TEILDOKUMENT:

Ellen van Doorne
Wege aus der Beschäftigungskrise – Das Beispiel Niederlande

• Von Nachbarn lernen
• Die Niederlande sind nicht fertig
• Die „New economy„ verlangt nach neuen Antworten
• Das niederländische Poldermodell
• Pazifikation in den Niederlanden
• Konsens
• Arbeitsmarkt
• Tarifverhandlungen
• Das Poldermodell als Räderwerk
• Wirtschafts- und Sozialpolitik in den 10 Jahren nach Wassenaar
• Das violette Kabinett seit 1994
• Teilzeit und Arbeitsmarktflexibilisierung
• Flexibilität und Sicherheit
• Arbeitsmarktknappheit
• Schlussfolgerung

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Ellen van Doorne
Wege aus der Beschäftigungskrise – Das Beispiel Niederlande

Von Nachbarn lernen

Mehr als je zuvor ist es erforderlich, gemeinsam mit den uns umringenden Ländern über Arbeitsmarkt, Strukturpolitik und den richtigen Weg zu Innovation, Wachstum und Beschäftigung zu diskutieren. Eine wichtige Schlussfolgerung der europäischen Staatsoberhäupter beim europäischen Gipfel im März 2000 in Lissabon, dem „dot-com„-Gipfel, war die Einsicht, dass Informations- und Erfahrungsaustausch von enormer Bedeutung sind. An manchen Stellen bedarf der gesetzliche Rahmen der Europäischen Union noch der Anpassungen und Ergänzungen, aber er ist zum größten Teil fertig. Vieles was zur Zeit in der EU auf sozialökonomischem Gebiet stattfindet, spielt sich nicht nur auf gesetzlicher Ebene, sondern auch auf der Ebene des Informationsaustausches ab. Die Politik der einzelnen Mitgliedstaaten wird ständig gegenseitig beobachtet und verglichen. Man möchte wissen, wie der andere EU-Staat es schafft, wer die beste Methode gefunden hat, wer vom anderen zu besseren Leistungen angespornt wird. Die englischen Ausdrücke dafür sind „benchmarking„, „looking for the best practices„, „peer review„ und „peer pressure„.

Die Niederlande könnten, wenn es um Innovationen, Anwendung neuer Technologien für die Industrie, Qualitätsoptimierung und so weiter geht, viel von Deutschland lernen. Andererseits haben die Niederlande schon ziemlich früh mit der Umstrukturierung der Wirtschaft zugunsten der Dienstleistungsgesellschaft begonnen. Möglicherweise gibt es auf dem Weg zu diesen positiven konjunkturellen Ergebnissen in den Niederlanden Momente oder Erfahrungen, woraus Deutschland Nutzen ziehen könnte.

Die Niederlande sind nicht fertig

Das niederländische Poldermodell hat inzwischen das Alter von 17 Jahren erreicht. Die Erfolgsbilanz lässt sich zeigen. Die Arbeitslosigkeit in den

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Niederlanden ist unter 3 % gesunken, 1999 hat es bereits einen Haushaltsüberschuss gegeben, die Wohlfahrt ist in die Polder eingekehrt. Die Niederlande sind aber nicht fertig. Die Welt entwickelt sich weiter, verändert sich immer schneller, und die Niederlande, wie andere Länder in diesem Zeitalter des globalen Wettbewerbs, werden die passende Antwort darauf finden müssen. Das Poldermodell braucht nach wie vor ständige Überwachung, Revision und Anpassung.

Die „New economy„ verlangt nach neuen Antworten

Das Thema der neuen Ökonomie ist in aller Munde. Die einen behaupten, dass die Welt sich so rasch verändert, dass die klassischen ökonomischen Gesetze ihre Gültigkeit verlieren. Die anderen dagegen sind der Meinung, dass es hier nur um ein zufälliges Aufeinandertreffen weitgehender Innovationen auf dem Gebiet der Informations- und Kommunikationstechnologie in einem stabilen währungs- und wirtschaftspolitischen Klima geht.

