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TEILDOKUMENT:
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a) Kommunale Energiewirtschaft als Daseinsvorsorge
2. Der Beitrag kommunaler Unternehmen zu einer wirtschaftlichen und umweltorientierten Energieversorgung
Nach Auffassung von Kritikern des Stromvertrages widerspricht es dem Kerngedanken der kommunalen Selbstverwaltung, wenn die Kommunen in den neuen Ländern nicht die örtlichen Versorgungseinrichtungen, sondern lediglich Minderheitsanteile an regionalen Einrichtungen erhielten. Das in der Bundesrepublik vorherrschende Verständnis von kommunaler Selbstverwaltung räume, nach den Erfahrungen mit dem Regime der Nationalsozialisten, dem Selbstbestimmungsrecht der Gemeindebürger einen hohen Stellenwert ein. Diese Wertschätzung kommunaler Selbstverwaltung müsse nun, nach Überwindung eines anderen autoritären und zentralistischen Regimes, deutlich zum Ausdruck kommen.
Zwar ist es in der Bundesrepublik umstritten, ob die kommunale Energieversorgung lediglich eine wirtschaftliche Angelegenheit ist oder ob sie in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe der "Daseinsvorsorge" dient. Aber einsichtig ist, daß die Kommunen von der grundgesetzlich verbürgten Selbstverwaltungsgarantie nur dann wirksamen Gebrauch machen können, wenn sie in ausreichendem Maße mit erforderlichem Kommunalvermögen ausgestattet sind. Und schließlich unterstreichen sowohl die Existenz der rund 700 kommunalen Versorgungsunternehmen in den alten Bundesländern, von denen über 200 eigene Stromerzeugungsanlagen betreiben, als auch die Geschichte der kommunalen Wirtschaft auf dem Gebiet der heutigen neuen Länder, daß die Städte und Gemeinden die Energieversorgung ihrer Bürger nicht aus rein geschäftlichen Erwägungen, sondern auch zur Absicherung einer flächendeckenden Infrastruktur betrieben haben.
Bereits in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts verfügten auf dem Gebiet der heutigen neuen Länder zahlreiche Städte über Einrichtungen für die kommunale Wasserversorgung. Um die Jahrhundertwende und in den folgenden Jahrzehnten kam vielerorts eine kommunal betriebene Stromversorgung hinzu. Die vor allem in den fünfziger Jahren des vorigen Jahrhunderts ausgebaute Gasversorgung lag zwar zunächst in privater Hand. Doch die hohen Gaspreise und die Abhängigkeit der Städte und Gemeinden von den liefernden Unternehmen bewog viele Kommunen, die Gasanstalten entweder von den privaten Unternehmen abzukaufen oder eigene Werke für die Gaserzeugung zu errichten. Oft entwickelten sich mit der Kooperation zwischen den Wasser- und Gasbetrieben erste Vorstufen eines Querverbundes, so
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wenn die Wasserwerke das Gas zum Antrieb der Gasmotoren für die Pumpen von den städtischen Gaswerken bezogen. Auch kommunale Elektrizitätswerke und Wasserwerke arbeiteten zusammen, zum Beispiel bei der Lieferung von Strom für den Betrieb der Elektromotoren. Häufig lieferten Gaswerke auch das Gas für die Dynamomaschinen der städtischen Elektrizitätswerke.
Eine Vorreiterrolle bei der Gestaltung der kommunalen Energieversorgung spielte die Stadt Dresden, die als erste deutsche Stadt bereits 1928 die Betriebe für die Strom-, Gas- und Wasserversorgung verselbständigte und ab 1929 in Form einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft führte. In den dreißiger Jahren gab es auf dem Gebiet der heutigen neuen Länder in zahlreichen Städten einen kommunalen Querverbund für die Versorgung der Bürger mit Gas, Wasser und Strom. Zum Teil gehörten auch öffentliche Verkehrsbetriebe zu diesem Verbund. Vor Überführung in zentralgeleitete Kombinate arbeiteten zu Beginn der fünfziger Jahre in der damaligen DDR nach Angaben des Verbandes der kommunalen Unternehmen 160 kommunale Querverbundunternehmen. Auch dies unterstreicht, daß Städte und Gemeinden es traditionell als ihre Aufgabe angesehen haben, für die Sicherung der lebensnotwendigen Versorgung ihrer Bürger mit Strom, Gas und Wasser zu sorgen und die kommunale Energiewirtschaft unter die bürgerschaftliche Kontrolle durch gewählte Gemeindevertreter zu stellen. Heute spricht zudem die Verzahnung der Versorgungswirtschaft mit anderen stadtplanerischen Aufgaben wie Städtebau und Wirtschaftsförderung für eine Zurechnung der Energieversorgung zu den Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge.
