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TEILDOKUMENT:
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I. Minderheitenschutz als Herausforderung an das Recht
Hans Alexy
Integration und Minderheitenschutz - Überlegungen aus Anlaß der Diskussion um die Verankerung des Minderheitenschutzes im Grundgesetz
Infolge von Arbeitsimmigration und Familiennachzug, aber auch der Aufnahme von Flüchtlingen ist im Laufe des letzten Vierteljahrhunderts in der Bundesrepublik Deutschland eine bis dahin nicht vorhandene ethnische Vielfalt entstanden. Der Begriff der "multikulturellen Gesellschaft" mag etwas übertrieben sein, jedenfalls für die Bundesrepublik Deutschland als Ganzes gesehen. Er bezeichnet aber durchaus treffend, daß in kultureller Hinsicht einschneidende Änderungen eingetreten sind. Vergleichbare Entwicklungen sind in verschiedenen anderen Staaten Westeuropas zu verzeichnen.
Im öffentlichen Bewußtsein wird dieser Sachverhalt allerdings vielfach verdrängt, wie auch die Tatsache der - jedenfalls faktischen - Einwanderungsgesellschaft selbst. Die Abwehrreaktionen gegen den Begriff der multikulturellen Gesellschaft belegen das. Bei derzeit knapp sieben Millionen Ausländern, von denen ein erheblicher Teil sich schon langjährig hier aufhält und die Bundesrepublik Deutschland als Lebensmittelpunkt ansieht, ist diese Verdrängung nicht verständlich.
Ethnische Vielfalt stellt nicht nur die Politik vor neue Aufgaben, sondern auch das Recht. Zeigen doch Gegenwart und Vergangenheit, daß ethnische Vielfalt einerseits zur erheblichen gesellschaftlichen Bereicherung beitragen kann, andererseits aber auch ein ganz außerordentliches Konfliktpotential darstellen kann.
Die Befriedungsfunktion des Rechts ist in besonderer Weise gefordert, wenn eine ethnische Minderheit einer ethnischen Mehrheit gegenübersteht. In dieser Situation besteht nach aller Erfahrung ein Schutzbedürf-
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nis der Minderheit. Es sind in diesem Zusammenhang unterschiedliche rechtliche Instrumente und Rechtsinstitute entwickelt worden, die sich im wesentlichen wohl auf zwei Grundmuster zurückführen lassen: den menschenrechtlichen und den gruppenrechtlichen Ansatz.
1. Schutz der Menschenrechte
Der menschenrechtliche Ansatz, in dessen Mittelpunkt das Individuum mit seinen Rechten und Pflichten steht, ist vom Gleichheitsgedanken geprägt. Den entscheidenden Gesichtspunkt bringt nach wie vor unübertroffen Art. l der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10.12.1948 zum Ausdruck. Dort heißt es in Schnörkel loser Entschiedenheit: "Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Rechten geboren. Sie sind mit Vernunft und Gewissen begabt und sollen einander im Geiste der Brüderlichkeit begegnen." Die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 04.11.1950, auf die sich die Mitgliedstaaten des Europarats verpflichtet haben, geht von demselben Ausgangspunkt aus. Strikte Gleichberechtigung und das Verbot jeglicher Diskriminierung aufgrund der Zugehörigkeit zu einer Minderheit bilden das Thema des menschenrechtlichen Ansatzes. Da rechtlicher Anknüpfungspunkt stets der einzelne Angehörige der Minderheit ist, wird auch von einem individual-rechtlichen Konzept gesprochen.
Eine zentrale Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vom 07.03.1966 zu, das sich in einem umfassenden Sinn die Beseitigung staatlicher und gesellschaftlicher Diskriminierungen zum Ziel gesetzt hat und dabei einen durchaus weiten Begriff der "Rasse" gebraucht. Das Übereinkommen erstreckt sich auf Diskriminierungen aufgrund "der Rasse, der Hautfarbe, der Abstammung, dem nationalen Ursprung oder dem Volkstum" (Art. 1 Abs. 1). Einen weiteren Meilenstein in der internationalen Rechtsentwicklung stellt der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966 dar. Art. 26 des Paktes statuiert nochmals den fundamentalen Grundsatz der Rechtsgleichheit und des Diskriminierungsverbotes. Art. 27 bestimmt, daß in Staaten mit ethnischen, religiösen oder sprachlichen
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Minderheiten "Angehörigen solcher Minderheiten nicht das Recht vorenthalten werden darf, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen". Diese Vorschrift stellt die Gemeinschaftsbezogenheit des Menschen in Rechnung, ein gerade für Minderheiten unverzichtbares Element, hält aber zugleich am individualrechtlichen Ansatz fest. Sie verleiht den Angehörigen von Minderheiten einen Abwehranspruch gegen jeden Versuch der Zwangsassimilation. Nach überwiegender Ansicht können sich auch seit längerem in einem Staat ansässige Ausländer auf sie berufen.FN_1
Zu Recht ist festgestellt worden, daß der Minderheitenschutz nach dieser Konzeption mehr oder weniger im Menschenrechtsschutz aufgehtFN_2.