Es bedarf nicht des Glaubens an ein neues Wirtschaftssystem, um festzustellen, dass es eine Reihe fundamenteller Entwicklungen gibt, die die niederländische Regierung beschäftigen. Durch die Globalisierung sind die Unternehmen zunehmend dem Wettbewerb der Niedriglohnländer ausgesetzt, während sich gleichzeitig der Druck seitens Investoren und Kapitalmärkte verstärkt. Der Übergang von Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft beschleunigt sich. Es gibt eine gewisse Fluidität zwischen den bestehenden Verhältnissen: Hierarchie, Informationen und Öffentlichkeit, Arbeitsverhältnissen, Interessenverbänden. Die industriellen Herstellungsverfahren werden immer wissensintensiver und technologisch komplexer. Das Internet und die mobile Kommunikation bieten ungeahnte Möglichkeiten zum Speichern, Einholen, Analysieren und Verteilen von Informationen. Dies bedeutet, dass nichtgreifbare Komponente wie Wissen, Human Capital, Forschung und Entwicklung eine wichtige Rolle spielen, wenn nicht die wichtigsten Motoren des Wirtschaftswachstums und Wohlstandes bilden werden. Die wesentliche Frage ist, wie der Staat mit dieser neuen Realität umgeht. Das niederländische Konsensmodell muss also weiterentwickelt werden.

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Das niederländische Poldermodell

Das niederländische Poldermodell beinhaltet kurz gesagt, dass Arbeitgeber, Arbeitnehmer und Regierung sich an einen Tisch gesetzt und sich über Themen wie Lohnzurückhaltung und Arbeitszeitverkürzung geeinigt haben. Die niederländische Stiftung von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, die sogenannte „Stiftung der Arbeit„, hatte am 24. November in einem Vorort von Den Haag, Wassenaar, zentrale Vorschläge zur zukünftigen Beschäftigungspolitik in einem eineinhalbseitigen Papier zusammengefasst. Damals gab es in den Niederlanden eine rapide zunehmende Arbeitslosigkeit. Man sprach damals in Europa auch schon vom niederländischen Wirtschaftsmodell, damals allerdings hieß es die niederländische Krankheit. In diesem Papier wurde zunächst einmal festgehalten, dass für eine strukturelle Verbesserung der Beschäftigungslage die Wiederherstellung des wirtschaftlichen Wachstums, ein stabiles Preisniveau und die Stärkung der Konkurrenzfähigkeit von Unternehmen durch die Verbesserung von deren Ertragslage nötig war. Die dazu erforderliche Sozial- und Wirtschaftspolitik sollte für mehrere Jahre festgeschrieben und die vorhandenen Arbeitsplätze durch Arbeitszeitverkürzung, Teilzeitarbeit und Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit besser verteilt werden. Diese Umverteilung dürfte nicht zu Lasten der Betriebe gehen.

Pazifikation in den Niederlanden

Die Pazifikation von Wassenaar nimmt übrigens nicht die Bedeutung in niederländischen Sozialstrukturen ein, die ihr zur Zeit manchmal beigemessen wird. Es handelte sich nicht um einen totalen Umbruch. Konkordanzdemokratie, Verhandlungsökonomie und Versorgungsstaat sind drei Räder in der niederländischen Staatsmaschinerie, die es bereits lange gab.

Konsens

Der vielbesagte Konsens in den Niederlanden war teilweise durch die damaligen Umstände bedingt. Die Lage war 1982 so prekär, dass unsere Gesellschaft wirtschaftlich zu ertrinken drohte: Eine tiefe Rezession,

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horrende Staatsverschuldung, schwindelerregende Steuerlasten auf Arbeit und Kapital und rapide steigende Arbeitslosenzahlen zwangen zum Handeln. Die Vermögenslage der Unternehmen war zudem stark angegriffen. Das Haushaltsdefizit lag mit 6 % des Bruttoinlandsprodukts doppelt so hoch wie die später für die Wirtschafts- und Währungsunion festgelegte Höchstgrenze. Diese Zeit der höchsten Not war der Auftakt zu einer Periode weichenstellender Politik. Das sozialwirtschaftliche Gefüge wurde wiederhergestellt, konsequent und zielstrebig wurde im Dreierbündnis der Sozialpartner und Regierung darauf hingearbeitet.

