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Stefan Oeter
Minderheitenschutz in internationalen Abkommen




1. Einleitung

Minderheitenschutz - das Thema ist in Mode. In einer Zeit zunehmender gesellschaftlicher Verunsicherung wächst die Versuchung, in nationalstaatlichen Fundamentalismen Zuflucht zu nehmen. Gesellschaftliche Minderheiten geraten in eine Bedrohungslage, und der Ruf nach verstärktem staatlichem Schutz wird laut - zugleich aber auch die Widerstände gegen einen derartigen Schutz, denn Minderheitenschutz verlangt Aufgabe der Zielvorstellung gezielter Assimilation der betreffenden Gruppen. Dieser Schritt ist heikel. Es sind ja nicht nur Phänomene wie Nationalismus und Fremdenfeindlichkeit zu Schreckgespenstern der Gesellschaft geworden, sondern 'multikulturelle Gesellschaft' und 'Überfremdung' sind erkennbar zu Reizwörtern für große Teile der Bevölkerung avanciert. Zunehmende ideologische Gräben lassen in der Folge das Gespräch über die Fragen des Umgangs mit kultureller Pluralität immer schwieriger werden. Die verunglückte Debatte um den von der Gemeinsamen Verfassungskommission vorgeschlagenen Minderheitenschutzartikel sei insoweit nur als ein krasses Symptom der umsichgreifenden Dialogunfähigkeit erwähnt, scheint diese Debatte doch in der peinlichen Diskussion zu enden, ob die deutschen Sinti und Roma nicht aus dem Anwendungsbereich des Minderheitenartikels auszuschließen seien.

Doch nicht nur in Deutschland hat das Thema 'Minderheiten' Konjunktur. In den Reformstaaten Mittel- und Osteuropas sind die Fragen des Schutzes nationaler Minderheiten zu einem der Zentralthemen der politischen Reformdebatte geworden. Der Ruf nach einem verbindlichen internationalen Abkommen zur Rechtsstellung der Minderheiten ist in den letzten Jahren im Gefolge dieser Entwicklungen lauter und lauter geworden, ohne daß es bisher zu einer wirklich überzeugenden Reaktion der Staaten gekommen wäre. Die Hintergründe dieses Versagens, denen in einem letzten Teil nachgegangen sei, nach der Darstellung der vor-

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handenen Rechtstexte, sind insoweit leider charakteristisch für die Probleme des Minderheitenschutzes insgesamt.

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2. Begriff der 'Minderheit'

Doch bevor die Untersuchung sich der Analyse der inhaltlichen Schutzstandards der internationalen Abkommen zuwendet, und zwar der vorhandenen wie der in Diskussion befindlichen zwischenstaatlichen Abkommen, bedarf es einiger knapper Bemerkungen zum Begriff der Minderheit. Schon ein sehr kursorischer Blick in die einschlägige Literatur zeigt auf, daß es zwei sehr unterschiedliche Minderheitenbegriffe gibt. Ein weiter Begriff - man könnte ihn den 'sozialwissenschaftlichen' Minderheitenbegriff nennen - faßt unterschiedslos alle gesellschaftlichen Gruppen unter das Konzept, die durch ihre konstitutiven Merkmale von der Mehrheit unterschieden sind, seien es alteingesessene ethnische, sprachliche und religiöse Minderheiten, seien es Gruppen von Zuwanderern, seien es rein gesellschaftliche Minderheiten wie z.B. die Homosexuellen. Die traditionelle juristische Literatur geht im Gegensatz dazu von einem sehr engen Minderheitenbegriff aus, wenn sie Probleme des Minderheitenschutzes diskutiert. Sie faßt insofern nur die alteingesessene nationale, sprachliche, kulturelle oder religiöse Minderheit unter den Begriff, also die Gruppen, die zwar zum einen aufgrund ihrer historischen Verwurzelung die Staatsangehörigkeit des betreffenden Territorialstaates haben, aufgrund ihrer besonderen kulturellen Merkmale aber eine von der 'Staatsnation' unterschiedene Volksgruppe bilden. Zu bedenken ist dabei jedoch, wie weiter unten näher ausgeführt wird, daß dieser enge Begriff nur für die spezifischen Förderpflichten des eigentlichen Minderheitenschutzes relevant wird, nicht aber für den menschenrechtlichen Kernbestand der Anti-Diskriminierungsregeln, der universell gilt und die Minderheiten nur inzident erfaßt.

