Cornelie Sonntag-Wolgast
Europäische Einwanderungs- und Flüchtlings-politik: zunehmende Bedeutung für die nationale Politik

• 1. Gemeinsames Europäisches Asylsystem
• 2. Migrationspolitik
• 3. Ausweitung des Mehrheitsprinzips auf die Asyl-, Ausländer- und Flüchtlingsangelegenheiten

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Cornelie Sonntag-Wolgast
Europäische Einwanderungs- und Flüchtlings-politik: zunehmende Bedeutung für die
nationale Politik

Durch den Vertrag von Amsterdam sind wesentliche Bereiche der Ausländer-, Asyl- und Flüchtlingspolitik in die Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft überführt worden. Zur Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts soll der Rat innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren in diesen Bereichen europäische Regelungen erarbeiten, die dann unmittelbar in den Mitgliedstaaten gelten werden. In diesem Übergangszeitraum muss der Rat solche Rechtsakte einstimmig verabschieden. Danach muss er entscheiden, ob und in welchen Bereichen Mehrheitsentscheidungen möglich sein sollen. Für die Überprüfung der Auslegung und Anwendung solcher Rechtsakte ist neben den nationalen Gerichten der Europäische Gerichtshof zuständig.

Zur Umsetzung der Arbeitsaufträge des Amsterdamer Vertrages haben sich Rat und Kommission im Dezember 1998 in Wien auf einen Aktionsplan geeinigt, in dem Prioritäten und zeitliche Vorgaben gesetzt wurden.

Auf dieser Grundlage wiederum haben die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union beim Europäischen Rat in Tampere am 15./16. Oktober 1999 sich unter anderem auf eine gemeinsame europäische Asyl- und Migrationspolitik verständigt. Zur Beobachtung der Fortschritte beim Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts hat die Europäische Kommission einen Anzeiger (score board) vorgelegt, der einen Überblick über die Arbeitsaufträge, den Stand der Arbeiten und die Zeitvorgaben gibt. Der Anzeiger soll laufend fortgeschrieben werden.

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1. Gemeinsames Europäisches Asylsystem

Das Asylrecht im engeren Sinne umfasst Regelungen über Zuständigkeiten, Asylverfahren, Aufnahmebedingungen und Anerkennungskriterien:

• Der Rat hat Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaates zu beschließen. Dabei geht es darum, ob und wie das Dubliner Übereinkommen, das bislang diese Materie regelt, zu überarbeiten ist, um eine möglichst wirksame Anwendung der Zuständigkeitskriterien sicherzustellen. Insbesondere das Kriterium „illegales Überschreiten der EU-Außengrenze„ bereitet bislang Probleme, die gelöst werden müssen. Die Kommission hat dazu ein Diskussionspapier und den Entwurf eines Fragebogens für die Evaluierung des Übereinkommens vorgelegt. Im Wiener Aktionsplan ist als Zeitpunkt für die Verabschiedung dieser prioritären Maßnahme April 2001 vorgesehen.

• Insbesondere um die Anwendung des Außengrenzkriteriums des Dubliner Übereinkommens zu verbessern, müssen möglichst kurzfristig die rechtlichen und technischen Voraussetzungen für die Inbetriebnahme von EURODAC, dem europaweiten System zum Vergleich von Fingerabdrücken von Asylbewerbern und bestimmten Gruppen illegal eingereister Ausländer, geschaffen werden. Über den Verordnungsentwurf ist im Rat am 2. Dezember 1999 politische Einigung erzielt worden. Allerdings ist mit der Inbetriebnahme von EURODAC nicht vor 2001 zu rechnen.

• Für die Schaffung gemeinsamer Mindestnormen für Asylverfahren hat die Kommission Ende September einen Richtlinienvorschlag vorgelegt.

• Bei der Schaffung von Mindestnormen für Aufnahmebedingungen wird es wegen des unterschiedlichen Niveaus in den Mitgliedstaaten nicht um eine Vollharmonisierung gehen, sondern um die Festschreibung bestimmter Mindeststandards, die von den Mitgliedstaaten überschritten werden können. Als vorbereitende Maßnahme wird hierzu zur Zeit eine vergleichende Studie über Rechtslage und Praxis der Mitgliedstaaten durch die Kommission erstellt. Parallel plant die französische Ratspräsidentschaft für den Innen- und Justizrat im November 2000 die Verabschiedung von Grundsätzen für die Aufnahme von Asylbewerbern, die

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der Kommission als Grundlage für ihren Vorschlag im Jahr 2001 dienen sollen.

