3. Aspekte interner Ausgrenzung

• 3.1 Art der Unterbringung
  • Zuständigkeiten und Verteilung
  • Qualität kommunaler Standortwahl und Unterbringung
• 3.2 Reduzierte Alimentierung
  • Asylbewerberleistungsgesetz
  • Sachleistungsvorrang
  • Leistungen im Krankheitsfall, bei Schwangerschaft und Geburt
• 3.3 Nachrangiger Zugang zum Arbeitsmarkt
  • Arbeitsgenehmigungsrecht
  • Weisungen des Bundesarbeitsministers
  • Arbeitsverbot

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3. Aspekte interner Ausgrenzung

Den bisher gezeigten externen Ausgrenzungsmechanismen wurden interne hinzugefügt. Denn bereits 1994 ließ sich absehen, dass, trotz geschlossener und technisch wie personell aufgerüsteter Grenzen, immer noch Zehntausende pro Jahr das Territorium der Bundesrepublik erreichen, sich als Asylbewerberinnen und Asylbewerber zu erkennen geben und ein Verfahren erhalten.

Diese Menschen leben zwar auf dem Territorium der Bundesrepublik, doch wird ihnen das Transitorische, Uneigentliche, Unerwünschte ihres Aufenthalts auch dann noch vor Augen geführt, wenn sie die sog. Gemeinschaftsunterkünfte der Bundesländer verlassen haben und einer Kommune zur Unterbringung zugewiesen sind. Auch hier leben sie zusammengedrängt und sozialräumlich segregiert in zum Teil lagerähnlichen Großunterkünften. Ihre Mobilität ist durch eine sog. Residenzpflicht empfindlich eingeschränkt [§ 56 Abs. 1 AsylVG beschränkt die Aufenthaltsgestattung räumlich auf den Bezirk (Kreis, kreisfreie Stadt oder Regierungsbezirk) derjenigen Ausländerbehörde, die für die Aufnahmeeinrichtung zuständig ist. Das Verlassen dieses Bezirks bedarf einer behördlichen Genehmigung gem. § 57 AsylVG. Vgl. Mesovic, B. 2001: 21 ff. und Interview mit Cornelius Yufanys, ebd.] abr>Staatliche Unterhaltsleistungen, zumeist in bargeldlosen Formen übermittelt, sind weit unter das Niveau geltender Sozialhilfestandards gedrückt. Erwerbsarbeit erscheint vielen von ihnen als ferner „Traum„: das geltende Arbeitserlaubnisrecht bietet die jederzeitige Handhabe, (noch) nicht „anerkannte„ Fluchtmigranten von Erwerbsarbeit fern zu halten. Gleichzeitig stehen sie unter der ständigen Drohung der Aufenthaltsbeendigung und einer „Rückführung„ ins Herkunftsland. Mit derart internen Restriktionen, die den Aufenthalt in der Bundesrepublik als geradezu unerträglich erscheinen lassen, soll gleichzeitig ein Abschreckungseffekt erzielt werden: gegenüber allen etwaigen Dritten, die sich mit dem Gedanken einer Zufluchtnahme in der Bundesrepublik Deutschland tragen.

Auf drei Aspekte einer Verweigerung gesellschaftlicher Zugehörigkeit soll im folgenden näher eingegangen werden:

• die Art der Unterbringung,

• eine – gegenüber den Standards des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) – reduzierte Alimentierung,

• die Erschwerung bzw. Verhinderung des Zugangs zum Arbeitsmarkt.

3.1 Art der Unterbringung

Zuständigkeiten und Verteilung

Zuständig für die Erstaufnahme und vorläufige Unterbringung neu ankommender Fluchtmigranten sind die Bundesländer (vgl. § 44 AsylVfG). Hier allerdings gilt ein Länderverteilungsschlüssel. So wurde NRW eine Aufnahmequote von 22,4 Prozent zugewiesen (vgl. § 45 AsylVfG). Im Rahmen dieser Quote sind die Länder verpflichtet, die notwendige Zahl von Aufnahmeeinrichtungen bzw. Unterbringungsplätzen bereitzustellen und zu unterhalten.

