1. Überblick über die Bahnstrukturreform

• 1.1 Ausgangssituation
• 1.2 Ziele der Bahnstrukturreform
• 1.3 Zeitlicher Ablauf der Bahnstrukturreform
• 1.4 Stand des Gesetzgebungsverfahrens

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1. Überblick über die Bahnstrukturreform

1.1 Ausgangssituation

Die Deutschen Bahnen bewegen sich im harten wettbewerblichen Umfeld. Sowohl Politik als auch Gesellschaft fordern gleichzeitig: möglichst sofort mehr Verkehr auf die Schiene, Entlastung der Straße, Flexibilität am Markt sowie wettbewerbsfähige Preise – und das alles bei einer hohen Angebotsqualität. Sicherlich gehen die Erwartungen dahin, mehr Verkehr auf die umweltfreundliche Bahn zu verlagern, doch ist eine Veränderung des Modal Split mit vielen Problemen behaftet. So verhindern im Personenverkehr subjektive Gründe und fehlende Orientierung an übergeordneten Rationalitäten eine Abkehr vom Motorisierten Individualverkehr. Und im Güterverkehr spielen die mit den Schlagworten Güterstruktureffekt und Logistikeffekt zu umschreibenden Aspekte eine Rolle, die bislang eine Modal Split-Veränderung zugunsten der Bahn verhinderten. Hinzu kommt, daß die heutige Organisationsstruktur der Bahn als nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes flexible und effiziente Reaktionen auf sich ändernde Marktgegebenheiten erschwert; manche Anpassung wird aus politischen Gründen ganz unterlassen.

Ein Blick auf die Marktanteile der deutschen Eisenbahnen verdeutlicht die kritischen Entwicklungen: Von 1960 bis 1992 schrumpfte der DB-Güterverkehr von 44 % auf 22 %, und der DB-Personenverkehr verringerte sich von 16 % auf 7 %. In beiden Bereichen konnte die DB ihre Verkehrsleistungen gegenüber dem Jahr 1960 nur geringfügig erhöhen, obwohl sich der gesamte Güterverkehr bis 1992 mehr als verdoppelte und im Personenverkehr fast eine Verdreifachung zu verzeichnen ist. Bei der Deutschen Reichsbahn gab es allein von 1989 bis 1991 sowohl im Personenverkehr als auch im Güterverkehr Einbußen um über 55 % – eine Tendenz, die sich inzwischen weiter fortgesetzt hat.

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Zur Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage der DB trug auch die jüngste konjunkturelle Entwicklung bei. Zwar erwirtschaftete die DB im Personenverkehr 1992 einen Umsatzzuwachs von ca. 10%, basierend auf dem erfolgreichen Einsatz neuer Produkte, insbesondere des ICE. Im Güterverkehr sah sich die DB im gleichen Zeitraum aber einem Umsatzeinbruch von rd. 10% gegenübergestellt. Die Wagenstellzahlen – ein wichtiger Frühindikator für die Aufkommensentwicklung – liegen kumuliert bis Mitte März 1993 rd. 20% unter denen des Vorjahres. Zudem konnte der Kombinierte Ladungsverkehr nicht an die erfolgreiche Entwicklung der letzten Jahre anknüpfen: Im 2. Halbjahr 1992 kam es zu Einbußen von fast 25%. Dies ist weitgehend auf einen immer stärker werdenden Preiswettbewerb mit dem Straßengüterverkehr zurückzuführen – die Preise liegen dort heute teilweise 30% unter denen des letzten Halbjahres. Trotz dieser Entwicklungstrends gibt es zur Zeit Engpässe auf den Hauptstrecken und gleichzeitig viele freie Kapazitäten in den Zügen und im System.

Mit der Bahnstrukturreform soll auf der Basis privatwirtschaftlicher Unternehmensmechanismen in Zukunft für den Verkehrsträger Eisenbahn eine positive verkehrliche und wirtschaftliche Entwicklung sichergestellt werden. Dabei liegen die Schwerpunkte des Reformbedarfs in den Bereichen Verkehrspolitik, Umweltpolitik und Finanzpolitik:

• In der Vergangenheit schlugen letztlich alle Maßnahmen fehl, den Marktanteil der Bahnen wesentlich zu erhöhen. Eine wichtige Ursache liegt in der ungenügend definierten Auftragsbestimmung der Bahnen: Die Stellung zwischen Verwaltung und Unternehmen läßt kein uneingeschränktes Handeln nach ökonomischen Prinzipien zu.

