5. Ansätze einer künftigen Qualifizierungspolitik


6. Gestaltungsanforderungen einer altersübergreifenden Qualifizierungsstrategie

7. Literatur

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5. Ansätze einer künftigen Qualifizierungspolitik

Mit der Qualifizierungsoffensive (Kress,2001) der Bundesregierung und des Bündnisses für Arbeit werden nunmehr Hoffnungen auf ein solches integriertes Politikkonzept zugunsten einer effizienten Förderung der Qualifizierung älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verknüpft.

Danach soll an erste (unter Kapitel 4 beschriebene) beispielhafte Ansätze in der betrieblichen und tarifpolitischen Praxis angeknüpft werden:

• die Sozialpartner sollen danach eine Initiative zur Verstärkung der betrieblichen Weiterbildung auf der Grundlage der Bündnisvereinbarungen ergreifen. So sollen die Tarifpartner im Bündnis zusagen, Modelle zu entwickeln, die es erlauben, Zeitguthaben für Weiterbildung zu investieren.

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• Betriebsräte erhalten durch die Novellierung des Betriebsverfassungsgesetzes erweiterte Mitbestimmungsrecht bei Qualifizierungsmaßnahmen

Folgende Einzelmaßnahmen zur „Verbesserung der Beschäftigungsaussichten älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer„ (Anlage II der Gemeinsamen Erklärung der Spitzenverbände im Bündnis für Arbeit) sind außerdem vorgesehen:

• Sensibilisierung der Betrieb und Arbeitnehmer für die Notwendigkeit des Lebenslangen Lernens

• Qualifizierungsoffensive zugunsten ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer durch gezielte Angebote und Ausbau der betrieblichen Weiterbildung. Dabei stimmen die Bündnispartner darin überein, dass die Weiterbildung der in Beschäftigung stehenden Arbeitnehmer vorrangige Aufgabe der Unternehmen und der Beschäftigten ist. Tarifverträge und Betriebsvereinbarungen können hierzu wesentliche Beiträge leisten, wobei dies auch im Rahmen der Arbeitsorganisation und der Arbeitszeitgestaltung erfolgen kann (investive Arbeitszeitpolitik).

• Vorübergehende (4 Jahre) finanzielle Beteiligung der Bundesanstalt für Arbeit an der Finanzierung der Weiterbildungskosten von älterer Arbeitnehmern über 50 Jahren (§ 417 Abs. 1 SGB III). Voraussetzung für die Förderung soll das Fortbestehen des Beschäftigungsverhältnisses, die Weiterzahlung des bisherigen Entgelts und die Teilnahme an einer nicht nur kurzfristigen, außerbetrieblichen Anpassungsqualifizierung. Die Förderung soll auf ältere Arbeitnehmer in kleinen und mittleren Unternehmen mit in der Regel nicht mehr als 100 Beschäftigten begrenzt werden.

• Herabsetzung der Altersgrenze für Eingliederungszuschüsse von 55 auf 50 Jahre als be-fristete gesetzliche Regelung (bis 2006). Gewährung erfolgt nicht erst bei bestehender Langzeitarbeitslosigkeit, sondern bereits, wenn aufgrund einer vom Arbeitsamt festgestellten individuellen Risikoeinschätzung Langzeitarbeitslosigkeit droht.

Bei der Beurteilung dieses Maßnahmepaketes (im folgenden Frerichs & Naegele, 2001) wird festgestellt, dass die angesprochenen Maßnahmen derzeit dennoch eine umfassende, integrative und präventive arbeitsmarktpolitische Sichtweise vermissen lassen.

Das Maßnahmepaket nimmt ausschließlich Bezug auf – zugegebenermaßen zentrale – Qualifizierungsaspekte und setzt sich aus einer Aufzählung von Einzelmaßnahmen zusammen, die – so sinnvoll sie für sich gesehen im einzelnen auch sein mögen – den arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen noch nicht genügen können. So kann bezogen auf die Integration älterer Arbeitsloser sicher nicht allein auf die Absenkung von Fördervoraussetzungen gesetzt werden (die zudem nicht erst im Rahmen der Bündnisgespräche vereinbart wurde), sondern es sind sehr viel stärker integrative Konzepte gefragt, die betriebsnahe Qualifizierungs- und Vermittlungsbemühungen miteinander verknüpfen.