2. Der gruppenrechtliche Ansatz
Genau an diesem Punkt setzt der gruppenrechtliche Ansatz an, der Minderheitenschutz nur wirksam in einem Gruppenschutz verwirklicht sieht. Danach besteht das Ziel des Minderheitenschutzes darin, die Eigenart der jeweiligen Minderheitengruppe zu bewahren, die Gruppe also als solche zu erhalten. Der Staat sei verpflichtet, durch Schutz und Fördermaßnahmen auf dieses Ziel hinzuwirken; insoweit bestehe eine staatliche Bestandsgarantie für die Minderheit, die durch positive Gewährleistungsmaßnahmen zu erfüllen sei.FN_3 Vertreter dieses Ansatzes halten das Gleichberechtigungskonzept für bei weitem nicht ausreichend. Gruppenschutz verlange vielmehr eine Vorzugsstellung der Minderheit innerhalb der von der Mehrheit bestimmten Staats- und Rechtsordnung, verlange ihre Privilegierung gegenüber der Mehrheitsbevölkerung, nur so lasse sich die jeweilige Eigenart bewahren. Gefordert wird eine Sonderstellung insbesondere im Erziehungswesen, bei der politischen Repräsentation und beim amtlichen Gebrauch der Sprache. Wo die Voraussetzungen dafür gegeben seien, sei entweder die territoriale Autonomie oder die personale Autonomie für die Minderheit zu verwirklichen. Vertreter des gruppenrechtlichen Ansatzes betonen häufig, daß es ihnen allein um den Schutz der alteingesessenen Minderheiten gehe. Zwingend
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ist eine solche Beschränkung indes nicht. Spätestens nach ihrer Einbürgerung wird sich für zugewanderte Minderheiten die Frage stellen, weshalb sie vom Gruppenschutz ausgeschlossen bleiben sollen.
Der gruppenrechtliche Ansatz wurde insbesondere in der Völkerbundszeit entwickelt. Damals sind ausdifferenzierte Entwürfe erarbeitet worden, die teilweise auch in die Praxis umgesetzt werdenFN_4. Nach 1945 wurde es allerdings still um diese Konzeption. Erst seit Ende der 80er Jahre ist in breitem Raum eine Renaissance des gruppenrechtlichen Ansatzes erfolgt, zu der ganz wesentlich die Umwälzung in Osteuropa beigetragen hat. Thematisiert worden ist diese Position, die auf Vorarbeiten vor allem deutscher und österreichischer Staatsrechtslehrer zurückgreifen kannFN_5, insbesondere im KSZE-Prozeß sowie auf der Ebene des Europarats.
Insgesamt ist auf internationaler Ebene allerdings vieles offen und strittig. Das betrifft bereits die Grundsatzfrage, ob Minderheiten nicht bereits durch die allgemeinen und individuellen Menschenrechte ausreichend geschützt sind. Ein weiterer Streitpunkt betrifft die Stellung der durch Zuwanderung entstandenen neuen Minderheiten. Ist es gerechtfertigt, diese nach ihrer Einbürgerung anders zu behandeln als die seit langem ansässigen Minderheiten? Der Streit hat dazu geführt, daß das Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Europarats, das im Oktober 1993 in Wien stattfand, in der Minderheitenfrage nur zu einem Minimalkompromiß geführt hatFN_6. Bei diesem Gipfeltreffen wurde lediglich Einvernehmen darüber erzielt, "die Arbeit an der Redaktion eines Zusatzprotokolls aufzunehmen, das die EMRK im kulturellen Bereich durch Bestimmungen ergänzt, die individuelle Rechte, besonders für Angehörige nationaler Minderheiten, gewährleisten."
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II. Das Grundgesetz
1. Die Gleichheitsrechte
Das Grundgesetz hat sich klar für den Ansatz entschieden, in dessen Mittelpunkt das Individuum sowie der Gedanke der Gleichberechtigung steht. Dem Art. 1 Abs. 1 GG, der von der Unantastbarkeit der Würde des Menschen spricht, folgt in Art. 1 Abs. 2 GG ein Bekenntnis zu den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten. Die Nähe des Grundgesetzes zur Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom Dezember 1948 ist unverkennbar. Art. 3 Abs. 1 GG statuiert die Gleichheit "aller" Menschen vor dem Gesetz und Art. 3 Abs. 3 GG verbietet schließlich die Benachteiligung oder Bevorzugung u.a. wegen der "Abstammung", der "Rasse" oder der "Sprache"FN_7. Aus Art. 3 Abs. 3 GG folgt, daß der Verfassungsgeber durchaus das Vorhandensein von Minderheiten gesehen hat, er aber die damit aufgeworfenen Rechtsfragen durch strikte Gleichbehandlung und das Verbot jeglicher Diskriminierung gelöst sehen wollte.
