5 Bewertung und Diskussion

• 5.1 Rechtliche Rahmenbedingungen
• 5.2 Finanzierung der Jobrotation
  • 5.2.1 Finanzwissenschaftliche Kriterien der Finanzierung
  • 5.2.2 Ein idealtypisches Beispiel für eine Mischfinanzierung
• Abbildung 4: Finanzierung von Jobrotation in Norwegen
• 5.3 Implementationsbedingungen
• 5.4 Zielgruppen und Weiterbildungsinhalte

[Seite der Druckausg.: 54]

5 Bewertung und Diskussion

Wie sind die bisherigen Erfahrungen mit Jobrotation zu bewerten und welche Empfehlungen für die weitere Entwicklung lassen sich daraus ableiten? Im Folgenden konzentrieren wir uns auf die vier entscheidenden Aspekte, welche die Anreize und Erfolgsbedingungen von Jobrotation bestimmen: auf die rechtlichen Rahmenbedingungen, die Finanzierung, die Implementation und die Qualifikationsinhalte.

5.1 Rechtliche Rahmenbedingungen

Die vorausgegangenen Beschreibungen der Rahmenbedingungen für Jobrotation machen deutlich, dass in Deutschland die rechtlichen Möglichkeiten für eine Freistellung für berufliche Weiterbildung im Vergleich zu den skandinavischen Ländern und Österreich am wenigsten entwickelt sind. Der in elf Bundesländern bestehende gesetzliche Bildungsurlaub (von meist fünf Tagen pro Jahr) ist eher für eine allgemeine persönliche Weiterbildung gedacht und wird darüber hinaus kaum in Anspruch genommen. Bei der Initiierung von Jobrotationsprojekten kann nicht auf bundeseinheitliche gesetzliche Möglichkeiten der Freistellung für Weiterbildung zurückgegriffen werden, d. h. es müssen individuelle Freistellungen ausgehandelt werden. Eine Abstimmung und Einigung mit dem Arbeitgeber ist allerdings auch in den Ländern erforderlich, in denen es attraktivere Bildungsurlaubsgesetze als in Deutschland gibt. Doch scheint die generelle Akzeptanz für Bildungsurlaub und lebenslanges Lernen in Ländern mit entsprechenden, landesweiten gesetzlichen Regelungen wesentlich höher zu sein als in Deutschland.

Ein Jobrotationsgesetz, das alle Bausteine zur erfolgreichen Umsetzung regelt, gibt es in keinem der beschriebenen Länder. Im Gegenteil, Jobrotation wird als eine Methode zur Verbindung der Arbeitsmarktpolitik mit der Personalpolitik in Unternehmen betrachtet, und zur Umsetzung dieser Methode werden unterschiedliche Gesetze, Instrumente und Finanzierungen genutzt. Dennoch scheint eine gesetzliche Regelung, in dem alle Bausteine koordiniert werden, sinnvoll. So erscheint die Interpretation plausibel, dass der Rückgang der Jobrotationsfälle beispielsweise in Norwegen u. a. darin begründet liegt, dass die Finanzierung des Projektmanagements nicht sichergestellt bzw. im Etat der Arbeitsverwaltung nicht vorgesehen ist. Demgegenüber scheint der dänische Weg, den Regionen Mittel für Jobrotation zur Verfügung zu stellen und diese selbst entscheiden zu lassen, für welche Jobrotationsbausteine die Mittel verwendet werden, zu einer höheren Aktivität beschäftigungswirksamer Weiterbildung zu führen, wie das Beispiel aus Aarhus nahe legt. Sowohl in Norwegen als auch in Dänemark werden die Jobrotationsprojekte stark mit nationalen Mitteln unterstützt. In Schweden, Österreich und Deutschland werden Jobrotationsprojekte im Wesentlichen durch Mittel des Europäischen Sozialfonds ermöglicht, für deren Verwendung entsprechende Richtlinien geschaffen werden, an denen sich die Projekte orientieren müssen. In Norwegen besteht diese Möglichkeit ohnehin nicht, da Norwegen nicht Mitglied der EU ist und somit auch keine Mittel aus dem ESF erhält.

Die Erfahrungen haben gezeigt, dass die Beibehaltung des Arbeitsverhältnisses eine zentrale Voraussetzung für die Teilnahmebereitschaft der Beschäftigten an Jobrotation ist. In allen Ländern besteht in der Regel der Arbeitsvertrag mit dem Arbeitgeber weiter und die Freigestellten haben die Möglichkeit, auf denselben oder auf einen höherwerti-

[Seite der Druckausg.: 55]

gen Arbeitsplatz zurückzukehren. Aber auch die Stellvertreter sollten - zumindest bei längerfristiger Stellvertretung - im Stellvertretungsbetrieb sozialversicherungspflichtig (befristet) beschäftigt sein. Die Evaluierungen von Jobrotationsprojekten belegen, dass die Motivation der Arbeitslosen erheblich steigt, wenn sie arbeitsvertraglich mit den regulär Beschäftigten weitgehend gleich gestellt sind und entsprechend auch entlohnt werden. Es ist offenkundig, dass sich auch Belegschaft und Betriebsleitung mit der Zukunft der Stellvertreter intensiver befassen, wenn diese einen Beschäftigungsstatus haben. Die dadurch entstehende höhere Barriere, sich in das komplexe "Spiel" der Jobrotation einzulassen, wird durch die später nachhaltigeren Erfolgsaussichten wettgemacht.

