7. Das notwendige Miteinander von Städtebau und Verkehr - ExWoSt-Modellvorhaben als Instrument der Politikberatung

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7. Das notwendige Miteinander von Städtebau und Verkehr - ExWoSt-Modellvorhaben als Instrument der Politikberatung

Verkehr vermeiden, Verkehr verlagern, Verkehr umweltbewußt abwickeln - dies ist die Standardformel zur verträglichen Bewältigung und Gestaltung des Verkehrs. Aber diese Formel wird Mobilität im Sinne von Bewegungsfreiheit nur sichern, wenn die Fachplanung Verkehr in eine Stadtentwicklungsplanung integriert wird, die in der Lage ist, mittels entsprechender Funktions- und Flächendispositionen ein vielfältiges städtisches Nutzungsangebot in qualitätsvollen, erhaltungswerten Stadtstrukturen anzubieten. In den alten Bundesländern ist es sehr schwer, über Flächendispositionen zu verfügen, aber in den neuen Bundesländern kann noch im Sinne der "Stadt der kurzen Wege geplant" werden.

Wie kann aber ein Miteinander von Städtebau und Verkehr erreicht werden? Die aktuelle Situation stellt sich wie folgt dar:

• In den Städten besteht Wohnungsmangel.

• Wohnungswünsche lassen sich nur im entfernten Umland befriedigen.

• Verfügbar ist ein gut ausgebautes Autobahnnetz, das auch ein Erreichen von weiter entfernten Arbeitsplätzen ermöglicht, und das zugleich den Zwang zum Wechsel der Wohnung verringert.

• Gewerbeparks, Einkaufszentren und Freizeitgroßeinrichtungen befinden sich an nicht integrierten Standorten am Stadtrand oder im Stadtumland.

Dies verdeutlicht, daß Verkehrsentstehung und -beziehungen nur zu einem kleinen Teil der Fachplanung Verkehr und den dort entwickelten Konzepte, zum

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größten Teil jedoch den Folgen von Wohn- und Siedlungskonzepten, Marktbedingungen und -zwängen, Citymarketing-Konzepten usw. zuzuordnen sind. Hier wird erkennbar, daß Verkehrsgestaltung und Verkehrvermeidung eine sogenannte Querschnittsaufgabe ist, die in unterschiedlichste gesellschaftliche Bereiche eingreifen muß.

Mit dem Instrumentarium des klassischen Verkehrsingenieurs ist diese Aufgabe (noch) nicht zu bewältigen. Fraglich ist auch, inwieweit ein solcher integrierter Ansatz bei den bestehenden Verwaltungsstrukturen erfolgreich umgesetzt werden kann. Auch wenn in Planerkreisen regionale Kooperation gefordert und Konkurrenzabbau zwischen den Gemeinden propagiert wird, bestehen für die weitgehend noch abstrakte Querschnittsaufgabe einer integrierten Stadt- und Verkehrsplanung mit dem Ziel "Verkehrsvermeidung" noch zahlreiche und vielschichtige Zielkonflikte zwischen Raumordnung, Verkehrs-, Umwelt-, Wirtschafts- und Sozialpolitik. Die aktuelle Situation ist von Zuständigkeitsgerangel und Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Disziplinen gekennzeichnet.

Vor diesem Hintergrund hat die Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (BfLR) ein Konzept für das neue Forschungsfeld "Städtebau und Verkehr" erarbeitet. Dieses Forschungsfeld läuft im Rahmen des Ressortforschungsprogramms "Experimenteller Wohnungs- und Städtebau" des Bundesbauministeriums, abgekürzt ExWoSt. Notwendig ist, daß sich die Kommunen mit Modellvorhaben an dem Programm beteiligen. Um dies zu erreichen, übernimmt der Bund bis zu 100 % der forschungsbedingten Kosten. Inzwischen bestehen in dem ExWoSt-Programm 13 Forschungsfelder - von "Stadtökologie und umweltgerechtes Bauen" über "Ältere Menschen und ihr Wohnquartier" und "Städtebau und Wirtschaft" bis hin zu "Städtebau und Verkehr". Das Programm "Städtebau und Verkehr" läuft in den alten Bundesländern bis 1994/95, im Osten bis 1996/97, und hat eine finanzielle Ausstattung von rund 12,5 Mio. DM über die gesamte Laufzeit. Darin sind nicht die Kosten der Forschungsbetreuung durch die BfLR enthalten.

