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TEILDOKUMENT:
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Adi Ostertag
Europäische Impulse für die Reform der deutschen Arbeitsmarktpolitik
1. Gemeinsame Europäische Beschäftigungsstrategie und fairer Wettbewerb um die beste Umsetzung
Die Fussball-Europameisterschaft kann nur ein Land gewinnen. Beim Kampf gegen die Arbeitslosigkeit ist das anders: Hier können alle EU-Staaten gemeinsam gewinnen.
Wir brauchen die gemeinsame europäische Beschäftigungsstrategie, basierend auf dem Amsterdamer Vertrag und fortentwickelt zum Europäischen Beschäftigungspakt. Die Gemeinschaftlichen Leitlinien definieren Ziele, aber keine konkreten Maßnahmen. Ein fairer Wettbewerb um die beste Umsetzung der Leitlinien liegt im Interesse aller.
Eine gemeinsame Strategie bedeutet kein Verwischen von Zuständigkeiten und kein Verstecken hinter europäischen Institutionen. Die nationalen Regierungen und Tarifpartner sind und bleiben vollverantwortlich für die Umsetzung der gemeinschaftlichen Ziele, d.h. auch für die Sicherung und Schaffung von Beschäftigung. Die EU kann aber die Voraussetzungen hierfür positiv gestalten und einen gemeinsamen Rahmen für mehr Beschäftigung setzen. Beim Kölner Gipfel haben sich die europäischen Staats- und Regierungs-Chefs darauf verständigt, die nationalen Wirtschaftspolitiken zu koordinieren und den Dialog aller beteiligten makroökonomischen Akteure zu verbessern. Ziel ist ein nachhaltiges, nicht-inflationäres Wirtschaftswachstum.
Der EU-Sondergipfel Ende März 2000 in Lissabon hat zu Recht festgestellt, dass die makroökonomischen Rahmenbedingungen für den Arbeitsmarkt so gut sind wie lange nicht. Diese Bedingungen müssen wir jetzt nutzen.
Dann ist auch das in Lissabon vereinbarte ehrgeizige Ziel der Vollbeschäftigung innerhalb von zehn Jahren zu schaffen. Wer Europameister werden will, muss das Finale gewinnen. Und das Finale heißt Vollbeschäftigung.
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2. Neuausrichtung der Arbeitsmarktpolitik erforderlich
Wir sind auf einem guten Weg zum Finale. Die Arbeitslosenzahlen sinken, in der EU um rund drei Millionen innerhalb der letzten drei Jahre.
In Deutschland werden wir im Jahr 2000 im Durchschnitt 250.000 weniger Arbeitslose haben und weitere 340.000 in 2001. In 2002 könnten wir die 3-Millionen-Grenze erreichen.
Der Rückgang beruht dabei überwiegend nicht auf demographischen Gründen, wie die Opposition behauptet. Denn die Beschäftigtenzahlen steigen, voraussichtlich um rund 400.000 in den nächsten beiden Jahren.
Das zeigt, dass der pragmatische, auf Beschäftigung ausgerichtete Politik-Mix von nachfrage- und angebotsorientierten Elementen richtig ist. Die SPD hat immer gesagt, dass es keinen Königsweg im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit gibt. Nur ein Bündel von Maßnahmen, insbesondere in Wirtschafts- und Finanzpolitik, Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik kann für mehr Beschäftigung sorgen. Die Arbeitsmarktpolitik alleine kann dies nicht leisten.
Andererseits ist sie unentbehrlich zur Erreichung eines hohen Beschäftigungsstandes. Durch Arbeitsmarktpolitik kann die Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern entscheidend verbessert werden. Dies erfordert eine frühzeitige und an den jeweiligen aktuellen Bedarfen des Arbeitsmarktes ausgerichtete Qualifizierungsstrategie.
Außer Vermittlung und Qualifizierung von Arbeitskräften kann Arbeitsmarktpolitik aber auch einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung der Infrastruktur leisten. Gerade die mit Maßnahmen der produktiven Arbeitsförderung in Ostdeutschland erzielten Fortschritte beweisen dies.