Arbeitsmarkt

Die positive Entwicklung des Arbeitsmarktes ist einer der wichtigsten Gründe für das rege Interesse am „niederländischen Modell„ im Ausland. Der Zuwachs an Arbeitsplätzen war in den letzten 12 Jahren in den Niederlanden erheblich. Die Arbeitslosenquote sank von 11 % im Jahre 1983 erst nach langjährigen Sanierungsmaßnahmen zunächst allmählich, dann Ende letzten Jahres (1999) jedoch beschleunigt auf 3,1 %, mittlerweile ist sie unter 3,0 % gesunken. Es gibt zur Zeit in den Niederlanden keine klassische Arbeitslosigkeit mehr. Das große Thema heutzutage ist der Mangel an Arbeitskräften. Auch der Anteil Langzeitsarbeitsloser nahm ab, jedoch nicht im erstrebenswerten Maße. Allerdings haben die Niederlande mit einer verhältnismäßig hohen Erwerbsunfähigenzahl zu kämpfen. Dabei sollte man ebenfalls nicht vergessen, dass die Beschäftigungsquote, d.h. die Personenzahl zwischen 15 und 64 Jahren, die einer Beschäftigung nachgeht, in den Niederlanden mit 66 % noch verhältnismäßig niedrig ist. Dabei ist die Beschäftigungsquote in der Bundesrepublik noch etwas niedriger. Um die Kosten einer Überalterung der Gesellschaft tragen zu können, werden diese Quoten in Zukunft steigen müssen.

Tarifverhandlungen

Um sicherzustellen, dass schon 1983 mit der in Wassenaar verabschiedeten Politik begonnen werden konnte, wurde vereinbart, bereits für 1983 in Tarifverträgen festgeschriebene Lohnansprüche auf Tarifvertragsniveau neu zu verhandeln. Die Stiftung richtete einen ausdrücklichen Appell an die

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Tarifvertragsparteien, die Bedingungen für die angestrebte Politik zu schaffen, und appellierte an die Regierung zu ermöglichen, dass die Parteien „in Freiheit auf Tarifvertragsniveau verhandeln können.„ Denn der niederländischen Regierung steht grundsätzlich die Verfügung eines Lohnstopps zu, wenn sie der Auffassung ist, dass die gesamtwirtschaftliche Entwicklung durch zu hohe Lohnabschlüsse in Gefahr gerät. Die Mitglieder der Stiftung für Arbeit erklärten sich im Gegenzug dazu bereit, die Regierung im Laufe des Frühjahres 1983 „über die tatsächlichen Entwicklungen in den Lohntarifverhandlungen und deren Ergebnisse zu informieren.„ Diese Lohnstoppkompetenz schwebte bei den Verhandlungen wie ein Damoklesschwert über den Tarifparteien und hat - sozusagen als unsichtbarer Verhandlungspartner - mäßigend gewirkt. Die niederländische Regierung hat dieses Schwert nie zu ziehen brauchen.

Das Poldermodell als Räderwerk

Das Poldermodell beinhaltet in keiner Weise nur Fragen des Arbeitsmarktes, wie etwa Tarifpolitik oder Subventionen für den Niedriglohnsektor, sondern umfasst wie ein Räderwerk alle ineinander greifenden Teile der Wirtschaftspolitik, den Wettbewerb ebenso wie den Staatshaushalt, die Steuerpolitik wie alle Bereiche der Sozialpolitik. Auch Privatisierung und Deregulierung gehören dazu. Man darf sich das Poldermodell aber in keiner Weise wie einen Masterplan vorstellen, den einige kluge Köpfe vor 18 Jahren erfunden hätten und der dann über viele Jahre durchgeführt worden wäre. Vielmehr kam es durch den Beschluss zum Miteinander von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen, zu immer neuen pragmatischen Schritten, die aufeinander aufbauten.