Das Diskriminierungsverbot gilt selbstverständlich auch für Angehörige von Zuwandererminderheiten, und zwar auch, wenn sie rechtlich noch den Status eines Ausländers besitzen. In etlichen gesellschaftlichen Bereichen wird man die gebotene Rechtsgleichheit als weitgehend verwirklicht ansehen können.FN_8 In anderen Bereichen besteht demgegenüber noch Handlungsbedarf. Hier setzt die in jüngster Zeit verstärkt erhobene Forderung nach einem Anti-Diskriminierungsgesetz anFN_9. Für ein solches Gesetz mag einiges sprechen. Es sollte aber immer bedacht werden, daß gesellschaftliche Diskriminierung stets Folge von ethnischen Vorurteilen ist. Solchen Vorurteilen ist mit den Mitteln des Rechts nur eingeschränkt beizukommen. Viel wichtiger ist in diesem Zusammenhang die Rolle der Schule, der Medien, der Politik und nicht zuletzt der praktischen inter-ethnischen Erfahrung.
Das entscheidende Defizit besteht überdies darin, daß die große Mehrheit der Zuwanderer noch keine staatsbürgerliche Gleichheit genießt. Der Ausländerstatus schließt die Betreffenden, auch wenn der Lebensmittelpunkt eindeutig seit langem in der Bundesrepublik Deutschland
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liegt oder sie sogar hier geboren und aufgewachsen sind, von der Wahrnehmung der elementaren staatsbürgerlichen Rechte aus. Zwar verbietet Art. 3 Abs. 3 GG nicht, dieses Recht den Staatsangehörigen vorzubehalten. Gleichwohl ist hiermit ein Spannungsverhältnis bezeichnet. Auf das überholte Staatsangehörigkeitsrecht der Bundesrepublik Deutschland, auf das dieser Zustand beruht, wird an anderer Stelle zurückzukommen sein.
2. Die Freiheitsrechte
Andererseits garantiert der Grundrechtskatalog mit seinen umfassenden Freiheitsverbürgungen den Angehörigen zugewanderter Minderheiten das Recht, ungehindert - und zwar unabhängig von der Staatsangehörigkeit - nach ihrer Eigenart zu leben. Hervorzuheben sind etwa das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG), die Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG), die Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) und das elterliche Erziehungsrecht (Art. 6 Abs. 2 GG). Dabei bilden die Rechte des Individuums stets den Ausgangspunkt, andererseits übersieht ebenfalls das Grundgesetz nicht die Gemeinschaftsbezogenheit des Menschen. So ist etwa für die Glaubensfreiheit völlig unstrittig, daß Art. 4 Abs. 2 GG das Recht zum Zusammenschluß zu einer religiösen Gemeinschaft einschließt. Das Grundrecht auf Meinungsfreiheit wird zurecht als Grundrecht auf Kommunikation bezeichnet. Insgesamt gehen die Gewährleistungen von Art. 27 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte nicht über das hinaus, was den Angehörigen von Minderheiten in der Bundesrepublik Deutschland auf diese Weise bereits von Verfassungs wegen zusteht.
Die Rechtsprechung hat gerade in jüngster Zeit unter Beweis gestellt, daß sie durchaus bereit ist, Angehörigen auch zugewanderter Minderheiten im Konfliktfall wirksamen Grundrechtsschutz zu leisten. So hat das Bundesverwaltungsgericht im August 1993 einer 13jährigen Schülerin islamischen Glaubens einen Anspruch auf Befreiung vom koedukativen Sportunterricht zuerkanntFN_10. Die Schüler bzw. ihre Eltern hatten geltend gemacht, die Teilnahme an einem gemeinsamen Sportunterricht
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für Mädchen und Jungen würde im Hinblick auf die Bekleidungsvorschriften des Korans zu einem schweren Gewissenskonflikt führen. In diesem Zusammenhang ist aufschlußreich, daß es etwa zu einem sog. Kopftuchstreit, wie er vor einiger Zeit die Öffentlichkeit Frankreichs aufgerüttelt hat, in Deutschland nicht gekommen ist. Von vornherein stand außer Frage, daß islamische Mädchen die Schule mit einem Kopftuch bekleidet besuchen dürfen.
Im Februar 1992 hatte das Bundesverwaltungsgericht über die Zulässigkeit eines islamischen Betsaals mit Koranschule in einem allgemeinen Wohngebiet zu entscheiden. Nachbarn hatten geltend gemacht, daß wegen des frühen Beginns - bei Sonnenaufgang - und des späten Endes der Gottesdienste - bei Sonnenuntergang - erhebliche Störungen zu erwarten seien. Das Bundesverwaltungsgericht ist diesem Einwand nicht gefolgt und hat dem um eine Baugenehmigung nachsuchenden Islamischen Verein einen Anspruch auf eine solche Genehmigung zuerkannt.FN_11
Eine interessante Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem vergangenen Monat mag das Bild abrunden. Das Bundesverfassungsgericht hat ausländischen Mietern unter bestimmten Voraussetzungen gegenüber ihren Vermietern einen Anspruch auf Anbringung einer Parabolantenne, der sog. Satellitenschüssel, zugebilligt. Wenn eine solche Parabolantenne nötig sei, um dauernd in Deutschland lebenden Ausländern Informationsquellen aus der Heimat zu erschließen, müsse die Nutzung dieser Anlage ermöglicht werden, sonst sei das Grundrecht auf Informationsfreiheit wertlos.FN_12
Die besondere Akzentuierung der Freiheits- und Gleichheitsrechte verleiht dem Grundgesetz ein ausgesprochen minderheitenfreundliches Gepräge, allerdings, das sei nochmals hervorgehoben, auf der Basis eines individualrechtlichen Ansatzes. Der Gedanke eines Gruppenschutzes für Minderheiten oder gar einer staatlichen Bestandsgarantie ist dem Grundgesetz bislang fremd.