Auch zur Verteilung des Arbeitsvolumens auf mehr Menschen kann Arbeitsmarktpolitik wichtige Anreize setzen.
Die Ziele moderner Arbeitsmarktpolitik sind damit umrissen. Sie müssen erreicht werden unter geänderten Vorzeichen. Die heutigen Erwerbsbiografien verlaufen zunehmend uneinheitlich. Das langfristige „Normalarbeitsverhältnis„ bei einem Arbeitgeber wird immer seltener. An seine Stelle treten neue und flexiblere Beschäftigungsformen. Kurzfristige Jobs, der Wechsel von Arbeitnehmertätigkeit und selbständiger Arbeit, der Wechsel
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von Erwerbs-, Bildungs- und Familienphasen kennzeichnen immer mehr Lebensläufe. Hinzu kommt eine steigende Beteiligung der Frauen an Erwerbsarbeit. Mittlerweile arbeiten in der Bundesrepublik zwei Drittel aller Mütter, trotz der Schwierigkeiten, Job und Familie zu verbinden.
Die Bundesregierung plant eine grundlegende Reform der Arbeitsförderung für das Jahr 2002. Sie wird sich den genannten Herausforderungen stellen müssen, wenn das Arbeitsförderungsrecht wieder so modern werden soll, wie es Ende der 60er Jahre bei Verabschiedung des alten AFG war.
3. Strategische Ansätze moderner Arbeitsmarktpolitik
In den vier Säulen der beschäftigungspolitischen Leitlinien der EU sehe ich strategische Hebel für eine zukunftsweisende Arbeitsmarktpolitik.
Zentrale Bedeutung kommt dabei der Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit zu. Durch die erwähnten wechselhaften Erwerbsbiografien im Verbund mit dem beschleunigten Wandel vieler Berufe durch Informationstechnologie wird die Anpassung vorhandener und der Erwerb von neuen Qualifikationen unverzichtbar.
Aus Sicht des einzelnen Arbeitnehmers, aber indirekt auch aus Sicht des betreffenden Arbeitgebers, wird eine konsequente Weiterbildung im Beruf und auch außerhalb zum absoluten Muss. Dies betrifft die berufsbegleitende Qualifizierung, aber auch die Phase zwischen zwei Erwerbstätigkeiten.
Für die Reform der Arbeitsförderung bedeutet dies, die Palette der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen hinsichtlich ihrer Inanspruchnahme flexibel zu gestalten und vor allem den Präventivcharakter zu stärken.
Die rot-grüne Bundesregierung hat nach dem Regierungswechsel Ende 1998 bereits erste Schritte hin zu einer präventiveren Arbeitsmarktpolitik getan. Bereits von Arbeitslosigkeit Bedrohte können gefördert werden. Der „Schadensfall„ Arbeitslosigkeit muss nicht erst eingetreten sein.
Zudem wurden die Zugangsvoraussetzungen für einige Arbeitsmarktmaßnahmen erweitert. Vorher standen Qualifizierungs- und Beschäftigungsmaßnahmen primär für Langzeitarbeitslose offen, die zudem Leistungsempfänger waren. Kurzfristig mag dies finanziell Sinn machen, langfristig aber
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nicht. Wir wissen aus einer Vielzahl von Untersuchungen, dass die Eingliederungs-Chancen mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit sinken. Effiziente Arbeitsmarktpolitik bedeutet frühzeitiges Eingreifen.
Ich will nicht verschweigen, dass damit ein gewisser Zielkonflikt zwischen der präventiven Förderung und einer stärkeren Zielgruppenorientierung entsteht. Langzeitarbeitslose und ältere Arbeitslose sind besonders große Zielgruppen. Ihr Anteil macht etwa ein Drittel aller Arbeitslosen aus.
Trotzdem ist es erfolgversprechender, den Zugang in Langzeitarbeitslosigkeit durch Arbeitsmarktpolitik zu verhindern statt bestehende Langzeitarbeitslosigkeit abzubauen. Ich füge hinzu: Alternativen dürfen es aber nicht werden.
