Georg Fischer
Neue Akzente in der europäischen Beschäftigungspolitik

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Georg Fischer
Neue Akzente in der europäischen
Beschäftigungspolitik

Beim Thema neuere Entwicklungen der europäischen Beschäftigungsstrategie denkt man an zwei politische Ereignisse: den Europäischen Rat in Köln im Juni 1999 und die Verabschiedung des Entwurfs für die beschäftigungspolitischen Leitlinien 2000 durch die Europäische Kommission im Herbst 1999.

Der Gipfel von Köln hat jenen europäischen Prozeß gestartet, den man Europäischen Beschäftigungspakt nennt. Im wesentlichen liegen dem Beschäftigungspakt zwei wirtschafts- und beschäftigungspolitische Überlegungen der deutschen Ratspräsidentschaft zugrunde.

Die erste ist die Notwendigkeit der Verbesserung der Koordination der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik bzw. der Koordination zwischen den verschiedenen Arten von Wirtschaftspolitik. Wir haben im Moment auf der Gemeinschafts- und auf nationalstaatlicher Ebene ein Nebeneinander von verschiedenen Politiken statt einem kohärenten Zusammenwirken: die Geldpolitik, die Finanzpolitik, die Tarifpolitik, die Strukturpolitiken und die Arbeitsmarktpolitik, die Bildungspolitik und die Sozialpolitik. Natürlich bemühen sich alle zu koordinieren, aber die Idee des Paktes ist, diese Koordination systematischer und klarer auf das Beschäftigungsziel orientiert zu gestalten.

Dies führt geradewegs zur zweiten Kernidee: Man kann Politiken nur koordinieren, wenn man diejenigen, die sie tragen, auch zusammenbringt. Darin liegt das wohl ehrgeizigste Ziel des Beschäftigungspaktes, die europäischen Akteure auf dem Gebiet der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik zu einem Dialog zusammenzubringen: die Europäische Zentralbank, die für die EURO 11 die Geld- und Währungspolitik macht, die Regierungen, die Fiskalpolitik, Budgetpolitik, Steuerpolitik und viele Aspekte der Wirtschaftspolitik verantworten, und die europäischen Sozialpartner, die für einen ganz wichtigen Bereich in diesem Triangel der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik zuständig sind, nämlich einerseits die Lohnpolitik und andererseits die Modernisierung der Arbeitswelt.

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Innerhalb der nächsten Monate wird sich zeigen, wie rasch und mit welcher Intensität dieser Prozeß des Dialogs tatsächlich in Gang kommt. Soviel kann man schon jetzt sagen: Die Akteure sind sich einig: Europa braucht stabileres und höheres Wirtschaftswachstum – durch eine bessere Ausgestaltung des makroökonomischen „policy mix„ oder durch die Erhöhung des Wachstumspotentials durch die Beschleunigung der Strukturreformen von Kapital-, Güter- und Dienstleistungsmärkten sowie durch eine Modernisierung der Bildungs-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitiken. Der in Köln ins Leben gerufene Dialog soll die Bedingungen für stabileres Wirtschaftswachstum und seine Übersetzung in mehr Beschäftigung schaffen.

Das zweite wichtige Ereignis liegt noch kürzer zurück. Anfang September hat die Europäische Kommission das Beschäftigungspaket 2000 verabschiedet. Dieses Beschäftigungspaket besteht aus vier Teilen: dem Kommissionsentwurf für den gemeinsamen Bericht über die europäischen Beschäftigungspolitiken, einem Vorschlag der Kommission für die beschäftigungspolitischen Leitlinien 2000, einer Empfehlung der Kommission für länderspezifische Empfehlungen über beschäftigungspolitische Maßnahmen sowie einem Vorschlag für die Umwandlung des bestehenden Arbeitsmarkt- und Beschäftigungskomitees in dem im Vertrag vorgesehenen Beschäftigungsausschuß. Die Kommission hat gleichzeitig auch den europäischen Beschäftigungsbericht vorgelegt, der das Paket analytisch fundiert.

Ich stelle kurz die Elemente und Vorschläge dieses Paktes vor und versuche gegen Schluß, den Zusammenhang zum Thema „lokale und regionale Beschäftigungspolitik" herzustellen.

Der gemeinsame Beschäftigungsbericht analysiert die beschäftigungspolitische Entwicklung in den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft auf Basis der Beschäftigungspolitischen Leitlinien 1999. Er basiert auf den Nationalen Aktionsplänen und Berichten der Mitgliedstaaten zu ihrer Durchführung.