In den laufenden Modellvorhaben im Forschungsfeld "Städtebau und Verkehr" zeigt sich speziell bei den 19 Projekten im Westen, daß bei der Moderation und Umsetzung integrativer Ansätze in den Kommunen sehr viel mehr Neuland als bisher angenommen betreten wird. Dabei sind auch zur Stadt/Umland-Problematik bereits erste Ansätze formuliert, die in der Zielsetzung mit der

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"Krickenbeck-Resolution" übereinstimmen. In dem nordrhein-westfälischen Ort Krickenbeck hatten 1992 die Verkehrs-, sowie Städtebau- und Raumordnungsminister des Bundes und der Länder die große Verkehrswende gefordert.

Die Umsetzung dieses Ziels bleibt bisher hinter den Erwartungen zurück. Die BfLR hofft aber, daß wenigstens in einigen Modellvorhaben diese Wende auch realisiert werden kann. Allerdings werden nur Teilaspekte untersucht. Denn gegenüber umfassenden Handlungsansätzen bei Stadt/Umland-Projekten besteht seitens der einzelnen Kommunen Zurückhaltung und Konkurrenz innerhalb und zwischen den Kommunen. Die Modellvorhaben dienen auch der Überprüfung städtebaulicher Instrumente. Mit den Erfahrungen aus den Modellvorhaben sollen dem Bundesbauministerium Vorschläge gemacht werden, wo Gesetze und Verwaltungsvorschriften revisionsbedürftig sind.

Wichtig für die Modellvorhaben ist die Nähe zur städtebaulichen Praxis. Dabei bieten sich Verkehrsprojekte ganz besonders an. Hier ist der Bezug zur Flächennutzung leicht herstellbar. Darüber hinaus sollen die Modellvorhaben durch ihre experimentellen Aufgaben und innovative Problemlösungen Pilotfunktion haben. Die Umsetzung dieser Forderung stößt aber deshalb auf Schwierigkeiten, weil sich die Projekte immer im bestehenden Rahmen bewegen müssen. Desweiteren sollen die Modellvorhaben eine Beispielfunktion durch ihre praktische Realisierung für weitere Projekte haben. Sie dienen zur Förderung der Kooperation und des Erfahrungsaustausches unterschiedlicher Akteure aus Wissenschaft und Praxis. Darüber hinaus erfolgt eine prozeßbegleitende Auswertung nach wissenschaftlichen Methoden.

Im Juni 1992 wurde die wissenschaftliche Vorbewertung von 29 Projektvorschlägen aus den neuen Bundesländern abgeschlossen. Nach einer Bewertung durch die BfLR wählte das Bundesbauministerium folgende Vorhaben aus:

1. Integriertes Struktur- und Wirtschaftsstandortkonzept zur stadtverträglichen Bewältigung des Ballungsraumverkehrs (Untersuchungsgebiet: Stadt Dresden und Region Oberer Elbraum)

2. Wirkungen eines integrierten Konzeptes für Städtebau und Verkehr (Untersuchungsgebiet und Projektträger: Stadt Oranienburg - federführend: Baudezernat/Planungsamt und Stadt Neuruppin, Baudezernat)

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3. Städtebauliche Nutzungsmischung am Beispiel einer hochbelasteten Ortsdurchfahrtsstraße (Untersuchungsgebiet und Projektträger: Stadt Schwaan, Bauamt)

4. Integrierte Siedlungs- und Verkehrsentwicklungsplanung und übergemeindliche Abstimmung (Untersuchungsgebiet und Projektträger: Landkreise Aue und Schwarzenberg/Sachsen)

5. Wechselwirkungen zwischen Wirtschaftsverkehr und Innenstadtentwicklung (Untersuchungsgebiet und Projektträger: Stadt Görlitz, Stadtplanungsamt)

Bei allen Projekten in den neuen Ländern steht im Mittelpunkt, daß nicht nur ein Amt - in der Regel das Planungsamt -, sondern mehrere Ämter eingeschaltet werden. Hierdurch wird ein entsprechender Kommunikationsprozeß ausgelöst, der beispielhaft wirken soll. Die Forschungsbegleitung wird dann Hemmungen, die im Planungsprozeß auftauchen, auch entsprechend dokumentieren und versuchen, Wege zum Miteinander von Städtebau und Verkehr aufzuzeigen und die Verkehrsplanung mit städtebaulichen Akzenten anzureichern.

Grundsätzlich können zwei Strategien für die Versorgung der Bevölkerung in Stadtregionen unterschieden werden: In den östlichen Bundesländern bietet sich bei der Entwicklung neuer Strukturen das Konzept an, bei dem über die "Flächensteuerung" mit Hilfe des Städtebaus eine optimale Zuordnung von Flächen und Nutzungen erreicht werden soll (Strategie 1). Die Bereitstellung von Verkehrserreichbarkeit (Strategie 2) ist die Alternative dazu und in den alten Bundesländern bisher an der Tagesordnung. Sie führt erkennbar zu fortschreitenden Zersiedlungstendenzen mit zukünftig nicht mehr zu bewältigenden Verkehrszuwächsen. Diese gegensätzlichen Strategien "Nutzungsordnung versus Verkehrserreichbarkeit" sind in Übersicht 1 gegenübergestellt.

