4. Verbindung von sozialer und wirtschaftlicher Modernisierung


• 4.1 Kommunalreform aus Sicht der Betroffenen
• 4.2 Ansätze der Mitarbeiterbeteiligung

5. Kundenorientierte Aufgabenerfüllung


• 5.1 Rahmenbedingungen
• 5.2 Bürgernähe als kommunale Gestaltungsaufgabe

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4. Verbindung von sozialer und wirtschaftlicher Modernisierung

Das Ausmaß der gegenwärtigen öffentlichen Verschuldung insbesondere in den Kommunen legt auch nach Auffassung der Gewerkschaft ÖTV die Vermutung nahe, daß eine dauerhafte Haushaltskonsolidierung nicht mehr allein mit den klassischen Einsparungsinstrumenten erreicht werden kann. Der finanzpolitische Handlungs- und Gestaltungsspielraum der Kommunen ist vielfach bereits ausgeschöpft, weitere Besetzungssperren und Haushaltseinsparungen 'Marke Rasenmäher' sind angesichts steigender Kosten von Massenarbeitslosigkeit, Sozialhilfe, Wiedervereinigung und Schuldendienst kaum noch zu realisieren. Um die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes trotz knapper Kassen kurzfristig sicherzustellen und auf Dauer zu stärken, wird eine Modernisierung der Verwaltung vor allem über die Erhöhung der Effizienz erfolgen müssen. Neben der forcierten Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumentarien rücken damit die Beschäftigten der Verwaltung – als wichtigstes Potential für Effizienzsteigerungen und zugleich als direkt Betroffene – in den Mittelpunkt der Betrachtung.

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4.1 Kommunalreform aus Sicht der Betroffenen

Für die ÖTV ist die Modernisierung der Verwaltung ein langfristig angelegter Veränderungsprozeß, der nicht 'von oben' verordnet werden kann. Wandel in komplexen sozialen Organisationen beruht ganz wesentlich auf der Akzeptanz der Betroffenen und deren Bereitschaft, die Veränderungen mitzutragen. Dabei vollzieht sich der Wandel nicht unauffällig, laut- und problemlos, sondern ruft i.d.R. zunächst Widerstand und Ablehnung bei einem Teil der Beschäftigten hervor. Insofern sind Widerstand und Beharrungsvermögen eine selbstverständliche Begleiterscheinung von Veränderungsprozessen. Diese müssen vor allem als Warnsignal begriffen werden, dessen Ursachen es zu erforschen gilt, bevor über geeignete Gegenmaßnahmen zu ihrer Überwindung nachgedacht wird.

Mit der Einführung neuer Führungs- und Steuerungsinstrumentarien sind zunächst beträchtliche Veränderungen der Aufbau- und Ablauforganisation, des Aufgabenzuschnitts wie auch der Aufgabenbewältigung verbunden, die von den Beschäftigten vielfach eher als Störung denn als Fortschritt empfunden werden. Hinzu kommt, daß die Reformprozesse zumeist mit einem mehr oder minder offenen Personalabbau einhergehen. Und schließlich werden die Beschäftigten durch das Eindringen des Wettbewerbsgedankens in den öffentlichen Sektor mit bislang unbekannten Anforderungen konfrontiert, auf die sie meist nur wenig oder gar nicht vorbereitet sind. Dabei zeigt sich, daß die Bemühungen, die Interessen der Beschäftigten, deren Bedürfnisse und Belange in den Mittelpunkt der Reformprozesse zu stellen, oft angesichts der vielfältigen und ungelösten Schwierigkeiten und Probleme des 'Reformalltags' scheitern. Negativ wirkt sich insbesondere aus, daß die Modernisierungskonzepte in der Praxis vielfach von der Verwaltungsspitze – z.T. unter Beteiligung von verwaltungsfremden externen Beratungsunternehmen – entwickelt und in einem 'top-down'-Verfahren zur Diskussion gestellt werden. Weitreichende Weichenstellungen und Entscheidungsvorgaben über die Ziele sind bereits getroffen, noch bevor die Modernisierungskonzepte den Mitarbeitern überhaupt vorgestellt und mit ihnen diskutiert werden konnten.