Gerade auch die Texte der neueren internationalen Abkommen (bzw. bisher eigentlich nur Abkommensentwürfe) gehen ausdrücklich oder zumindest implizit von dem traditionellen (engen) juristischen Minderheitenbegriff aus. So verlangt die Definitionsklausel des sogen. 'Venedig-Entwurfes' eines Europäischen Minderheitenschutzabkom-

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mens [FN_1: Council of Europe, European Commission for Democracy through Law, Proposal for a European Convention for the Protection of Minorities, abgedruckt in: Human Rights Law Journal 12,1991, S.269 ff.] in ihrem Art.2, daß es sich um eine Gruppe handeln müsse, die zwar Staatsangehörigkeit des Aufenthaltsstaates habe, aber durch ethnische, religiöse oder sprachliche Eigenheiten vom Rest der Bevölkerung unterschieden sei. Zugleich müsse diese Gruppe den Willen haben, ihre Kultur, ihre Traditionen, Religion und Sprache zu bewahren. Auch bei den Arbeiten zu der Ende 1992 verabschiedeten UN-Minderheiten-schutzdeklaration [FN_2: Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN General Assembly-Res.47/135, abgedruckt in: Human Rights Law Journal 14, 1993, S.54 ff.; vgl. dazu auch K. Dicke, Die UN-Deklaration zum Minderheitenschutz, Europa-Archiv 1993, S. 107 ff.] wurde von wichtigen Staaten (darunter der Bundesrepublik Deutschland) immer wieder betont, daß man unter 'Minderheit' im technischen Sinne nur Gruppen verstehe, die die Staatsangehörigkeit des Aufenthaltsstaates besäßen, daß man also dementsprechend davon ausgehe, die sogenannten 'neuen Minderheiten’ (Migranten) fielen nicht unter die Deklaration.

Der politische Hintergrund dieser Differenzierung ist deutlich. Während die Mehrheit der europäischen Staaten inzwischen akzeptiert hat, daß die alteingesessenen nationalen Minderheiten eines gewissen Schutzes (und letztlich auch eines Freiheitsraumes zur Entfaltung ihrer Kultur, Sprache und Traditionen) bedürfen, ist ein ähnlicher politischer Konsens bezüglich der Migrantenbevölkerungen nicht erkennbar. Zuwanderer werden traditionell mit der Forderung nach Assimilation konfrontiert, um so eine grundlegende Kohäsion der Gesellschaft zu sichern. Auf diese Forderung aber wollen die Staaten nicht verzichten; bei den konsolidierten Minderheiten dagegen schlägt die Forderung nach Assimilation allzuleicht ins Gegenteil aus, wird sie doch von den betreffenden Gruppen meist als illegitim empfunden und führt oft zu heftigen Abwehr- und Gegenreaktionen, bis hin zu Formen offener Gewalt (man denke an die Probleme in Korsika oder im Baskenland).

Verstehen läßt sich die enge Fassung des Minderheitenbegriffes aber vor allem historisch. Bei der modernen 'Minderheitenfrage' handelt es sich in weiten Teilen um eine historische Erblast der Friedensregelungen der

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Pariser Vorortverträge, mit denen nach dem Ersten Weltkrieg das Nationalstaatsprinzip seinen endgültigen Siegeszug in Mittel- und Osteuropa hielt. Die Zerschlagung der vormodernen, multinationalen Reichsgebilde in Nationalstaaten war für die betroffenen Gesellschaften mit erheblichen Folgekosten verbunden. Da kaum eine 'Nation' traditionell über ein geschlossenes Siedlungsgebiet verfügte, sondern gerade in Mittel- und Südosteuropa weite Gebiete seit alters Gebiete ethnisch gemischter Besiedlung gewesen waren, hatte die Aufteilung des osmanischen, österreichisch-ungarischen und russischen Reichserbes auf neugegründete Nationalstaaten die Schaffung großer nationaler Minderheiten zur Folge. Die im Ansatz zunächst als selbstverständlich angesehene Forderung nach Anpassung und Assimilation, die man gegenüber Zuwanderern und auch gegenüber den als 'rückständig' belächelten bäuerlichen Regionalkulturen erhob, war diesen durch Grenzziehungen am grünen Tisch geschaffenen 'nationalen' Minderheiten gegenüber kaum durchzuhalten. Traditionell das jeweilige Siedlungsgebiet prägenden Gruppen wie den Ungarn in Siebenbürgen oder den Südtirolern war schon kaum plausibel zu machen, daß sie sich nun der Herrschaft eines 'fremden' Staates zu unterwerfen hätten; die Forderung, zugleich auch Sprache und Kultur zu wechseln, wurde von diesen aber endgültig als Zumutung empfunden, der man sich mit allen erdenklichen Mitteln widersetzte. Beharrte der durch die Grenzverschiebung für das Gebiet zuständig gewordene Staat auf der 'Homogenisierung', so schuf er sich damit unweigerlich eine unzufriedene und illoyale Bevölkerungsgruppe, die nur auf die Gelegenheit zur 'Revision' wartete; der Nationalitätenkonflikt wurde zum Dauerproblem verfestigt. Da man im Kreis der Siegermächte das Problem bei Aushandlung der Friedensverträge deutlich vor Augen gehabt hatte, verankerte man in der Folge konkrete Schutzbestimmungen zugunsten der so geschaffenen Minderheiten in den Friedensverträgen - und später auch in weiteren Abkommen, die man den neugeschaffenen Staaten abnötigte. Diese empfanden die Minderheitenschutzbestimmungen jedoch in der Regel als Diktat, als ein Einfallstor unerwünschter Interventionen, und hintertrieben deren Verwirklichung.