Diese Aufgabenzuschreibung bedeutet nicht, daß Städte und Gemeinden die Versorgung ihrer Bürger mit Gas, Wasser und Elektrizität sowie mit einem ausreichenden Wärmeangebot in eigener Regie durchführen müssen. Wesentlich ist jedoch, daß angesichts der monopolistischen Struktur der Energieversorgung gerade bei den leitungsgebundenen Energien Gas, Strom und Fernwärme die Kommunen zum Schutz des Bürgers als Verbraucher sowie zur Durchsetzung energie- und umweltpolitischer Gestaltungsvorstellungen einen wirksamen Einfluß auf die Energieversorgung nehmen können. Und diese Entscheidungsfreiheit im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung ist eingeengt, wenn, als Konsequenz der Regelungen aus dem Stromvertrag, Städte und Gemeinden von vorneherein gezwungen sind, einen wesentlichen Teil ihres Energiebedarfs, nämlich die Elektrizität, von einem Unternehmen zu beziehen, an dem sie bestenfalls Minderheitsbeteiligungen besitzen. Diese Einengung der kommunalen Energiewirtschaft zeigt sich nicht zuletzt bei dem umweltpolitisch erwünschten Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung.
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b) Kraft-Wärme-Kopplung als umweltpolitische Option einer dezentralen Energieversorgung
Unter dem Regime des Energiewirtschaftsgesetzes aus dem Jahre 1935 hatte sich in der Bundesrepublik auf dem Gebiet der leitungsgebundenen Energieversorgung ein Nebeneinander von zentralen Verbundeinheiten, regionalen Verteilungsgesellschaften und kommunalen Versorgungsunternehmen entwickelt. So gibt es in den alten Bundesländern mehr als 50 regionale Verbundunternehmen, die sich teilweise in Landeseigentum befinden und Gemeinden und Städten ohne eigene Stadt- und Gemeindewerke sowie Stadtwerken mit nicht genügend großer Eigenerzeugung Strom liefern. Diese regionalen Unternehmen beziehen ihren Strom wiederum von insgesamt acht überregionalen Verbundgesellschaften, die zum Teil Kapitalbeteiligungen an den Regionalunternehmen besitzen.
Zwar hat sich gerade auf dem Gebiet der Elektrizitätsversorgung eine Arbeitsteilung zwischen den mit Großkraftwerken stromproduzierenden überregionalen Verbundunternehmen und den regionalen und kommunalen Versorgungsbetrieben entwickelt, so daß die kommunalen Unternehmen heute eher die Rolle von Stromverteilern, weniger von Stromerzeugern spielen. Aber diese unter betriebs- und versorgungswirtschaftlichen Gesichtspunkten jahrzehntelang als kostengünstig angesehene Aufgabenteilung ist mit der sich ausweitenden umweltpolitischen Kommunikation in der Öffentlichkeit zunehmend unter Kritik geraten. Heute breiten sich Zweifel aus, ob die bisherige Arbeitsteilung zwischen stromproduzierenden zentralisierten Verbundunternehmen und stromverteilenden Kommunalbetrieben auf Dauer noch in der Lage sein wird, eine umweltverträgliche, ressourcenschonende, risikoarme und gesamtwirtschaftlich preiswürdige Energieversorgung zu gewährleisten.