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Ist die Länderquote bereits erfüllt, erfolgt eine länderübergreifende Umverteilung. [Asylmigranten werden dann in das geographisch nächstgelegene aufnahmepflichtige Bundesland per Bus transport transferiert.] Verteilt wird aber auch landesintern auf eine der jeweils vorhandenen Landesaufnahmeeinrichtungen. Diese Erstverteilung (länderübergreifend wie landesintern) erfolgt mit Hilfe des bundesweit arbeitenden DV-Systems EASY (Erstaufnahmesystem Asyl). Dieses System, das mit dem Zentralrechner der zentralen Verteilerstelle des Bundesministerium des Inneren in Nürnberg online über BTX-Leitungen verbunden ist, steuert – quasi sekündlich – die Aufnahmequoten der Bundesländer und verteilt – im Falle der Aufnahmepflicht – die Flüchtlinge auf die jeweiligen Landesaufnahmeeinrichtungen. Neben der Überprüfung, ob die einzelnen Bundesländer ihre Aufnahmequote erfüllt haben und über welche Aufnahmekapazitäten Landeseinrichtungen verfügen, wird schließlich drittens noch geprüft, welche Außenstellen des Bundesamtes eine Anhörungs- und Bearbeitungskompetenz für das fragliche Herkunftsland besitzen bzw. nicht besitzen, da nicht jede Außenstelle des BAFl für jede Nationalität oder Volkszugehörigkeit der Asylsuchenden ausgestattet ist. Die Asylsuchenden sind verpflichtet, in den ihnen auf diese Weise zugewiesenen (Erst-)Aufnahmeeinrichtungen der Länder zu wohnen (Einschränkung der Freizügigkeit). Im Rahmen dieser Erstverteilung wird im Prinzip auf die Individualinteressen der Asylmigranten keine Rücksicht genommen. „Wünsche von Seiten der Flüchtlinge – beispielsweise eine Weiterleitung in ein bestimmtes Bundesland, weil dort schon Verwandte und Freunde leben – können von dem Computerprogramm der zentralen Verteilerstelle in den seltensten Fällen berücksichtigt werden. Einzig Familienbindungen ersten Grades (Ehegatten und minderjährige Kinder) finden bei der Verteilungsentscheidung Berücksichtigung„ (Wurzbacher, St. 1997: 53 f.). Ist eine Familie asylbedingt zugewandert, wird sie als Gruppe verteilt (Grundsatz der Familieneinheit gem. § 46 Abs. 3 AsylVfG). Wandern nahe Familienangehörige später zu, besteht für die Dauer der Wohnverpflichtung in den Aufnahmeeinrichtungen kein „Anspruch auf Berücksichtigung der Familieneinheit„ (Marx, R. 1999: 794).

Ziel dieser Form zentralisierter Unterbringung ist es, in allen als „offensichtlich unbegründet„ oder „unbeachtlich„ eingestuften Fällen eine Beschleunigung des Verfahrens zu erreichen. Mit anderen Worten: Abschiebungen sollen rascher vollzogen werden. Diesem Zweck dienen auch die von den Außenstellen der Bundesämter an die jeweiligen ZAB’s übermittelten Prognoseentscheidungen. Je nach dem Tenor solcher Tendenzentscheidungen verbleiben die Asylmigranten entweder in den GUKs und werden von dort aus abgeschoben, oder sie werden unverzüglich aus diesen Unterkünften entlassen und den Kommunen zur weiteren Unterbringung zugewiesen. Sofern das Asylverfahren noch nicht abgeschlossen ist, bleibt die ZAB aber auch nach Zuweisung an eine Kommune für alle diejenigen Fluchtmigranten zuständig, deren Asylantrag vom Bundesamt als „offensichtlich unbegründet„ oder „unbeachtlich„ bewertet wurde.

Demgegenüber werden diejenigen Asylmigranten, denen vom Bundesamt oder den Gerichten Asyl nach Art. 16 a GG oder Abschiebungsschutz, entweder nach § 51.1 (kleines Asyl) oder nach § 53 AuslG, gewährt wurde, sowie diejenigen, deren Anträge „nur„ als unbegründet eingestuft wurden, der administrativen Zuständigkeit örtlicher Ausländerbehörden übergeben. Hier kommt die ZAB erst dann wieder ins „Spiel„, wenn abschiebungsbezogene Maßnahmen vorgesehen sind. In der so vorgenommenen Trennung administrativer Zuständigkeiten manifestiert sich erstmals eine Statushierarchie: Je nach eingeschätzten Chancen werden Fluchtmigranten entweder der ZAB oder kommunalen Stellen zugeordnet.

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Qualität kommunaler Standortwahl und Unterbringung

Die landesinterne Umverteilung der Flüchtlinge auf die Kommunen ist in spezifischen Landesgesetzen geregelt. Auch hier gilt ein Zuweisungsschlüssel. [Das Gesetz über die Zuweisung und Aufnahme ausländischer Flüchtlinge (FlüAG) in NRW regelt nicht nur die Zuweisungsmodalitäten für einzelne Flüchtlingsgruppen, sondern auch die damit verbundenen Modi der Kostenerstattung an die Kommunen. Der Zuweisungsschlüssel wird unter Berücksichtigung der Einwohnerzahl (90%) und der Flächengröße (10%) sowie des jeweiligen Bestandes an allen von der Kommune aufgenommenen Zuwanderern (einschl. der Spätaussiedler) ermittelt und laufend aktualisiert. "Entlastet" werden diejenigen Kommunen, auf deren Territorium sich bereits Aufnahmeeinrichtungen des Landes befinden.]
Es liegt dann in der Verantwortung der Kommunen, Art und Qualität der Unterbringung zu bestimmen. „Es entstanden Unterkünfte in den verschiedensten Varianten: Großlager in Kasernen, Holzbaracken, Notunterkünfte in Bunkern, ausgeräumten Fabrikhallen, Hotels, Pensionen, Schiffen und aufgegebenen maroden Kasernen. Die Mehrzahl dieser Unterkünfte rechtfertigt den Begriff ‚Lager’„ (Mesovic, B. 2001: 26).

Noch bevor einzelne vorhandene Objekte zur Nutzung bestimmt bzw. neue Objekte errichtet werden, stellt sich die Frage nach der Zentralität bzw. Dezentralität der Unterbringung und damit auch nach der Größe der jeweiligen Unterkunft wie nach der sozialräumlichen Situierung der zu nutzenden Gebäude.