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3. Menschenrechtliche Gewährleistungen

Das System dieser vertraglichen Minderheitenschutzklauseln der Zwischenkriegszeit ist weitgehend gescheitert. Nach dem Zweiten Weltkrieg hielt man es dementsprechend für sinnvoller, diesen Ansatz nicht wiederaufzugreifen, sondern mit allgemeinen Menschenrechtsgewährleistungen die Gleichstellung (und Integration) der Minderheiten zu gewährleisten. Der gesellschaftliche Fortschritt - so meinte man wohl -werde unweigerlich zum Verschwinden der Differenzen führen, zum Sieg der 'fortschrittlichen' Nationalkulturen über die 'rückständigen' Minderheitenkulturen. Diesen Prozeß durch Schutzbestimmungen zugunsten der Minderheiten aufzuhalten, hielt man nicht für wünschenswert.

Daß es sich dabei um einen Trugschluß handelte, der das Beharrungsvermögen der Minderheitenkulturen stark unterschätzte, wurde erst im Verlaufe der Zeit deutlich. Erst innerhalb der letzten ein bis zwei Jahrzehnte ist man sich zusehends dessen bewußt geworden, daß Minderheiten- und Regionalkulturen ein erhebliches kulturelles Potential aufweisen, das sie zu ausdauerndem Widerstand gegen die Einschmelzung befähigt; ja man fing an zu fragen, ob sie nicht vielleicht sogar als ein Positivum zu begreifen sind, als ein konstitutiver Teil des kulturellen Reichtums Europas (und der Welt), dessen Erhalt eigentlich zu fordern ist. Das Beharren auf Assimilation führt - so die ernüchternde Erfahrung - eher zu zusätzlichen Konflikten als daß es Konflikte zu lösen vermöchte, denn Aufgabe der eigenen Sprache und Kultur und Übernahme einer anderen, eben der national herrschenden Kultur, kann von historisch konsolidierten und seit Jahrhunderten auf einem bestimmten Territorium siedelnden Volksgruppen gerechterweise nicht erwartet werden. Dazu sind Grenzziehungen und politische Zugehörigkeiten zu bestimmten Staatsgebilden historisch viel zu zufällig.

Mit anderen Worten: Gleichstellung und Integration alleine lösen das Problem nicht. Funktionale Integration in die Gesellschaft muß einhergehen mit einer Anerkennung des Eigenwerts der anderen Kultur (und mit der Eröffnung von Freiräumen zugunsten von deren freier Entfaltung). Um das Problem an einem Beispiel zu verdeutlichen: Die

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'Bergtürken' mögen zwar in allen Aspekten Gleichberechtigung als Angehörige der türkischen Nation genießen. Eines allerdings bleibt ihnen in den Kategorien der Gleichstellung verwehrt - nämlich zu behaupten, sie seien gar keine Türken, und darauf zu beharren, ihre eigene (kurdische) Sprache zu sprechen und ihre eigene (nichttürkische) Kultur zu pflegen.

