• 3. Verkehrspolitischer Handlungsbedarf für den Telematikeinsatz
  
  • 3.1 Entwicklung von Rahmenbedingungen
  • 3.2 Wirtschaftsforum Verkehrstelematik
  • 3.3 Zum Vertragsverhältnis zwischen Betreibergesellschaft und Gebietskörperschaft

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3. Verkehrspolitischer Handlungsbedarf für den Telematikeinsatz

3.1 Entwicklung von Rahmenbedingungen

Bei der Schaffung verkehrspolitischer Rahmenbedingungen für den Einsatz bestimmter Telematiksysteme ist eine Vielzahl von Problemen zu lösen. Die Komplexität dieser Aufgabenstellung wird zum einen daran deutlich, daß im System Straße verschiedene Grundtechnologien zur Verbesserung der Information der Autofahrer, zur Sicherung und Optimierung des Verkehrsflusses und zur besseren Auslastung des Straßennetzes entwickelt werden, die im Wettbewerb zueinander stehen:

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• Das Radio-Data-System (RDS) mit dem TMC-Verkehrsnachrichtenkanal (Traffic Message Channel) als moderner Verkehrswarndienst ermöglicht die weiträumige und kontinuierliche Ausstrahlung von Verkehrsmeldungen in digital kodierter Form über das vorhandene Hörfunknetz.

• Bakensysteme dienen der Kurzweg-Übertragung digital kodierter, individuell nutzbarer Daten zwischen Fahrzeug und straßenseitiger Infrastruktur.

• Das europäische Mobilfunksystem strahlt mit einem digitalen Verkehrsdatenkanal kodierte Verkehrsmeldungen weiträumig aus. Es sieht die Übertragung von Meldungen (z.B. Reisezeit) von den Fahrzeugen zur Kommunikationsinfrastruktur vor. Zur individuellen Zielführung werden Navigationssysteme in den Fahrzeugen eingesetzt.

Zum anderen sind bei der Einführung und Nutzung moderner Kommunikations- und Informationssysteme verschiedene Politikbereiche (Verkehrs-, Industrie- und Technologiepolitik) sowie unterschiedliche staatliche Ebenen (Bund, Länder, Gemeinden) und private Entscheidungsträger gefordert. Konsequenz ist ein erheblicher Abstimmungs- und Kooperationsbedarf, der die Vermeidung sektoraler bzw. regionaler "Insellösungen" und die Erhöhung der Akzeptanz beim Nutzer betrifft.

Dennoch läßt sich ein von der Verkehrspolitik gewünschter Rahmen definieren, in dem sich die Einführung und Nutzung der Telematiksysteme und -dienstleistungen bewegen soll. Die Verkehrspolitik geht davon aus, daß die Technologien und Dienste im Wettbewerbsprozeß entwickelt werden und sich am jeweiligen Marktpotential ausrichten. Der Einsatz der Telematik im Verkehr wird deshalb nicht allein als staatliche Aufgabe angesehen. Vorrang haben eindeutig privatwirtschaftliche Dienstleistungen, die u.a. Informationen der Verkehrsteilnehmer über die Verkehrslage und die Verkehrsangebote zum Inhalt haben. Das bedeutet allerdings nicht, daß ein staatliches Engagement völlig auszuschließen ist. Es wird weiterhin Bereiche geben, für die die öffentliche Hand zuständig bleibt. Sicherzustellen ist, daß die technischen Systeme und Dienstleistungen kompatibel und interoperabel, d.h. auch über Grenzen hinweg betrieben werden können. Die Formulierung nationaler Standards macht dabei keinen Sinn, da das Marktpotential in Deutschland viel zu gering ausfällt. Interoperabilität setzt eine Normung zumindest auf europäischer Ebene voraus. Entsprechende Standardisierungsbemühungen sind in Europa

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teilweise schon weit fortgeschritten. Eine wichtige Voraussetzung für die europaweite Verbreitung von Telematiksystemen für den Verkehr wird z.B. dadurch erfüllt, daß die Europäische Kommission die Ergebnisse laufender und künftiger Demonstrationsvorhaben und Praxistests auch auf einheitliche Funktionsspezifikationen für Telematikdienste hin prüft und steuert.