Bezogen auf die konkret genannten Maßnahmen ist zum einen die stärkere betriebliche Orientierung bei der Finanzierung von Weiterbildungskosten in kleineren Unternehmen positiv bewertet. Begründet wird dies von den Bündnispartnern damit, dass damit den erhöhten Beschäftigungschancen in kleineren und mittleren Unternehmen ebenso Rechnung getragen wird wie ihren größeren organisatorischen und finanziellen Schwierigkeiten bei der Durchführung betrieblicher Weiterbildungsangebote. Damit können Anreize gesetzt werden, die bisherige Diskriminierung Älterer bei der Weiterbildungsbeteiligung im Betrieb abzubauen. Nach wie vor sind Ältere an Maßnahmen der beruflichen Bildung im Rahmen des SGB III mit 5,4 % in Westdeutschland und 10,2 % in Ostdeutschland erheblich unterrepräsentiert (Alt, 2001; Deutscher Bundestag, 2001a). Die Umsetzung im Rahmen der derzeit geplanten Novelle des SGB III würde auch ein sichtbares Gegengewicht gegen die bisherige Praxis setzen, ältere Arbeits-

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lose aus Gründen der „arbeitsmarktpolitischen Zweckmäßigkeit„ nicht mehr in Qualifizierungsmaßnahmen der Arbeitsämter einzubeziehen.

Die im Rahmen des Maßnahmenpaketes vorgeschlagenen Qualifizierungsoffensive zugunsten älterer Beschäftigter ist im Grundsatz als richtig zu bewerten. Auch die vorgenommene primäre Verantwortungszuweisung an die Unternehmen erscheint angemessen. Der jüngst erfolgte Abschluss eines Weiterbildungstarifvertrages in der Metallindustrie zeigt die prinzipielle Realisierbarkeit, aber auch die tarifpolitischen Umsetzungsschwierigkeiten entsprechender Maßnahmen. Zur Beurteilung der Breitenwirksamkeit derartiger Vorhaben bleibt die in Aussicht gestellte Bilanzierung im Rahmen des Bündnisses für Arbeit nach Abschluss der nächsten Tarifrunden abzuwarten. Ergänzend sollten auf jeden Fall die ebenfalls im Bündnis für Arbeit von den Tarifvertragsparteien angestrebte Verknüpfung von Arbeitszeitkonten mit Qualifizierungszeiten (vgl. hierzu auch Seifert, 2001) sowie die Schaffung lernförderlicher Arbeitsstrukturen (Alt, 2001) weiter verfolgt werden.

Insgesamt bleibt festzuhalten, dass der an sich begrüßenswerte Paradigmenwechsel sich nicht in Einzelmaßnahmen erschöpfen darf. Hier sind sicherlich zusätzliche Impulse und Überlegungen gefragt, und die sich andeutende Wende in der Arbeitsmarktpolitik für ältere Arbeitnehmer steht sicher erst am Anfang. Die staatlicherseits initiierte Integrationsstrategie bezogen auf ältere Arbeitnehmer muss vor allem proaktiv am Ort des Entstehens von Risiken – also dem Betrieb –weiterentwickelt werden. An dieser Stelle soll nicht im einzelnen auf die Wirksamkeit und die notwendige weitere Ausgestaltung der im Rahmen des SGB III vorgesehenen Maßnahmen zur (Wieder)eingliederung älterer Arbeitnehmer in den Arbeitsmarkt eingegangen werden (vgl. Bogai, 2001). Es gilt aber generell darauf hinzuweisen (Frerichs & Naegele, 2001), dass diese Instrumente verstärkt auf die Kriterien Betriebsnähe, frühzeitiger Einsatz vor Entstehen von Langzeitarbeitslosigkeit und Verknüpfung von Qualifizierung und Vermittlung ausgerichtet werden sollten. Beispielhaft ist dazu auf die im Rahmen des § 175 SGB III (strukturbedingtes Kurzarbeitergeld) geschaffene Möglichkeit zu verweisen, Arbeitnehmer und Arbeitnehmer, die vom Personalabbau in Unternehmen betroffen sind, ohne vorhergehende Arbeitslosigkeit in sogenannten betriebsorganisatorischen Einheiten (beE) weiter zu beschäftigen und sie aus diesem Beschäftigungsverhältnis heraus vermitteln zu können. Gleichzeitig besteht dabei aufgrund der Förderbedingungen das Erfordernis, die Beschäftigten den jeweiligen Bedarfen entsprechend zu qualifizieren. Die oft in sog. Transfergesellschaften zusammengeschlossenen beE’s sind allerdings nach den vorliegenden Erkenntnissen den besonderen Vermittlungs- und Qualifizierungsproblemen von älteren Beschäftigten bisher kaum aktiv begegnet, sondern haben sie eher als reine „Versorgungsfälle„ behandelt (Barkholdt et al., 2001). In Zukunft ist hier eine sehr viel stärkere Ausrichtung auf diese arbeitsmarktpolitische Zielgruppe gefordert.

