutralität: Soll die ökologische Steuerreform aufkommensneutral gestaltet oder zur Finanzierung dringendster Staatsaufgaben verwendet werden? Während eine aufkommensneutrale Ausgestaltung eine gleichzeitige Senkung anderer Steuern in gleichem Umfang bei schwieriger Quantifizierung des Öko-Steuer-Aufkommens im Voraus verlangt, birgt die andere Lösung die Gefahr, daß unter einem ökologischen Vorwand neue Steuern erhoben werden, um Löcher im Finanzhaushalt zu stopfen. Allerdings ist zu berücksichtigen, daß die

[Seite der Druckausgabe: 11]

gegenwärtige Finanznot der öffentlichen Hände in jedem Fall - ob mit oder ohne Öko-Steuerreform - zu Versuchen der Finanzverwaltung führen wird, die staatlichen Einnahmen auf dem einen oder anderen Wege zu erhöhen, so daß hieraus kaum ein spezifisches Argument zugunsten oder zu Lasten von ökologisch orientierten Steuern abgeleitet werden kann.

Öko-Steuern sind derzeit das meist diskutierte Konzept innerhalb der Umweltökonomie. Daneben gibt es aber eine Reihe weiterer Instrumente der ökologischen Steuerung, deren Wirkungsweisen kurz zusammengefaßt werden können:

• Die Umweltabgaben gelten in der umweltökonomischen Literatur als das wichtigste ökonomische Instrument zur Erreichung umweltpolitischer Ziele, die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen kraft seines Hoheitsrechtes erhoben werden. Unter diesen Oberbegriff fallen neben Gebühren, Beiträgen und Sonderabgaben auch Steuern. Diese werden ohne spezifische Zweckbindung (Nichtaffektations-Prinzip) und ohne Gegenleistung für eine bestimmte öffentliche Leistung (kein Äquivalenzprinzip) zur Finanzierung der allgemeinen Staatstätigkeit erhoben. Auch Steuern, die nicht mit umweltpolitischen Zielen eingeführt wurden, wie z.B. die Kfz-Steuer, können unter den Begriff Umweltabgaben fallen, wenn sie durch eine entsprechende Ausgestaltung eine ökologische Lenkungsfunktion ausüben.

• Die in der Öko-Steuer-Diskussion auftretenden Sonderabgaben dienen demgegenüber nicht der Finanzierung der allgemeinen Staatstätigkeit, und sie stellen auch keine unmittelbare Gegenleistung dar: Ihr Aufkommen ist vielmehr zweckgebunden für Maßnahmen zu verwenden, die die Gruppe der Abgabepflichtigen begünstigen (Gruppennützigkeit). Das bekannteste Beispiel dafür ist die Abwasserabgabe.

• Ein weiteres umweltökonomisches Instrument stellen handelbare Umweltnutzungsrechte dar, die vom Staat auf der Grundlage politischer Zielvorgaben zur Einführung ausgegeben werden und dem Eigentümer bestimmte Emissionsrechte ermöglichen. Werden dieser Lizenzen nicht benötigt, können sie an nachfragende Unternehmen verkauft werden

[Seite der Druckausgabe: 12]

Dies schafft einzelwirtschaftliche Anreize, Emissionsvermeidungsinvestitionen maximal bis zur Höhe der Lizenzwerte zu tätigen [Fn. 1: Zur Eignung umweltökonomischer Instrumente in Ergänzung zum Umweltrecht siehe auch: Cansier, Dieter (1994); Gefahrenabwehr und Risikovorsorge im Umweltschutz und der Spielraum für ökonomische Instrumente, in: Neue Zeitung für Verwaltungsrecht Nr. 7/1994. S. 642-647 sowie: Grimm. Dieter (Hrsg.) (l 994): Staatsaufgaben. Sonderdruck. Nomos. Baden-Baden.].

• Verbote werden nur dann als sinnvoll betrachtet, wenn eine akute Gefahr der Umweltzerstörung besteht, die nicht über das Preissystem zuverlässig abgewehrt werden kann. Die meisten Umweltprobleme jenseits des Ausschlusses unmittelbarer Gefährdung sind nur mit großen Schwierigkeiten durch gesetzliche Verbote wirksam zu beseitigen, weil diese einschneidende Handlungsbeschränkungen in verschiedenen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Bereichen nach sich ziehen würden. Zudem werden derartige Verbote als übermäßig interventionistische Maßnahmen betrachtet, was enormen politischen Widerstand entstehen ließe.

• Die bisherigen Versuche der Umweltpolitik, durch freiwillige Vereinbarungen mit der Industrie und durch Apelle an die Konsumenten einen Rückgang der Umweltbelastung zu erzielen, sind einstweilen am internationalen Wettbewerbsdruck, an politischem Widerstand und nicht zuletzt an der geringen ökologischen Sensibilität der Konsumenten gescheitert, die nur selten einen direkten Zusammenhang zwischen individuellem Verhalten und zunehmender Verschlechterung der Umweltsituation sehen und ihr praktisches Konsumverhalten daher nur sehr bedingt ökologisch ausrichten.