Die rechtlichen Rahmenbedingungen dürfen die Initiierungs- und Umsetzungsmöglichkeiten von Jobrotation nicht eingrenzen, sondern müssen eine Basis für sie schaffen. Alle Beteiligten müssen einen Nutzen haben und die Kosten sollten kalkulierbar sein. Wie diese Voraussetzungen umgesetzt werden können, soll in den folgenden Überlegungen diskutiert werden.

5.2 Finanzierung der Jobrotation

Lange galt es in der Bundesrepublik Deutschland als selbstverständlich, die aktive Arbeitsmarktpolitik aus Beiträgen an die Bundesanstalt für Arbeit zu finanzieren. Obwohl dieses Prinzip immer wieder angefochten wurde, blieb es bis in die jüngste Reform des Arbeitsförderungsgesetzes – also auch im SGB III (Sozialgesetzbuch) - praktisch unangetastet. In der Literatur herrscht mittlerweile jedoch weitgehend Übereinkunft, dass die Finanzierungsbasis der Arbeitsmarktpolitik – vor allem unter dem Gesichtspunkt ihrer präventiven Funktion – in Zukunft erweitert werden muss. Die Beitragsfinanzierung sollte als "Standbein" bleiben, aber es müssen verlässliche "Spielbeine" hinzukommen. Das heißt, es sind institutionelle Anreize für eine gemischte Finanzierung der Arbeitsmarktpolitik zu schaffen, und diese Finanzierungsverflechtung muss vertikal wie horizontal intensiviert werden. Sowohl die Gebietskörperschaften (also aus Steuern finanzierte Mittel) als auch die Betriebe und Erwerbspersonen selbst (also Mittel aus laufenden Einkommensströmen) müssen in die Finanzierung stärker einbezogen werden. Jobrotation ist ein typisches Beispiel, an dem die Notwendigkeit einer verhandelten Mischfinanzierung demonstriert werden kann.

5.2.1 Finanzwissenschaftliche Kriterien der Finanzierung

Geht man von der Prämisse aus, dass die Leistungen der Arbeitsmarktpolitik ein typisches Mischgut sind, die öffentlichen wie privaten Charakter haben, dann folgt daraus auch die Forderung nach einer gemischten Finanzierung. Aber nach welchen Kriterien soll sich die Mischung orientieren? Die Finanzwissenschaft liefert hierfür drei Gesichtspunkte: das Kongruenzprinzip, das Leistungsfähigkeitsprinzip sowie das Effizienzprinzip. [Vgl. dazu u. a. Recktenwald 1969, 1970; Zimmermann und Henke 1985; Schmähl 1985, 1994.] Das Kongruenzprinzip besagt, alle profitierenden Akteure bzw. Institutionen sollen einen Beitrag entsprechend der ihnen zufallenden Nutzen leisten; das Leistungsfähigkeitsprinzip berücksichtigt die unterschiedliche Zahlungsfähigkeit der Akteure bzw. Institutionen; und das Effizienzprinzip fordert schließlich, die Ausgaben an al-

[Seite der Druckausg.: 56]

ternativen Verwendungen zu messen und das günstigste Nutzen-Kosten-Verhältnis zu wählen.

Aus diesen allgemeinen Prinzipien lassen sich in Verbindung mit den Zielen der Jobrotation eine Reihe von Kriterien für eine funktionsgerechte Finanzierung entwickeln: [Diese werden im einzelnen erläutert in Schmid 2002.] Erstens die Verstärkung fiskalischer Anreize zur (Ko-)Finanzierung von Arbeit und Bildung anstelle der bloßen Finanzierung von Lohnersatzleistungen; zweitens die Verstärkung der Anreize für die Tarifpartner, moderate Tarifabschlüsse und Beschäftigung fördernde Tarifstrukturen auszuhandeln; drittens die Verstärkung betrieblicher Anreize für eine beschäftigungsfreundliche Personalpolitik; viertens die Verstärkung individueller Anreize zur Arbeitsaufnahme und zur kontinuierlichen Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit; fünftens die Verbesserung der leistungsgerechten Einnahmestruktur sowie des sozialen Ausgleichs der Ausgaben; sechstens die Aufrechterhaltung einer Balance zwischen regionalem Ausgleich und Wettbewerb; und siebtens, schließlich, die Verbesserung der zeitlichen Wirksamkeit von Einnahmen und Ausgaben.

5.2.2 Ein idealtypisches Beispiel für eine Mischfinanzierung

Wie ist nun das bestehende Finanzierungssystem der Jobrotation im Lichte dieser Kriterien zu beurteilen, und welche Möglichkeiten einer anreizkonformen Finanzierung gibt es? Warum hat die Jobrotation in Deutschland bisher in der Praxis so wenig Anklang gefunden, obwohl das Grundkonzept mittlerweile weitgehend anerkannt wird? Eine ex ante Evaluierung der anfallenden Nutzen und Kosten zeigt rasch, wo "der Hase im Pfeffer liegt": Es sind die anfänglich hohen Organisationskosten und die institutionelle wie zeitliche Inkongruenz der anfallenden Nutzen und Kosten, die hohe Barrieren für die Akzeptanz dieses theoretisch attraktiven Modells setzen. Neben der Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen bedarf es daher eines intelligenten finanziellen Risikomanagements, um diese Hürden zu überspringen. Wie könnte dieses aussehen?