Deshalb werden wir durch die frühzeitige Erstellung von Eingliederungsplänen sicherstellen, dass jedem Arbeitslosen ein Neuanfang ermöglicht wird, bevor sich die Arbeitslosigkeit verhärtet. Ehrgeiziges Ziel ist dabei, die in der Leitlinie 2 genannten Fristen (12 Monate für Erwachsene, 6 Monate für Jugendliche) um die Hälfte zu unterbieten.
Die bereits jetzt im Gesetz vorgesehenen Eingliederungspläne müssen dazu verbindlicher werden. Gemeinsam mit dem Arbeitssuchenden soll das Arbeitsamt einen Eingliederungspfad entwerfen, der auf den individuellen Stärken und Schwächen des Arbeitslosen aufbaut und die Erfordernisse des Arbeitsmarktes berücksichtigt.
Die Eingliederungsplanung kann, muss aber meines Erachtens nicht in Regie des Arbeitsamtes erfolgen. Auch beauftragte Stellen können ein Assessment-Verfahren oder die Vermittlung durchführen. Gerade auch die Entwicklung in den Niederlanden zeigt, dass Arbeitsvermittlung nicht unbedingt durch Behörden erfolgen muss.
Warum sollen nicht auch Träger von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen ihre Teilnehmer vermitteln dürfen? Schließlich kennen sie deren Profile in der Regel besser als sonst jemand.
Nicht ein bestimmtes Verfahren oder eine Institution sind wichtig, sondern die bessere Vermittlung in den Arbeitsmarkt. Wo dies nicht (sofort) möglich ist, kommen Qualifizierungsangebote in Frage. Dabei soll zusammen mit dem Arbeitssuchenden nach einer passgenauen Maßnahme gesucht werden.
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Aktivierung von Arbeitslosen heißt auch, auf ihre Eigeninitiative und Mitarbeit zu setzen. Hoheitliche Zuweisungen in irgend eine Maßnahme „über den Kopf des Arbeitslosen hinweg„ versprechen keinen Erfolg.
Das heißt aber nicht, dass wir vom Grundsatz des „Förderns und Forderns„ abrücken. Wer von der Solidargemeinschaft gestützt wird, muss auch das Seine dazu beitragen, eine gebotene Chance zu ergreifen.
Es bleibt aber erfolgversprechender und damit auch effizienter, wenn die Qualifizierung und der Weg zurück ins Arbeitsleben im Zusammenwirken zwischen Arbeitslosem und vermittelnder Stelle geplant wird.
So sinnvoll wie präventive Arbeitsförderung ist es, Arbeitslosigkeit am Anfang eines Berufslebens zu bekämpfen. Zu Recht verlangt die beschäftigungspolitische Leitlinie 1 besondere Anstrengungen im Kampf gegen die Jugendarbeitslosigkeit.
Hier sind wir in der Bundesrepublik auf einem gutem Weg, gerade auch im europäischen Vergleich. Durch den im Bündnis für Arbeit und Ausbildung getroffenen Ausbildungskonsens sowie durch weitere Anstrengungen von Staat und Tarifpartnern wird in diesem Jahr voraussichtlich jeder ausbildungswillige Jugendliche einen Ausbildungsplatz erhalten.
JUMP, das Sofortprogramm der Bundesregierung gegen Jugendarbeitslosigkeit, hat dazu beigetragen, dass die Jugendarbeitslosigkeit im Jahresdurchschnitt 1999 um 9 % zurückgedrängt wurde. Dies ist mehr als doppelt so stark wie der Rückgang der allgemeinen Quote (4,2 %).
Ich gehe davon aus, dass im Jahr 2000 nur noch maximal jeder zehnte arbeitslose Jugendliche länger als 6 Monate arbeitslos bleibt. Bereits im vergangenen Jahr haben 90 % der Jugendlichen, die länger als 6 Monate arbeitslos sind, ein Angebot im Rahmen der Eingliederungsplanung erhalten. Bei JUMP ist dabei eine Förderung bereits nach 3 Monaten Arbeitslosigkeit möglich.