Weiter muß die öffentliche Hand für eine schnelle Bereitstellung der Infrastruktur zur besseren Vernetzung der Verkehrsträger im Personen- und Güterverkehr mit Hilfe von Technologien der Telematik sorgen. Zudem ist der Aufbau und Betrieb von Leit-, Informations- und Kommunikationssystemen in Städten und Regionen erforderlich. Auf der Basis der von Kommunen erfaßten und aufbereiteten Daten können dann private Unternehmen Dienstleistungen im Rahmen von Verkehrsmanagementsystemen anbieten, die von individuellen Verkehrsteilnehmern, aber auch von öffentlichen Verkehrsbetrieben bedarfsabhängig genutzt werden können. Ziel sollte dabei die Stärkung des Gesamtverkehrssystems und die Vermeidung von "Insellösungen" sein. Dementsprechend gibt die Verkehrspolitik regionalen und überregionalen Systemen den Vorzug. Darüber hinaus ist darauf zu achten, daß sich die Telematiktechniken und -dienste in geltendes bzw. gegebenenfalls weiterzuentwickelndes nationales und europäisches Recht einfügen.

Zentrale Aufgabe ist der Aufbau und die Umsetzung eines integrierten Verkehrsmanagements, dem ein Datenverbund zugrunde liegt. An der Konzeption und dem Betrieb solcher Systeme sind sowohl die öffentliche Hand als auch private Betreiber zu beteiligen, weil nur bei entsprechender Koordination und Kooperation eine erfolgreiche Einbettung der für die Verkehrstelematik entwickelten Technologien in die bestehende Verkehrs- und Telekommunikationsinfrastruktur gelingen kann. Bei den in Public Private Partnership entwickelten Projekten treten vielfältige Wechselwirkungen auf. Es wird beispielsweise möglich, die von Unternehmen aufbereiteten, dynamischen Daten staatlichen Aufgabenträgern zur Steuerung des gesamten Verkehrsablaufs zur Verfügung zu stellen. In diesem Zusammenhang bedürfen die Nutzungs- und Verwertungsrechte Dritter an den erfaßten Verkehrsdaten einer grundsätzlichen Klärung. Dazu gehört auch die Frage, ob und zu welchen Konditionen die dem Verkehrswarndienst kostenlos überlassenen Daten privatwirtschaftlichen Unternehmen zur Verfügung gestellt werden können.

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Weiter ist ein Dialog mit den Verkehrsteilnehmern sicherzustellen. Dabei werden aktuelle Informationen über den Individual-, Wirtschafts- und öffentlichen Verkehr gesammelt und aufbereitet, die entweder innerhalb der jeweiligen Kommune oder auf einer Autobahn in eine kollektive Verkehrslenkung münden oder direkt an die Verkehrsteilnehmer zurückgegeben werden. Zudem wird es möglich, bereits vor Reiseantritt jene Informationen abzurufen, die für eine Entscheidung über die optimale Verkehrsmittel- oder -routenwahl benötigt werden.

Bei der Ausgestaltung der neuen Telematiksysteme muß dem Recht der Bürger auf Schutz der Privatsphäre besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Die EU-Kommission geht davon aus, daß zwar manche Verbraucher in diesem Punkt kompromißbereit sein werden, wenn sie im Gegenzug effizientere Dienste und brauchbare Informationen geboten bekommen. Aber andere Bürger werden aus Sorge um die Wahrung ihrer Anonymität nur sehr bedingt von der Telematik Gebrauch machen. Auf jeden Fall sind geeignete Datenschutzvorkehrungen erforderlich. Dabei steht für das Bundesverkehrsministerium fest, daß es den "gläsernen Autofahrer", von dem man (wer?) jederzeit weiß, wann, wie und evtl. mit wem er automobil war, nicht geben darf.