Nun verzeichnet dieses Beispiel etwas das Problemlösungspotential der allgemeinen Menschenrechtsgarantien. Inzwischen besteht Einigkeit, daß auch die allgemeinen Menschenrechte einen bestimmten Mindeststandard des Minderheitenschutzes beinhalten. Die Garantie eines ungestörten Privat- und Familienlebens z.B., wie sie in Art.8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) enthalten ist, beinhaltet das Recht, sich im Privatbereich der Muttersprache zu bedienen. Das in den 80er Jahren angewandte Sprachenverbotsgesetz der Türkei war insoweit ein eindeutiger Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonvention. Ähnliches ließe sich auch für die Versammlungsfreiheit zeigen. Das Verbot, in privaten oder auch öffentlichen Versammlungen eine andere als die nationale Amtssprache zu benutzen, wird man kaum als "necessary in a democratic society" im Sinne der Schrankenklausel des Art. 11 EMRK ansehen können; einschlägige Verbotsmaßnahmen wären insoweit ebenfalls als Menschenrechtsverstoß (und das heißt: als Völkerrechtsverletzung) anzusehen.

Aus der insoweit recht karg formulierten EMRK (der Vertrag stammt aus der unmittelbaren Nachkriegszeit, aus dem Jahre 1950, und ist deutlich an der Allgemeinen Menschenrechtsdeklaration von 1948 orientiert) lassen sich diese Garantien allerdings nur mittelbar, im Wege der Auslegung, entnehmen. Der knapp zwanzig Jahre später verabschiedete 'Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte' von 1966, dem weltweit die Mehrzahl der Staaten unterworfen ist, geht hier schon deutlich weiter, verankert er das Recht der Minderheiten auf ungestörte Pflege ihrer Kultur doch ausdrücklich in seinem Art.27. Dort heißt es: "In Staaten mit ethnischen, religiösen oder sprachlichen Minderheiten darf Angehörigen solcher Minderheiten nicht das Recht vorenthalten werden, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen."

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Einen zusätzlichen Schritt auf dem Wege zur Verdeutlichung der allgemeinen menschenrechtlichen Schutzstandards gegen staatliche Unterdrückung von Minderheiten unternahm die zeitlich parallel zum Pakt über bürgerliche und politische Rechte erarbeitete Rassendiskriminierungskonvention von 1966 [FN_3: Internationales Übereinkommen vom 7.3.1966 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, BGBl. 1969 II, S.961.].
In dieser Konvention, die entgegen dem Titel jegliche Diskriminierung nicht nur aus rassischen, sondern auch aus ethnischen oder nationalen Gründen verbietet, wurden die Staaten verpflichtet, alle diskriminierenden Regelungen und Maßnahmen abzubauen und gegen bestimmte Formen gesellschaftlicher Diskriminierung vorzugehen. Versehen wurde diese Konvention (ebenso wie der Pakt über bürgerliche und politische Rechte) außerdem mit einem eigenen Überwachungskomitee. Dieses Überwachungskomitee nach der Rassendiskriminierungskonvention hat in den letzten Jahren dann auch erhebliche Aktivitäten im Sinne des Schutzes unterdrückter Minderheiten entfaltet.

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4. Minderheitenschutz in der rechtspolitischen Debatte

Doch mit den von den allgemeinen Menschenrechtsgewährleistungen garantierten Mindeststandards allein sind die Probleme der Minderheiten nicht gelöst. Bewahrung von Minderheitenkulturen verlangt mehr als nur Freiheit von staatlicher Repression. Öffentlicher Gebrauch der Minderheitensprachen, Kulturpflege, ein Mindestangebot an Medien in der Minderheitensprache, vor allem aber die Erziehung in der Minderheitensprache verlangt nach staatlicher Kooperation, geht es doch hier vielfach um Bereiche intensiver staatlicher Tätigkeit (man denke nur an die allgemeine Schulpflicht).

Der Gedanke, daß Minderheitenschutz mehr als nur der Freiheit von staatlicher Unterdrückung bedarf, hat sich allerdings erst sehr spät in zwischenstaatlichen Dokumenten niedergeschlagen. Bahnbrechend wirkte hier zunächst der KSZE-Prozeß. Mit der Charta von Paris und dem Kopenhagen-Dokument von 1990 wurde ein weitreichender Katalog von Vorgaben des Minderheitenschutzes im Konsens verabschiedet.