  Da zu erwarten ist, daß sich die Bundesrepublik Deutschland zu einer Verkehrsdrehscheibe erster Ordnung in einem Gemeinsamen Europa entwickeln wird, besteht Handlungsbedarf hinsichtlich einer integrierten europäischen Verkehrspolitik. Dabei wird Deutschland als wichtigstes Transitland nicht auf eine leistungsfähige Eisenbahn verzichten können. Darüber hinaus wird die fortschreitende wirtschaftliche Anbindung Osteuropas zu einem weiteren Anstieg

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des Verkehrsaufkommens beitragen. Auch hier gibt es ein großes Wachstumspotential für eine erneuerte Bahn.

Innerhalb der EG sind in den letzten Jahren die Anstrengungen zur Schaffung eines integrierten und leistungsfähigen Schienennetzes verstärkt worden. Vor diesem Hintergrund sieht die Bundesregierung für ein europäisches Schienenverkehrssystem

• eine unternehmerisch-betriebswirtschaftliche Zielsetzung, verbunden mit der Forderung nach positiven Ergebnissen und einer Entlastung der öffentlichen Haushalte;
• das Ziel, den Schienenverkehr als wettbewerbsfähige Alternative im Verbund mit den anderen Verkehrsträgern ökonomisch und ökologisch wirkungsvoll einzusetzen.
• Zu den vordringlichen umweltpolitischen Zielen zählt die Reduzierung der CO₂-Emissionen. Aufgrund der zunehmenden Bedeutung des Umweltschutzes ist die Bahn als umweltfreundlicher Verkehrsträger zu fördern. Eine nachhaltige Verbesserung der CO₂-Situation ist bei steigendem Kraftfahrzeugbestand nur möglich, wenn der relative Marktanteil der Bahn erhöht werden kann.

  In diesem Zusammenhang plädiert die SPD dafür, daß der Straßenverkehr, der nicht einmal seine vollen Wegekosten und erst recht nicht seine tatsächlichen gesellschaftlichen Kosten trägt, auch keine versteckten Subventionierungen mehr erhält. Damit zugleich werden die Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der Bahn aufgehoben. Gefordert wird die Einführung eines realistischen Kosten/Preis-Mechanismus im Verkehrswesen, durch die sich auf Dauer ökologisch unvertretbare Transporte auch betriebswirtschaftlich nicht mehr rechnen.

  Ähnlich argumentiert der Vorstand der Deutschen Bahnen. Dieser spricht sich für eine volle Belastung der Straße mit allen Kosten und – aus Vorsorge für eine lebenswerte Umwelt – für die Ökonomisierung des Ressourcenverzehrs aus. Je mehr diesen Forderungen entsprochen wird, um so leichter werden sich die

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Bahnen nach Einschätzung ihres Managements im gewollten Wettbewerb auch behaupten können.

• Die finanziellen Perspektiven der Bahn wurden bereits 1991 im Bericht der Regierungskommission Bahn aufgezeigt. Die Kommission errechnete nach handelsrechtlicher Bewertung ein negatives Eigenkapital von 50 Mrd DM für die DB und ein Eigenkapital von 26 Mrd DM (handelsrechtlich bewertete Eröffnungsbilanz) für die DR. Die Schulden der DB sind formal nicht mehr durch den Bund verbürgt, da er nur bis zur Höhe der Aktiva für diese einsteht. 1991 beliefen sich die Schulden der DB bereits auf ca. 55 Mrd DM. Bis Ende 1993 rechnet man mit insgesamt ca. 70 Mrd DM Schulden. Insgesamt wird der Finanzbedarf in den nächsten 10 Jahren auf rund 570 Mrd DM geschätzt – eine kaum erfaßbare Summe.

  Hinzu kommen die Probleme der DR mit ihren rund 203.000 Mitarbeitern, mit einer maroden Schieneninfrastruktur und mit veraltetem Rollmaterial. Die Regierungskommission prognostizierte in ihrem Bericht, daß ohne sofortige Sanierung die Marktanteile der DR noch weit unter das Niveau der DB absinken dürften.

  Fest steht: Die abzusehenden enormen finanziellen Belastungen des Bundeshaushaltes durch die Deutschen Bahnen machen eine rasche und umfassende Sanierung erforderlich.

1.2 Ziele der Bahnstrukturreform

In der Begründung des Gesetzentwurfs zur Bahnstrukturreform werden die wesentliche Ziele der Reform wie folgt definiert: Die Strukturreform der Bundeseisenbahnen muß insbesondere an zwei Voraussetzungen und Zielen ausgerichtet werden: Zum einen muß sie die Leistungsfähigkeit der Eisenbahnen erhöhen und diese in die Lage versetzen, an dem erwarteten Verkehrswachstum zukünftig stärker als bisher teilzuhaben. Zum anderen muß die durch die Eisenbahnen dem Bund erwachsende Haushaltsbelastung zurückgeführt und in tragbaren Grenzen gehalten werden.