Der Autobahn-Feldversuch hat gezeigt, daß der Datenschutz selbst in kritischen Bereichen - wie bei der automatischen Erfassung von Gebühren - gewahrt werden kann. Im Rahmen dieses Versuchs gelang auch der Nachweis, daß die Kommunikation zwischen Fahrzeug und Infrastruktur (die Erhebungstechnik) fehlerfrei funktioniert. Problematisch und unbedingt verbesserungsbedürftig sind derzeit aber die angewandten Kontrollverfahren. Entschieden hat das Bundesverkehrsministerium inzwischen, daß es eine generelle Maut auf Autobahnen nicht geben wird. Vorgesehen ist aber die Einführung streckenbezogener elektronischer Autobahngebühren für Lkw zur Jahrtausendwende. Die notwendigen Rahmenbedingungen und gesetzlichen Regelungen sollen so rasch wie möglich geschaffen werden. Hierzu sind evtl. ergänzende Untersuchungen durchzuführen. Auch eine anschließende Erprobungsphase des ausgewählten Systems dürfte unabdingbar sein.

Der Verband der Automobilindustrie begrüßt die Entscheidung des Bundesverkehrsministeriums, daß die Telematik nicht als elektronisches Inkasso-Instrument des Fiskus im Zuge einer Verteuerungsstrategie zu Lasten

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des Pkw-Verkehrs eingesetzt werden soll. Damit ist der in weiten Teilen der Bevölkerung bestehende Eindruck entkräftet, daß die neue Technologie hauptsächlich deshalb von der öffentlichen Hand gefördert wird, weil mit ihrer Hilfe die Einführung von Straßenbenutzungsgebühren für Pkw möglich ist. Der ADAC weist in diesem Zusammenhang aber ausdrücklich darauf hin, daß road-pricing in keiner Weise Voraussetzung oder Folge der Telematik ist. Außerdem hätten Autobahngebühren Verkehrsverlagerungen auf die Landstraßen zur Konsequenz, die allein schon aus Sicherheitsgründen abzulehnen sind. Und der Öffentlichkeit wäre nur schwer klarzumachen, warum in Zeiten, in denen jeder vom Sparen redet, Milliardenbeträge für eine unerwünschte und unnötige Maut-Infrastruktur ausgegeben werden sollen.

Folgerichtig kritisiert der VDA die neuerlichen Vorstöße auf europäischer Ebene in Richtung road-pricing. Solche Pläne, die u.a. von den Autofahrern die zusätzliche Bezahlung von Staukosten vorsehen, würden die Telematikeinführung europaweit mit einem Negativimage belasten. Der VDA fordert die Europäische Union auf, eine Politik zu betreiben, die die Telematik als Instrument zur Verbesserung des Verkehrsflusses einsetzt. Es gelte nicht, den Infrastrukturmangel mit high-tech zu verwalten und mit dem Stau auch noch abzukassieren, sondern den Stau abzubauen. Nach Auffassung des Automobilverbandes sollte anstelle von weiteren einseitigen Verteuerungen des Autoverkehrs ein fair-pricing praktiziert werden - und zwar bei allen Verkehrsträgern. Dazu gehören auch die verursachergerechte Anlastung der Wegekosten sowie der externen Kosten der Unfallfolgen und der Umweltbelastungen.