Die westlichen Industrieländer verbrauchen derzeit rund 50 Prozent der weltweit bereitgestellten Energie. Der Pro-Kopf-Bedarf an Energie ist in diesen Ländern im Durchschnitt rund zehnmal höher als in den Entwicklungsländern. Rund 88 Prozent des weltweiten Primärenergiebedarfs von etwa 11 Milliarden Tonnen Steinkohleeinheiten pro Jahr deckt die Verbrennung fossiler Energieträger – unter Freisetzung von Kohlendioxid. Da die Gefahr besteht, daß das als Treibhausgas wirkende Kohlendioxid zu einer Erwärmung der Durchschnittstemperaturen und somit zu einer drastischen Veränderung des Klimas mit zum Teil dramatischen Auswirkungen auf Lebensbedingungen, Vegetation, Landwirtschaft und Ernährungslage führt, empfahl die Weltklimakonferenz 1988 in Toronto, den Einsatz fossiler Energieträger bis zur
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Mitte des nächsten Jahrhunderts um 50 Prozent zu senken. Die Industrieländer sollen ihren Bedarf an Kohle, Gas und Öl sogar um 80 Prozent vermindern. Als eine Maßnahme zur Umsetzung dieses Ziels hat die Bundesregierung 1990 beschlossen, daß bis zum Jahre 2005 gegenüber 1987 der Kohlendioxidausstoß in der Bundesrepublik um 25 Prozent zu verringern sei. Dieses Ziel richtet sich vor allem auf den Energieumsatz, denn in der Bundesrepublik gehen 92 Prozent der technisch bedingten Kohlendioxidemissionen auf den Energieumsatz zurück, im wesentlichen auf die Wärme- und Stromerzeugung mit jeweils rund 40 Prozent.
Da Kohlendioxid im Gegensatz zu Umweltschadstoffen wie Stickoxiden, Schwefeldioxid, Kohlenmonoxid, Staub und organischen Verbindungen sich durch technische Maßnahmen noch nicht zurückhalten läßt, muß die unverzichtbare Nutzung von Kohle, Gas und Öl effektiver werden, so daß die nachgefragten Energiedienstleistungen Wärme, Kommunikation und Licht mit einem geringeren Einsatz von Energieträgern zu befriedigen sind.
Eine Möglichkeit zur Steigerung des Gesamtwirkungsgrades des Energiesystems bietet die moderne Kraft-Wärme-Kopplung. So sollen durch die Kopplung von Wärme- und Elektrizitätserzeugung und den Ausbau der Nah- und Fernwärmenetze bis zu 85 Prozent der in Kraftwerken eingesetzten Energie nutzbar werden, gegenüber nur rund 40 Prozent bei einer getrennten Erzeugung von Strom- und Wärmeenergie. Zudem ersetzt die Nah- und Fernwärme die Kleinfeuerung in Haushalten und Gewerbe und trägt damit zu einer Effektivierung von Umweltschutzmaßnahmen bei.
Vor dem Hintergrund der umweltpolitischen Aufgabe, den drohenden Treibhauseffekt einzudämmen, sowie mit der Verfügbarkeit neuer Technologien für den Einsatz regenerativer Energiequellen und für die Kraft-Wärme-Kopplung rückt auch die Stromerzeugung wieder in den energiepolitischen Gestaltungshorizont von Städten und Gemeinden. Wie Erfahrungen westdeutscher Stadtwerke zeigen, lassen sich gerade auf kommunaler Ebene Energiesparpotentiale aufdecken und nutzen. So prüfen zum Beispiel die Stadtwerke Saarbrücken bei jeder städtischen Baugenehmigung auch Möglichkeiten zum Energiesparen, und in Flensburg haben die Stadtwerke ein weitverzweigtes Fernwärmenetz durch die Stadt gelegt. Ihre guten Kenntnisse der Bedarfslage vor Ort und die Kommunikationsmöglichkeiten mit Bürgern und gewerblichen Abnehmern versetzen kommunale Versorgungsunternehmen in die Lage, gezielte Anreize zu geben und Beratungen vorzunehmen. Durch Umsetzung der bereits heute verfügbaren energiesparenden Maßnahmen ließe sich der Raumwärmebe-
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darf, der heute mehr als 37 Prozent des Endenergieumsatzes ausmacht, in den nächsten 20 bis 30 Jahren halbieren. Auch der Stromverbrauch von Haushaltsgeräten und Beleuchtungen könnte erheblich gesenkt werden. Da die Verbraucher allerdings für die Anschaffung neuer Geräte kurzfristig hohe Kosten tragen, die erst nach mehreren Jahren von Energieeinsparungen kompensiert werden, ist eine kundennahe Überzeugungsarbeit von Stadtwerken nötig.