Die Anhebung der Altersgrenzen und gesellschaftliche Herausforderungen wie der demographische Wandel erfordern darüber hinaus aber nicht nur rein arbeitsmarktpolitische und damit isolierte Lösungen, sondern integrierte Politikkonzepte unter Beteiligung aller der für die Zukunft der Beschäftigungssituation alternder Belegschaften maßgeblichen Teilpolitiken, die mit der jetzt angekündigten Qualifizierungsoffensive noch nicht vorgelegt wurden.

In den bisherigen Ausführungen sind bereits implizit konkrete Anknüpfungspunkte für den Paradigmenwechsel in den Betrieben und auf dem Arbeitsmarkt genannt worden. Es wird deutlich, dass es sich dabei um einen auch geforderten Maßnahmen- wie Trägermix handelt (Naegele 1999; 2001), dass aber die konkreten Bezugspunkte für eine altersübergreifende Qualifizierungsstrategie noch stärker gebündelt und akzentuiert werden müssen.

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6. Gestaltungsanforderungen einer altersübergreifenden Qualifizierungsstrategie

Der Karrierecharakter des Qualifikationsrisikos älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verweist darauf, dass es künftig nicht mehr lediglich um kompensatorische Maßnahmen zum nachträglichen Ausgleich bestimmter qualifikatorischer Defizite älterer ArbeitnehmerInnen als vielmehr um präventive Konzepte zu ihrer Vermeidung gehen muss.

Dies ist der Auftrag des Konzeptes des „lebenslangen Lernens„ der auch im Sinne einer „altersübergreifenden Qualifizierung„ verstanden werden kann. Damit ist gemeint, dass Qualifizierungsprozesse systematisch in die gesamte Erwerbsbiographie einbezogen werden sollten und sich nicht lediglich auf die Ausbildungsphase und jüngere Erwerbstätige konzentrieren dürfen. Ausgangspunkt ist, dass durch die Schaffung geeigneter Voraussetzungen die Qualifikationen und die Qualifizierungsbereitschaft der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer über die Lebensspanne hinweg erhalten werden können. Erforderlich sind solche Strukturen, die unabhängig vom Alter einen kontinuierlichen Erwerb von arbeitsplatzbezogenen wie arbeitsplatzübergreifenden Qualifikationen ermöglichen. Dazu zählen (vgl. ausführlicher Bäcker & Naegele, 1993; Frerichs, 1998, Frerichs & Naegele, 2001):

• Maßnahmen zur Anpassung der Arbeitsanforderungen, -belastungen und -organisation an das veränderte Leistungsvermögen einerseits und zur Reduzierung der alterstypischen betrieblichen Risikofaktoren andererseits: Angesprochen sind die Bereiche Ergonomie, Arbeitsumfeldgestaltung, Arbeitsräume, Umstrukturierung von Arbeitsaufgaben, Arbeitszeit und Arbeitsorganisation sowie darauf bezogene Personalplanung und Mitarbeiterführung. Im Detail bieten sowohl die Befunde der gerontologischen Forschung zum altersspezifischen Leistungswandel als auch sozialpolitikwissenschaftliche Untersuchungsergebnisse zu besonders gefährdenden Arbeitsbedingungen und -strukturen hinreichende Anknüpfungspunkte (Gussone et al., 1999).