Die Verfahren zur Mitarbeiterbeteiligung verlaufen bei den Reformprojekten im wesentlichen in den traditionellen Bahnen. Die Beschäftigten sind zumeist nicht unmittelbar, sondern über den Personalrat in die Modernisierungsprozesse inte-

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griert. Dagegen werden die Belegschaftsvertreter i.d.R. frühzeitig in die Reformen eingebunden. Verwaltungsleitung und Personalrat schließen Kooperationsvereinbarungen, um die sozialen Belange und schutzwürdigen Interessen der Mitarbeiterinnen abzusichern. Ein solches Verfahren ist für die ÖTV ebenso richtig wie wichtig. Im konkreten Einzelfall – und davon gibt es umso mehr, je grundlegender die Veränderungsprozesse sind – wird es indes nicht ausreichen, die Ängste und Befürchtungen der Betroffenen zu artikulieren, zu bündeln und für die Handlungsstrategien zu instrumentalisieren. Denn vielfach sind die Interessensvertreter angesichts der Komplexität und Dynamik der Reformprozesse selbst überfordert, noch in Partikularinteressen verhaftet und den veränderten Anforderungen nicht gewachsen.

Wichtig ist in diesem Zusammenhang auch die Feststellung, daß jenseits der berechtigten Kritik an dem dringenden Modernisierungsbedarf der öffentlichen Verwaltung eine breite gesellschaftspolitische Diskussion bislang weder über die künftigen Inhalte und Ziele der staatlichen Aufgabenwahrnehmung noch generell über die Zukunft des Sozialstaates geführt worden ist. Die Notwendigkeit eines Leitbildes für die jeweiligen Reformprozesse 'vor Ort' ist zwar erkannt und meist auch umgesetzt worden. Umfassende und gesellschaftlich konsensfähige Vorgaben über die generelle Richtung wie auch über den Handlungs- und Gestaltungsrahmen der Modernisierungsbestrebungen stehen jedoch aus. Das Fehlen eines solchen übergeordneten Leitbildes ist dabei umso gravierender, je mehr die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen zu einem wesentlichen Standortfaktor für die Wirtschaft und deren internationale Wettbewerbsfähigkeit wird.

4.2 Ansätze der Mitarbeiterbeteiligung

Um die Reformprozesse in den Griff zu bekommen, ist die öffentliche Verwaltung auf die Bereitschaft der Beschäftigten angewiesen, die angestrebten Veränderungen mitzutragen und die neuen Denk- und Handlungsmuster zu übernehmen – und zwar auf allen Hierarchiestufen und in allen Bereichen. Dies setzt weitreichende Beteiligungsangebote an die Mitarbeiterinnen ebenso voraus wie umfassende Qualifizierungsmöglichkeiten, die auf veränderte Anforderungen und Aufgabenstellungen vorbereiten.

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Ebenso wichtig ist eine kompetente und verantwortungsbewußte Vertretung der Interessen durch die Personal- und Betriebsräte. Deren Aufgabe kann es allerdings nicht sein, Defizitverwaltungen, schlechte Leistungen und Scheinreformen mit dem Siegel der sozialen Akzeptanz zu versehen oder Einzelinteressen festzuschreiben. Vielmehr liegt der Anspruch des Bürgers, fachlich kompetent und umfassend beraten und in seinen Anliegen ernst genommen zu werden, durchaus auf einer Linie mit dem Interesse des Verwaltungspersonals an komplexen Arbeitszusammenhängen, die die individuellen Fähigkeiten fordern. Eine solche Sichtweise, die ganzheitlich alle Aspekte der Verwaltungsmodernisierung berücksichtigt, ist aber zur Zeit noch nicht konsensfähig. Dies hängt z.T. mit dem überkommenen Rollenverständnis der Beteiligten zusammen, ist vor allem aber auch das Resultat der desolaten öffentlichen Haushaltslage.

Die Modernisierung der Verwaltung, die Verbesserung der Effizienz und die Erhöhung der Bürgernähe liegt durchaus auch im Interesse der Beschäftigten. Die ÖTV fordert allerdings eine stärkere Einbindung des Personals in die Reformprozesse. Ängsten und Befürchtungen ist frühzeitig durch umfassende Informationen entgegenzuwirken. Kooperationsvereinbarungen zwischen der Verwaltungsleitung und den Personalvertretungen sind ein erster Schritt in diese Richtung. Inhaltlich geht es bei diesen Vereinbarungen zunächst vor allem um die Rahmenbedingungen der Reformprozesse und erst in einem zweiten Schritt auch um die konkrete Ausgestaltung von einzelnen Reformmaßnahmen. Solche Kooperationsvereinbarungen betreffen u.a. folgende Teilbereiche:

• Ziele der Verwaltungsmodernisierung

• Sicherstellung der Beschäftigtenbeteiligung

• Ausschluß reformbedingter Kündigungen

• Absicherung der Tarifbindung

• Gewährleistung von Beteiligungsrechten

• Enthierarchisierung

• Ganzheitlichkeit der Arbeitserledigung sowie

• Qualifizierung im weitesten Sinne.