Der Entwurf der SPD-Bundestagsfraktion für ein neues Energiegesetz mit Stand September 1991 sieht zum Beispiel vor, die im Energiegesetz von 1935 dominierende Ausrichtung auf eine versorgungssichere und möglichst preiswerte Energiebereitstellung so zu ändern, daß volkswirtschaftliche Gesichtspunkte wie die Reduzierung der Importabhängigkeit, und vor allem die Verminderung der durch den Energieumsatz eintretenden Umweltschäden, stärker Beachtung finden. Unternehmen für die Energieversorgung sollten sich zu Unternehmen für Energiedienstleistungen wandeln. Mit diesem veränderten Selbstverständnis würden die Umsetzung von Einsparungsmöglichkeiten beim Verbraucher und die wirtschaftliche und ökologische Optimierung von Versorgungsleistungen Vorrang vor dem Energieabsatz gewinnen. Neben einer Verschärfung der Anforderungen für den Wärmeschutz und für die Energieausnutzung zielt der Gesetzentwurf unter anderem darauf ab, daß die Gemeinden als Träger der Energieversorgung Versorgungsgebiete und Vorranggebiete für die Fernwärmenutzung ausweisen und, wie auch Energieversorgungsunternehmen, Energiekonzepte aufstellen.
Gerade in den neuen Ländern haben die Städte und Kommunen die Möglichkeit, mit der Bereitstellung von Fernwärme ihren Bürgern und gewerblichen Verbrauchern eine umweltgerechte Wärmeversorgung anzubieten. Während auf der einen Seite die Voraussetzungen für die Fernwärmenutzung gut sind, weil in den neuen Ländern rund ein Drittel der Wohnungen gegenüber sechs Prozent im alten Bundesgebiet an Fernwärmenetze angeschlossen sind, verursachen auf der anderen Seite die oft unwirtschaftlichen und veralteten Heizwerke hohe Umweltbelastungen. Eine Sanierung und Erneuerung der bestehenden Versorgungsanlagen sowie der Ausbau der Fernwärmenetze ist allerdings für die Städte und Gemeinden wirtschaftlich nur dann attraktiv, wenn der in Kraft-Wärme-Kopplung erzeugte Strom voll in die Versorgung der Endabnehmer eingebracht werden kann und nicht zu einem Preis unterhalb des Bezugspreises an ein regionales Verbundunternehmen verkauft werden muß. So würden die Gemeinden für den ins Netz der Regionalversorger eingespeisten Strom aus Kraft-Wärme-Kopplung nur rund 10 Pfennig pro Kilowattstunde beziehen, aber einen Vorlieferantenpreis von 15 bis 17 Pfennig bezahlen müssen. Die im Stromver-
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trag festgeschriebene Verpflichtung, 70 Prozent des benötigten Stroms von einem Regionalversorger zu kaufen, zwingt damit Städte und Gemeinden zu einem wirtschaftlich nicht vorteilhaften Verhalten.
c) Von der Kooperation zum Querverbund – Synergieeffekte in der kommunalen Versorgungswirtschaft
In der kommunalen Versorgungswirtschaft hat sich in den alten Bundesländern der Querverbund als ein vorteilhaftes Organisationskonzept erwiesen. Unterschiedliche Versorgungsaufgaben, die zunächst von verschiedenen Unternehmen wahrgenommen wurden, sind in einem einheitlichen kommunalen Unternehmen zusammengeführt, das die Versorgung der Bürger mit Wasser, Strom, Gas und Fernwärme übernimmt, zum Teil auch noch erweitert um den öffentlichen Personennahverkehr sowie um den Betrieb öffentlicher Badeanstalten und einer Müllverbrennungsanlage.