Sozialräumliche Situierung: Das kann bedeuten Randlage in der jeweilige Kommune, ja auswärtige Lage in z.B. Kasernen, stillgelegten Fabrikgebäuden, ehemaligen Landschulheimen etc. mit der Folge extremer gesellschaftlicher Isolation und erschwerten bürgerschaftlichen Engagements. Es kann auch bedeuten: Lage innerhalb der Städte bzw. Stadtteile mit dem Vorteil leichter Erreichbarkeit und der Möglichkeit zur Interaktion mit der ansässigen Bevölkerung. Er kann des Weiteren bedeuten: Eröffnung von Unterkünften in Stadtteilen mit hoher Bebauungsdichte, bereits überlasteter Infrastruktur und vielfältigen sozialen Problemkonstellationen oder in eher „bürgerlichen„, weniger dicht bebauten Stadtteilen mit (noch) intakter und allseits zureichender Infrastruktur.

Zahlreiche Kommunen ließen sich bei der Standortwahl nicht von qualitativen, sondern ausschließlich von Kostengesichtspunkten leiten. Es unterlag dem Zufall, wo eine kommunale Übergangseinrichtung eröffnet bzw. errichtet wurde. Andere Kommunen folgten einem Abschreckungskonzept: auch unabhängig von Kostengesichtspunkten wurden Unterkünfte gezielt an denkbar ungünstigen Standorten eröffnet bzw. errichtet, um auf potentielle Flüchtlinge möglichst abstoßend zu wirken. [Vgl. MAGS 1994.] Wieder andere Kommunen trafen eine sorgfältig abgewogene Standortwahl: Die Unterbringung für Flüchtlinge sollte, wie auch ihre Versorgung und Betreuung, „sozialverträglich„ gestaltet werden. Dies war verbunden mit der Erwartung von mehr „Reibungslosigkeit„ für die Arbeit kommunaler Bediensteter bei einerseits erzielter Kooperationsbereitschaft der Flüchtlinge und andererseits erhöhter Akzeptanz der Flüchtlinge im jeweiligen Wohnumfeld, eine Erwartung, die sich gelegentlich einlösen ließ. [Ein solcher Abwägungsprozess war z. B. in Dortmund zu verzeichnen. Vgl. Kühne, P. u. Rüßler, H. 2000: 146 ff.]

Mindeststandards für die Wohnbedingungen in den kommunalen Übergangseinrichtungen sind den Kommunen von bestimmten Bewilligungsbehörden der Bundesländer vorgegeben. [Vgl. für das Bundesland NRW: Kühne, P. u. Rüßler, H. 2000: 146 ff.; für das Bundesland Niedersachsen: Förderverein Niedersächsischer Flüchtlingsrat 2000: 69 ff.]
Verordnete Dürftigkeit und extreme Enge werden gelegentlich damit entschuldigt, dass ein nur kurzer Aufenthalt vorgesehen sei. [Vgl. Kühne, P. u. Rüßler, H. 2000: 150.] So sehen die NRW-Vorschriften vor, dass in 12-m²-

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großen Räumen bis zu vier Personen (pro Person 3 m²) untergebracht werden. Insgesamt, einschließlich der Gemeinschaftsräume, werden 7 m² pro Person veranschlagt.

Die faktische Unterbringung erfolgt in 2-6-Bett-Zimmern. Zur Zimmerausstattung gehören pro Person ein Bett inkl. Bettgarnitur (ohne Kopfkissen) und ein Stuhl. Für jeweils drei Personen werden ein Kühlschrank, ein Kleiderschrank, ein Tisch, eine Kochplatte, ein Kochtopf und eine Pfanne zur Verfügung gestellt. Jede Person erhält beim Einzug leihweise eine Tasse, einen Teller und einen Satz Besteck. In jeder Etage der Unterkünfte befindet sich eine Gemeinschaftsküche. An sanitärer Ausstattung ist vorgesehen: ein Waschbecken für fünf Bewohner; eine Dusche für zwanzig Bewohner; ein WC für acht Bewohner und ein Urinal für zehn Bewohner. In einer Waschküche sind Waschmaschinen und Trockner aufgestellt. Für die Kinder gibt es einen gemeinschaftlichen Spielraum, für die Erwachsenen einen Gemeinschaftsraum. [Dies erschien selbst einer kommunalen Behörde (Sozialamt Dortmund) als entschieden zu wenig. Es gelang ihr, das Land NRW davon zu überzeugen, dass Einrichtungen mit einer Auslastungsquote von ca. 80 % als bereits voll belegt bewertet werden können. Dies ermöglichte es, die unterschiedlichen Belange von Allein stehenden und Familien zu berücksichtigen. Denn Familien, die gemeinsam untergebracht werden, benötigen i.d.R. mehr Wohnraum. Vgl. Kühne, P. u. Rüßler, H. 2000: 150.]

„Ein solches Wohnumfeld macht krank.„ [Förderverein Niedersächsischer Flüchtlingsrat 2000: 70.] Räumliche Enge und ständige Unruhe, der fehlende Intimbereich, mangelnde Küchen- und Sanitärausstattung, Verschmutzung, Ungeziefer, bauliche Mängel (u. a. Feuchtigkeit, Schimmel) führen nach übereinstimmender Berichterstattung der Wohlfahrtsverbände zu hoher Stressbelastung und zur Zunahme schwerer psycho-physischer Erkrankungen. Thomas Mazimpaka, „ein Tutsi in Deutschland„, beendet seinen Erfahrungsbericht nach Jahren einer Heimexistenz im Freistaat Sachsen mit folgenden Sätzen: „Wenn ich schon vier Jahre überstanden habe, in denen ich immer die doppelte Energie als sonst in fast allen Lebenslagen aufbringen musste, so kann ich nur hoffen, dass ich auch zehn Jahre oder wie viel auch immer ausharren kann. Die Buche hinter meinem Fenster erinnert mich, dass schon wieder eine Jahreszeit vorbei ist. Ich habe nur ein Leben. Es ist mir schon bewusst, dass mir die schönste Zeit zum Leben so gut wie entwischt ist, aber die Zeit zu Sterben ist lange noch nicht gekommen. Ich bin überzeugt, dass ich diese Lebensphase überschreiten werde, und warte ungeduldig auf jenen Tag, an dem ich dieses Heim verlassen und die Reise in die Freiheit antreten werde. Ich bin sowieso auf der Durchreise. Doch wenn ich sie ausgerechnet in diesem Heim, auf diesem Bett beenden sollte, wäre mein Leben ein verlorenes Gut für mich und eine verlorene Mühe für Gott.„ (1998: 287)