Verkehrspolitischer Handlungsbedarf besteht auch in der Frage der Akzeptanz neuer Technologien und Dienste zur Verkehrsinformation und -steuerung. Hier ist eine breitere Öffentlichkeitsarbeit notwendig, die darauf abzielt, den Nutzen der Telematiksysteme für den einzelnen Bürger zu verdeutlichen. Im Auftrag des VDA durchgeführte Repräsentativbefragungen zeigen, daß ein Großteil der Bevölkerung in modernen Leit- und Informationstechniken ein Mittel zur Verbesserung des Verkehrsablaufs in den Bereichen Leistungsfähigkeit, Umweltverträglichkeit und Sicherheit sieht. Dies gilt für Telematikanwendungen sowohl auf Bundesautobahnen als auch im Stadtverkehr. Hier werden sich die neuen Technologien und Dienste um so leichter durchsetzen, je eindeutiger ihr Nutzen für den Bürger zu erkennen ist. Das zeigen z.B. die telematikgestützten Verkehrssteuerungen mit Hilfe von ver-

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kehrs- und witterungsabhängig veränderbaren Verkehrszeichen. Hier hat die Telematik ihre Bewährungsprobe bereits bestanden. Es kommt zu einer breiten Zustimmung der Verkehrsteilnehmer, weil diese Lösung bei der Bekämpfung von Verkehrsproblemen auf Flexibilität und nicht auf Starrheit setzt. Situationsbedingte Tempolimits und Überholverbote - z.B. wegen hoher Verkehrsdichte und wegen Schnee, Glatteis oder Regen - werden von den Autofahrern durchaus als richtig und angemessen eingestuft.

Umgekehrt stößt man dort auf Akzeptanzprobleme, wo beim einzelnen Verkehrsteilnehmer den hohen Investitions- bzw. Nutzungskosten der Verkehrsleit- und -informationssysteme nur geringe Vorteile gegenüberstehen. Und bei Maßnahmen, die telematikgestützte Verkehrsbeschränkungen und/oder Verkehrsverteuerungen zum Inhalt haben, ist mit einer mehr oder weniger stark ausgeprägten Nutzerablehnung zu rechnen. Dies gilt auch für Eingriffe in den Verkehrsablauf, für die kein erkennbarer und nachvollziehbarer Anlaß besteht. Bei Zwangsmaßnahmen ohne Sinn fällt den Autofahrern die Akzeptanz schwer.

Im Zusammenhang mit dem Telematikeinsatz ist auch die Frage der Produkthaftung zu klären. Dabei ist zu differenzieren zwischen fahrzeugorientierten Sicherheitsdiensten einerseits und hochentwickelten Verkehrsmanagement- und Informationssystemen andererseits. Aus der grundlegenden Neuordnung der Beziehungen zwischen Verkehrsteilnehmern (Personen, Unternehmen) und Verkehrssteuerungsinstanzen, die ein telematikgestütztes Infrastrukturangebot nutzen, sind Konsequenzen für das Haftungsrecht abzuleiten. Nach einer Mitteilung der EU-Kommission an den Rat und das Europäische Parlament aus dem Jahr 1995 gilt es hier kurzfristig, die technologischen Risiken der Telematik im Verkehr genau abzuschätzen; auf dieser Grundlage könnten dann gezielte Ausbildungsmaßnahmen und Übungen zum Thema Gefahrenmanagement eingeleitet werden. Auf längere Sicht hält es die Kommission für notwendig, daß in einer wissenschaftlichen Studie Alternativlösungen für das Problem der Produkthaftung im Bereich der Verkehrstelematik unter besonderer Berücksichtigung von automatischen Fahrzeugsteuerungssystemen entwickelt werden.

Weitere Probleme der Telematikanwendung resultieren daraus, daß eine automatische Verkehrsdatenerfassung bisher lediglich zur Steuerung von Verkehrsbeeinflussungsanlagen auf ca. 2.000 km Bundesautobahnen erfolgt.