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Nun sind diese Dokumente, dem Charakter des KSZE-Prozesses entsprechend, rein politische Erklärungen, ohne rechtliche Bindungswirkung. Dem Vorbildcharakter der KSZE-Dokumente jedoch ist es zuzuschreiben, daß zumindest der grundsätzliche Gedanke des Minderheitenschutzes seit einigen Jahren kaum mehr ernsthaft in Zweifel gezogen wird. Die allgemeine Marschrichtung der weiteren Rechtsentwicklung wurde vor allem mit dem Kopenhagener Dokument vorgezeichnet, und das Gegeneinander der Verhandlungspositionen dreht sich seitdem (zumindest offen) kaum noch um die Frage, ob Europa eines Abkommens zum Minderheitenschutz bedarf, sondern vor allem um die Frage der angemessenen rechtstechnischen Umsetzung dieser politischen Zielvorgaben.

Das Kopenhagen-Dokument ging schon deutlich über den menschenrechtlichen Freiheitsschutz hinaus und sah Bemühungen der Staaten vor, angemessene Möglichkeiten der Schulerziehung in den Minderheitensprachen zu schaffen, den Gebrauch dieser Sprachen, soweit möglich, vor Behörden und Gerichten zu ermöglichen sowie über Formen der Lokal- und Territorialautonomie den Minderheiten deutlich verbesserte Bedingungen zur Förderung ihrer ethnischen, kulturellen und sprachlichen Identität zu gewähren.

Der Europarat betraute parallel zur Verabschiedung dieser Grundlagencharta eine juristische Expertenkommission, die vor allem mit der Förderung der Verfassungs- und Rechtsreformen in Osteuropa befaßt ist, die sogen. 'Venedig-Komission', mit der Erarbeitung des Entwurfs einer Minderheitenschutzkonvention. Der Entwurf, der bereits im Februar 1991 vorgelegt wurde [FN_4: Siehe oben: Fußnote 1: (d.i.: Council of Europe, European Commission for Democracy through Law, Proposal for a European Convention for the Protection of Minorities, abgedruckt in: Human Rights Law Journal 12,1991, S.269 ff..)], markiert wohl das Optimum dessen, was im Minderheitenschutz durch ein zwischenstaatliches Abkommen zur Zeit erzielbar wäre. Im Kern versucht der Entwurf zwar nur, die politischen Prinzipien des Kopenhagen-Dokuments in eine rechtlich verbindliche Form zu gießen. Daß dabei für bestimmte Staaten einschneidende Vorgaben herauskämen, ist aber doch recht deutlich. So schreibt Art.8 des Entwurfes vor, daß in den Regionen, in denen die Minderheit einen 'beträchtlichen' ("substantial") Anteil der Bevölkerung ausmacht, die Staaten den Gebrauch der Minderheitensprachen im Verkehr mit den

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lokalen Behörden und Gerichten wie der staatlichen Verwaltung ermöglichen sollen. Der obligatorische staatliche Schulunterricht soll in diesen Gebieten nach Art.9 des Entwurfes für die Kinder der Minderheit Ausbildung in der Minderheitensprache umfassen. Soweit möglich, sollen auch Teile des allgemeinen Unterrichts in der Minderheitensprache erteilt werden. Soweit der Staat diesem Begehren aber aus finanziellen oder organisatorischen Gründen nicht nachkommen kann, ist den Kindern aus der Minderheit der Besuch minderheitenspezifischer Privatschulen zu ermöglichen. Die grundlegenden Forderungen eines funktionierenden Minderheitenschulwesens fanden damit erstmals ausdrückliche Aufnahme in den Text eines solchen Abkommensentwurfes (und die Schulfrage ist wohl mit das Zentralproblem des Minderheitenschutzes).

Doch beinahe noch wichtiger als die substantiellen Garantien des vorgeschlagenen Abkommens waren die Vorschläge zur Kontrollmaschinerie des Abkommens. Ein eigenes unabhängiges Expertenkomitee (nach dem Vorbild des Komitees nach der Anti-Folter-Konvention des Europarates) sollte über die Einhaltung des Abkommens wachen. Dieses Komitee sollte nicht nur die periodisch zu erstattenden Berichte der Staaten prüfen, sondern, nach Abgabe einer vorgehenden Unterwerfungserklärung, auch Beschwerden von Privatpersonen, Personengruppen und Nichtregierungsorganisationen nachgehen können und die Verletzung des Abkommens in den vorgelegten Fällen aussprechen dürfen.