3.2 Reduzierte Alimentierung

Bis zum Jahre 1993 wurden Asyl- und Bürgerkriegsflüchtlinge nach Maßgabe des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) alimentiert. Im Zuge verstärkter interner Ausgrenzung, die zugleich als Abschreckung nach außen gedacht war, wurde dann ein eigenes Leistungsgesetz geschaffen, das sog. Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG).

Asylbewerberleistungsgesetz

Mit diesem Gesetz werden nicht nur Sozialleistungen für bestimmte Ausländergruppen aus dem Sozialhilferecht herausgenommen, sondern zugleich – gegenüber den BSHG-Leistungen – herabgesenkt, sodass durchaus von einem „Paradigmenwechsel„ (Sieveking, K. 1997: 302) gesprochen werden kann. Denn mit dem AsylbLG wurde eine Abkehr des für alle

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Bevölkerungsgruppen bis 1993 gleichermaßen geltenden Bemessungsmaßstabs „für die Gewährung des allgemein anerkannten soziokulturellen Existenzminimums„ (ebd.) vollzogen. Neben den Leistungskürzungen im Umfang von etwa 20 % führte das neue Gesetz, das mit Wirkung zum 1.6.1997 erstmals und mit Wirkung zum 1.9.1998 zum zweiten Male novelliert wurde, weitgehend zur Durchsetzung des Sachleistungsprinzips. [Zur regional unterschiedlichen Umsetzung dieses Prinzips vgl. Kothen, A. 2001: 24 ff.; Kühne, P. u. Rüßler, H. 2000: 170 ff. und Dokumentation 2000.]

Wie setzt sich der nach dem AsylbLG leistungsberechtigte Personenkreis im Einzelnen zusammen und welche (Sach-)Leistungen werden den Flüchtlingen gewährt? Welche Flüchtlinge fallen nicht unter das AsylbLG?

Im Falle der – vorausgesetzten – materiellen Bedürftigkeit richtet sich die Leistungsberechtigung grundsätzlich nach dem Aufenthaltsstatus.

Für Asylberechtigte mit einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis gelten nicht (mehr) die Regelungen des AsylbLG, sondern in direkter Anwendung die Leistungsstandards des BSHG (§ 120: Grundlage für die Gewährung von Sozialhilfe an Ausländer). Dies gilt auch, wenn die Entscheidung noch nicht unanfechtbar ist, weil der Bundesbeauftragte für Asylfragen gegen die Asylanerkennung Klage erhebt.

Auch die Flüchtlinge mit kleinem Asyl, die eine Aufenthaltsbefugnis erhalten und denen nach dem Ausländergesetz (§ 51 Abs.1) ein asylrechtlicher Abschiebungsschutz gewährt wird, werden nach Maßgabe von § 120 BSHG alimentiert.

Für die folgenden Gruppen (Leistungsberechtigte nach § 1) gilt dagegen das AsylbLG mit seinem Sachleistungsvorrang:

• Asylbewerber (inklusive Folge- und Zweitantragsteller), die nur über eine Aufenthaltsgestattung verfügen,

• Ausländer, die vollziehbar zur Ausreise verpflichtet sind, also zum Beispiel alle Flüchtlinge mit einer Duldung oder einer Grenzübertrittsbescheinigung,

• Ehegatten und minderjährige Kinder von Asylbewerbern bzw. von vollziehbar zur Ausreise Verpflichteten.

Selbst jene Mehrheit im Deutschen Bundestag, die das Gesetz verabschiedete, sah eine unvertretbare Härte für diejenigen Asylbewerber, über deren Asylantrag auch zwölf Monate nach Antragstellung noch nicht unanfechtbar entschieden ist und für solche Flüchtlinge, die eine Duldung erhalten haben, weil ihrer freiwilligen Ausreise oder Abschiebung Hindernisse entgegenstehen, die nicht sie zu vertreten haben. § 2 AsylbLG schrieb deshalb vor, bei diesen Menschen das Bundessozialhilfegesetz nach Ablauf eines Jahres analog anzuwenden.

Unbeschadet solcher zunächst gehegten Bedenken erbrachte eine ab 1. Juni 1997 geltende Novelle zum Asylbewerberleistungsgesetz weitere Verschärfungen. Die Laufzeit der Alimentierung entsprechend diesem Gesetz wurde auf nunmehr drei Jahre – beginnend am 1. Juni 1997 – erhöht. Damit wurde die Anwendung des § 2 AsylbLG faktisch bis zum 31.5.2000 ausgesetzt. Die auf nunmehr drei Jahre bemessene Bezugsdauer gilt völlig unabhängig von der bisherigen Aufenthaltsdauer der Betroffenen.