• Für gemeinsame Mindestnormen für die Flüchtlingsanerkennung wird die Kommission erst in zwei bis drei Jahren einen Entwurf vorlegen, weil der Wiener Aktionsplan für diese Maßnahme einen Zeitraum von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages (April 2004) vorsieht. Schwerpunkt der Diskussionen werden die Fragen nach der Festschreibung nichtstaatlicher Verfolgung und der Berücksichtigung besonderer Verfolgungsformen (z. B. geschlechtsspezifischer Verfolgung) als Anerkennungsgrund sein.

Neben diesen Instrumenten des Asylrechts im engeren Sinne sind als weitere Bestandteile des in Tampere formulierten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems komplementäre Schutzformen vorgesehen:

• Nach dem Wiener Aktionsplan soll der Rat Maßnahmen über den vorübergehenden Schutz für vertriebene Personen aus Drittländern „sobald wie möglich„ beschließen. Die Kommission hat im Mai 2000 den Entwurf einer Richtlinie vorgelegt. Dieser sieht unter anderem eine Verbindung von vorübergehendem Schutz und Solidarität (Lastenteilung) durch Verteilung der Aufzunehmenden nach dem Prinzip der doppelten Freiwilligkeit vor (Bereitschaft des Mitgliedstaates zur Aufnahme, Bereitschaft des Vertriebenen, sich in den aufnahmebereiten Mitgliedstaat zu begeben). Eine Verteilung nach vorher festgelegten Quoten ist nicht beabsichtigt. Hinsichtlich finanzieller Ausgleichsmaßnahmen wird auf den Vorschlag zur Errichtung eines Europäischen Flüchtlingsfonds verwiesen. Weiterhin sieht der Entwurf keinen generellen Familiennachzug vor, sondern nur eine Zusammenführung der Familienmitglieder, die durch die besonderen Umstände der Flucht getrennt worden sind und sich in verschiedenen Mitgliedstaaten aufhalten. Abweichend von früheren Entwürfen sollen vom vorübergehenden Schutz Begünstigte mit Ausnahme des Zugangs zum Arbeitsmarkt nicht die selben Aufenthaltsbedingungen wie anerkannte Flüchtlinge erhalten. Sie sollen aber Zugang zum Asylverfahren erhalten, bei dessen Ablehnung sie wieder vom Regime des vorübergehenden Schutzes begünstigt werden sollen. Eine mögliche Aussetzung des Verfahrens darf sich nicht über das Ende des

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vorübergehenden Schutzes erstrecken. Abgesehen vom Ablauf der Höchstdauer von 2 Jahren soll vorübergehender Schutz durch Ratsbeschluss beendet werden, wenn eine dauerhafte, sichere Rückkehr der Betroffenen unter menschenwürdigen Bedingungen möglich ist.

In diesem Zusammenhang sieht der Amsterdamer Vertrag außerdem den Erlass von Mindestnormen betreffend die Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen vor, die mit der Aufnahme von Flüchtlingen und vertriebenen Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind. Auch diese Maßnahmen sollen nach dem Wiener Aktionsplan so schnell wie möglich erfolgen.

Auf dem Justiz- und Innenrat Ende September 2000 ist die Errichtung eines Europäischen Flüchtlingsfonds beschlossen worden. Der Fonds hat eine Laufzeit von 5 Jahren (2000 – 2004) und ein finanzielles Volumen von 216 Millionen Euro. Mit dem Fonds sollen Leistungen, die die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Aufnahme von Flüchtlingen und Vertriebenen erbringen, mit bis zu 50 % unterstützt werden. Fördermittel werden bereitgestellt für

• Strukturmaßnahmen im Bereich der Aufnahme von Flüchtlingen, Vertriebenen und Asylbewerbern (etwa Unterbringung, materielle Hilfe, ärztliche Hilfe, sozialer, administrativer oder gerichtlicher Beistand);

• Förderung der Integration von Flüchtlingen und Vertriebenen sowie ihrer Familienangehörigen in die Gesellschaft (Wohnung, Unterhaltsmittel und medizinische Versorgung oder Maßnahmen, die eine Anpassung an die Gesellschaft ermöglichen oder darauf abzielen, ihnen Eigenständigkeit zu verschaffen);

• freiwillige Rückkehr (Information und Beratungsdienste über die Programme zur Rückführung auf freiwilliger Basis und die Lage in den Herkunftsländern, Maßnahmen für die allgemeine oder berufliche Bildung sowie Hilfsmaßnahmen für die Wiedereingliederung).

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2. Migrationspolitik

Am 1. Dezember 1999 hat die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Familienzusammenführung vorgelegt. Das ist der erste Schritt zur Harmonisierung des Rechts der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Einreise und des Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen. Weitere Vorschläge der Kommission in diesem Bereich werden folgen, so z.B. zur Zulassung von Drittstaatsangehörigen zum Zweck der selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit oder des Studiums.