Eine hier im Detail nicht auszuführende Nutzen-Kosten-Simulation auf der Basis der bisherigen Praxis von Pilotprojekten gelangt zu einer positiven Nutzen-Kosten-Relation von 1,21 bzw. DM 2.855 Gegenwartswert pro weitergebildetem Beschäftigten – dies unter der Annahme der derzeitig geltenden Finanzierungsregeln sowie realistischer Produktivitäts- und Einkommenseffekte. Nicht messbare positive Nebeneffekte wie Verbesserung sozialer Kontakte, Selbstverwirklichung, mehr Wahlmöglichkeiten bei der Berufs- oder Arbeitsplatzwahl sind dabei nicht einbezogen. Den größten Nutzen würden die beschäftigten Teilnehmer mit einem Gegenwartswert von DM 26.775 ziehen; aber auch für die arbeitslosen Stellvertreter/innen ist der Nutzen von DM 7.902 noch doppelt so hoch wie ihre monetären Kosten; der nicht direkt beteiligte 'Rest der Gesellschaft' würde allerdings mit DM 31.822 Kosten belastet (Schmid 2000).

Dieses Modell wäre also mit erheblichen Umverteilungswirkungen zugunsten der Beschäftigten und Arbeitslosen verbunden. Daran ändert sich grundsätzlich wenig, wenn man in Sensitivitätsanalysen an den verschiedenen Stellschrauben dreht, also am Diskontsatz, an der Inflationsrate, an den Programm- oder Verwaltungskosten oder am ge-

[Seite der Druckausg.: 57]

schätzten Produktivitäts- und Einkommenseffekt. Das Modell reagiert sehr sensitiv auf veränderte Annahmen des Produktivitäts- und Einkommenseffekts. Im Klartext: Wenn die Weiterbildung qualitativ schlecht ist und keinen substantiellen und nachhaltigen Einkommenseffekt erzeugt, dann ist Jobrotation auch für die Gesellschaft schnell ein Verlustgeschäft. Bei positiven gesellschaftlichen Gesamtwirkungen bleibt bei dieser Modellstruktur jedoch immer ein erheblicher Umverteilungseffekt zugunsten der Beschäftigten oder Arbeitslosen.

Um die Jobrotation gesellschaftsfähig zu machen, muss also nicht nur darauf geachtet werden, dass die Projekte einen möglichst hohen Produktivitätseffekt erzielen und rationell umgesetzt werden, sondern es muss offensichtlich auch die Balance der 'Gewinner' und 'Verlierer' korrigiert werden. Zwar kann ein gewisses Maß an Umverteilung von den 'Anderen' an die Programmteilnehmer gerechtfertigt werden. Man kann z. B. argumentieren, dass die Teilnehmer am Jobrotationsmodell nur die Kompensation ihres früheren Verzichts auf längere oder höhere Bildung einfordern. Dieser Gedanke entspräche dem Modell von Bildungsgutscheinen oder Bildungskonten, die jeder Person im Leben zustehen und zu jeder Zeit eingefordert werden können. Insofern reflektiert das skizzierte Nutzen-Kosten-Modell nur einen statischen Zustand, der durch ein dynamisches Verteilungsmodell von Lebenszyklen zu ergänzen wäre.

Die Struktur der Nutzen-Kosten-Verhältnisse deutet aber darauf hin, dass eine gewisse Eigenbeteiligung an den Kosten insbesondere der beschäftigten Teilnehmer/innen gerechtfertigt erscheint. Durch die Eigenbeteiligung an den Kosten sind mit Blick auf die Interaktionstheorie drei Vorteile verbunden: Erstens werden dadurch die individuellen Präferenzen aufgedeckt, und die daraus resultierende Freiwilligkeit an der Maßnahme erhöht deren Effektivität. Zweitens steigt auch das Interesse der Beteiligten, dass sich der eigene Anteil an der Investition auch zukünftig auszahlt; damit steigt auch die eigene Anstrengung und mithin die Produktivität. Drittens erscheint die daraus resultierende Struktur der Nutzen-Kosten-Balance gerechter oder fairer, so dass die Kooperationsbereitschaft allgemein steigt, was der Effektivität der Maßnahme ebenfalls zugute kommt. Im übrigen ist die zeitliche und monetäre Kostenbeteiligung von Beschäftigten an betrieblicher Weiterbildung längst weit verbreitet (Heidemann 2001a: 5 + 34)

In einem pragmatischen Modell wurden daher die Modellannahmen leicht geändert: Die beschäftigten Teilnehmer erhalten während der Weiterbildung keinen vollen Lohn, sondern nur ein (in Verhandlungen eventuell aufgestocktes) Unterhaltsgeld in Höhe des Arbeitslosengeldes. Eine solche Vorgehensweise entspräche im übrigen dem dänischen Grundmodell. Da sich jedoch viele der jetzt Beschäftigten eine solche Einkommenseinbuße nicht leisten können, denn ihr Nutzen fällt ja erst zukünftig an, bedarf es einer solidarischen Zwischenfinanzierung. Hier sind vor allem die Tarifpartner gefordert. In Tariffonds könnte verabredet werden, dass auf einen Teil der Lohnsteigerung verzichtet wird zugunsten eines Fonds, der Einkommensrisiken im Falle umfassender Weiterbildung außerhalb des Arbeitsplatzes (Jobrotation) zum Teil ausgleicht. [Ein solcher Fonds kann auch die Form von Arbeitszeitkontenmodellen annehmen, vgl. hierzu Benchmarking Gruppe 2000a, b.]