Gleichzeitig wurde der Personenkreis der unter das AsylbLG fallenden Leistungsberechtigten um Bürgerkriegsflüchtlinge, die bereits über eine Aufenthaltsbefugnis nach § 32 AuslG verfügen („Kontingent-Bosnier„), erweitert.

Einigen Bundesländern (Berlin, Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen) reichte die Novelle vom 1.6.1997 nicht aus. Über eine weitere Novellierung sollten ausreisepflichtige

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und geduldete Flüchtlinge im Grunde keine Sozialleistungen mehr erhalten. Das Gleiche sollte für diejenigen gelten, die nach Deutschland eingereist seien, um hier Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zu erhalten.

Massive Kritik am Entwurf eines zweiten Änderungsgesetzes, vorgetragen insbesondere von Kirchen, Wohlfahrtsverbänden, Berufsgruppen und Menschenrechtsorganisationen, aber auch von Fachleuten im Rahmen einer Expertenanhörung im zuständigen Gesundheitsausschuss, wurde nicht zuletzt deswegen laut, weil auch viele Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina von Leistungen des AsylbLG ausgeschlossen worden wären. Das Merkmal der Möglichkeit einer freiwilligen Ausreise sollte nunmehr dazu herhalten, Flüchtlingen Leistungen vorzuenthalten – und zwar diesmal so gut wie ganz. Diese Neuregelung stellte weder „auf Zumutbarkeit, noch auf die den Staat bindenden Abschiebungshindernisse ab. Was bleibt, ist die rein technische Möglichkeit der freiwilligen Ausreise, die den Verlust aller Leistungsansprüche begründen soll. Damit löst sich das Leistungsrecht vom Aufenthaltsrecht, dem es doch eigentlich folgen sollte„ (Röseler, S. und Schulte, B. 1998: 10). Aufgrund der zahlreichen Proteste [Die Tageszeitung sprach von einer "beispiellosen" außerparlamentarischen "Protestbewegung" (24.06.1998). Vgl. auch Frankfurter Rundschau, 29.04.1998: "Berliner Aufruf gegen eine Politik des Aushungerns von Flüchtlingen in Deutschland" und Frankfurter Rundschau, 21.03.1998: "Offener Brief der Bischöfe Norddeutschlands." ] fand die beabsichtigte Leistungskürzung – in dieser Schärfe – keine parlamentarische Mehrheit.

Dennoch wurde mit der zweiten Novelle (in Kraft seit dem 1. September 1998) folgende abgeschwächte Anspruchseinschränkung (§1a AsylbLG) verabschiedet:

• Flüchtlinge, die zugewandert sind, um Leistungen nach dem AsylbLG zu erlangen [Damit wird die schon im BSHG (§ 120 Abs. 3) bekannte "Um-zu-Regelung" ins AsylbLG übernommen, wonach Ausländern, die zugewandert sind, um Sozialleistungen zu erlangen, keine Leistungen gewährt werden. Dabei muss der Leistungsträger aber nachweisen, dass der Wunsch, in Deutschland von der Sozialhilfe zu leben, prägend war für den Beweggrund der Einreise (vgl. Classen, G. u. Strothmann, E. 1999: 28).] oder

• geduldete und vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer, bei denen aus Gründen, die sie selbst zu vertreten haben, aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht durchgeführt werden können,

erhalten nur noch Leistungen in Höhe des – je nach Einzelfallsituation – „unabweisbar Gebotenen„ (§ 1a AsylbLG).

Genau genommen ist die letztgenannte Einschränkungsklausel nur auf „zur Abschiebung anstehende Ausländer anwendbar„ (Classen, G.; Strothmann, E. 1999: 27). Und zwar zugespitzt auf diejenigen, „die bei der Passbeschaffung nicht mitwirken, ihre Ausreisedokumente vernichten oder ihre Abschiebung durch Widerstandshandlungen vereiteln„ (Streit, Ch. und Hübschmann, F. 1998: 268). Auch wenn sich Sozialpolitiker und Juristen über die Reichweite (bezogen auf die Einbeziehung von Familienmitgliedern, wie etwa die Kinder), die Größenordnung der möglichen Leistungskürzung und über die Verfassungsmäßigkeit (etwaige Verletzung des Sozialstaatsprinzips) dieser Maßnahmen gegensätzlich äußern: die Sozialämter werden mit dieser Regelung für ausländerrechtliche Zwecke vereinnahmt. Befürchtet wird auch, dass es in manchen Fällen zur vollständigen Leistungseinstellung kommen könnte – quasi zu einer Beschleunigung der Abschiebung durch „Aushungern„.

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Sachleistungsvorrang

Für Asylmigranten, die bis zur Dauer von maximal drei Monaten in (Erst-) Aufnahmeeinrichtungen der Bundesländer untergebracht werden, gilt – bis auf ein Taschengeld – ausnahmslos das Sachleistungsprinzip. Außerhalb dieser Einrichtungen wurde der Sachleistungsvorrang mit der zweiten Novelle insoweit gelockert, als es – je nach den örtlichen Umständen – im Ermessen der zuständigen (Kommunal-)Behörde liegt, ob Sachleistungen, Wertgutscheine oder Geldleistungen (im gleichen Wert) eingeräumt werden (§ 3 AsylbLG). Folglich hat die Kommune auch „die Möglichkeit, wenn dies politisch gewollt ist, eine Unterbringung in Mietwohnungen zu finanzieren„ (Classen, G. u. Strothmann, E. 1999: 87). Aber weder dies, noch Geldleistungen sind i d. R. politisch erwünscht; auch dann nicht, wenn feststeht, dass bei Entrichtung von Geldleistungen erhebliche Kosten eingespart werden können.