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III. Die Vorschläge zur Ergänzung des Grundgesetzes
Dieser Befund führt dazu, daß jede Minderheitenbestimmung, um die das Grundgesetz ergänzt werden soll, sich zwei Fragen stellen lassen muß. Die erste Frage lautet, ob die Grundgesetzänderung als Annäherung an den oben skizzierten gruppenrechtlichen Ansatz zu verstehen ist. Die zweite Frage betrifft den Personenkreis, der unter die gruppenrechtlichen Vergünstigungen fallen soll.
1. Schutz nur für alteingesessene Minderheiten
Derzeit werden im wesentlichen zwei Vorschläge für eine Grundgesetzänderung diskutiert. Ein vor einigen Wochen aus der CDU/CSU-Fraktion gemachter Vorschlag hat folgenden Inhalt: "Der Staat schützt und fördert die in angestammten Siedlungsgebieten der Bundesrepublik Deutschland ansässigen nationalen Minderheiten deutscher Staatsangehöriger.FN_13" Dieser Vorschlag ist, indem er eine staatliche Schutz- und Förderungspflicht statuiert, eindeutig gruppenrechtlich ausgerichtet. Begünstigt werden jedoch nur die alteingesessenen Minderheiten, die Vorschrift zielt also auf die Sorben in Brandenburg und Sachsen sowie die Dänen in Nordschleswig. Hierbei handelt es sich jeweils um Minderheiten mit deutlich unter 100.000 Angehörigen. Nicht erfaßt werden die Sinti und Roma, weil denen ein angestammtes Siedlungsgebiet fehlt.
Die Einwände gegen diesen Vorschlag betreffen, abgesehen von der soeben genannten Ungleichbehandlung, zunächst die Erforderlichkeit der Regelung. Gruppenrechtliche Schutzbestimmungen zugunsten der Sorben und Dänen finden sich nämlich bereits in den Landesverfassungen Sachsens, Brandenburgs und Schleswig-HolsteinsFN_14. Diese werden im allgemeinen, offenbar auch von den Betroffenen selbst, als ausreichend angesehen. Überdies ist folgendes zu bedenken: Die genannten landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen lassen sich ausreichend mit der Grenzlage der betreffenden Minderheiten bzw. aus dem historischen Kontext begründen. Eine im Grundgesetz verankerte bundesverfassungsrechtliche Regelung würde einen zusätzlichen Rechtfertigungsbedarf auslösen.
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Verfassungspolitisch ist zu fragen, ob eine derartige bundesverfassungsrechtliche Privilegierung der alteingesessenen Minderheiten in einer Zeit, in der die Bundesrepublik Deutschland sich in erster Linie vor die Aufgabe gestellt sieht, die Integration neu zugewanderter Minderheiten zu bewerkstelligen, die richtigen Signale setzt. Dem Vorschlag der CDU/CSU-Fraktion haftet etwas Rückwärtsgewandtes an. Außerordentlich problematisch erscheint auch das Argument, eine derartige Minderheitenbestimmung sei erforderlich, um die Bemühungen der Bundesrepublik Deutschland um eine Verbesserung der Lage der deutschen Minderheiten in Osteuropa zu unterstützen. Bereits die Logik dieses Arguments scheint zweifelhaft. Überdies würde ein derartiges Kalkül die Vorschrift von vornherein mit dem Odium des Taktischen belasten. Das dürfe auch nicht im Sinne der Minderheiten sein, die durch sie privilegiert werden sollen.
2. Der Vorschlag der Verfassungskommission
Aber auch der Vorschlag, den die Verfassungskommission unterbreitet hat, wirft Fragen auf. Dieser Vorschlag hat folgenden Wortlaut: "Der Staat achtet die Identität der ethnischen, kulturellen und sprachlichen Minderheiten".
Die Vorschrift ist in ihrem Regelungsgehalt relativ unklar. Es ist u.a. von einem dilatorischen Formelkompromiß gesprochen worden.FN_15 Ein Blick auf die Auseinandersetzungen, die in der Verfassungskommission gerade mit dieser Vorschrift verknüpft waren, läßt dieses Urteil nachvollziehbar erscheinenFN_16. Die Unklarheiten werden, das ist vorhersehbar, Auslegungsstreitigkeiten geradezu provozieren.