[Seite der Druckausg.: 58]

Da auch die Gebietskörperschaften Gewinner sind, zur Zeit sich an der Finanzierung von Jobrotation jedoch nicht oder nur im Rahmen von Pilotprojekten beteiligen, könnten die Länder und/oder der Bund ebenfalls so etwas wie einen Qualifizierungsfonds einrichten, aus dem Jobrotationsprojekte mitfinanziert werden. Dieser Qualifizierungsfonds kann auch Bestandteil eines regelgebundenen Bundeszuschusses sein, wie er seit langem in der Literatur gefordert wurde. [Vgl. im einzelnen und mit weiterführenden Literaturhinweisen Schmid 1986 sowie Rabe & Schmid 1999.] Die Form der Kofinanzierung wäre variabel. Denkbar wäre z. B. eine Form von Qualifizierungsgutscheinen. Der Wert der Gutscheine könnte, wie in Dänemark, nach dem Taxameterverfahren gewichtet werden, z. B. nach Zahl der eingestellten stellvertretenden Arbeitslosen und der Zahl der im Betrieb verbleibenden Arbeitslosen. Betriebe, die zur Zeit keinen Gebrauch davon machen, sollten die Gutscheine handeln können, so dass Betriebe mit hohem Bedarf einen Markt vorfinden.

Die Arbeitsämter steuern die sonst zu zahlenden Lohnersatzleistungen bei. Möglicherweise eignen sich auch Arbeitskräftepools aus Arbeitslosen, die nach einem Profilierungs- und Assessmentverfahren von Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften zur Weitervermittlung betreut werden. Zur Umsetzung bilden die Arbeitsämter und Landesregierungen mit Kammern und Weiterbildungsinstituten Netzwerke, die Koordinationsfunktionen übernehmen. Diese Netzwerke könnten vom Europäischen Sozialfonds kofinanziert werden.

Der Beitrag der Arbeitslosen bestünde ihrerseits darin, dass sie die Vermittlungsbemühungen der Arbeitsämter durch Beteiligung und Einverständnis an konkreten Eingliederungsverträgen unterstützen. Finden oder akzeptieren sie einen Stellvertreterplatz, sollten sie ihre Ansprüche auf Arbeitslosengeld als Qualifizierungsgutschein mitnehmen können; lehnen sie zumutbare Qualifizierungsangebote oder qualifizierende Arbeitsplätze ab, werden sie mit einer Reduzierung des Arbeitslosengeldes oder der Arbeitslosenhilfe sanktioniert. Der Betrieb stockt die Unterhaltsgelder zu einem Lohn auf, allerdings nur zu einem Teil (z. B. auf 80 %), so dass sich auch die Arbeitslosen an der Finanzierung beteiligen; damit bleibt immer noch ein erheblicher monetärer Anreiz zur Teilnahme, zumal ihnen durch die Einbindung in das betriebliche Netzwerk noch erhebliche intangible Nutzen zufließen.

Diese Struktur der Mischfinanzierung findet sich z. B. in Annäherung in einer Vereinbarung der norwegischen Sozialpartner im Grafikgewerbe (Flottorp, Sterner & Uhrig 1999). Dort zahlen die Arbeitgeber den Freigestellten bei externer Weiterbildung in der Regel einen Teil ihres Gehaltes weiter (durchschnittlich 80 %) und erhalten von der Arbeitsverwaltung für den eingestellten Arbeitslosen etwa zwei Drittel dessen Gehaltes für die Stellvertretung. An der Entwicklung und Umsetzung des Projektes war der "Qualifizierungsfonds", ein paritätisch besetztes Gremium der Arbeitgeberverbände des Zeitungs- und des grafischen Sektors (GU) sowie der Norwegischen Gewerkschaft der Arbeitnehmer der grafischen Industrie (NFG) organisatorisch und finanziell beteiligt. 1993 wurde zum ersten Mal ein Projektkoordinator finanziert – jeweils zu einem Drittel

[Seite der Druckausg.: 59]

von der Arbeitsverwaltung, vom Arbeitgeberverband und von der Gewerkschaft (siehe Abbildung). [Als Programm- und Koordinationskosten für die Weiterbildung wurden wie in der deutschen Modellrechnung ca. 20% der Lohnkosten angenommen, und als Nutzen-Kosten-Verhältnis entsprechend 1,21; vgl. zu Erläuterungen der deutschen Modellrechnung Schmid 2000.]

Abbildung 4: Finanzierung von Jobrotation in Norwegen

[Seite der Druckausg.: 60]

Gesamtfiskalisch würde sich also eine Qualifizierungsoffensive nach dem Modell der Jobrotation zum großen Teil selbst finanzieren und erbrächte langfristig sogar einen beträchtlichen ökonomischen Nutzen, von den nicht messbaren positiven sozialen Nebenwirkungen ganz abgesehen. Wenn es z. B. gelänge, mit dieser und anderen Maßnahmen die derzeit durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik von 7,5 Monaten um nur einen Monat zu verkürzen, dann entspräche das einer Einsparung von sonst zu zahlendem Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe von etwa elf Milliarden Mark. Kurz: Ein groß angelegtes soziales Experiment in diese Richtung würde sich lohnen, um Theorie wieder einmal Praxis werden zu lassen.