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Aus den oben formulierten Oberzielen lassen sich folgende Teilziele ableiten:

• mittel- und langfristig spürbare finanzielle Entlastung des Haushalts,

• Lösung des Schuldenproblems,

• Herstellung der Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens,

• Schaffung fairer Wettbewerbsbedingungen für die Schiene am Markt,

• Sicherung von Leistungen im Interesse des Gemeinwohls und

• Wahrung der Belange der Mitarbeiter beider Bahnen.

Diese Ziele sollen durch organisatorische Umstrukturierungen erreicht werden. Vorgesehen ist die Schaffung von drei selbständigen Aktiengesellschaften für Fahrweg, Personen- und Güterverkehr.

Unverzichtbarer Bestandteil der Bahnstrukturreform ist die Schaffung einer soliden finanziellen Basis für die Bahn. Hierzu enthält das Reformkonzept der Bundesregierung die folgenden finanziellen Sanierungsmaßnahmen:

• Entschuldung der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn,

• Bereinigung der Bilanz,

• Übernahme der Mehrbelastungen bei Personal und Material der Deutschen Reichsbahn, die aus dem großen Nachholbedarf in vielen Bereichen (u.a. Technik, Technologie) resultieren,

• Übernahme der ökologischen Altlasten und Finanzierung des Nachholbedarfs der Deutschen Reichsbahn und

• Finanzierung der Fahrweginvestitionen durch zinslose Darlehen des Bundes.

Das Bundesverkehrsministerium erwartet, daß eine von Altschulden und Altlasten befreite Bahn AG im Wettbewerb auf den Verkehrsmärkten ein positives Jahresergebnis erwirtschaftet. Es sollen also finanzielle

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Verbesserungen der gegenwärtigen Situation und keine zusätzlichen Belastungen entstehen. Infolge der Bahnstrukturreform rechnet man langfristig mit Einsparungsmöglichkeiten von bis zu 140 Mrd DM im Vergleich zur Situation der Bahn unter Status quo-Bedingungen. Dabei sollen Verbesserungen der wirtschaftlichen Lage u.a. durch Nachfragegewinne sowohl im Güter- als auch im Personenverkehr zustande kommen.

Ein wichtiges Element der Reform ist auch, daß im Sektor Technik der große Nachholbedarf der Bahnen erfüllt und die großen vorhandenen Reserven genutzt werden. Ziele sind in diesem Zusammenhang nach Angaben des Vorstandes der Deutschen Eisenbahnen:

• die Steigerung der Leistungskapazitäten

• eine markt- und produktivitätswirksame Qualitätserhöhung

• die Gewährleistung der Sicherheit

• die Verbesserung der Umweltverträglichkeit durch Verringerung des spezifischen Energieverbrauchs sowie

• eine größere Zuverlässigkeit im Sinne einer permanenten Verfügbarkeit der Produktionsmittel.

Nur wenn diese Ziele erreicht werden, kann es nach Auffassung des Bahn-Managements gelingen, die Position der Deutschen Bahnen im wachsenden Verkehrsmarkt auszubauen.

1.3 Zeitlicher Ablauf der Bahnstrukturreform

Nach dem Beschluß des Bundeskabinetts ist in einem ersten Schritt – geplant bereits zum 1. Januar 1994 – die Bahn von einem Staatsunternehmen mit Behördenstruktur in ein Wirtschaftsunternehmen zu transformieren. Dabei werden die zusammengeführten Sondervermögen DB und DR in die privatrechtliche Organisationsform einer Aktiengesellschaft – DBAG – übergeleitet. Innerhalb dieser Gesellschaft sind die Sparten Fahrweg, Personenverkehr und Güterverkehr rechnerisch und organisatorisch zu trennen. Nach einer für die weitere Umstrukturierung notwendigen Übergangszeit von drei Jahren sind diese Geschäftsbereiche in selbständige Aktienge-

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sellschaften umzuwandeln, die der gemeinsamen Führung einer Holding unterliegen. Diese Holding ist nach ca. fünf Jahren in einem letzten Schritt aufzulösen.