• Verstärkung aller Bemühungen zur betrieblichen wie außerbetrieblichen Qualifikationsanpassung und -erhaltung, und zwar über alle Altersgruppen hinweg: Dies gilt insbesondere für die betriebliche Ebene, wo bislang eine selektive Qualifizierungspraxis zum Nachteil für älter werdende und ältere Beschäftigte überwiegt.

• Präventive Vermeidung von Dequalifizierung und betriebsspezifischer Qualifizierung: In diesem Zusammenhang wird insbesondere für eine altersgruppenübergreifende, lebenslange berufliche Qualifizierung plädiert, deren Ziel sein müsste, über die Organisation von permanenten Qualifizierungsprozessen alterstypische Qualifizierungsrisiken präventiv zu begegnen. Dazu sind neben den originären Qualifizierungsfeldern der Qualifizierung am Arbeitsplatz und der beruflichen Weiterbildung insbesondere zwei betriebliche Handlungsebenen in den Dienst von Qualifizierungsaufgaben zu nehmen: die Gestaltung der Arbeitsorganisation und der Arbeitszeit (Barkholdt, Frerichs & Naegele, 1995).

• Allerdings dürften die bislang dargestellten Anknüpfungspunkte für sich betrachtet weitgehend wirkungslos bleiben, wenn sie nicht zugleich strategisch aufeinander bezogen sind. Dies lässt sich am besten im Rahmen einer präventiven Laufbahngestaltung realisieren (Behrens 1999; 2001). Dabei sollen Laufbahnen im Lebenslauf Anforderungen, Anreize und Belastungen so hintereinander ordnen, dass ein Erwerbsleben bis ins gesetzliche Rentenalter hinein regelmäßig erreicht werden kann, auch wenn die einzelnen Tätigkeiten nur befristet ausgeübt werden können. So organisiert können „Karrieren„ – vertikaler wie horizontaler Art – das höhere Krankheitsrisiko ebenso präventiv bekämpfen wie das höhere Qualifikationsrisiko vor allem in seinen Komponenten Dequalifikations- und betriebsspezifisches Qualifikationsrisiko. Die „Passung„ von Qualifikationsveränderungen

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und -anforderungen ist ein weiteres strategisches Ziel von Laufbahngestaltungspolitik (Gussone et al., 1999). Nicht zuletzt ist auch „Karriereplanung„ ein Instrument gegen Reputationsverlust und Entmutigung (Behrens, 1999).

• Eingebunden sein sollte ein solches Konzept in strategische Überlegungen zur Nutzung des Handlungsparameters Arbeitszeit. Angesichts sich verändernder Lebensläufe ist über eine Neuorganisation der Lebensarbeitszeit dahingehend nachzudenken, die bisherige starre sequenzielle Dreiteilung in eine Vorbereitungs-, eine Erwerbs- und eine Freizeitphase zugunsten einer Parallelität dieser drei Phasen aufzugeben (Bäcker & Naegele, 1993; Barkholdt, 1998). In ein solches Gesamtkonzept gehört auch die Altersteilzeit. Erst dann dürfte sie vermutlich die Attraktivität erhalten, die ihr heute noch fehlt.

Dies lässt sich strategisch am besten in den beiden zentralen Qualifizierungsfeldern - der Qualifizierung am Arbeitsplatz („Lernort Betrieb„) und der organisierten, intentionalen beruflichen Weiterbildung in den entsprechenden Institutionen - realisieren. Schließlich zeigt sich in der Praxis, dass - bei entsprechender Gestaltung der Arbeitsorganisation und Arbeitsinhalte - der Qualifizierung durch die Tätigkeit selbst ein hoher Stellenwert zukommt. Dem Dequalifikationsrisiko lässt sich im Grundsatz dann wirkungsvoll begegnen, wenn das Lernen tendenziell an den Arbeitsplatz zurückkehren kann. Zur Vermeidung neuer betriebsspezifischer Qualifizierungsrisiken ist sicherzustellen, dass arbeitsplatzbezogene Qualifizierung durch organisierte berufliche Weiterbildung ergänzt wird.