5.3 Implementationsbedingungen

Neben den rechtlichen und finanziellen Rahmenbedingungen kommt den Implementationsstrukturen eine wichtige Bedeutung für die erfolgreiche Umsetzung von Jobrotationsprojekten zu. Die Beteiligung von vielen unterschiedlichen Akteuren an Jobrotationsprojekten (Unternehmen, Arbeitsämter, Weiterbildungsinstitutionen, Beschäftigungsträger u. a.) bedeutet einen erheblichen Koordinationsaufwand. Die hierbei entstehenden Transaktionskosten können durch die Schaffung und Institutionalisierung von regionalen Netzwerken minimiert werden (Schmid 1996a: 217ff.). Über den Koordinierungsaufwand hinaus ermöglichen netzwerkartige Strukturen erst innovative arbeitsmarkt- und strukturpolitische Lösungen wie die Jobrotationsmodelle (Schömann, Mytzek & Gülker 1999: 9).

Wichtiger Akteur in der Umsetzung der Jobrotationsprojekte bzw. der Stellvertreterregelungen ist die jeweilige Arbeitsverwaltung. Beispielhaft sei hier auf die österreichische und dänische Arbeitsverwaltung verwiesen, deren jeweilige Struktur günstige Rahmenbedingung für die Umsetzung von Jobrotation darstellen. Neben der drittelparitätischen Organisationsstruktur auf allen Ebenen, die eine breite Akzeptanz der Maßnahmen bei den Sozialpartnern gewährleistet, spielt vor allem der (hohe) Grad der Dezentralität der Arbeitsverwaltungen eine wichtige Rolle: Sie erlaubt eine hohe Autonomie der regionalen Niederlassungen und ermöglicht eine Ausrichtung am regionalen und lokalen Bedarf. Die Arbeitsämter haben die notwendigen Kenntnisse über die lokale Arbeitsnachfrage wie das lokale Arbeitsangebot, und sie verfügen über Kontakte zu den ortsansässigen Betrieben.

Neben der Dezentralität der Arbeitsverwaltung, die sich in der (räumlichen) Verlagerung von Ausführungskapazitäten auf niedrigere Ebenen zeigt, ist auch die Regionalisierung der Arbeitsverwaltung anzuführen, die darüber hinaus eine Erweiterung oder Vergrößerung der politischen Entscheidungsbefugnisse auf niedrigere Einheiten bezeichnet (Schmid 1996b: 779). Hier kann das dänische Beispiel angeführt werden. Im Zuge der Arbeitsmarktreform von 1994 wurden in Dänemark 14 regionale Arbeitsmarkträte etabliert, in denen die Sozialpartner (Gewerkschaften und Arbeitgeber) zu zwei Dritteln und die regionalen und lokalen Autoritäten (Bezirke und Gemeinden) zu einem Drittel vertreten sind. Diese Arbeitsmarkträte setzen bei der Umsetzung von Arbeitsmarktpolitik innerhalb eines relativ breiten Rahmens Prioritäten und planen ihre Aktivitäten in Verbindung mit dem regionalen Bedarf. Unterstützt werden sie von der

[Seite der Druckausg.: 61]

Arbeitsverwaltung. [In Dänemark beschränken sich die Aufgaben der Arbeitsverwaltung auf die aktive Arbeitsmarktpolitik, die monetären Leistungen (Arbeitslosenunterstützung, Frühverrentung und Bildungsleistung in Form von Unterhaltsgeld) werden von den meist gewerkschaftsnahen Arbeitslosenkassen verwaltet (Höcker 1995: 47).] Mit der Regionalisierung und Reorganisation der Arbeitsmarktpolitik kann die Durchführung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen nur in Koordination von regionalen Betrieben, regionalen Autoritäten (Bezirke), lokalen Autoritäten (Gemeinden), der Arbeitslosenversicherung und den Bildungsinstitutionen erfolgen. Die Erfahrungen im Zuge der dänischen Arbeitsmarktreform zeigen, dass die Netzwerk-Kooperation eine wichtige Bedingung für die Umsetzung von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen darstellt (Larsen & Stamhus 2000: 15ff.). [In den vergangenen Jahren hat sich jedoch eine gegensätzliche Entwicklung gezeigt. Die Arbeitsverwaltung tendiert dazu, ihre traditionelle bürokratische Ausrichtung mit relativ starker Kontrolle aufrecht zu halten, was zu Spannungen mit den Arbeitsmarkträten geführt hat. Diese haben keine volle Kontrolle mehr über die Implementation von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen. Zudem hat die starke Politisierung dieses Bereiches und das Bedürfnis, die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zu legitimieren, dazu geführt, dass die qualitativen Ziele der Arbeitsmarktreform (Verbesserung der Maßnahmeneffektivität) zugunsten von quantitativen Zielen vernachlässigt wurden. Die zunehmende Zentralisierung hat zu einer geringeren Regionalisierung und Bedarfsorientierung geführt (Larsen & Stamhus 2000: 17f.).]