In aller Kürze die Hauptaussagen dieses Berichts: Erstens: Die Mitgliedstaaten haben nunmehr erkannt, daß zu einer nachhaltigen Verbesserung der Beschäftigungsentwicklung in Europa umfassende Strukturreformen sowohl auf den Arbeitsmärkten als auch auf den Gütermärkten, insbesondere auf den Dienstleistungsmärkten nötig sind. Sie haben zweitens erkannt, daß die vier Pfeiler der europäischen Beschäftigungsstrategie und die darauf beru-

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henden Leitlinien eine gute Orientierung für diese Reformen geben. Drittens scheinen alle Mitgliedstaaten nunmehr die Notwendigkeit einer Veränderung der Prioritätensetzung in der Arbeitsmarktpolitik von passiver zu aktiver Politik und vom Zuwarten zu präventiver Arbeitsmarktpolitik zu akzeptieren. Viertens wird die Überprüfung des Zusammenwirkens der Steuer- und Transfersysteme als strategischer Eckpunkt dieser Reformen gesehen. Fünftens haben sich die Mitgliedstaaten im vergangenen Jahr darauf verständigt, die systematische Förderung der Weiterbildung als neue Zielsetzung der Beschäftigungspolitik von den Mitgliedstaaten zu betrachten und sich selbst konkrete Ziele zu setzen. Sechstens haben fast alle Nationalen Aktionspläne der Förderung der Chancengleichheit in Verfolgung eines Mainstreaming-Ansatzes Priorität eingeräumt.

Letztlich besteht der Eindruck, daß dieser europäische Koordinationsprozeß dazu beigetragen hat, daß in den Mitgliedstaaten der Förderung der Beschäftigung und der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit mehr Aufmerksamkeit geschenkt wird und daß das Kräftegleichgewicht in der Gestaltung von Politik sich zugunsten des Beschäftigungszieles verschoben hat.

Wenngleich es noch ein wenig früh ist, um zu einer Bewertung von Resultaten zu kommen, so kann man doch sagen, daß es in einzelnen Mitgliedstaaten merkbare und meßbare Verbesserungen gibt, wie bei der Verringerung der Langzeit- und Jugendarbeitslosigkeit, Steigerung der Beschäftigung und der Verbesserung der Chancengleichheit. Ich füge hier bewußt hinzu: Die Fortschritte sind in manchen Mitgliedstaaten stärker sichtbar als in anderen und in manchen Politikbereichen mehr als in anderen.

Dieses gemischte Bild von Fortschritt und Stagnation spiegelt sich auch im Entwurf der Leitlinien für das Jahr 2000 wider. Die Hauptbotschaft des Kommissionsentwurfs ist sicherlich, die Grundstruktur und die Grundaussagen der Leitlinien zu bestätigen und vor drastischen Veränderungen zu warnen. Warum? Die Leitlinien zielen auf langfristige Strukturreformen ab und man kann und soll sie daher nicht jedes Jahr ändern. Dies würde eher Verwirrung in den Köpfen der Akteure anrichten.

Die Kommission schlägt vor, die Definition der Maßnahmen, die verwendet werden sollen, um eine frühzeitige Rückkehr ins Beschäftigungssystem von Jugendlichen und von Arbeitslosen zu ermöglichen, klarer auf die Rückkehr in den Arbeitsmarkt zu beziehen. Die Analyse hat nämlich gezeigt, daß es

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sich in manchen Fällen um optische Maßnahmen gehandelt hat, durch die Arbeitslosigkeit zwar beendet wird, ohne aber tatsächlich die Beschäftigung des oder der Arbeitslosen zu fördern.

Der zweite Vorschlag der Kommission geht dahin, den dritten Pfeiler, die Förderung der Anpassungsfähigkeit von Unternehmen und der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verbindlicher zu gestalten. Die Analyse der Nationalen Aktionspläne hat deutlich ergeben, wie gering bislang die Anstrengungen in den Mitgliedstaaten geblieben sind. Die diesbezüglichen Leitlinien sind aber von entscheidender mittelfristiger Bedeutung, geht es hier doch um Aktionen und Politiken, die nicht nur auf die Prävention von Langzeitarbeitslosigkeit, sondern von Arbeitslosigkeit überhaupt abzielen. Die Schwierigkeiten mögen nun damit zusammenhängen, daß das jener Bereich ist, in dem die Sozialpartner die wichtigste Rolle haben und das Zusammenspiel von Regierung und Sozialpartnern ja in keinem Mitgliedstaat besonders einfach ist. Daher wird vorgeschlagen, die Verantwortung der Sozialpartner deutlicher zu fassen.