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Die zuweilen erhobene Forderung nach einer flächendeckenden Verkehrsdatenerfassung auf den Autobahnen berücksichtigt nicht das nachgeordnete Straßennetz. Effiziente Telematikdienstleistungen im Rahmen der Fahrtenplanung und Zielführung benötigen aber auch Verkehrsdaten des nachgeordneten Netzes. Die Steuerungsmöglichkeiten des Individualverkehrs im Zuge der Telematikanwendung dürfen deshalb nicht auf das Autobahnnetz beschränkt bleiben. Eine flächendeckende Verkehrsdatenerfassung wird sich nach heutigem Stand der Technik in großem Umfang des Mobilfunks bedienen. In städtischen Gebieten und Verdichtungsräumen haben Bakensysteme bestimmte Anwendungsvorteile. Der Wettbewerb der Grundtechnologien ist damit in dieser Hinsicht noch offen.

Auf eine weitere rechtliche Frage und auf ein organisatorisches Problem, für die vor dem Einsatz von Telematiktechnologien und -diensten im Verkehr Lösungen gefunden werden müssen, weist die EU-Kommission in einer Mitteilung an den Rat und an das Europäische Parlament hin (Technologienachrichten Nr. 587/588 vom 25.03.1995). Dabei geht es einmal um die Klärung der geistigen Eigentumsrechte. Hier entstehen Probleme, weil viele Tests und ein großer Teil der Forschung auf dem Gebiet der Verkehrstelematik in Kooperation von öffentlichen und privaten Organisationen erfolgen. Hier vertritt die öffentliche Hand bislang den Standpunkt, daß ihr für Produkte aus öffentlich geförderten Projekten die geistigen Eigentumsrechte zustehen. Umgekehrt sind die Unternehmen der Auffassung, daß sie Anspruch auf diese Rechte und auf patentrechtlichen Schutz haben, weil nur dann Anreize bestehen, entsprechende Telematiktechnologien auf den Markt zu bringen. Hier sind auf EU-Ebene Kompromißlösungen notwendig, ohne die mit erheblichen Beeinträchtigungen der Telematikentwicklung zu rechnen ist.

Zum anderen hängt ein gravierendes Problem beim Aufbau einer europaweit kompatiblen Telematikinfrastruktur mit der Verteilung der spezifischen Zuständigkeiten auf eine Vielzahl nationaler, regionaler und lokaler Verwaltungsebenen und Behörden zusammen. Potentielle private, aber auch öffentliche Investoren müssen eine ganze Reihe von amtlichen Prüfungs- und Genehmigungsverfahren durchlaufen. Wenn sie ihre Aktivitäten auf ein anderes Land ausweiten wollen, müssen sie sich dieser Prozedur oft nochmals unterziehen. Hier sieht die EU-Kommission eine Lösung in einer europaweiten Harmonisierung der Anforderungen für die Genehmigung von Telematiksystemen, die einerseits die Wahrnehmung der erforderlichen behördlichen

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Funktionen sicherstellt und andererseits zum Abbau bzw. zur Beseitigung von überflüssigen Regelungen führt, die die Verbreitung der Telematik behindern.

3.2 Wirtschaftsforum Verkehrstelematik

Im Wirtschaftsforum Verkehrstelematik werden zwischen Vertretern von Bund, Ländern, Gemeinden, der Industrie und öffentlicher Verkehrsunternehmen Verabredungen getroffen, die den Handlungs- und Entscheidungsbedarf für die Entwicklung, Einführung und Nutzung von Telematikprojekten konkretisieren und den verkehrspolitischen Rahmen abstecken sollen. Die Beteiligten haben in einer ersten Runde folgendes vereinbart:

1. Die verschiedenen Verkehrsmanagementsysteme umfassen aufgrund der Vielfalt der technischen Lösungen (Mobilfunk, Bakensystem, RDS/TMC etc.) eine Reihe von Empfangs- und Sendegeräten. Die Wirtschaft verpflichtet sich, durch die Entwicklung modular gestalteter Endgeräte dem Telematiknutzer eine individuelle Auswahl der jeweils einsetzbaren Grunddienste zu ermöglichen und dadurch einen breiten Wettbewerb von Techniken, Systemkomponenten und Dienstleistungen zu fördern.