Nach Auffassung des Verbandes kommunaler Unternehmen trägt diese Bündelung der Versorgungsleistungen in einem Unternehmen zur Kostensenkung sowie zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit und der Versorgungssicherheit bei. Durch einheitliche Finanzplanung lassen sich Großprojekte im Querverbund günstiger finanzieren und damit schneller verwirklichen. Zudem ist es steuerrechtlich möglich, die Gewinne aus den in der Regel einträglichen Versorgungssparten mit den Verlusten aus der Verkehrssparte zu verrechnen. Weitere Synergieeffekte der klassischen Querverbundunternehmen für die Wirtschaftlichkeit der Kommunen liegen in der zentralen Bauinvestition, in der Kostensenkung durch Kopplung an ein zentrales EDV-System zum Beispiel für die Verbrauchsabrechnungen, in der Straffung der Verwaltung, der gemeinsamen Nutzung von Werkstätten und Lagereinrichtungen, in einer einheitlichen Informations- und Marketingarbeit sowie in der Koordination kundennaher Serviceleistungen. Die im Querverbund mögliche Kostendämmung wirkt sich auf die Verbraucherpreise für Energie und Wasser aus. Und schließlich erleichtert die Zusammenfassung von Versorgungsbereichen die Stadtentwicklungsplanung.
Allerdings hält der Verband kommunaler Unternehmen den klassischen Querverbund, wie er in den alten Bundesländern mit einem Einheitsunternehmen für die Versorgungssparten Gas, Wasser, Strom und Fernwärme und der Verkehrssparte besteht, als Finanzierungs- und Organisationsmodell in den neuen Ländern nur für vereinzelt realisierbar. Eher werden sich Holding-Konstruktionen durchsetzen, bei denen die – im Besitz der Stadt liegenden – Stadtwerke als Dachgesellschaft für Tochterunternehmen in den Sparten Gas, Fernwärme/Elektrizität, Wasser und Ver-
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kehr auftreten. Der hohe Kapitalbedarf sowie die Bereitstellung von technischem, kaufmännischem und juristischem Know-how macht es nach dieser Auffassung nötig, westdeutsche Stadtwerke, aber auch Regional- und Verbundunternehmen an den einzelnen Sparten zu beteiligen. Diese Beteiligung hätte dann allerdings zur Folge, daß das Stadtwerk weniger als im Westen als Instrument der Kommunalpolitik eingesetzt werden könne und die Politik der einzelnen Sparten von der Holding aus schwieriger zu steuern sei als in einem einheitlichen Unternehmen.
Während der Vorsitzende des Ausschusses für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie im Landtag von Brandenburg ebenfalls der Auffassung ist, eine Gründung von Stadtwerken als klassische Querverbundunternehmen sei auf absehbare Zeit nicht sinnvoll, hält ein leitender Beamter aus dem Wirtschaftsministerium des Saarlandes Holding-Konstruktionen in den neuen Ländern nicht für vorteilhaft. Vor allem die Beteiligung von Vorlieferanten an Stadtwerken, wie es sogenannte Konsens- und Regionalmodelle vorsehen, sei möglichst zu vermeiden. Anderenfalls würde sich zum Beispiel die Abwägung der Stadt über eine Kombination von Eigen- und Fremderzeugung des verteilten Stroms nicht nur an den Kommunalinteressen, sondern auch an den Verkaufsinteressen des Vorlieferanten orientieren müssen. Damit wäre die Durchsetzung einer Entscheidung zum Bau eines Heizkraftwerkes, und vor allem der Verkauf des erzeugten Stroms an den Endverbraucher, sicherlich erschwert Grundsätzlich sei zu bedenken, daß eine Holding kaum die Unternehmenspolitik einzelner Sparten wirksam steuern könne, wenn sich in den Sparten verschiedene Unternehmen mit je eigenen Interessen engagierten. Dies würde auch den vom kommunalen Unternehmen möglicherweise beabsichtigten Ausbau der Fernwärmeversorgung beeinträchtigen. So käme man zum Beispiel in Konflikt mit einem an der Gassparte beteiligten Unternehmen, wenn dieses seinen Erdgasabsatz auf dem städtischen Wärmemarkt durch die Fernwärmepläne der Sparte Elektrizität/ Fernwärme gefährdet sieht