Dies ging einigen wichtigen Mitgliedsstaaten des Europarates dann doch erkennbar zu weit. Nicht nur die inhaltlichen Vorgaben, die jeglicher Politik zwangsweiser Assimilation und damit dem Versuch nationaler 'Homogenisierung' einen Riegel vorgeschoben hätten, sondern insbesondere die Verfahrensregeln, die ein effektives Durchsetzungsinstrument für die Konvention geschaffen hätten, wurden als ein Angriff auf die so mühsam gewahrte staatliche (und nationale) 'Einheit' gesehen, die in bestimmten Staaten auch Westeuropas immer noch die ultima ratio staatlicher Politik darstellt. Eine 'unheilige Allianz' aus Frankreich, Griechenland und der Türkei sabotierte alle Versuche, die Konvention einer Staatenkonferenz vorzulegen und dann zur Unterzeichnung aufzu-

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legen - mit vordergründigen Argumenten, wie dem, hier werde schon wieder eine neue Institution geschaffen, obwohl man doch aus Kostengründen beschlossen habe, den Wildwuchs der Institutionen zu stoppen.

Als Kompromissidee wurde daraufhin vor allem von österreichischer Seite die Idee eines Zusatzprotokolls zur EMRK propagiert. Das Institutionensystem würde nicht neu geschaffen, sondern es hätte insoweit das schon bestehende Institutionensystem aus Europäischer Kommission für Menschenrechte und dem Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg genutzt werden können. Die inhaltlichen Garantien wurden vom Rechtsausschuß der Parlamentarischen Versammlung des Europarates etwas anders formuliert, aber im Kern wurden ähnlich weitreichende Vorgaben wie im Entwurf der 'Venedig-Kommission' vorgeschlagen, ja in der Formulierung war der Entwurf eines Zusatzprotokolls zum Teil sogar noch etwas weitgehender als der vorgängige Entwurf eines speziellen Minderheitenschutzabkommens. So sprach Art.8 Abs. l des Entwurfes [FN_5: Siehe Empfehlung 1201 (1993) der Parlamentarischen Versammlung des Europarates betr. ein Zusatzprotokoll zur EMRK über Minderheitenrechte vom 1.2.1993, abgedruckt in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift 1993, S.151 ff.] vom "Recht" der Minderheiten, "ihre Muttersprache zu lernen und an entsprechenden Schulen und staatlichen Erziehungs- und Ausbildungseinrichtungen, deren Standort die geographische Verteilung der Minderheit berücksichtigt, in ihrer Muttersprache unterrichtet zu werden". Art. 11 sah gar ein Recht vor, in "Regionen, in denen sie in der Mehrzahl sind", über "entsprechende kommunale oder autonome Verwaltungseinrichtungen oder einen besonderen Status zu verfügen".

Der Vorschlag tendierte nicht nur in seinen materiellen Garantien zu einer maximalistischen Position, die keinerlei Aussicht auf Akzeptanz hatte, sondern wies auch in seiner verfahrensrechtlichen Konstruktion deutliche Schwächen auf. Das Rechtsschutzsystem der EMRK ist heute schon völlig überlastet und hätte einen zusätzlichen Ansturm von Beschwerden in Minderheitenfragen nicht verkraften können. Zudem führt das Straßburger Verfahren zu verbindlichen Urteilen, in denen die Staaten wegen der von ihnen begangenen Völkerrechtsverletzungen formell zu Schadensersatz (und Änderungen der nationalen Rechtsordnung)

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verurteilt werden, und nicht nur - wie nach dem Entwurf der 'Venedig-Kommission' - zu Vorschlägen des Komitees, wie politisch Abhilfe zu schaffen sein könnte. Derartige Urteile wären aber für die widerstrebenden Staaten noch weniger hinnehmbar als die rein politische Bloßstellung durch ein spezielles Überwachungskomitee, wären noch gravierendere Einbrüche in die so sorgsam gehütete 'Souveränität' als der eher untergründige politische Druck, den das Komitee hätte ausüben können.

Der Wiener Europaratsgipfel vom Herbst letzten Jahres beschloß denn auch ein "Begräbnis Erster Klasse" für beide bisher erarbeiteten Konventionsentwürfe. Daß die Entwürfe am entschiedenen Widerstand der 'Hardliner'-Staaten scheitern würden, war schon im Vorfeld des Gipfels deutlich. Das Einlenken einiger bisher die Projekte unterstützenden Staaten wie Deutschland, die die außenpolitische Zusammenarbeit im Rahmen der Europäischen Union nicht durch 'Nebensächlichkeiten' wie den Minderheitenschutz getrübt sehen wollten, ersparte den Gegnern eines ernsthaften völkerrechtlichen Minderheitenschutzes dann auch noch die eindeutige Zuweisung der Verantwortlichkeit für das Scheitern, also die öffentliche Brandmarkung als 'minderheitenfeindlich', wurde das Fallenlassen der Konventionsentwürfe doch als positiver Neuansatz verkauft. Wie das vom Wiener Gipfel erteilte Mandat zur Ausarbeitung einer Rahmenkonvention aber in absehbarer Zeit zu einem befriedigenden Abkommen über Fragen des Minderheitenschutzes führen soll, obwohl erkennbar ist, daß eine Gruppe von auf 'nationale Einheit' und Homogenität fixierten Staaten jedes neue Konventionsprojekt zu Fall bringen wird, bleibt ein Rätsel, das vom Europarat nur schwer aufzulösen sein wird.