Das bisher verfolgte Konzept der flächenhaften Verkehrsberuhigung nur in Innenstadtzentren und Wohnquartieren kann nicht befriedigen. Aufgrund der Wechselwirkungen mit dem Umland hängt der Erfolg innerstädtischer Verkehrskonzepte von der Siedlungsentwicklung, der Flächennutzung und den Standortentscheidungen im Umland ab. Wenn Autobahnen den Verkehr massenhaft in die Ballungsgebiete hineinführen, sind die Verkehrsprobleme in der Stadt vorprogrammiert. Ein stadtverträglicher Verkehr bleibt bei einer

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Übersicht 1: Beurteilung alternativer Strategien zur Versorgung der Bevölkerung in urbanen Räumen

autogerechten Infrastruktur im Umland Illusion. Konzepte für den Verkehr müssen in Stadtentwicklung und Raumordnung integriert sein. Das Leitbild der dezentralen Konzentration fordert geradezu eine "Engpaßplanung" an den Rändern der Verdichtungsräume heraus.

Die gegenwärtigen Bewältigungsstrategien streben zwar eine Kooperation aller Verkehrsträger bzw. Fortbewegungsarten mit dem Ziel der Realisierung optimaler Verkehrssysteme an - das aktuelle Schlagwort lautet "integrative Verkehrssysteme". Solche Strategien bleiben aber in der Regel in sektoralen suboptimalen Lösungen stecken. Dieses ingenieurmäßige Lösungsdenken wird auch weiterhin die Entwicklung bestimmen, wenn nicht Raum-, Landes- und Stadtplanung ihrerseits die Belange der Lebensform Stadt - ob verdichteter Kern oder Gemeinde im Umland - in einem tatsächlich integrierten Planungsprozeß einfordern. Kooperieren hier auch zukünftig die Disziplinen nicht erfolgreich, dann ergibt sich aus den vorherrschenden sektoralen Lösungen mit ihrem Wunsch nach Kapazitätserweiterungen der motorisierten Verkehrsinfrastruktur ein sich selbst verstärkender Prozeß, und es entwickelt sich eine autoorientierte Raum- und Siedlungsstruktur.

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Die derzeitigen Verkehrsverhältnisse und der Zustand unserer Städte und Gemeinden verdeutlichen, daß eine zu gute Erreichbarkeit den Raum belastet. Nach wie vor resultiert aus der Verbesserung der Erreichbarkeit für die Städte dann jene Krankheit (Schlagwort: Verkehrsinfarkt), für deren Heilmittel (Erhöhung der Mobilität) sie sich ausgibt. Der hessische Ministerpräsident Eichel formulierte dies am 8. September 1993 in der Frankfurter Rundschau wie folgt: Wenn wir jetzt nicht gegensteuern, wird das Auto am eigenen Erfolg und die Menschheit an ihrer Unbelehrbarkeit ersticken.

Das es "so" nicht mehr weiter gehen kann, ist Allgemeingut. Dagegen sind die Lösungsansätze unterschiedlich. Die eine Seite setzt auf Verkehrsvermeidung und -verlagerung, die andere fordert mehr Straßen. Zwischen diesen Polen bewegt sich die Diskussion. Notwendig erscheint die konsequente Weiterentwicklung der "dritten Generation der Verkehrsberuhigung" hin zur ersten Generation verkehrsreduzierender Stadt/Umland-Konzepte.

Der Anspruch einer flächenhaften Verkehrsberuhigung konnte durch den engen Zuständigkeitsbereich der Bauverwaltung bzw. des Tiefbauamtes unter den vorgegebenen Rahmenbedingungen real gar nicht eingelöst werden. Zwar sind die Forderungen nach gesamtstädtischen Konzepten und dem Zusammenspiel aller Maßnahmenbereiche mit Hilfe von Verkehrsentwicklungsplänen seit Mitte der achtziger Jahre auf dem Tisch, und Verkehrswissenschaftler sprechen hier von der dritten Generation der Verkehrsberuhgigung. Aber der Verkehr in der Stadt und der Region wurde damit naturgemäß nicht beruhigt, da der Stadt/Umland-Verkehr im Regelfall nicht Planungsgegenstand war. Aber gerade der Stadt/Umland-Verkehr macht dem öffentlichen Nahverkehr Probleme. Zwar sind 80 % des Verkehrsaufkommens Binnenverkehr, aber bei einem Sechstel aller Fahrten werden deutlich größere Entfernungen zurückgelegt mit der Konsequenz, daß hier die 2,5fache Verkehrsleistung des Binnenverkehrs entsteht. Zusätzliche tangentiale Beziehungen bringen den klassischen ÖPNV in eine Klemme. Hier sind flexiblere Angebote notwendig.