Das betrifft zunächst die Frage, welcher Personenkreis von dieser Vorschrift erfaßt wird. Für eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf alteingesessene Minderheiten gibt der Wortlaut des Art. 20 b GG nichts her. Jedenfalls nach ihrer Einbürgerung wird man zugewanderten Minderheiten deshalb kaum vom Anwendungsbereich der Regelung ausnehmen können. Und daß es in Zukunft in erheblichem Umfang zu Einbürgerungen kommen wird, wird man als gesichert ansehen können.
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Möglicherweise wird man auch Ausländern, die seit längerem in der Bundesrepublik ansässig sind und hier ihren Lebensmittelpunkt haben, zum Kreis der Begünstigten zählen können.
Im Mittelpunkt der Auslegungsstreitigkeiten wird aber voraussichtlich die Frage stehen, ob das Achtensgebot des Art. 20 b GG einen - wie auch immer gearteten - gruppenrechtlichen Inhalt besitzt. Dagegen spricht zwar, daß der zunächst vorgesehene Satz 2 der Vorschrift, der ausdrücklich eine Schutz- und Förderungspflicht des Staates zugunsten von Minderheiten mit deutscher Staatsangehörigkeit vorsah, in der Abschlußabstimmung der Verfassungskommission fallen gelassen wurde. Gleichwohl ist zu erwarten, daß auch das als Staatszielbestimmung ausgestaltete Achtensgebot Anknüpfungspunkt für gruppenrechtliche Argumentationen sein wird. Die sprachliche Fassung der Vorschrift, in der - entgegen der international üblichen Sprachregelung - nicht von den "Angehörigen der Minderheiten", sondern lediglich von den "Minderheiten" die Rede ist, und in der es nicht um den Schutz von Rechten, sondern um die Achtung der "Identität" geht, wird ein solches Anknüpfen erleichtern.
Es spricht alles dafür, daß sich derartige Argumentationen vor allem auf die durch Zuwanderung entstandenen neuen Minderheiten beziehen werden, sind doch die seit langem ansässigen Minderheiten der Sorben und Dänen, wie gerade dargelegt, durch die entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Regelungen ausreichend abgesichert. Für eine Ausdehnung des Gruppenschutzes auf eingewanderte Minderheiten scheint auf den ersten Blick sogar einiges zu sprechen. Die wirtschaftliche Lage der Zuwanderer ist häufig unbefriedigend. Die gesellschaftliche Akzeptanz ist vielerorts unzureichend. In dieser Situation erscheint der Gedanke, durch gruppenrechtliche Vergünstigungen eine Verbesserung der Lage zu erzielen, naheliegend. Erlittene Ungerechtigkeiten und Kränkungen könnten in dem Verlangen nach Gruppenschutz ihren Ausdruck finden. Nicht umsonst klingen in der aktuellen Diskussion um den Begriff des Multikulturalismus auch durchaus gruppenrechtliche Überlegungen an.
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IV. Minderheitenschutz und Integration
Zur Zeit läßt sich nicht übersehen, welche endgültige Fassung Art. 20 b GG annehmen wird. Unabhängig hiervon zeigt die aktuelle Diskussion um die Verankerung des Minderheitenschutzes im Grundgesetz aber Probleme auf, die dringend der öffentlichen Diskussion bedürfen. Es geht dabei um die Frage der Integration neu zugewanderter ethnischer Minderheiten. Behindern oder fördern Gruppenrechte deren Integration? Da der gruppenrechtliche Ansatz in seinem Kern auf die Bewahrung der Eigenart der jeweiligen Gruppe zielt, scheint einiges für die Annahme eines Integrationshindernisses zu sprechen. Vorschnelle Antworten sind jedoch fehl am Platz. Es besteht vielmehr aller Anlaß, an dieser Stelle über den Begriff der Integration nachzudenken, der durchaus ein verfassungsrechtliches Gehalt besitzt.
1. Integration als Anpassung
Integration kann als Forderung nach Anpassung verstanden werden, als Forderung nach Aufgabe der bisherigen Kultur und Übernahme der Minderheitskultur. Wird dem Begriff des Staatsvolkes überdies ein ethnischer Inhalt unterlegt, läuft dies auf das an die Zuwanderer gerichtete Verlangen hinaus, sich in die bestehende Gemeinschaft "einzugliedern". Grundlage derartiger Forderungen ist die Vorstellung eines ethnisch homogenen Staatsvolkes, das Konzept des ethnisch begründeten Nationalstaats. Würde es sich bei der Bundesrepublik Deutschland um einen derartigen Nationalstaat handeln - mit der Tendenz zur Vereinnahmung der als Fremdkörper betrachteten ethnischen Minderheiten -, gewönnen gruppenrechtliche Überlegungen zum Schutz der Zuwanderer in der Tat an Plausibilität. Es gibt nämlich zahlreiche Hinweise darauf, daß ein innerer Zusammenhang zwischen ethnisch begründetem Nationalstaat und dem Bedürfnis nach Gruppenrechten für ethnische Minderheiten besteht. Die Geschichte des Minderheitenrechts zeigt, daß Gruppenschutz für ethnische Minderheiten stets dann zum Thema wird, wenn die Ethnizität der Mehrheit zur Staatsdoktrin aufsteigtFN_17. In dieser Situation kann Gruppenschutz für ethnische Minderheiten unter Umständen eine durchaus angemessene Abwehr- und Überlebensstrategie darstellen, da
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anders der gegen die Minderheit gerichtete Assimilierungsdruck kaum abgewendet werden kann.