Nur am Rande erwähnt sei hier die zugleich vom Europarat verabschiedete und zur Zeichnung aufgelegte 'Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen [FN_6: Abgedruckt in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift 1993, S. 154 ff.].
Zwar befaßt sich auch diese Konvention mit Problemen des Minderheitenschutzes (in der Form des Schutzes der Minderheitensprachen). Das Abkommen verfolgt allerdings einen sogen. 'Menü-Approach', d.h. die Staaten müssen aus einer gan-

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zen Liste von Schutzvorkehrungen eine bestimmte Mindestanzahl von Maßnahmen heraussuchen und auf die von ihnen als Minderheiten- oder Regionalsprachen deklarierten Sprachen anwenden. Da die Staaten in aller Regel dazu tendieren, das von ihnen sowieso schon praktizierte Maßnahmenpaket aus dem 'Menü' herauszuziehen und als von ihnen akzeptierten Schutzstandard zu deklarieren, ist von der Charta nur wenig substantieller Fortschritt im Minderheitenschutz zu erwarten, einmal davon abgesehen, daß die Staaten mit der konstitutiven Erklärung, auf welche Minderheitensprachen die Maßnahmen anwendbar sein sollen, es in der Hand haben, bestimmte Problemfälle völlig aus der Anwendung des Abkommens auszuschließen. Da ein Staat wie Frankreich bekanntlich nach offiziellem Bekunden keine nationalen Minderheiten hat, und Griechenland sowie die Türkei nur die ausdrücklich im Lausanner Vertrag als Minderheiten erwähnten Gruppen anerkennen, sind gerade von den Problemstaaten insoweit keine ernsthaften Bemühungen um Verbesserung der Stellung der Minderheiten zu erwarten. Im Gegenteil: Mit dem 'Menü-Approach' der Konvention gestattet man ihnen geradezu eine Art Etikettenschwindel, können sie doch das Abkommen ratifizieren, ohne in der Folge ernsthafte Schritte in Richtung Minderheitenschutz unternehmen zu müssen.

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5. Minderheiten und die Struktur europäischer Staatlichkeit

Die Bilanz der jüngsten Bemühungen um eine Verbesserung des völkerrechtlichen Schutzes der Minderheiten fällt also düster aus. Die Staaten Westeuropas sind zur Zeit dabei, eine historisch einmalige Chance zu vergeben, die Staatenordnung Gesamteuropas im Sinne der Toleranz und des Miteinander der Nationen und Volksgruppen zu prägen. Jahrelang fragten die Reformstaaten Mittel- und Osteuropas, zu einer Verbesserung des Minderheitenschutzes gedrängt, nach einer Art 'gemeineuropäischen Grundstandards', an dem sie sich orientieren könnten. Die Abkommensentwürfe, die dieser Funktion in nahezu idealer Weise hätten entsprechen können, scheiterten aber am Dissens innerhalb des alten Westens, am Unwillen wichtiger west-(bzw. zum 'Westen' gerechneter südost-)europäischer Staaten, vom Ideal des homogenen 'nationalen Einheitsstaates' Abschied zu nehmen. Die Forde-

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rung nach Minderheitenschutz ist in der Gefahr, wieder - wie in der Zwischenkriegszeit - zu einem Spielball machtpolitischer Intrigen zu werden, zu einer als willkürlich empfundenen, da nur in bestimmten Einzelfällen erhobenen Forderung, die die Mächtigen gegenüber den Schwachen aufstellen, ohne sie für sich selbst zu akzeptieren. Als legitimes Grundprinzip europäischer Staatsstruktur wird sie so aber kaum Anerkennung finden können.