Insbesondere wäre es wünschenswert, zu einem Konsens über die Ziele und Inhalte der Verwaltungsmodernisierung zu kommen, der dann in kollektiven, flächendeckenden Vereinbarungen zu fixieren wäre. Im Rahmen von Kooperations-

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vereinbarungen könnten bereits im Vorfeld der Reformprozesse die schutzwürdigen Belange der Beschäftigten abgesichert werden. Zugleich würde hiermit eine Basis für die noch ausstehende gesellschaftspolitische Debatte über die Zukunft der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und über die Entwicklungsperspektiven des Sozialstaates gewonnen. Diesem Aspekt ist eine entscheidende Bedeutung beizumessen, weil die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung nur dann gelingen kann, wenn Klarheit über die Ziele und Inhalte der Reform besteht.

5. Kundenorientierte Aufgabenerfüllung

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Während die Überlegungen zur Übernahme moderner Managementmethoden in den großen Städten deutliche Fortschritte machen und bereits zu konkreten Reformprojekten geführt haben, wurde dem Aspekt der Bürgernähe, also der Kundenorientierung bislang nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Dabei bleibt insbesondere die inhaltliche Ausgestaltung von Bürgernähe und Kundenorientierung im Kontext der öffentlichen Verwaltung offen. Vielmehr wird unterstellt, daß sich im Zuge einer fortschreitenden Ökonomisierung der Verwaltung Verbesserungen für den Bürger automatisch einstellen werden. Nach Einschätzung der Consulting-Firma KPMG Deutsche Treuhand AG ist eine solche Perspektive aber problematisch und zwar vor allem deshalb, weil die Einführung von neuen Steuerungsmodellen kein Selbstzweck ist, geht es doch primär darum, für die Bürger meßbare Effizienzgewinne und spürbare Verbesserungen der Qualität der Verwaltungsleistungen herbeizuführen.

5.1 Rahmenbedingungen

Die Rahmenbedingungen der öffentlichen Leistungserstellung haben sich in den vergangenen Jahren dramatisch verändert. Die Zeiten der quantitativen Expansion des öffentlichen Sektors sind vorbei. Die anhaltende Finanzkrise, neue und grundlegend veränderte Aufgabenstellungen sowie der Anspruch des Bürgers auf mehr Dienstleistungsqualität stellen die Verwaltung vor Herausforderungen, bei denen die herkömmlichen Lösungsansätze mehr und mehr versagen. Zugleich wächst die öffentliche Kritik an überkommenen Behördenstrukturen, bürokratischer Unbeweglichkeit, fehlender Kostentransparenz und mangelnder Wirt-

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schaftlichkeit. Und auch die Beschäftigten der Verwaltung fordern mit Nachdruck attraktivere Arbeitsplätze, die mehr Verantwortungs- und Entscheidungsspielräume sowie persönliche Entfaltungsmöglichkeiten bieten. Kurz gefaßt erweisen sich die traditionelle Organisation und Handlungsweise öffentlicher Verwaltungen immer weniger in der Lage, den vielfältigen Anforderungen und dynamischen Veränderungen des Handlungsumfeldes gerecht zu werden.

Eine rasch wachsende Kluft zwischen dem Aufgabenvolumen und dem Leistungspotential kennzeichnet heute den Modernisierungsrückstand der öffentlichen Verwaltungen. Dieses Modernisierungs- und Leistungsdefizit wurde durch die aktuelle Finanzkrise wesentlich verschärft. Im Kern ist das Defizit jedoch das Resultat von grundlegenden instrumentellen, strukturellen und personalwirtschaftlichen Mängeln bürokratischer Organisationen, die nach einer Systematisierung der KGSt in der sogenannten '5-Lücken-Diagnose' [detaillierte Darstellung bei Budäus (1994) und Klages (1995).] zusammengefaßt sind:

• Strategielücke: Untersteuerung im strategischen, d.h. mittel- und langfristigen Bereich aufgrund fehlender politischer Zielvorgaben;

• Managementlücke (i.e.S.): Übersteuerung der operativen Ebene der Verwaltung durch Einzeleingriffe;

• Motivationslücke: geringe Handlungs- und Entscheidungsspielräume der Verwaltungsbediensteten und fehlende Zielvorgaben und Anreizsysteme;

• Attraktivitätslücke: mangelhaftes Personalmanagement und weithin fehlende individuelle Entwicklungsmöglichkeiten;

• Legitimitätslücke: wachsende Kritik der Adressaten öffentlicher Leistungen.