2. Toleranzgebot und ethnische Vielfalt
Gelegentlich wird auch für die Bundesrepublik Deutschland mehr oder weniger unausgesprochen von der Doktrin des ethnisch begründeten Nationalstaats ausgegangen. Diesem Standpunkt muß entschieden widersprochen werden. Das Grundgesetz ist primär menschenrechtlich begründet. Es stellt den Einzelmenschen in den Vordergrund und nicht das ethnische Kollektiv. Man wird durchaus behaupten können, daß das Grundgesetz in diesem Sinne "ethnisch neutral" ist. Zwar fand der Verfassungsgeber bestimmte ethnische Verhältnisse vor, die er auch zur Kenntnis genommen hat. Er hat diese Verhältnisse aber nicht - und dieser Gedanke ist entscheidend - festgeschrieben. Soweit das Grundgesetz an verschiedenen Stellen - etwa in der Präambel oder im Grundrechtskatalog - von den "Deutschen" spricht, wird damit nicht eine vorpolitische Volksgemeinschaft in den Verfassungsrang erhoben, sondern allein der Staatsbürgerstatus positiv umschrieben. Die in Art. 116 Abs. 1 GG vorgenommene Begriffsbestimmung des "Deutschen", bei der es sich um eine durch die Notzustände der Nachkriegszeit bedingte Übergangsregelung handelt, die unter eine umfassende Regelungsbefugnis des einfachen Gesetzgebers gestellt wurde, ist geradezu ein Beleg für den Pragmatismus des Verfassungsgebers in dieser Frage.FN_18 Die ethnische Neutralität des Grundgesetzes findet insoweit deutliche Parallelen in der religiösen Neutralität der Verfassung.
Es ist in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, daß das Grundgesetz sich bewußt in die Tradition der bewährten republikanischen Verfassungsstaaten stellen wollte, deren Grundlage gerade nicht die Ethnizität ist. Entscheidendes Kennzeichen dieser Staaten ist vielmehr, daß die Integrierung des Staatsvolkes nicht ethnisch oder religiös erfolgt, sondern bürgerschaftlich. Der Neutralität des Grundgesetzes gerade in ethnischen Fragen liegen bittere historische Erfahrungen zugrunde, die ihren tragischen Höhepunkt in den Jahren 1933 bis 1945 fanden. Das Verhältnis der unterschiedlichen ethnischen und auch religiösen Orien-
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tierungen wird statt dessen unter der Geltung des Grundgesetzes durch das Toleranzprinzip und das Diskriminierungsverbot geprägtFN_19.
Die Erfahrung lehrt, daß eine solchermaßen offene Gesellschaft, jedenfalls auf längere Frist gesehen, den ethnischen Unterschieden und religiösen Differenzen die Schärfe nimmt. Sie führt zu einer gewissen Vereinheitlichungstendenz. Es wäre aber ganz falsch, diese Vereinheitlichungstendenz mit der Zwangshomogenisierung gleichzusetzen, die in ethnisch begründeten Nationalstaaten üblich ist. Die Angleichung erfolgt in einer offenen Gesellschaft vielmehr in einem dynamischen gesellschaftlichen Integrationsprozeß. Die Integration ist dabei als behutsamer, wechselseitiger Prozeß zu verstehen, in den beide Seiten "Eigenes" einbringen. Zwar ist die Richtung der Integration bei Mehrheits-/Minderheitsverhältnissen im allgemeinen vorstrukturiert, nämlich in Richtung auf die Mehrheit. Das schließt aber keineswegs aus, daß auch die Mehrheitskultur entscheidende Impulse durch die Integration der Minderheitskultur erhält. Das Ergebnis ist, um einem weiteren Mißverständnis vorzubeugen, nicht eine uniforme Einheitskultur, sondern eine reiche, auf einer Vielzahl persönlicher Lebensentwürfe beruhende Gesellschaft.
Die Soziologie inter-ethnischer Beziehungen, die in der Bundesrepublik Deutschland im Entstehen begriffen ist, sowie die Geschichte bieten hierfür zahlreiche BelegeFN_20. Danach ist zunächst festzuhalten, daß auch kollektive Identitäten einem ständigen Wandel unterworfen sind. Das Festhalten an einer bestimmten kollektiven Identität, der Versuch, diese im geschichtlichen Prozeß zu fixieren, ist nur um den Preis der Abschließung möglich, des aufgezwungenen oder freiwilligen Ghettos. Weiter gibt es zahlreiche Anhaltspunkte dafür, daß die behutsame (Selbst-)Integration von Minderheiten unter bestimmten Voraussetzungen ein erhebliches gesellschaftliches Erneuerungspotential freisetzen kannFN_21. Schließlich müssen die - sich daraus über Generationen erstreckende - Dauer sowie auch die möglichen Verwerfungen dieses Integrationsprozesses in Rechnung gestellt werden, der eben, weil er auf Gewalt und Druck verzichtet, vor zeitweiligen Rückschlägen nicht gefeit ist.