Die gegenüber dem BSHG um ca. ein Fünftel herabgesetzten Leistungen, die übrigens seit 1993 – im Gegensatz zur Sozialhilfe – in ihrem Umfang unverändert geblieben sind, [Obwohl der Gesetzestext dieses vorsieht (vgl. §3 Abs. 3 AsylbLG) sind die Leistungen für Asylbewerber bisher nicht ein einziges Mal an die steigenden Lebenshaltungskosten angepasst worden. Inzwischen liegen sie deshalb bis zu 30% unterhalb der Regelsätze des BSHG (vgl. Mesovic, B. 2001: 18).] beinhalten als Grundleistungen: Ernährung, Unterkunft, Heizung, Kleidung, Gesundheits- und Körperpflege, Gebrauchsgüter des Haushalts (zum Beispiel Hausrat, Bettwäsche, Handtücher, Geschirr) und Verbrauchsgüter des Haushalts (Putz- und Reinigungsmittel etc.). Der Geldwert dieser Leistungen beträgt monatlich für den Haushaltsvorstand und Alleinstehende DM 360,-, für Haushaltsangehörige vom 8. Lebensjahr an DM 310,- und für Kinder bis zur Vollendung des 7. Lebensjahres DM 220,-. Zusätzlich hierzu wird ein Taschengeld gezahlt: Kinder bis zum 14. Lebensjahr erhalten pro Monat DM 40,- alle anderen Personen pro Monat DM 80,-. Mit diesen Geldbeträgen sollen persönliche Bedürfnisse abgedeckt werden können (vgl. § 3 AsylbLG).

Eine (Bürger-) „Initiative zur Dokumentation der Versorgung der Langenfelder Flüchtlinge mit Lebensmittelpaketen„ [Langenfeld im Rheinland bei Düsseldorf.] kommt nach penibel durchgeführten Recherchen am Ort zu folgender abschließender Bewertung:

1. Die Lebensmittelversorgung mit Paketen lässt keine familien- und bedarfsgerechte Ernährung zu. Die Lebensmittelpakete werden den spezifischen kulturellen Bedürfnissen unzureichend gerecht.

2. Die Zusammenstellung der Lebensmittelzuteilung lässt erhebliche Zweifel aufkommen, ob die Versorgung auf Dauer nicht zu gesundheitlichen Beeinträchtigungen führt.

3. Erhebliche Qualitätsmängel wies die Versorgung mit frischem Obst, Gemüse und Brot auf. Für Tiefkühlkost gibt es oftmals keine ausreichenden Tiefkühlgeräte. In 68 Fällen waren die Lebensmittel nicht mehr genießbar. Fladenbrot ist nach vier Tagen eine Zumutung.

4. Der Verlust durch die Sachleistung für Flüchtlinge ist enorm. Das gesetzlich vorgeschriebene Existenzminimum wird durch die „Hintertür„ in bedenklicher und unverantwortlicher Weise heruntergesetzt.

5. Der Stadt Langenfeld entstehen gleichzeitig Mehrkosten von etwa 110.000 DM im Jahr. Nicht eingerechnet sind dabei diejenigen zusätzlichen Kosten, die durch erhöhten Verwaltungsaufwand verursacht sind.

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6. Kinder sind von der Paketversorgung besonders stark betroffen, zum einen durch nicht kindgerechte und qualitativ bedenkliche Ernährung. Zum anderen werden ihnen aus „Geldmangel„ soziale Kontakte und Beschaffung von Schul- und Lehrmaterial erschwert.

Unter Berücksichtigung der vielfältigen dargestellten Aspekte wird die Lebensmittel-Paketversorgung von allen Personen, die die Kontrollen durchgeführt haben, übereinstimmend abgelehnt (Dokumentation Dezember 2000: 16 f.).

Leistungen im Krankheitsfall, bei Schwangerschaft und Geburt

Leistungen im Krankheitsfall, bei Schwangerschaft und Geburt (§ 4 AsylbLG) sowie sonstige – nach Ermessen im konkreten Einzelfall zu gewährende – Hilfen zur Sicherung der Gesundheit, des Lebensunterhalts oder zur Deckung besonderer Bedürfnisse von Kindern (§ 6 AsylbLG) fallen ebenfalls gegenüber denjenigen nach dem BSHG geringfügiger aus. Mit Blick auf ärztliche und zahnärztliche Versorgungsleistungen schreibt der Gesetzgeber eine besonders restriktive Handhabung vor. Der Grundtenor lautet: Beschränkung auf ein unabdingbares Minimum oder – in Worten des Gesetzgebers – auf die „Behandlung akuter Erkrankungen und Schmerzzustände„. [Vgl. im Detail Classen, G. 2000: 136 ff. und Förderverein Niedersächsischer Flüchtlingsrat 2000: 62 ff.]

3.3 Nachrangiger Zugang zum Arbeitsmarkt

Asylbewerber, geduldete Bürgerkriegs- und De-facto-Flüchtlinge gelten beim Arbeitsmarktzugang als nachrangig und sind deshalb von Möglichkeiten der Erwerbsarbeit und berufsbezogenen Qualifizierung weithin ausgeschlossen.