Die konsequente Weiterentwicklung der flächenhaften Verkehrsberuhigung und ihre Einbindung als Element der Siedlungsplanung führt zur ersten Generation der verkehrsreduzierenden Stadt/Umland-Konzepte. Die Ausgestaltung dieser Konzepte ist als Querschnittsaufgabe zu begreifen, die ausgehend vom raumordnerischen Leitbild der dezentralen Konzentration die Instrumente der Raum-, Landschafts- und Bauleitplanung zu integrieren hat und ortsübergreifend auf

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Verkehrsvermeidung ausgerichtet sein muß. Dabei sind kompakte Siedlungsstrukturen mit eigenständigen Entwicklungszentren anzustreben und zu stärken, denn diese erscheinen geeignet, den Verkehrsaufwand im motorisierten Individualverkehr zu reduzieren.

Isolierte Stadtverkehrskonzepte sind im fortschreitenden Prozeß der Verstädterung unzureichend. Sie vernachlässigen den Verstädterungsprozeß bzw. die Stadt/Umland-Probleme. Einen Lösungsansatz bietet das Frankfurter Modell mit dem Bau von P+R-Anlagen weiter im Umland. Zu untersuchen sind die mittel- und langfristigen Rückkopplungseffekte der räumlichen Funktionstrennung, die Ausstattungsqualität der Siedlungen im Umland, Verkehrsmengen und die Schnittstellenproblematik von Nah- und Fernverkehr.

Zusätzlich sind die Elemente gemeinsamer Regionalplanung weiterzuentwickeln. Für die Region ist eine kompetente Planungsinstanz zu schaffen bzw. weiterzuentwickeln, die mit verfügbaren Eingriffsinstrumenten und angemessener Finanzautonomie auszustatten ist. Auf dieser Basis können dann die Probleme der ungleichmäßig verteilten Lasten der Verkehrsentwicklung bewältigt und die Stadtregion gestaltet werden.

Statt einer "Sowohl-als auch-Strategie" ist ein Vorrang für den Umweltverbund mit differenziertem Verkehrsmitteleinsatz notwendig. Die Regionalisierung des öffentlichen Nahverkehrs erfordert ein regionales Gesamtkonzept für den ÖPNV. Dieses Konzept muß über die inhaltliche Koordination hinaus finanzielle, organisatorische und zeitliche Abstimmungen beinhalten und entsprechende Prioritäten setzen.

Eine Änderung von Rahmenbedingungen ist überfällig. Diese soll dazu beitragen, die Bereitschaft und Konsensbildung für eine integrative Verkehrsplanung in Stadt und Region voranzubringen. Um zu einer problemorientierten verkehrsräumlichen Planung zu kommen, sind Integrationsdefizite in mehrfacher Hinsicht zu überwinden:

• horizontal (Berücksichtigung aller Verkehrsbereiche und Vernetzung mit den übrigen raumbedeutsamen Planungen wie Wohnen, Arbeit und Freizeit)

• vertikal (Koordination zwischen den Planungsebenen EG, Bund, Länder und Kommunen)

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• regional (Anstreben einheitlicher Lösungen über Länder- oder kommunale Grenzen hinweg, Förderung der Kooperation und Konsensbildung sowie verbesserte Durchsetzungskompetenz).

Weiter sind bundespolitische Weichenstellungen insbesondere in der Verkehrsfinanzierung unverzichtbar. Diese müssen auf eine umweltökonomisch und "raumverträgliche" Preisgestaltung abzielen.

Schließlich ist beim Thema "Erreichbarkeit" umzudenken. Dabei kommt es darauf an, auch zukünftig die Erreichbarkeit zu sichern. Nicht "Wie kann man noch etwas weiter, noch etwas mehr erreichen?" darf die Handlungsmaxime lauten, sondern "Wie kann man das, was gut und bequem erreichbar sein muß, so umgestalten, daß die Erreichbarkeit zugleich Wohn- und Stadtqualität in Stadt und Umland gewährleistet?" (vorrangig städtebauorientierter Ansatz). Es gilt dabei nicht weniger unterwegs zu sein, sondern räumlich kürzer und für Stadt und Umland verträglich.