2. Die Unternehmen erklären sich bereit, die notwendigen Telematikdienstleistungen anzubieten und eigenständig zu vermarkten.

3. Die öffentliche Hand wird Daten, die für Telematikdienste zur Verbesserung des Gesamtverkehrssystems benötigt werden, zur Verfügung stellen. Für die Zusammenführung und das Management öffentlicher und privater Daten müssen Erfahrungen gesammelt werden. Deshalb ist vorgesehen, daß öffentliche Hand und Wirtschaft die laufenden integrierten Telematikkonzepte nutzen, um übertragbare, kommerziell tragfähige Modelle für ein verkehrsträgerübergreifendes Verkehrsdatenmanagement zu entwickeln. Diese Modellprojekte sollen europäische Vorarbeiten für Ballungsräume (z.B. STORM) und für die Fläche (z.B. SOCRATES) berücksichtigen.

4. Das Wirtschaftsforum Verkehrstelematik setzt sich für eine Beschleunigung der laufenden europäischen Normungs- und Standardisierungs-

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arbeiten ein. Hierdurch können regionale "Insellösungen" verhindert und vorhandene Telematikdienste effizient genutzt werden. In diesem Zusammenhang fordert die Verkehrspolitik die aktive Begleitung und Beobachtung des Normierungsprozesses in Europa.

Nach Auffassung des VDA sollte sich das Wirtschaftsforum besonders auf das Problem der Datenerfassung konzentrieren, weil es angesichts der für 1996 vorgesehenen breiten Einführung von Telematikgeräten am Markt entscheidend darauf ankommt, daß den Autofahrern, die entsprechende Geräte nutzen wollen, ausreichend Verkehrsdaten in der benötigten Qualität zur Verfügung stehen. Hierzu hat der Automobilverband dem Bundesverkehrsministerium im Frühjahr 1995 eine konzertierte Aktion für eine umgehend einleitbare Datenerfassung auf hohem technischen Niveau vorgeschlagen.

3.3 Zum Vertragsverhältnis zwischen Betreibergesellschaft und Gebietskörperschaft

Die konkrete Ausgestaltung des Verkehrsmanagementsystems eines privatwirtschaftlichen Anbieters in einer Region erfolgt - zumindest nach derzeitiger Praxis - in einem Vertragsverhältnis (Gestattungsvertrag) zwischen Betreibergesellschaft und der zuständigen Gebietskörperschaft. Solche Verträge schaffen weitere Rahmenbedingungen für die Telematikanwendung. Sie sollten u.a. folgende Elemente enthalten:

• die Festlegung der verkehrspolitischen Zielsetzung und der Leitstrategie,

• die Gestattung der Nutzung der straßenseitigen Infrastruktur durch die Gebietskörperschaft,

• die Vereinbarung von Modalitäten des gegenseitigen Daten- und Informationsaustauschs. Hier stellt sich die Frage, zu welchen Konditionen die Daten der öffentlichen Hand den Unternehmen zur Verfügung gestellt, und in welcher Art und Weise die Daten der Betreibergesellschaft der Gemeinde zugänglich gemacht werden. Zudem sind die Verwertungs- und Vermarktungsrechte des privaten Anbieters festzulegen,

• die Höhe der vom Betreiber zu entrichtenden Gebühren für die Nutzung der öffentlichen Infrastruktur. Es ist vorstellbar, daß im Rahmen einer

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• Vorfinanzierung die öffentliche Hand zeitweise auf den Einzug dieser Gebühren zur Förderung der Telematikanwendung in der Erprobungsphase verzichtet.

Vorformulierte Gestattungsverträge für die Nutzung bundeseigener Infrastruktur liegen beim Bundesministerium für Verkehr als Muster vor und werden den Ländern und Kommunen zur Anwendung empfohlen. Diese Verträge beinhalten weitere Rahmenbedingungen für den Einsatz von Telematik im Verkehr.