Dahinter steht die Erblast der Nationalstaatsidee. Zwar handelt es sich bei diesem Widerstreben gegen Minderheitenschutz, der ja immer auch Delegation von Befugnissen an Organisationen der Minderheit bedeutet, zunächst um eine Machtfrage - die zentralen Bürokratien geben nur äußerst ungern Macht an regionale oder lokale Instanzen ab, akzeptieren auch nur ungern Abweichungen von der allgemeinen Norm. In erster Linie ist das Hindernis aber wohl ideologischer Art. Viele Politiker, Bürokraten, auch Teile der Bevölkerung aus den 'Staatsnationen' haben die Idee der 'nationalen Einheit', des 'homogenen Volkskörpers' so verinnerlicht, daß es ihnen schwerfällt, den Gedanken der "polyethnischen Nation" zu akzeptieren, als die nahezu jedes große europäische Staatsvolk in der Realität zu beschreiben ist. Wir haben es hier - zugespitzt formuliert - mit einem degenerierten Kind der Französischen Revolution zu tun. Volkssouveränität und 'Willensnation' wurden im Zuge der Nationalstaatsbewegung in ein Projekt des 'nation-building' von oben verformt. Minderheiten sind ein Stachel im Fleische dieses Projektes, verweisen sie doch allein durch ihre Existenz darauf, daß die 'Nation' ein Kunstprodukt ist, ein nirgends völlig gelungenes Artefakt sogar. Kaum irgendwo ist die Einschmelzung der für das vormoderne Europa so charakteristischen ethnisch-kulturellen Vielfalt so perfekt zum Abschluß gebracht worden, daß nicht Reste der vormodernen Regionalkulturen und Volksgruppen verblieben wären.

Das Projekt des 'Nationalstaats' kann aber in der letzten Konsequenz keine Pluralität der Kulturen dulden. Wie der große britische Historiker Lord Acton schon 1862 warnte: "Der größte Feind der Rechte der Nationalitäten ist die moderne Theorie von der Nation. Indem sie Staat und Nation auf der theoretischen Ebene gleichsetzt, stuft sie die anderen Volksgruppen, die innerhalb der Grenzen des Staates leben, zu reinen

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Störfaktoren herab. Sie kann deren Gleichberechtigung mit der herrschenden Nation nicht zulassen, die den Staat konstituiert, weil der Staat dann aufhören würde, national zu sein." [FN_7: John Emerich Edward Dalberg-Acton, Nationality, zuerst erschienen in: The Home and Foreign Review l, 1862, S.146 ff., nachgedruckt in: ders., Essays on 1-reedom and Power, herausgeg. v. G. Himmelfarb, Boston 1949, S. 166 ff.]
Je nach Grad der Humanität und Zivilisation werde der Nationalstaat folglich immer danach trachten, die so zu Minderheiten erklärten Völker und Kulturen in Abhängigkeit zu bringen, zu marginalisieren, ja sie kulturell oder gar physisch auszulöschen - leider überaus prophetische Worte.

Als Fazit könnte man formulieren: Das Konstrukt des Nationalstaats ist in seiner Funktion als Friedensordnung gescheitert. Doch zugleich ist der Nationalismus quicklebendig, zumindest in dem allseits verbreiteten Bewußtsein der Zusammengehörigkeit aus gemeinsamer Geschichte, Kultur und Sprache. Wir sollten den Rückzug auf den Raum sprachlicher, kultureller, religiöser Gemeinsamkeit auch nicht vorschnell als Atavismus verurteilen. In einer Zeit raschen Wandels, der die Menschen zu überfordern droht, steckt in diesem Rückzug auf die 'überschaubare Gemeinschaft' etwas Unvermeidliches, ja unter Umständen gar etwas Positives. In vielen Staaten Mittel- und Osteuropas ist die Verbundenheit aus der gemeinsamen Geschichte und Kultur, aus der 'Nation', eine der letzten Kräfte, die noch Solidarität zu stiften vermag. Es sollte uns darum gehen, diese Kraft vernünftig einzubinden, sie 'gemeinschaftsverträglich' zu machen. Hier läge die Aufgabe eines richtig verstandenen Minderheitenschutzes, der das Miteinander mehrerer 'Nationalitäten' in einem gemeinsamen Staat zu einer positiven Kraft umformen könnte. Was Carl Jakob Burckhardt vor Jahrzehnten mit Blick auf das immer aktueller werdende Thema Europa formulierte, gilt auch für den Einzelstaat: "Jede nivellierende Tendenz, sei sie politisch, religiös oder sozial, ist für unseren Kontinent lebensgefährlich. Was uns bedroht, ist die Zwangseinheit, was uns rettet, ist unsere Vielfalt."

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