Arbeitsgenehmigungsrecht

Die rechtlichen Instrumentarien hierzu bietet das Arbeitserlaubnis- bzw. Arbeitsgenehmigungsrecht, bis zum 31.12.1997 in Gestalt von § 19 Arbeitsförderungsgesetz (AFG) und einer zugehörigen Arbeitserlaubnisverordnung (AEVO); seit 01.01.1998 in Gestalt der §§ 284-86 des „Sozialgesetzbuches Drittes Buch-Arbeitsförderung„ (SGB III) samt einer einige Monate später erlassenen zugehörigen Arbeitsgenehmigungsverordnung (ArGV). Zusätzlich gelten Weisungen des Bundesarbeitsministers an die Bundesanstalt für Arbeit, die dazu verpflichten, gesetzliche Bestimmungen so eng wie nur eben möglich auszulegen.

Das SGB III, das zum 1.1.1998 in Kraft trat, setzt an die Stelle verschiedener Formen von Arbeitserlaubnissen eine Arbeitsgenehmigung (§ 284), die als Arbeitserlaubnis oder Arbeitsberechtigung erteilt werden kann.

Die Arbeitserlaubnis gem. § 285 SGB III, kann nur erteilt werden, sofern für eine gewünschte Beschäftigung keine deutschen Arbeitsuchenden sowie diesen rechtlich gleichgestellte Ausländer zur Verfügung stehen. Die Arbeitsämter sind deshalb gehalten, in jedem Einzelfall zu prüfen, ob für den gewünschten Arbeitsplatz nicht ein als „bevorrechtigt„ geltender Inländer in Frage kommt. Die erteilte Arbeitserlaubnis ist grundsätzlich befristet. Die Dauer der Befristung ist engstens verknüpft mit der Dauer des zugestandenen Aufenthalts. Bei abgelehnten Asylbewerbern und geduldeten Flüchtlingen ist die Befristung des Aufenthalts häufig extrem kurz. So kommt es nicht selten vor, dass auch die Arbeitserlaubnis mehrmals pro Jahr erneuert werden muss.

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Die Arbeitsberechtigung gem. § 286 SGB III wird nach fünfjähriger sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung bzw. nach 6 Jahren ununterbrochenen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland erteilt. Sie ist grundsätzlich unbefristet und ohne betriebliche, berufliche oder regionale Beschränkung.

Eine Arbeitsgenehmigung darf – laut Gesetzestext – nur erteilt werden, sofern der Antragsteller eine Aufenthaltsgenehmigung gem. § 5 AuslG vorweisen kann. Asylbewerbern mit einer Aufenthaltsgestattung gem. § 55 AsylVfG und geduldeten Flüchtlingen wird ein bloß nachrangiger Arbeitsmarktzugang auf dem Verordnungswege eröffnet (§ 5 ArGV).

Weisungen des Bundesarbeitsministers

Das Prüfverfahren zur Erteilung einer Arbeitserlaubnis wurde auf Weisung des Bundesarbeitsministers durch eine Dienstanweisung der Bundesanstalt für Arbeit vom 5.5.1993 erheblich verschärft (sog. erster Blüm-Erlass).

Nach Auffassung des Bundesarbeitsministers war die Zahl der 1992 erteilten Arbeitserlaubnisse entschieden zu hoch. Diese Entwicklung sei angesichts der hohen Arbeitslosigkeit und der sich abzeichnenden weiteren Verschlechterung der Arbeitsmarktlage nicht länger hinzunehmen. Der Bundesarbeitsminister schrieb deshalb eine ebenso „intensive„ wie „konsequente„ Arbeitsmarktprüfung vor. Erst nach Ausschöpfung aller Möglichkeiten des inländischen Arbeitsmarktes dürfe die Arbeitserlaubnis erteilt werden.

Erstens seien die Arbeitgeber erheblichem Druck auszusetzen: Sie hätten nachzuweisen, dass sie sich über einen angemessenen Zeitraum erfolglos bemüht hätten, einen bevorrechtigten Arbeitnehmer zu gewinnen. „Dieser Nachweis ist nach der Rechtsprechung insbesondere auch durch Erteilung eines Vermittlungsauftrages an die Bundesanstalt zu erbringen.„ Lehnt es der Arbeitgeber ab, einen derartigen Auftrag zu erteilen, sei der Antrag auf Erteilung der Arbeitserlaubnis abzulehnen.

Zweitens sei nicht nur örtlich, sondern auch überregional nach geeigneten bevorrechtigten Arbeitnehmern zu suchen.

Drittens seien berufsübergreifend alle Arbeitsuchenden in die Prüfung einzubeziehen, die für die angebotene Stelle als geeignet erscheinen.

Viertens sei die Prüffrist auf mindestens vier Wochen festzulegen. Eine Verlängerung dieser Frist sei insbesondere dann gerechtfertigt, wenn abgesehen werden könne, dass der freie Arbeitsplatz in einer für den Arbeitgeber zumutbaren Zeit zum Beispiel mit einem Arbeitnehmer aus einem Betrieb, bei dem Entlassungen anstehen, oder mit einem Teilnehmer einer kurz vor dem Abschluss stehenden Umschulungsmaßnahme besetzt werden könne.