Eine altersübergreifende Qualifizierungsstrategie als Konzept erfordert die Beteiligung aller betrieblichen Akteure. Es erfordert zugleich die Lernfähigkeit und -bereitschaft aller Alters- und Arbeitnehmergruppen. Das Konzept sollte dabei u.a. umfassen (Köchling, 1992; Barkholdt, Frerichs & Naegele 1995):

• das planmäßige Nebeneinander von Lernen und Arbeiten im gesamten Berufsverlauf (Im Idealfall ist ein Arbeitsmittel zugleich Lernmittel.);

• Integration von Qualifizierungsprozessen in die Arbeitsorganisation über lernfördernde Arbeitsprozesse und Arbeitsmittel. Gruppenarbeit kann in diesem Zusammenhang als eine wichtige Form der lernförderlichen Arbeitsorganisation gelten (vgl. zu Praxisbeispielen Barkholdt, Frerichs & Naegele 1995 und die dort angegebene Literatur);

• Systematische Planung von Lernprozessen über inner- und zwischenbetriebliche Mobilitätsförderung und Arbeitsplatzwechsel i.S. der o.g. „Laufbahngestaltung„ (Behrens, 1999);

• Ergänzung der arbeitsplatzbezogenen Qualifizierung durch organisierte berufliche Fortbildung;

• ein planmäßiges Abwechseln von Arbeits- und Lernphasen durch geeignete Arbeitszeitmodelle, im Idealfall als integraler Bestandteil einer Neuorganisation von Lebensarbeitszeit (Bäcker & Naegele, 1993; Barkholdt, 1998; Zimmermann, 1999);

• eine entsprechende Schulung von betrieblichen Führungskräften, die diese Konzepte innerbetrieblich umsetzen müssen;

• die Festlegung von Lernzielen, die nicht nur betriebs- und arbeitsplatzbezogene Qualifizierung, sondern auch weitergehende Schlüsselqualifikationen beinhalten muss.

Den damit verbundenen praktischen Gestaltungsanforderungen auf den Ebenen Arbeitsorganisation und Arbeitszeit kann dabei nur durch eine integrale Personal- und Organisationsentwicklungsplanung entsprochen werden. Sie wäre zugleich das Dach für die individuelle, auf den konkreten Einzelfall bezogene Laufbahnplanung.

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Das Konzept einer altersübergreifenden Qualifizierung fordert die Betriebe in ganz besonderer Weise. Dabei müssen nicht nur die Masse der Klein- und Mittelbetriebe - sie beschäftigen in Deutschland die Mehrheit der älteren ArbeitnehmerInnen - besondere Unterstützung erhalten (z.B. durch Weiterbildungsberater, finanzielle Förderung, Organisation überbetrieblicher Weiterbildung). Im Grundsatz gilt dies auch für die Großbetriebe, um ihre selektive berufliche Weiterbildungspraxis zu überwinden. Da ein Eigeninteresse der Betriebe aufgrund der erwähnten „neuen„ Rahmenbedingungen und der Kurzfristigkeit ihrer „Personalplanung„ nicht per se erwartet werden kann, ergeben sich zwangsläufig neue Herausforderungen an die gewerkschaftliche Tarifpolitik ebenso wie neue Gestaltungsaufgaben wie für den Staat, z.B. im Rahmen von Strukturförderprogrammen. Um die bestehende Altersdiskriminierung in der beruflichen Weiterbildung (European Foundation, 1997) zu überwinden, sollte die öffentliche Förderung ausgeweitet und differenzierter gestaltet und könnte die Teilnahmebereitschaft durch Bonuszahlungen oder durch Vorzugsregelungen bei der betrieblichen Freistellung älterer ArbeitnehmerInnen für Weiterbildungszwecke gefördert werden (Barkholdt, Frerichs & Naegele, 1995 und die dort angegebene Literatur).

Bei aller staatlicher Verantwortung ist und bleibt dennoch die entscheidende Handlungs- und Eingriffsebene die der Betriebe. Künftig sind statt isolierter vermehrt integrierte Politik- und Förderkonzepte gefragt, die auf der Gleichzeitigkeit und der systematischen Verzahnung unterschiedlicher Praxisansätze beruhen, so z.B. die Verknüpfung von Arbeitszeitanpassung mit Qualifizierung und Laufbahnplanung, von Personal-, Organisations- und Technikentwicklung. Dies kann auch betriebsübergreifend erfolgen.