Falls im Rahmen einer regionalen Lösung, bei der sich kleinere Gemeinden zu einem kommunalen Gemeinschaftsunternehmen zusammenschließen oder eine größere Stadt den Umlandgemeinden Beteiligungs- oder Versorgungsangebote macht, Vorlieferanten beteiligt werden, sei darauf hinzuarbeiten, daß ein regionales Querverbundunternehmen mit Vorrang für die Kraft-Wärme-Kopplung bei der Strom- und Fernwärmeerzeugung und Vorrang für Gas außerhalb der Fernwärmegebiete entstehe. Außerdem dürfe der Stromliefervertrag mit dem Vorlieferanten keine Beschränkung der Eigenstromerzeugung auf bestimmte Anteile oder auf bestimmte technische Anlagen beinhalten. Zudem müsse die kommunale Seite die Kapitalmehr-
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heit im Querverbund bekommen und die Vorsitzenden von Vorstand und Aufsichtsrat stellen. Ferner sei sicherzustellen, daß die Interessen des gemeinsamen Unternehmens gegenüber den Einzelinteressen der Gesellschafter größeres Gewicht haben, so daß das Vorlieferanteninteresse nicht die Interessen des Regionalunternehmens überlagern kann. Und schließlich sollten die beteiligten Kommunen das Recht haben, nach Ablauf eines festgelegten Zeitraums die anderen Gesellschafter ganz oder teilweise zum Ertragswert herauszukaufen.
Zwar kämen auf Stadt- und Gemeindewerke in der Anfangsphase erhebliche Investitionen für Modernisierung und Umrüstung ihrer Anlagen zu, doch Neubauinvestitionen, wie zum Beispiel für die Heizkraftwerke, seien überschaubar und solide zu finanzieren. Orientiere man sich an den Erfahrungen der rund 700 kommunalen Unternehmen der alten Bundesländer, dann könne man davon ausgehen, daß den Kommunen alleine aus der Erzeugung und Verteilung von Elektroenergie jährlich rund 150 bis 200 DM pro Einwohner zufließen würden. Und schließlich sorge die mit der Kraft-Wärme-Kopplung verbundene Produktion von Elektroenergie vor Ort für Arbeitsplätze und Investitionen. Angesichts dieser Vorteile lohne es sich nach Auffassung des Leiters der Abteilung Energie und Technologie im Ministerium für Wirtschaft des Saarlandes für Kommunen ab 20 000 Einwohnern, über eine Stadtwerkegründung nachzudenken.
Um sich professionelle kommunalwirtschaftliche Managementerfahrungen sowie Know-how zu sichern, könnten die als Querverbund zu planenden Stadtwerke Minderheitsanteile an solche westlichen Energieversorgungsunternehmen verkaufen, die weder direkt noch indirekt Vorlieferanteninteressen haben und daher nur den Geschäftserfolg des Stadtwerkes anstreben. Interessierte und geeignete Unternehmen gäbe es nicht nur in Westdeutschland, sondern auch im Ausland, zum Beispiel in den USA oder in Frankreich. Dort würde man schon seit langem versuchen, auf dem bundesrepublikanischen Energiemarkt Fuß zu fassen.
Wegen der guten Aussichten für den Geschäftserfolg kommunaler Querverbundunternehmen sei es ein Fehler, wenn Kommunen in den neuen Ländern überstürzt Konzessionsverträge mit regionalen Energieversorgungsunternehmen abschließen. Die Konzessionseinnahmen würden allenfalls die Hälfte der durch eigene Stadtwerke möglichen kommunalen Einkünfte erreichen.
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