Diese fünf Defizitbereiche der öffentlichen Verwaltung umreißen im wesentlichen die Handlungsfelder der gegenwärtigen Modernisierungsvorhaben. Ein deutlicher Schwerpunkt liegt in der Neuordnung der strategisch-operativen Steuerung der Verwaltung sowie im Personalmanagement. Während die Binnenmodernisierung mit der Einführung neuer Steuerungsmodelle unterschiedlichster Ausprägung und Reichweite bereits beträchtliche Fortschritte erzielt hat, steht eine konzeptionelle Neubestimmung des Verhältnisses von Bürger und Verwaltung noch weitgehend aus. Zwar wird mit der Anerkennung der Kunden- und Dienstleistungs-

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Orientierung als zentrale Gestaltungsziele der kommunalen Reformbestrebungen der maßgeblichen Bedeutung der Beziehung zwischen Bürger und Verwaltung Rechnung getragen. Eine systematische Einbeziehung der Erwartungen und Anforderungen des Bürgers im Rahmen eines kommunalen Qualitätsmanagements findet bislang allerdings nur in wenigen Ausnahmefällen statt.

5.2 Bürgernähe als kommunale Gestaltungsaufgabe

Mit der provokanten Feststellung, daß rund 90% der kommunalen Verwaltungsleistungen vornehmlich Dienstleistungscharakter hätten und eine Verwaltung zu führen sei wie ein Konzern, leitete die KGSt zu Beginn der 90er Jahre eine Modernisierungswelle ein, die inzwischen alle Ebenen und Bereiche der öffentlichen Verwaltung Deutschlands in eine „heilsame Unruhe" (Janning 1995) versetzt hat. Die einseitige Betonung des Ökonomischen, die die Reformprozesse heute zunehmend auf einen isolierten Sparkurs zu verengen droht, darf allerdings nicht dazu führen, daß die formalen, sozialen wie auch politischen Dimensionen des Verwaltungshandelns aus den Augen verloren werden.

Der wichtigste Ansatzpunkt für dauerhafte Entlastungen der defizitären Kommunalhaushalte ist für die KPMG die Einführung einer den Besonderheiten des öffentlichen Sektors angepaßten Kosten- und Leistungsrechnung. Deren Basis bildet die Beschreibung von Produkten und die Entwicklung entsprechender Kennzahlen. Hiermit wird die Aufmerksamkeit zunehmend auf die Ergebnisse und Wirkungen des Verwaltungshandelns gelenkt. Der bloße Vollzug des Haushaltsplans tritt in den Hintergrund und wird ersetzt durch eine output-bezogene Steuerung der Verwaltung, die im wesentlichen über die Festlegung von Mengen und Wirtschaftlichkeitskennzahlen sowie der Leistungsqualität erfolgt. Zugleich kann mit Hilfe der Kosten- und Leistungsrechnung den einzelnen Verwaltungsleistungen der interne Mittelverbrauch zugeordnet werden. Hierdurch wird die Transparenz der Prozesse innerhalb der Verwaltung insgesamt erhöht und die Basis für haushaltspolitische Entscheidungen nachhaltig verbessert.

Um die Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns auf Dauer zu steigern, ist eine detaillierte Kenntnis der Kosten der einzelnen Leistungen und Produkte unabdingbar. Allerdings würde eine ausschließlich an den Kosten orientierte Steuerung dem Gemeinwohlauftrag der öffentlichen Verwaltung nicht gerecht. Im

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Extremfall käme es hierdurch zu einer Leistungsrationierung oder -einschränkung. Die KPMG plädiert deshalb dafür, daß bei der ergebnisorientierten Steuerung sowohl die wirtschaftlichen wie auch die qualitativen Aspekte von Verwaltungsleistungen gleichrangig betrachtet werden. Hierzu ist es erforderlich, daß

• für die Produkte und Leistungen Qualitätsziele herausgearbeitet werden,

• diese Qualitätsziele durch einfach zu handhabende Qualitätsindikatoren gemessen werden können,

• die Qualität eines Produktes aus Sicht der Kunden bestimmt wird,

• ein systematisches Qualitätsmanagement die kontinuierliche Überprüfung der Qualität ermöglicht und

• alle Beschäftigten in die Qualitätsarbeit verantwortlich eingebunden sind.