Der Vorschlag hat ganz erhebliche politische Bedeutung, da mit dem Recht der Familienzusammenführung zu Deutschen und Ausländern ein Kernbereich des Ausländerrechts harmonisiert werden soll. Deutschland ist von einer solchen Regelung in besonderer Weise betroffen, da drei Viertel der in Deutschland lebenden 7,4 Millionen Ausländer Drittstaatsangehörige sind, die von den Regelungen der Richtlinie profitieren können. Zur Zeit reisen im Wege der Familienzusammenführung jährlich mindestens 70.000 Ausländer nach Deutschland ein. Die vorgeschlagenen Regelungen sind teilweise restriktiver (z.B.: keine Familienzusammenführung mit entfernten Verwandten in Härtefällen, kein Arbeitsmarktzugang für nachgezogene Verwandte der aufsteigenden Linie und volljährige Kinder), jedoch überwiegend großzügiger als das deutsche Recht.

Der Vorschlag wurde in den Gremien des Rates in einem ersten, sondierenden Beratungsdurchgang behandelt. Dabei haben die Mitgliedstaaten eine Vielzahl von Änderungswünschen geäußert. Deutschland hat Prüfungsbedarf angemeldet.

Einzelne Vorschriften könnten zu einer erheblichen Ausweitung des Potentials der Nachzugsberechtigten und in der Tendenz auch zu einer erheblichen Belastung der öffentlichen Haushalte führen. Ich will auf einige Punkte hinweisen:

• Die Gewährung von Ansprüchen auf Familienzusammenführung für alle Drittstaatsangehörigen, die über einen noch ein Jahr gültigen Aufenthaltstitel verfügen und die ein festes und ausreichendes Einkommen, angemessenen Wohnraum und Krankenversicherungsschutz nachweisen können (Art. 3. Abs. 1 Buchst a) des Vorschlags).

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• Der Kreis der Familienmitglieder, die einen Anspruch auf Familienzusammenführung haben, ist sehr großzügig bemessen.

• Dies betrifft zum Beispiel Verwandte der aufsteigenden Linie (Eltern), die in ihrem Herkunftsland keine Bindungen mehr haben und volljährige Kinder, die sich nicht selbst unterhalten können. Diesen Personen sollte die Einreise im Wege des Ermessens gestattet werden.

  Hier ist zu berücksichtigen, dass es sich um einen Personenkreis handelt, bei dem wegen des hohen Alters oder des Gesundheitszustandes das Risiko der Pflegebedürftigkeit besonders groß ist. Daraus kann sich eine erhebliche Belastung der Sozialhaushalte ergeben.

• Kinder sollen bis zum 18. Lebensjahr einen Anspruch auf Nachzug zu ihren Eltern haben (Art. 5 Abs. 1 Buchstabe b) des Vorschlags).

  Das deutsche Recht sieht grundsätzlich eine Altersgrenze für den Familiennachzug von 16 Jahren vor. Dahinter steht der Gedanke, dass die Integrationschancen um so höher sind, je früher der Zuzug erfolgt. Es sollte eine flexible Formulierung angestrebt werden, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit belässt, sich für eine Grenze zwischen 16 und 18 Jahren zu entscheiden.

• Die Kommission schlägt vor, dass eigene Staatsangehörige bei der Familienzusammenführung keine geringeren Rechte haben dürfen als Unionsbürger, die von ihrer Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben (Art. 4 des Vorschlags).

  Dieses Verbot der sog. Inländerdiskriminierung hätte für Deutschland Folgen bei der Aufnahme von Spätaussiedlern und deren Familienangehörigen. Die Einreise dieser Menschen ist auf jährlich 100.000 (Spätaussiedler, die mit ihrer Einreise überwiegend Deutsche werden, deren Ehegatten und Abkömmlinge sowie Familienangehörige, die im Rahmen des ausländerrechtlichen Familiennachzugs gleichzeitig einreisen) beschränkt. Wenn die Möglichkeiten der Familienzusammenführung für Deutsche erheblich ausgeweitet werden würden, so hätte das zur Folge, dass innerhalb der zahlenmäßigen Beschränkung ein noch größerer Anteil von ausländischen Familienangehörigen (z.Zt. 70 %) einreisen könnte. Das würde dann zu Lasten der originär berechtigten Spätaussiedler gehen.

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• Diskussionsbedürftig ist auch der sofortige Zugang zum Arbeitsmarkt für nachgezogene Personen zu den gleichen Bedingungen wie für EU-Bürger. Dadurch würde der Arbeitsmarkt stark belastet.