Obwohl die entscheidende Relevanz die auf der betrieblichen Ebene tätigen Akteure einschließlich der Betroffenen sind, wird der Politik dabei die Rolle zugewiesen, Prozesse zu initiieren, zu moderieren und ggf. die gesetzlichen Rahmenbedingungen für Veränderungen zu schaffen. Da Veränderungen zugleich auch „Veränderungen in den Köpfen„ voraussetzen, gehört auch Fort- und Weiterbildung der Personalverantwortlichen in den Betrieben ebenso wie von Betriebsräten und Vertrauensleuten zu den Gestaltungserfordernissen. Notwendig ist ein Paradigmenwechsel von einer reaktiven „Ältere Arbeitnehmer-Politik„ zu einer präventiven, Lebenslauf orientierten, in diesem Sinne „altersneutralen„ Politik der Beschäftigungsförderung und -sicherung alternder Belegschaften. Eine ganzheitliche Problemsicht wird hierbei vorausgesetzt.

Die in dem Expertenbericht des Forum Bildung („Lernen – ein Leben lang„, www.forum-bildung.de) hinsichtlich der Einbeziehung älterer Erwachsener in das lebenslange Lernen vorgeschlagenen Maßnahmen zur Verbesserung von Motivation und Kompetenz gemäß den folgenden altersspezifischen Aspekten wären ebenfalls zu berücksichtigen:

• anwendungsrelevante, direktere Lernmöglichkeiten mit Spielraum für ein nach eigenen Möglichkeiten und Voraussetzungen gesteuertes Lernen

• bei Einschränkungen der Beweglichkeit sollten die Lernmöglichkeiten zu Hause und das „informelle Lernen„ in Lebenssituationen durch „just in time„ (medial) abrufbare Lernhilfen, durch Lernagenturen, Lernclubs, Servicestellen, Lern-Netzwerke etc. unterstützt werden

• nach dem Ausscheiden aus dem Berufsleben sinnvolle gesellschaftliche Tätigkeiten, die zum Lernen herausfordern, wie Gelegenheitsdienstleistungen zur Unterstützung von Mitbürgern oder in Familien und Jüngeren wichtig seien.

Im Hinblick auf ein für eine altersübergreifende Qualifizierungsstrategie erforderliches langfristiges Finanzierungskonzept für den gesamten individuellen Bildungsweg könnte von Lernzeitregelungen da sie es ermöglichen, Lernzeiten je nach biografischen Notwendigkeiten

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über das gesamte Leben zu verteilen, profitiert werden. Folgende Elemente werden vorgeschlagen:

• Nutzung der Finanzierungsinstrumente wie insbesondere das SGB III für den schrittweisen Erwerb von Qualifikationen

• Verbindung öffentlicher, tarifvertraglicher Finanzierung mit Eigenleistung (Balance zwischen individueller Eigenverantwortung und Förderung)

• Neuregelung des Verhältnisses von Lern- und Arbeitszeiten über Tarifverträgen und Vereinbarungen. Betriebsunabhängige Lernzeitkonten zur Förderung einer individuellen Auswahl von Lernangeboten und situationsbedingter Inanspruchnahme

• spezielle Förderstrukturen für kleine und mittlere Unternehmen: öffentliche Förderung durch Zuschüsse für individuelle berufsbegleitende Qualifizierung oder durch Förderung von Qualifizierung im Unternehmen. Unkomplizierte Antragsverfahren und längerfristige Planbarkeit sind hier besonders wichtig. Jobrotation kann gerade kleinen und mittleren Unternehmen helfen, Arbeitnehmer für Qualifizierung freizustellen

• Förderung von Weiterbildungsverbünden.

Die Schaffung eines homogenen politischen Konzeptes zugunsten einer altersübergreifenden Qualifizierungsstrategie könnte von den bisher bestehenden Modellen und Ansätzen und auch von der aktuellen Qualifizierungsoffensive profitieren, der diesbezügliche Handlungsbedarf wird aber noch nicht hinreichend erkannt und politisch beantwortet.

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