Im Implementationsprozess kommt, neben der Struktur der Arbeitsverwaltung, der Koordinierungsstelle der Projekte eine wichtige Bedeutung zu. Ein wesentliches Kriterium für die erfolgreiche Umsetzung von Jobrotation stellt ein umfassendes Projektmanagement dar. Es hat unter anderem die Aufgabe, das Konzept für das Projekt zu erstellen, die Akteure zusammenführen, den Qualifizierungsbedarf zu erheben bzw. bei der Erstellung zu beraten, Qualifizierungsmaßnahmen für die Beschäftigten und gegebenenfalls die Arbeitslosen zu entwickeln, in enger Kooperation mit der Arbeitsverwaltung und den Unternehmen die geeigneten Stellvertreter auszuwählen, Finanzmittel aus verschiedenen Quellen zu akquirieren und den Umsetzungsprozess der Projekte zu begleiten. In den dargestellten Ländern wird das Projektmanagement von ganz unterschiedlichen Organisationen durchgeführt. So gibt es zum Beispiel private Organisationen (in Österreich die ÖSB Unternehmensberatungsgesellschaft), gemeinnützige Organisationen, die selbst Maßnahmen durchführen (AOFs in Dänemark und ABFs in Schweden, private gemeinnützige Bildungsorganisationen), Bildungseinrichtungen der Sozialpartner (grafischer Sektor in Norwegen), oder die Projektkoordination wird von der Arbeitsverwaltung selbst übernommen (Landesarbeitsamt Örebro in Schweden). Auch in der Bundesrepublik werden die Jobrotationsprojekte von unterschiedlich strukturierten Projektträgern durchgeführt. Hierzu gehören Koordinierungsstellen, die selbst keine Bildungs- bzw. Beschäftigungsmaßnahmen durchführen, Bildungs- bzw. Beschäftigungsträger, die über einen Stellvertreter-Pool im weitesten Sinne verfügen, da sie bei der Umsetzung auf Teilnehmer ihrer eigenen Maßnahmen zurückgreifen können. Des weiteren gibt es Kombinationen der beiden erst genannten Projektträger und Verbundprojekte, in denen sich Träger zur Umsetzung von Jobrotation zusammengeschlossen haben und unterschiedlich arbeitsteilig kooperieren (Nationale Unterstützungsstelle ADAPT der Bundesanstalt für Arbeit 2000: 13).

Für die Umsetzung von Jobrotation dürften weniger die Trägerform, sondern vor allem die Kooperationsbeziehungen des Projektmanagements entscheidend sein. Die Einbin-

[Seite der Druckausg.: 62]

dung der Organisation in regionale Netzwerke ist wesentlich, um eine breite Akzeptanz der Projekte herstellen zu können und um einen schnellen und unkomplizierten Zugang zu Kammern, Betrieben, Verwaltungen, Beratungsgesellschaften und Weiterbildungs- und Beschäftigungsträgern zu haben (Uhrig 2000b: 10). Besonders wichtig ist die Öffentlichkeitsarbeit des Projektmanagements. Die zur Zeit geringe Inanspruchnahme von Jobrotation in Norwegen ist auch im Zusammenhang mit dem niedrigen Bekanntheitsgrad der Regelung zu sehen.

Ein vielversprechender Ansatz wird in Nordrhein-Westfalen verfolgt. Nach der modellhaften Erprobung im Rahmen des EU-Programms ADAPT soll nun Jobrotation flächendeckend als Regelinstrument der regionalisierten Arbeitsmarktpolitik des Landes umgesetzt werden. Die bisherigen Erfahrungen zeigten, dass die Umsetzung von Jobrotation einen hohen Grad der Vernetzung der beteiligten Akteure erfordert. Daher haben die Landesregierung und das Landesarbeitsamt beschlossen, die regionale Umsetzung auf Grundlage der Kooperation der Regionalsekretariate [Die Regionalsekretariate sind regionale Beiräte und wurden von der Landesregierung initiiert, um die Arbeitsmarktpolitik gezielt an den regionalen Voraussetzungen und Besonderheiten auszurichten. Die Regionalsekretariate werden im Kontext aller relevanten arbeitsmarktpolitischen Programme tätig. Ziel ihrer Tätigkeit ist es u. a., den Strukturwandel mit Mitteln des Landes NRW und des Europäischen Sozialfonds zu flankieren und Zuwendungen aus einer Vielzahl von Programmen in arbeitsmarktpolitisch relevante Qualifzierungs- und Beschäftigungsmaßnahmen für unterschiedliche Zielgruppen einfließen zu lassen. Vgl. http://www.regsek.nrw.de/hamm/index.htm, Zugriff am 15. Mai 2001.] und der örtlichen Arbeitsämter durchzuführen. In allen örtlichen Arbeitsämtern wurden Ansprechpartner für Jobrotation eingeführt. Die örtliche Arbeitsverwaltung wird bei der Auswahl der Unternehmen bzw. Branchen, bei der persönlichen Ansprache von Unternehmen durch Vermittler der Arbeitsämter und bei der Vermittlung von Stellvertretern wichtige Aufgaben übernehmen. Die regionalen Aktionen werden durch zentrale landesweite Anstrengungen unterstützt und flankiert, organisiert durch die Gesellschaft für innovative Beschäftigungsförderung. [Vgl. G. I. B., Landesgesellschaft zur Beratung, Entwicklung, Umsetzung, Finanzierung und Controlling von arbeitsmarktpolitischen Programmen und Projekten.]