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3. Gruppenschutz und offene Gesellschaft
Staatlicher Gruppenschutz für ethnische Minderheiten würde sich diesem Prozeß entgegenstemmen und damit der Idee der offenen Gesellschaft widersprechen. Ein Minderheitenkonzept, dessen Ziel in der Konservierung der ethnischen Eigenart besteht oder das auch nur die Ethnizität als Differenzierungsmerkmal für staatliches Handeln zuläßt, muß in einer offenen Gesellschaft anachronistisch wirken. Das Beispiel von Personen mit nicht eindeutiger ethnischer Orientierung verdeutlicht das. In der Vergangenheit verwendeten Volkstumspolitiker für solche Personengruppen, die sich - gewollt oder ungewollt - der Zuordnung der einzelnen Volksgruppen entzogen, die Bezeichnung "schwebendes Volkstum". Sie sahen in solchen Personen ein Greuel, weil die eigenen Reihen auf diese Weise geschwächt wurden und Vorbilder für andere entstehen konnten. Nach dem Konzept der offenen Gesellschaft ist aber eine nicht von vornherein eindeutige ethnische Zuordnung ein durchaus normales Verhältnis.
Dieses Beispiel weist auf einen entscheidenden Punkt hin. An Ethnizität geknüpfte Gruppenrechte bergen stets die Gefahr einer ethnischen Regression bzw. einer Verfestigung ethnischer Abgrenzungen in sich. Die ethnische Abkapselung und eine über Generationen hinweg bestehende ethnische Minderheitenlage wären die Folge. In der Diskussion um den Multikulturalismus, in der teilweise durchaus gruppenrechtlich argumentiert wird, ist wiederholt auf diesen Gesichtspunkt hingewiesen wordenFN_22. Vernünftigerweise kann Multikulturalismus deshalb nur im Sinne des oben beschriebenen dynamischen gesellschaftlichen Integrationsprozesses begriffen werden.
Dieser Prozeß kann allerdings nur gelingen, darauf sei nochmals hingewiesen, wenn das Toleranzprinzip und das Diskriminierungsverbot strikt eingehalten werden. Beide Prinzipien "steuern" den dynamischen Integrationsprozeß und erzeugen die notwendige Fairness. Sie schaffen aber keineswegs einen Integrationsautomatismus. Dauer und Konfliktträchtigkeit des Integrationsprozesses hängen von weiteren Faktoren ab. Die wirtschaftliche Entwicklung spielt sicherlich eine bedeutende Rolle. Wichtig ist ferner, daß sich die Zuwanderung selbst als gesteuerter, poli-
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tisch verantworteter Vorgang darstellt. Hieran hat es in der Vergangenheit gemangelt.
4. Bürgerstatus und Integration
Vor allem ist es aber überfällig, den langjährig hier lebenden oder geborenen Zuwanderern den Zugang zum Bürgerstatus zu erleichtern. Zunehmend werden Personen in der Bundesrepublik Deutschland geboren, deren Eltern selbst schon hier geboren und aufgewachsen sind, die aber gleichwohl rechtlich Ausländer sind. Der Zustand weist auf erhebliche Defizite im Staatsangehörigkeitsrecht hin, die - bei entsprechendem Willen - ausgeräumt werden können. Dazu gehört auch das Problem der doppelten Staatsangehörigkeit, das sich durchaus, wie ein Blick auf die übrigen Staaten Westeuropas belegt, angemessen lösen läßt. Die Folgen dieses Zustandes sind jedenfalls einschneidend. Der Ausländerstatus schließt einen wachsenden Teil der Bevölkerung von staatsbürgerlichen Rechten aus, deren Wahrnehmung nach der grundgesetzlichen Ordnung der entscheidende Integrationsfaktor ist. Er verwehrt den Zuwanderern, ihre Interessen angemessen zur Geltung zu bringen, und blockiert deren Teilnahme am politischen Willensbildungsprozeß.