Das im Grundsatz richtige staatliche Engagement bei der Berufsausbildung darf aber unser erfolgreiches Duales System nicht mehr und mehr aushöhlen. Deshalb müssen wir die Arbeitgeber nachdrücklich an ihr im Bündnis für Arbeit und Ausbildung gegebenes Ausbildungsversprechen erinnern.
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Es ist auch nicht vorgesehen, das Sofortprogramm gegen Jugendarbeitslosigkeit komplett und auf Dauer fortzuführen. Vielmehr werden wir bewährte Teile in das Regelinstrumentarium der Arbeitsförderung übernehmen. In diesem Zusammenhang ist es für mich interessant, welche Erfahrungen unsere dänischen und französischen Nachbarn mit ihrer unterschiedlichen Strategie gegen Jugendarbeitslosigkeit gemacht haben.
Mit dem erwähnten Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit hat die Bundesregierung nach niederländischem Vorbild ein konzertiertes Vorgehen gegen die Arbeitslosigkeit ermöglicht. Verschiedentlich wird das Bündnis wegen angeblich ausbleibender Beschäftigungserfolge kritisiert. Diese Kritik ignoriert, dass das Bündnis auf langfristige Wirkung angelegt ist. Dies entspricht auch den niederländischen Erfahrungen.
Außerdem übersieht diese Kritik, dass es sehr wohl zu konkreten Fortschritten infolge des Bündnisses gekommen ist. Neben besagtem Ausbildungskonsens verweise ich auf die Ausweitung der Altersteilzeitmöglichkeiten und auf die Initiative zum Abbau des Fachkräftemangels im IT-Bereich. Im Schlüsselsektor Informations- und Kommunikationstechnologien wird die Wirtschaft bis zum Jahr 2003 60.000 Ausbildungsplätze schaffen. Auf diese Weise machen wir ernst mit der Förderung des IT-Sektors. Der EU-Sondergipfel in Lissabon hat die Bedeutung des IT-Sektors unterstrichen. Arbeitskräftemangel in diesem Sektor darf nicht zum Hemmschuh für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung werden.
Bei der Bewertung des Bündnisses darf auch nicht übersehen werden, dass die langfristig orientierten und maßvollen Abschlüsse der Tarifrunde 2000 ohne den „Geist des Bündnisses„ wohl nicht möglich gewesen wären. Nach allgemeiner Auffassung werden sie einen Beschäftigungsaufbau begünstigen.
Ich bleibe dabei, dass der konsensuale Ansatz zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit richtig ist. Dabei muss aber jede beteiligte Seite ihrer Verantwortung auch außerhalb des Bündnisses gerecht werden. Das heißt für den Gesetzgeber, dass das Bündnis genauso wenig wie der Europäische Beschäftigungspakt eigenes Handeln ersetzt.
Die Bundesregierung hat gehandelt, was die Umsetzung der Leitlinie 3 angeht. Die aktive Arbeitsmarktpolitik hat gegenüber passiven Lohnersatzleistungen eindeutig Vorrang erhalten. In diesem Jahr stehen mit insgesamt
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46 Milliarden DM 7 Milliarden mehr für aktive Maßnahmen zur Verfügung als 1998 unter unserer Vorgängerregierung. Das entspricht einem Anstieg von 18 %.
Wir haben den Anteil der aktiven Maßnahmen an den Gesamtausgaben für Arbeitsmarktpolitik von 29 % im Jahr 1998 auf 35,4 % im Jahr 2000 gesteigert.
Im Jahr 2001 wird der Anteil aktiver Maßnahmen noch steigen. Die zurückgehenden Arbeitslosenzahlen ermöglichen eine Reduzierung der Gesamtaufwendungen für Arbeitsförderung. Das Niveau der aktiven Maßnahmen wollen wir aber unbedingt halten.
Damit ist trotz der erforderlichen Konsolidierung des Staatshaushalts die finanzielle Basis zur Fortsetzung und Weiterentwicklung der aktiven Arbeitsmarktpolitik gegeben. Übrigens sieht die Haushaltsplanung für das Jahr 2001 einen steigenden Einzelhaushalt vor. Dies ist der Bildungsetat. Dies unterstreicht die Bedeutung, die die Bundesregierung Aus- und Weiterbildung beimißt.