Fünftens wird das Prüfverfahren auch auf die Fortsetzung der Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber ausgedehnt. Es sei deshalb darauf hinzuwirken, dass die Anträge auf Arbeitserlaubnis für die Fortsetzung der Beschäftigung so rechtzeitig, nämlich in der Regel sechs Wochen vor Ablauf der Geltungsdauer der Arbeitserlaubnis, gestellt werden, dass auch in diesen Fällen eine ausreichende Arbeitsmarktprüfung und eine Ersatzeinstellung möglich ist. [Selbst dem DGB, der damals wie heute am Prinzip der Nachrangigkeit festhält, ging dies zu weit. Gemeinsam mit der BDA protestierte er am 21.06.1994 gegen diese Verfahrensweise (Schreiben an den Bundesarbeitsminister). Vgl. auch Antrag bzw. Kleine Anfrage der Gruppe Bündnis90/Die Grünen im Deutschen Bundestag vom 01.12.1993 bzw. 26.08.1994 (Drucksachen 12/6325 und 12/8397) und die Antwort der Bundesregierung vom 21.09.1994 (Drucksache 12/8512). In einem Antrag der F.D.P.-Fraktion im Deutschen Bundestag vom 01.07.1999, mit dem diese Fraktion für die Abschaffung der Arbeitserlaubnispflicht plädiert, wird zum einen auf die hohen Personalkosten der Bundesanstalt für Arbeit für Arbeitsgenehmigungsverfahren hingewiesen. Bundesweit seien 688 Kräfte in diesem Bereich eingesetzt. Zum anderen wird auf wachsende Spannungen und den Vertrauensverlust im Verhältnis Arbeitsvermittler – Arbeitgeber verwiesen, zumal die Arbeitserlaubnispflicht auch in bestehende Arbeitsverhältnisse eingreife. Dies könne im Extremfall zur Nichteinschaltung der Arbeitsverwaltung bei zukünftigen Stellenbesetzungen führen (Drucksache 14/1335).]

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Einige Landesarbeitsämter, zuletzt noch das Landesarbeitsamt NRW, tun ein Übriges, indem sie das eingeführte Verfahren der Arbeitsmarkt-Vorrang-Prüfung weiter verschärfen. Unter (fragwürdiger) Berufung auf § 285 Abs. 1 Satz 1 SGB III [Diese Gesetzespassage schließt die Erteilung einer Arbeitserlaubnis für den Fall aus, dass sich durch die Beschäftigung von Ausländern nachteilige Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt "hinsichtlich der Beschäf tigungsstruktur der Region und der Wirtschaftszweige" ergäben.] führten sie zum 01.01.1999 sog. Negativlisten solcher Berufe und Branchen ein, bei denen ein deutlicher Bewerberüberhang gegenüber offenen Stellen ermittelt werden konnte. Hier sei von vornherein zu unterstellen, dass eine ausreichende Zahl bevorrechtigter Arbeitsuchender zur Verfügung stehe („globale Arbeitsmarktprüfung„). Ein einzelfallbezogenes Prüfverfahren für Asylbewerber und geduldete Flüchtlinge erübrige sich somit. Die Liste gilt – unabhängig von der Beschäftigungsform (Vollzeit, Teilzeit oder geringfügige Beschäftigung) – bei allen Anträgen auf eine erstmalige oder erneute Beschäftigung. Ausgenommen sind Anträge auf Fortsetzung einer Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber. Betroffen sind insbesondere Helferberufe, z.B. diejenigen des Bauhilfsarbeiters, Fliesenlegerhelfers, Gartenarbeiters, Gerüstbauerhelfers, Haus- und Familienpflegers, Kochhelfers, Kraftfahrzeugführers, Lager-, Versand- und Transporthelfers, Raum- und Hausratreinigers, Raumpflegers und Wäschereihelfers. Fazit des Landesarbeitsamtes NRW: „Es kann vorkommen, dass eine Arbeitserlaubnis aufgrund der globalen Arbeitsmarktprüfung abgelehnt wird, obwohl der Arbeitsplatz nicht mit bevorrechtigten Bewerbern besetzt werden kann.„ [Dem Verfasser überlassene Stellungnahme vom 16.12.1999.] Hier müssten sich Arbeitgeber und Arbeitnehmer gemeinsam und mit Unterstützung des Arbeitsamtes bemühen, den Arbeitskräftebedarf mit bevorrechtigten Bewerbern zu decken. [ebd.]

Arbeitsverbot

Zur völligen Arbeitsmarktexklusion eines Teils der Fluchtmigranten führte eine zweite Weisung des Bundesarbeitsministers an die Bundesanstalt für Arbeit (sog. Blüm- oder Clever-Erlass von 1997). Danach waren diejenigen Asylsuchenden und Flüchtlinge, die nach dem 15.05.1997 in die Bundesrepublik eingereist sind, grundsätzlich und ohne jede Prüfung vom Arbeits- und Ausbildungsmarkt auszuschließen.

Keine Arbeitserlaubnis, das heißt auch: Keine aktive Vermittlung durch das Arbeitsamt, kein Sprachkurs, keine berufsvorbereitende bzw. berufsqualifizierende Maßnahme der Bundesanstalt für Arbeit. Sieht man einmal von der Minderheit der Kontingentflüchtlinge und der Asylberechtigten gemäß GG ab: Die Arbeitsverwaltung verabschiedete sich – teils aufgrund politischer Vorgaben, teils aus eigener Initiative – weitgehend vom Potential zugewanderter Flüchtlinge. Analoges gilt für diejenigen Institutionen und Träger, die die Mittel zur Bundesausbildungsförderung, des Garantiefonds und des Sprachverbandes Deutsch verwalten bzw. ausgeben.