Wirtschafts- und Sozialpolitik in den 10 Jahren nach Wassenaar

Während sich die Tarifpartner in Wassenaar auf eine Begrenzung von Lohnsteigerungen verständigten, begann die erste von Ruud Lubbers geführte Regierung mit den einschneidenden Strukturreformen.

Die neue Wirtschaftspolitik bestand aus drei Elementen:

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• der Konsolidierung der Staatsfinanzen einschließlich tiefgreifender Einschnitte bei den Sozialversicherungen,

• der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit niederländischer Unternehmen durch Steuer- und Abgabenerleichterung,

• der Beschäftigungsförderung.

Zunächst wurde der Staatshaushalt dadurch entlastet, dass zahlreiche Sozialleistungen von 80 auf 70 % des letzten Lohnes reduziert wurden. Die Beamtenbezüge wurden um drei % gekürzt. Gleichzeitig wurden alle Sozialleistungen, der Mindestlohn und die Gehälter im öffentlichen Dienst für zehn Jahre eingefroren. Durch diese Reihe von Sparmaßnahmen sanken die Staatsausgaben in bezug auf das Bruttoinlandsprodukt, während gleichzeitig Steuern, Sozialversicherungsbeiträge und auch das Haushaltsdefizit heruntergeschraubt werden konnten. Steuererleichterungen gab es zunächst für Unternehmen, dann aber auch für die Bürger, damit deren Kaufkraft nach den Einschnitten auf der Einkommensseite nicht unverhältnismäßig geschwächt wurde. Die Steuererleichterungen für Unternehmer sollten vor allem die Nettorendite kleiner und mittlerer Unternehmen verbessern und deren Eigenkapitalquoten stärken. Der Körperschaftssteuersatz wurde von 48 auf 42 und später 35 % gesenkt. Es gibt in den Niederlanden keine Gewerbesteuer.

Das violette Kabinett seit 1994

1994 führte das erste sogenannte violette Kabinett, eine Koalition von Sozialdemokraten, Rechts- und Linksliberalen die Politik zur Sanierung der Staatsfinanzen und Sozialversicherungssysteme fort. Premierminister Wim Kok, der selbst als ehemaliger Gewerkschaftsführer und später als Finanzminister alle Facetten der anstehenden Probleme kannte und der zu den Unterzeichnern des Vertrages von Wassenaar gehört hatte, begann zusätzlich mit institutionellen Reformen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und Deregulierung der Märkte.

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Teilzeit und Arbeitsmarktflexibilisierung

Flexibilisierung der Arbeit hatte in den Niederlanden in den vergangenen zwei Jahrzehnten große Priorität. Teilzeit hat zur Flexibilisierung der Arbeit beigetragen. Die große Akzeptanz von Teilzeitarbeit in den Niederlanden hat einen hohen Bekanntheitsgrad. Insgesamt arbeiten mehr als 30 % der Berufstätigen bei uns in Teilzeitarbeit. Innerhalb der OECD ist das die Spitzenposition. Nicht nur Frauen, sondern auch ein Teil der erwerbstätigen Männer nehmen die Gelegenheit wahr, auf diese Weise der Doppelrolle zu Hause und im Beruf besser gerecht werden zu können oder aber neben dem Job an einer Weiterbildungsmaßnahme teilzunehmen. Die Entscheidung ja oder nein zur Berufstätigkeit wurde durchbrochen. Die Beschäftigungsquote der Frauen war vor 25 Jahren in den Niederlanden besonders niedrig. Die Möglichkeit, in Teilzeit zu arbeiten, hat viele Frauen zur Berufstätigkeit ermuntert. Mittlerweile liegt die Beschäftigungsquote der Frauen bei 53%. Auch für die Unternehmen, und sicherlich für die kleineren, kann die Teilzeitformel attraktiv sein, weil diese eine flexiblere Lösung ihrer Personalprobleme bedeutet.