Hierzu zählt auch die landesweite Werbekampagne, die unter Einsatz verschiedener Medien (Internet, Plakate etc.) und Informationsmaterialien eine positive Grundstimmung für Jobrotation herstellen soll. Interessenten (Unternehmer, Arbeitsuchende, Berater und Qualifizierungsanbieter) werden über eine Hotline erfasst und in die Aktion einbezogen. Auf regionaler Ebene wurde im Frühjahr 2001 eine groß angelegte, telefonische Unternehmensbefragung (Telemarketing) gestartet: Hierbei sollen diejenigen Betriebe ermittelt werden, die im Bereich Jobrotation Informations- und Unterstützungsbedarf haben. Mindestens 11.000 Unternehmen werden angesprochen. Darüber hinaus werden auf Landesebene die Beratungs- und Qualifizierungsanbieter über die Ziele und Ansatzpunkte von Jobrotation durch beraterorientierte Schriften, Veranstaltungen und Telemarketing informiert. Diese Akteure sind aufgerufen, ihre bestehenden Unternehmenskontakte auf mögliche Jobrotation-Interessenten durchzugehen und potentiellen Interessenten eine persönliche Beratung anzubieten. Auf diesem Weg sollen 5.000 interessierte Unternehmen erreicht werden. Insgesamt wird mit rd. 80 Jobrotationsprojekten gerechnet (G. I. B. 2001).

[Seite der Druckausg.: 63]

5.4 Zielgruppen und Weiterbildungsinhalte

Die 1999 bundesweit durchgeführte Umfrage und die seit 1996 gemachten Erfahrungen in der Bundesrepublik Deutschland belegen, dass Jobrotationsprojekte für alle Zielgruppen und in jeder Branche initiiert werden können. Selbstverständlich beinhalten Entscheidungen für bestimmte Zielgruppen und Branchen, dass die Jobrotationsprojekte diesen angepasst werden müssen, und Aufwand und Erfolg je nach Zielgruppe unterschiedlich sind. Hervorzuheben ist, dass die 1999 durchgeführte Befragung ergab, dass von insgesamt 539 Stellvertretern 43 % zuvor länger als zwölf Monate und 33 % zuvor länger als sechs Monate arbeitslos waren. Nach deutschen Kriterien haben sich somit 43 % Langzeitarbeitslose an Jobrotationsprojekten beteiligt, nach dem Kriterium der skandinavischen Länder für Langzeitarbeitslosigkeit (länger als sechs Monate arbeitslos) sogar 75 %. Gleichzeitig bedeutet die Entscheidung, Langzeitarbeitslose als StellvertreterInnen einzusetzen, eine intensive Vorbereitung und eventuell entsprechende Vorqualifizierung einzuplanen. Allerdings würde eine Zugangsmöglichkeit zu Stellvertretungen nur für Langzeitarbeitslose die Umsetzung von Jobrotation Projekten zu stark einengen.

Die Erhebung in der Bundesrepublik zeigte auch, dass Beschäftigte mit geringer Qualifikation an Jobrotation Projekten bisher kaum teilnahmen. Nur acht Prozent der Freigestellten waren Hilfskräfte, der Anteil der Führungskräfte lag bei 14 % und der der Fachkräfte bei rd. 77%. Anzustreben ist, dass Jobrotation Projekte auch Beschäftigten mit geringen Qualifikationen und ohne Berufsabschlüsse eine Weiterbildung durch Freistellung ermöglichen. Dies wird zukünftig u. a. mit Mitteln aus der Gemeinschaftsinitative EQUAL möglich sein. Für diese Zielgruppen sind jedoch erfahrungsgemäß informelle und eng mit dem Arbeitsplatz verbundene Lernprozesse am besten geeignet; d. h., hier käme es eher darauf an, das Umfeld der Arbeitsplätze für solche Lernprozesse zu verbessern. Jobrotation könnte jedoch ein Instrument sein, um in Einzelfällen systematische Nachqualifizierung in Form von Modulen umzusetzen.

Im Sinne einer breiten Akzeptanz sollten alle Zielgruppen einen Zugang zu Jobrotation Projekten haben. Geht man davon aus, dass Arbeitgeber zukünftig Stellvertreter sozialversicherungspflichtig beschäftigen und hierfür einen Lohnkostenzuschuss von der Bundesanstalt für Arbeit erhalten, so ist eine Staffelung dieses Zuschusses je nach Dauer der Arbeitslosigkeit bzw. Zielgruppenzugehörigkeit denkbar. Um Frauen in Jobrotation stärker einzubeziehen (nach der bundesweiten Befragung lag ihr Anteil bei 35 %), wären Projekte mit ausgewählten Branchen notwendig, in denen der Anteil der beschäftigten Frauen besonders hoch ist, z. B. im Pflege-, Gesundheits- und Erziehungsbereich. Schon eine Aufhebung der bisherigen Begrenzung auf KMU im privaten Sektor, d. h. eine Ausdehnung der "Gelegenheitsstruktur Jobrotation" auf alle Sektoren bei etwaiger Bevorzugung (jedoch nicht strikte Begrenzung) arbeitsmarktpolitischer Zielgruppen würde auch den beschäftigten oder arbeitslosen Frauen mehr zugute kommen.