Mit der Bestimmung von Produkten und der Bildung von Produktgruppen wird zugleich die Voraussetzung für eine Neugliederung der Verwaltungsorganisation geschaffen. Im Zuge der Dezentralisierung erhalten die weitgehend verselbständigten Fachbereiche die Verantwortung sowohl für erstellte Verwaltungsleistungen als auch für die finanziellen und personellen Ressourcen. An die Stelle von Haushaltstiteln und Stellenplänen könnten dann Globalbudgets treten, die von den Fachbereichen im Rahmen ihrer Aufgabenstellung eigenverantwortlich bewirtschaftet werden. Dieser Verlagerung der Fach- und Ressourcenverantwortung auf die operative Ebene steht eine wirksame zentrale Rahmensteuerung gegenüber, die über Zielvorgaben und Leistungsvereinbarungen die Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns sicherstellt.

In der Zuweisung von Globalbudgets an dezentrale Verwaltungsbereiche sieht die KPMG eine wichtige Voraussetzung für wirtschaftliches Verhalten und eine qualitätsorientierte Steuerung der Verwaltung. Die Budgetzuweisung ist an detaillierte Vereinbarungen über die zu erbringenden Leistungsergebnisse, über die einzuhaltenden Qualitätsstandards sowie über die erforderlichen Ressourcen gekoppelt. Im Gegenzug wird die Einhaltung der Zielvorgaben und Leistungsvereinbarungen von Steuerungsdiensten im Rahmen eines umfassenden Controlling und Berichtswesens kontinuierlich überwacht.

Zielvorgaben und Leistungsvereinbarungen auf der einen, Controlling und Berichtswesen auf der anderen Seite beschreiben unterschiedliche Regelkreise, die

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der jeweils übergeordneten Verwaltungsebene – einschließlich der Politik – steuerungsrelevante Informationen zur Verfügung stellen und damit kurzfristige und problemadäquate Reaktionen auf veränderte Anforderungen im Handlungsumfeld der Verwaltung ermöglichen. Die Verwaltung wird also in die Lage versetzt, frühzeitig und flexibel neuen Entwicklungen zu begegnen und Entscheidungen zielgerecht zu entwickeln.

Abbildung 1: Elemente des Managementzyklus im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells

Quelle: Klages (1995)

Die neue Verwaltungssteuerung wird aber nur dann zu tatsächlichen Veränderungen führen, wenn die kommunalen Beschäftigten umfassend auf die kulturelle Revolution in den Amtsstuben, d.h. auf die neue Denkweise und Handlungslogik im öffentlichen Sektor vorbereitet werden. Unabhängig davon, ob es sich um einen flächendeckenden Reformansatz oder um ein Pilotprojekt zur Verwaltungs-

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modernisierung handelt: Der Erfolg wird maßgeblich davon abhängen, ob und in welchem Ausmaß es gelingt, die Mitarbeiterinnen als 'Verbündete' zu gewinnen und sie aktiv in die Veränderungsprozesse einzubinden. Der Abschluß von Kooperationsvereinbarungen mit der Personalvertretung und die Absicherung der sozialen Interessen der Beschäftigten, auf die in Kapitel 4.2 näher eingegangen wird, ist ein notwendiger, aber sicherlich nicht ausreichender Schritt in die richtige Richtung.

Bleibt schließlich die Frage nach der neuen Rolle der Politik im Kontext eines veränderten, an Ergebnissen orientierten Verwaltungsmanagements. Im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells wird eine Steuerung der Verwaltung über Haushaltstitel und Stellenpläne ersetzt durch eine Steuerung 'auf Abstand', die sich im wesentlichen auf die wichtige, bislang aber weitgehend vernachlässigte strategische Schwerpunktsetzung sowie auf die Kontrolle des Verwaltungshandelns anhand der Ergebnisse und Wirkungen beschränkt. Nach Auffassung der Consulting-Firma KPMG ist die Einbindung der Politik in das neue Leitbild 'Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung' und die Akzeptanz einer damit verbundenen anderen politischen Kultur durch eine neue Rollenverteilung zwischen Politik und Verwaltung abzusichern. Damit kann ein Mißbrauch der Verwaltung für politische Zwecke weitgehend ausgeschlossen werden.