Flexibilität und Sicherheit

Im vergangenen Jahr trat das neue Gesetz „Flexibilität und Sicherheit„ in Kraft, dessen Ziel es ist, ein Gleichgewicht zwischen Flexibilität für Unternehmen und Sicherheit für Beschäftigung und Einkommen der Arbeitnehmer herzustellen. Dies gilt insbesondere für sogenannte Flexarbeiter, wie Abrufkräfte, Aushilfskräfte, Telearbeiter und Zeitarbeitnehmer. Der Schwerpunkt des Gesetzes besteht darin, dass Arbeitnehmer in einem Zeitarbeitsverhältnis nach 26 Wochen fest angestellt werden können. Damit wird die Zeitarbeitfirma zum Arbeitgeber. Nach Ablauf der 26-Wochen-Frist darf der Zeitvertrag nur zu dem mit der Zeitarbeitfirma vereinbarten Termin beendet werden. Falls keine Arbeit vergeben werden kann, ist die Zeitarbeitfirma folglich zur Entgeltzahlung verpflichtet.

Arbeitsmarktknappheit

Heute kämpfen die Niederlande mit einem Luxusproblem: eine wachsende Arbeitsmarktknappheit, trotz des anhaltenden Trends, dass immer mehr

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Frauen einem Beruf nachgehen. Generell herrscht Mangel an Arbeitskräften mit hohem Ausbildungsniveau, besonders auf dem Gebiet der IT, ein Problem, das auch für Deutschland zutrifft. Eine der Möglichkeiten zur Verringerung der Knappheit auf dem Arbeitsmarkt wäre es, den in den 80er Jahren entstandenen Trend zur Frühverrentung zurückzudrängen. In den Niederlanden sind verhältnismäßig wenig Menschen über 55 Jahre im Arbeitsprozess integriert.

Schlussfolgerung

Generell ist es den Niederlanden gelungen, ein gutes wirtschaftliches Klima zu schaffen. Das niederländische Bündnis für Arbeit ist nicht nur ein langwieriger, sondern vor allem ein schwieriger Prozess gewesen: außerordentlich hohe Einsparungen, Sanierungen und Einkommensrückgang für bestimmte Personengruppen. Dabei bedeutet der viel zitierte Konsens keineswegs, dass es in den Niederlanden keine kontroversen Auseinandersetzungen gegeben hat. Im niederländischen Bündnis für Arbeit herrschten seit 1982 auch nicht immer Frieden und Einigkeit. Es gab Zeiten, da stand das Poldermodell auf der Kippe, wie Anfang der 90er Jahre bei der Privatisierung des Krankenkassengesetzes und neulich noch bei der Privatisierung der Ausführung der sozialen Sicherheit. Jedes Mal konnten die Parteien sich allerdings wieder über einen Vergleich einigen.

Die makroökonomischen Ergebnisse sind positiv: die Arbeitslosenquote ist sehr niedrig, der Staatshaushalt zeigt zum ersten Male nach den 50er Jahren einen Überschuss, und das Wirtschaftswachstum ist schon seit Jahren auf einem verhältnismäßig hohen Niveau. Allerdings gibt es, da die Arbeitsmarktbeteiligung immer noch verhältnismäßig niedrig und die Zahl der Erwerbsunfähigen deutlich zu hoch ist, auf sozialwirtschaftlichem Gebiet noch viel zu tun. Dazu kommt, dass die Herausforderungen am Anfang des 21. Jahrhunderts noch umfangreicher sein werden. Wichtige Beispiele sind: Investitionen in Ausbildung und Pflege, Eingliederung von ethnischen Minderheiten, ein Leben lang lernen und die Schaffung von Grundlagen für eine wissensintensive Gesellschaft. Ein intensiver Dialog zwischen den Nachbarstaaten über die gesamte Palette von sozialpolitisch wichtigen Themen wäre daher unumgänglich.