Die bisherigen Erfahrungen mit den Inhalten und branchen- oder betriebsspezifischen Ausrichtungen der Jobrotation lassen sich wie folgt zusammenfassen:

• Jobrotation eignet sich insbesondere für Branchen mit einem externen Qualifizierungs bzw. Zertifizierungsdruck; ein Beispiel dafür sind Unternehmen aus dem Pflegebereich, die in Deutschland derzeit ein großes Interesse an der Wie-

[Seite der Druckausg.: 64]

terbildung ihrer Pflegekräfte haben, um zukünftig gesetzlichen Anforderungen gerecht werden zu können.

• Jobrotation ist interessant für Betriebe des Handwerks, die ihre Dienstleistungsorientierung und ihre Angebote verbessern müssen, um weiterbestehen zu können. [Die Daten des IAB-Betriebspanels zeigen generell eine mit dem Dienstleistungscharakter der Branchen steigende Teilnahmequote in der Weiterbildung (Heidemann 2001: 17). ]

• Insbesondere KMU benötigen nach wie vor externe Unterstützung bei Weiterbildungen im Bereich der Informationstechnologien. Unternehmen des IT Sektors – auch KMU – scheinen allerdings aufgrund ihrer Strukturen wenig geeignet für Jobrotationsprojekte, da hier laufende Weiterbildung am Arbeitsplatz vorrangig ist.

• Auch die organisatorische Entwicklung der Unternehmen dürfte für die erfolgreiche Umsetzung von Jobrotation eine wichtige Rolle spielen. Insbesondere in innovativen Unternehmen sind die Möglichkeiten für eine Beschäftigungsexpansion groß, die u. U. durch spezifische Qualifikationsengpässe blockiert werden. Hier kann Jobrotation eine Lösung anbieten. Aber auch in Unternehmen an der Schwelle zu Wachstum und Innovation stellt Jobrotation ein effektives Instrument dar: Solche Unternehmen können neu oder expandierend sein, oder sie befinden sich auf dem erfolgreichen Weg der Restrukturierung und der strategischen Reorientierung. In diesem Wandel werden neue Qualifikationen bzw. hochqualifiziertes Personal benötigt, welches den Übergangsprozess zu bewältigen vermag. Jobrotation kann hier die Entwicklung unterstützen und die Beschäftigungsverhältnisse sichern. Dagegen dürfte für traditionelle Unternehmen oder für Unternehmen in der Krise Jobrotation weniger geeignet sein, hier sind andere Instrumente gefragt (Feiler 2000: 4ff.).

• Wie schon bei der Diskussion um die Zielgruppe der gering Qualifizierten angedeutet, ist für den breiteren Einsatz von Jobrotation eine Weiterentwicklung der modularen Weiterbildung erforderlich: Ein differenzierteres Angebot an Weiterbildungen, z. B. die Möglichkeit zeitlich versetzt Bausteine für berufliche Abschlüsse zu erwerben, würde sowohl für die Freigestellten als auch für die Stellvertreter/innen die Attraktivität von Jobrotation Projekten erhöhen und das Projektmanagement erleichtern.

• Für eine Ausweitung von Jobrotation ist in jedem Fall die Einbeziehung von Einrichtungen des öffentlichen Dienstes sinnvoll.

Die Erfahrungen deuten darauf hin, dass eine generelle Festlegung auf Branchen und Weiterbildungsinhalte ebenso wenig wie eine Begrenzung auf ausgewählte Zielgruppen sinnvoll ist. Jobrotation sollte weiterhin als flexibles Instrument in allen Branchen eingesetzt werden können. Hierbei gibt es unterschiedliche Vorgehensweisen: Möglich ist ausgehend von einer vorliegenden Bedarfsanalyse Betrieben einer ausgewählten Branche entsprechende Weiterbildungsmaßnahmen für freigestellte Beschäftigte anzubieten

[Seite der Druckausg.: 65]

oder aufgrund einzelbetrieblicher Befragungen konkrete Weiterbildungsangebote zu entwickeln bzw. anzuregen. Die Inhalte der Weiterbildungen für die Freigestellten sollten sowohl im betrieblichen Interesse als auch im Interesse der Freigestellten sein. Jobrotation muss nach wie vor auf freiwilliger Basis stattfinden. Notwendig ist eine vorgeschaltete Beratung von Arbeitgebern und Beschäftigten – insbesondere in kleinen und mittelständischen Unternehmen – möglichst unter Einbeziehung von Betriebsräten. [Vgl. hierzu Däubler 2000.] Die vorgeschaltete Beratung umfasst die Ermittlung des Qualifizierungsbedarfes und Informationen zu den Weiterbildungsmöglichkeiten sowie die konkrete Projektplanung.

Hier kann beispielhaft der nordrhein-westfälische Ansatz angeführt werden, nach dem verschiedene Beratungen für interessierte Unternehmen finanziell unterstützt werden. Neben den Kurzberatungen, die über die Einsatzmöglichkeiten von Jobrotation im jeweiligen Betrieb informieren und die pauschal mit DM 500 vom Land und vom ESF gefördert werden, gibt es Jobrotationsberatungen, in denen u. a. der Weiterbildungsbedarf des Unternehmens erhoben und ein Weiterbildungsplan und Projektkonzept erarbeitet wird. Diese Beratung kann je nach Größe des Unternehmens bis zu vier Beratungstagen mit einem Festbetrag von DM 1.000 je Tag gefördert werden. Zusätzlich wird eine Potenzialberatung angeboten, wenn über die Jobrotationsberatung hinaus weiterer Bedarf besteht (G. I. B. 2001).