Die Verhandlungsmaxime Deutschlands sollte sein, auf Regelungen zu drängen, die den Mitgliedstaaten in der Familienzusammenführung ein großes Maß an Flexibilität belassen. Dies sollte geschehen, indem den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet wird, innerhalb eines harmonisierten Rahmens zum Beispiel selbst darüber zu entscheiden, bis zu welchem Alter sie Kinder nachziehen lassen wollen oder welchen Familienangehörigen sie einen Anspruch auf Nachzug zuerkennen wollen. Mehr Flexibilität ist auch beim Arbeitsmarktzugang erforderlich. Der vorliegende Vorschlag enthält dagegen zu detaillierte Regelungen, die es Deutschland unmöglich machen würden, Regelungen zu schaffen, die der nationalen Zuwanderungssituation (z.B. Spätaussiedler) gerecht werden.

Auch würde es die Arbeit der von Bundesinnenminister Schily einberufenen unabhängigen Kommission „Zuwanderung„ belasten, wenn der nationale Handlungsspielraum über Gebühr eingeengt würde.

Bestandteil einer solchen flexiblen Rahmenregelung könnte auch eine Klausel sein, die es den Mitgliedstaaten erlauben würde, großzügigere als die europäischen Regelungen beizubehalten oder zu schaffen („fakultative Besitzstandsklausel„). Deutschland hätte ein Interesse an einer solchen Klausel, um z.B. die Möglichkeit des Nachzugs sonstiger Familienangehöriger, der in außergewöhnlichen Härtefällen in Wege des Ermessens gestattet werden kann (§ 22 AuslG), beizubehalten.

3. Ausweitung des Mehrheitsprinzips auf die Asyl-, Ausländer- und Flüchtlingsangelegenheiten

Das Thema ist Gegenstand der derzeitigen Beratungen im Rahmen der Regierungskonferenz zu institutionellen Fragen. Der Europäische Rat soll im Dezember 2000 in Nizza hierzu Entscheidungen treffen.

Innerhalb der Bundesregierung werden zum Punkt „Qualifizierte Mehrheit„ unterschiedliche Auffassungen vertreten. Das Auswärtige Amt sieht es aus europapolitischen Gründen und im Hinblick auf die anstehende Erweite-

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rung der Union als erforderlich an, dass in allen Bereichen der Gemeinschaftszuständigkeit Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden.

Demgegenüber kann das Bundesinnenministerium den Übergang zur qualifizierten Mehrheit nur in den Bereichen akzeptieren, in denen es bereits einen Fundus an gemeinsamen Normen gibt (Maßnahmen zur EU-internen Reisefreiheit, Visumpolitik, Zuständigkeitskriterien für die Durchführung von Asylverfahren), die Interessen der Mitgliedstaaten weitgehend kongruent sind (Bekämpfung der illegalen Einwanderung und Rückführungspolitik) oder wo die qualifizierte Mehrheit unseren Interessen dient. So kann bei der Ausgestaltung der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber nur dadurch der Widerstand der südeuropäischen Mitgliedstaaten zur Angleichung an die in den nordischen Staaten und Deutschland geltenden Standards überwunden werden.

Für die übrigen der im Amsterdamer Vertrag genannten Bereiche der Asyl- und Ausländerpolitik gilt dies nicht. Im Einzelnen geht es hierbei um

• Kriterien für die Flüchtlingsanerkennung,

• Garantien für Asylverfahren,

• vorübergehenden und subsidiären Schutz einschließlich Lastenteilung als weitere Elemente der Flüchtlingspolitik,

• Voraussetzungen, unter denen Ausländer sich längerfristig im Hoheitsgebiet aufhalten dürfen

• und um die Ausdehnung der Freizügigkeitsrechte für Drittausländer.

Zwei kurze Schlussbemerkungen:

1. Ich beobachte eine zunehmende Diskrepanz bei der Auseinandersetzung über die Harmonisierung des Asylrechts in Europa. Einerseits höre ich aus dem Kreis der engagierten Öffentlichkeit dringliche Warnungen davor, auf dem Weg zum geeinten Europa die hohen Standards des deutschen Asylrechts herunterzuschrauben. Auf der anderen Seite werden die restriktive Auslegung des Begriffs der politischen Verfolgung und die Asylpraxis in Deutschland scharf kritisiert und andere europäi-

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   sche Länder lobend dagegen hervorgehoben. Ich weiß schon, woher beides rührt. Aber diese Unterschiedlichkeit der Bewertung dem Durchschnittsbürger zu erklären, fällt immer schwerer. Wir werden uns darüber intensive Gedanken machen müssen.

2. Es gibt seitens der Konservativen in der Debatte um Zuwanderung und Asyl die böse Formulierung, der zufolge wir „mehr Menschen wollen, die uns nützen, und weniger, die uns ausnützen.„ Gegen eine solche Kategorisierung von Menschen nach der Devise „Die guten ins Töpfchen, die schlechten ins Kröpfchen„ sollten wir alle uns energisch zur Wehr setzen.

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