Innerhalb des gesamten Umstellungszeitraumes von acht Jahren müssen folgende Maßnahmen realisiert werden:

1. umfassende finanzielle Sanierung inclusive Entschuldung und Bilanzbereinigung,

2. Abbau des technologischen Rückstandes und der ökologischen Altlasten der Reichsbahn,

3. Überführung des Personals in leistungsbezogene Beschäftigungsverhältnisse,

4. faktische Trennung von Fahrweg und Betrieb,

5. Schaffung klarer Zuständigkeiten zur Finanzierung des Fahrwegs und der Infrastruktur,

6. Verwirklichung eines diskriminierungsfreien Zugangs dritter Eisenbahnunternehmen zum Schienennetz,

7. Einrichtung eines Eisenbahnbundesamtes mit Verantwortung für hoheitliche Aufgaben,

8. Einführung des Bestellerprinzips für gemeinwirtschaftliche Leistungen sowie

9. Verlagerung der Aufgaben- und Ausgaben Verantwortung für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) auf die Länder und zuständigen Gebietskörperschaften (wobei allerdings Länder und Kommunen die zusätzliche Einbeziehung des Nahverkehrs auf der Straße für verkehrspolitisch notwendig halten).

1.4 Stand des Gesetzgebungsverfahrens

Zur Umwandlung der beiden Sondervermögen in ein privatwirtschaftlich organisiertes Unternehmen sind umfangreiche Gesetzesänderungen notwendig. Grundvoraussetzung ist eine Änderung des Artikels 87 GG, die eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag und Bundesrat erfordert.

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Das für die Bahnstrukturreform notwendige Gesetzgebungsverfahren ist bereits eingeleitet: Am 17. Februar 1993 hat die Bundesregierung die ihr vorgelegten Gesetzentwürfe zur Bahnstrukturreform gebilligt. Die Entwürfe betreffen die Änderung des Grundgesetzes sowie das Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens. Das Eisenbahnneuordnungsgesetz beinhaltet folgende sieben Artikel, welche neue Gesetze formulieren bzw. bereits bestehende Gesetze und Verordnungen ändern:

- Art. 1:	Gesetz zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen,
- Art. 2:	Gesetz über die Gründung einer Deutsche Bahn Aktiengesellschaft,
- Art. 3:	Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes,
- Art. 4:	Gesetz über den Bau und die Finanzierung der Schienenwege bundeseigener Eisenbahnen,
-Art. 5:	Allgemeines Eisenbahngesetz,
- Art. 6:	§ 1 Änderung von Gesetzen und Verordnungen, § 2 Aufhebung von Gesetzen und Verordnungen,
- Art. 7:	Güterkraftverkehr der Deutschen Bundesbahn.

Derzeit ist dieses Gesetzespaket dem Bundesrat zur Stellungnahme vorgelegt. Am 7. Mai 1993 sollte diese Stellungnahme vorliegen. Nach einer Gegenäußerung kann die Bundesregierung – nach einer erneuten Abstimmung im Kabinett – die Gesetzentwürfe dem Deutschen Bundestag zuleiten. Um schon vor Vorliegen der Bundesratsstellungnahme insbesondere mit den Beratungen der Bundestagsausschüsse beginnen zu können, wurde aus den Reihen der Koalition ein gleichlautender Gesetzentwurf im Deutschen Bundestag vorgelegt. Dessen 1. Lesung hat am 25. März stattgefunden.

Aus Ländersicht bestehen insbesondere hinsichtlich der Regionalisierung von den Vorschlägen der Bundesregierung abweichende Vorstellungen. Nach den vom Länderarbeitskreis "Bahnpolitik" vorbereiteten Beschlüssen der Verkehrs- und Finanzministerkonferenz sowie der Konferenz der Ministerpräsidenten gilt eine Reihe von Eckpunkten, die die Bundesregierung berücksichtigen muß, wenn die Bahnstrukturreform nicht gefährdet werden

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soll. Weiter haben inzwischen auch einige Bundesländer durch Kabinettsbeschluß (in Hessen z.B. am 2. März 1993) erklärt, daß für ihre Zustimmung zur Umstrukturierung der Bahn eine Vielzahl von Bedingungen – insbesondere hinsichtlich der Finanzierungsregelungen im Rahmen der Regionalisierung – erfüllt sein muß.

Alle Beteiligten sind sich inzwischen darüber klar, daß es eine endgültige Beschlußfassung erst dann geben kann, wenn die Stellungnahme des Bundesrates und die Gegenäußerung der Bundesregierung dazu vorliegen. Wie diese Stellungnahme der Bundesländer ausfallen wird, ist nach der Solidarpakt-Einigung von Mitte März 1993 wieder offen. Die künftige Finanzierung des Nahverkehrs wurde aus dem Finanzierungspaket Ost herausgelöst. Der Bund bleibt weiter für die Ausgleichszahlungen im Bereich SPNV verantwortlich und das Gemeindeverkehrs-Finanzierungsgesetz als Instrument zur zweckgebundenen Zuweisung von Investitionsmitteln wird erhalten. Strittig ist in beiden Bereichen aber nach wie vor die Höhe der notwendigen Mittelzuweisungen.