V. Schlußbemerkung
Das Grundgesetz enthält in seiner geltenden Fassung angemessene Regelungen, um die durch ethnische Vielfalt aufgeworfenen Rechtsfragen zu lösen. Die besondere Ausprägung der Gleichheits- und Freiheitsrechte sowie der Menschenrechtsbezug des Grundgesetzes gewährleisten einen wirksamen Minderheitenschutz. Jede Ergänzung des Grundgesetzes um eine eigenständige Minderheitenschutzbestimmung wirft deshalb, soll sie nicht nur symbolhaft sein, die Frage nach ihrem rechtlichen Gehalt auf. Ein Blick auf die realen Verhältnisse in unserem Land macht deutlich, daß sich die Grundgesetzergänzung vor allem an den Herausforderungen messen lassen muß, die sich aus der Integration neu zugewanderter Minderheiten ergeben. In dieser Hinsicht erzeugt eine Rege-
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lung, die als Annäherung an gruppenrechtliche Positionen verstanden werden könnte, Bedenken. Eine bundesverfassungsrechtliche Regelung, die allein die alteingesessenen Minderheiten privilegiert, kann in dieser Situation kaum als gangbarer Ausweg betrachtet werden. Der Vorwurf, daß damit den wirklichen Problemen dieses Landes ausgewichen werden würde, dürfte jedenfalls nicht ohne weiteres zu entkräften sein.
Handlungsbedarf, und zwar dringender, besteht für den einfachen Gesetzgeber. Das betrifft vor allem das Staatsangehörigkeitsrecht. Insoweit sind in letzter Zeit etliche vernünftige Vorschläge gemacht worden, die aber allesamt keine parlamentarische Mehrheit fanden. Insgesamt kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, daß die Bedeutung, die eine Reform des Staatsangehörigkeitsrechts unter integrationspolitischen Gesichtspunkten besitzt, noch nicht ausreichend erkannt worden ist.
Anmerkungen
1 Vgl. dazu M. Nowak, CCPR-Kommentar, 1989, Art. 27 Rdnr. 31, 38; T. Rensmann, Der Minderheitenschutz im Rechtssystem der Vereinten Nationen, AWR-Bulletin 1992, S. 99 ff.
2 O. Klimminich, Minderheiten, Volksgruppen, Ethnizität und Recht, in: K. Bade (Hrsg.), Deutschland und die Einwanderung, 1994, S. 180 (190).
3 O. Kimminich (Fn. 4), S. 194; ders., Rechtsprobleme der polyethnischen Staatsorganisation, 1985, S. 81 ff.; E. Klein, Völker und Grenzen im 20. Jahrhundert, Der Staat, S. 357 (370); I. Seidl-Hohenveldem, Völkerrecht, 7. Aufl. 1992, Rdnr. 950, 1580.
4 G. Erler, Das Recht der nationalen Minderheiten, 1931, S. 273 ff., 295 ff.
5 Vgl. dazu etwa den Sammelband Volksgruppenrecht - Ein Beitrag zur Friedenssicherung, hrsg. von F. Wittmann und S. Graf Bethlen, 1980; T. Veiter (Hrsg.), System eines internationalen Volksgruppenrechts, 1970.
6 SZ vom 11.10.1993 und 07.10.1993; FAZ vom 08.10.1993 und 02.10.1993; zum Streitstand vgl. auch D. Blumenwitz, Minderheiten- und Volksgruppenrecht -Aktuelle Entwicklung, 1992, S. 52 ff.
7 G. Döring, in; Maunz/Düring/Herzog, Grundgesetz, Art. 3, Abs. 3 Rdnr. 54 ff.; M. Gubeit, in; I. von Münch (Hrsg.), Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 3 Rdnr. 89 ff.; S. Messtorff, Die Rechtsstellung ethnischer Minderheiten, 1987, S. 29.
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8 Zum Arbeitsrecht vgl. etwa Wolfgang Däubler, Arbeitsrecht II, 7. Aufl. 1990 S 754 ff.
9 Vgl. Senatsverwaltung für Soziales, Berlin (Hrsg.), Schutzgesetze gegen ethnische Diskriminierung, 1993, S. 136 ff.
10 Urteil vom 25.08.1993, DVB1 94, S. 163.
11 Urteil vom 27.02.1992, NJW 92, S. 2170.
12 SZ vom 18.03.1994, AZ: l BvR 1678/92.
13 Focus vom 02.04.1994.
14 Vgl. D. Franke/R. Hofmann, Nationale Minderheiten - ein Thema für das Grundgesetz? EuGRZ 92, S. 401 (406).
15 J. Isensee, Zu Arbeit und Resultaten der Gemeinsamen Verfassungskommission NJW 93, S. 2583.
16 D. Franke/R. Hofmann (Fn. 13), S. 408.
17 G. Erler (Fn. 6), S. 130.
18 H. Alexy, Rechtsfragen des Aussiedlerzuzugs, NJW 1989, S. 2850.
19 Zur religiösen Toleranz: H. Rittstieg/G. Rowe, Einwanderung als gesellschaftliche Herausforderung, 1992, S. 54.
20 F. Heckmann, Ethnische Minderheiten, Volk und Nation, 1992, S. 162 ff.; ders., in: K. Bade, Deutschland und die Einwanderung, 1994, S. 148 (154).
21 Vgl. dazu etwa A. Bruer, Impulse aus der Fremde, FAZ v. 27.06.1992.
22 H. Rittschlag/G. Rowe (Fn. 18), S. 38, 86; M. Brumlik/C. Leggewie, Konturen der Einwanderungsgesellschaft, in: K. Bade, Deutsche im Ausland - Fremde in Deutschland, 1992, S. 430 (439).
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