Ich möchte einen weiteren Punkt ansprechen, der auch mit der Finanzierungsfrage zusammenhängt. Die angespannte Finanzlage aller öffentlichen Haushalte erhöht die Notwendigkeit, Arbeitsmarktmaßnahmen mit Struktur- und Bildungspolitik zu verbinden und nach dem jeweiligen konkreten örtlichen Bedarf auszurichten. Dies bedeutet eine Fortsetzung der bereits eingeleiteten Dezentralisierung der Arbeitsverwaltung. Die arbeitsmarktpolitischen Akteure vor Ort (Arbeitsamt, Tarifpartner und Gebietskörperschaften) sollen selbst entscheiden, welche Maßnahmen in ihrer Region sinnvoll sind.
Das bedeutet dann aber auch, die Finanzierung gemeinsam zu schultern. Arbeitsmarktpolitik darf nicht zum Ausfallbürgen für einen Rückzug bei der Strukturförderung werden. Die Erfahrungen aus den sog. „integrierten Projekten„, bei denen eine zielgruppenorientierte Arbeitsförderung mit Aufgaben der Strukturverbesserung verbunden wurde, sind insgesamt positiv. Durch die finanzielle Beteiligung des Europäischen Strukturfonds an solchen Projekten hat die EU den richtigen Anreiz gesetzt. Hieraus folgt aus meiner Sicht für die anstehende Reform der Arbeitsförderung, dass verstärkt solche Projekte gefördert werden, die auf der Basis regionaler Vereinbarungen und unter Erschließung von Kofinanzierungsquellen beruhen.
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Einen positiven Beschäftigungseffekt versprechen wir uns auch von einer verbesserten Zusammenarbeit zwischen Arbeits- und Sozialämtern. Noch in diesem Jahr (2000) wird der Bundestag ein Gesetz verabschieden, das Arbeits- und Sozialämter zur Kooperation verpflichtet. Im Interesse einer flexibleren und wirkungsvolleren Eingliederung Arbeitsloser in den Arbeitsmarkt soll Bürokratie abgebaut und Fördermöglichkeiten ausgebaut werden. Eine Möglichkeit der vertieften Kooperation besteht darin, Sozialhilfeempfänger in die Maßnahmen der aktiven Arbeitsförderung einzubeziehen und umgekehrt die Eingliederungshilfen nach dem Bundessozialhilfegesetz auch für Arbeitslosenhilfeempfänger zu öffnen.
Eine Förderung von Modellprojekten durch den Bund soll als Impuls wirken, neue Formen der Zusammenarbeit zu erproben. So können die beteiligten Behörden ihre Aufgaben gegenseitig übertragen oder eine gemeinsame Anlaufstelle für Arbeitslose bilden. Diese gemeinsame Stelle kann auch ein beauftragter Dritter sein. Wir zählen hier auf die in verschiedenen europäischen Ländern gemachten positiven Erfahrungen mit einer Anlaufstelle (sog. One-Stop-Government).
4. Fortschritt nur durch Lernen
Die Arbeitsteilung zwischen EU und den Mitgliedstaaten hat sich bewährt. Ziele und Strategien werden auf europäischer Ebene vereinbart. Die Umsetzung erfolgt dann überwiegend von den einzelnen Mitgliedstaaten. Auf einer gemeinsamen Grundlage basierend kommt es zu einem fairen Wettbewerb, wie die in den Leitlinien konkretisierten Ziele am wirkungsvollsten zu erreichen sind.
Die Ziele sind gleich, die Umsetzung kann es nicht sein. Zu verschieden sind die jeweiligen Voraussetzungen. Aber: Lernen voneinander ist nicht nur möglich, es ist unabdingbar für den Erfolg.
Lebenslanges Lernen gilt nicht nur für die Beschäftigten, es gilt auch für die Politik (und selbstverständlich für die Politiker).
Best practices und benchmarking sind zur Zeit etwas überstrapazierte Modewörter. Dahinter steht aber der richtige Ansatz des Auswertens, Vergleichens und voneinander Lernens.
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