Bevor ich nun die lokale Entwicklung behandle – ein weiterer Bereich, zu dem die Kommission eine Akzentuierung der Leitlinien vorschlägt –, möchte ich noch ganz kurz auf die beschäftigungspolitischen Empfehlungen an die Mitgliedstaaten eingehen.

Der Vertrag von Amsterdam sieht vor, daß der Rat solche Empfehlungen an die Mitgliedstaaten richten kann. Und dies wird so interpretiert, daß er dies dann tun soll, wenn die Gefahr besteht, daß die gemeinsam definierten Ziele von einem Mitgliedstaat oder von einer Gruppe von Mitgliedstaaten nicht erreicht werden können. Die Kommission hat nun dem Rat empfohlen, solche Empfehlungen an alle Mitgliedstaaten zu richten.

Die Kommission hat vorgeschlagen oder empfohlen, solche Empfehlungen für acht Bereiche auszusprechen: die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit; die Verhütung von Langzeitarbeitslosigkeit; die Überprüfung der Steuer- und Transfersysteme, insbesondere im Hinblick auf die Situation von Älteren; die volle Ausschöpfung des Beschäftigungspotentials im Dienstleistungsbereich; die Reduzierung der Steuerlast auf Arbeit; die Modernisierung der Arbeitsorganisation; die Verfolgung von Chancengleichheit von Männern und Frauen und die Verbesserung der Arbeitsmarktstatistik und Indikatoren.

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Mit den Empfehlungen möchte die Kommission alle Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft zu verstärkten Anstrengungen ermuntern, da die Analyse der Fortschritte gezeigt hat, daß noch sehr viel zu tun ist und auch mehr politischer Wille nötig ist, um die Ziele, die die Staats- und Regierungschefs in Luxemburg formuliert haben, innerhalb einer vernünftigen Jahresfrist zu erreichen.

Dies gilt für die Verbesserung der Beschäftigungssituation insgesamt – dem grundlegenden Ziel des Luxemburger Beschäftigungsgipfels.

Schaubild 1: Beschäftigungsquoten in Europa, USA und Japan

Trotz bestimmter Fortschritte in den allerjüngsten Jahren gibt die Entwicklung der Beschäftigung nach wie vor Anlaß zu Besorgnis. Noch Mitte der siebziger Jahre waren sowohl in den USA als auch in den EU-15 rund 65 % der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter auch tatsächlich beschäftigt (selbständig oder unselbständig). Seit damals fiel diese Quote („Beschäftigungsquote") in der Union mit Ausnahme der zweiten Hälfte der achtziger Jahre und steigt seit 1997 nunmehr etwas an – allerdings nur auf ein Niveau von knapp über 60 %. Im Gegensatz dazu ist die Beschäftigungsquote in den Vereinigten Staaten langfristig ansteigend und hat nunmehr ein Niveau von fast 75 % erreicht. Eigentlich hatte Europa nur in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre spürbare Verbesserungen der Beschäftigungssituation erreicht. Die jüngsten Jahre zeigen wieder einen positiveren Trend, aber weit entfernt von dem in den USA oder von dem der europäischen Entwicklung

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in den Jahren 1986 – 1990. Das niedrigere Beschäftigungsniveau Europas geht primär auf die Schwäche bei der Schaffung von Dienstleistungsarbeitsplätzen zurück.

Schaubild 2: Dienstleistungsbeschäftigung in der EU, den Mitgliedstaaten und den USA

Schaubild 2 zeigt den Anteil der Beschäftigten in den drei großen Sektoren und der Nichtbeschäftigten an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter. Der Dienstleistungssektor erklärt nahezu den gesamten Unterschied zwischen Europa und den USA insgesamt. Dies gilt in ähnlicher Weise auch für die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten der EU: Dänemark hat die

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höchste Beschäftigungsquote in Europa, auch höher als die der Vereinigten Staaten. Auch das Vereinigte Königreich, Österreich, Schweden, Portugal und die Niederlande haben relativ gute Beschäftigungsleistungen. Mit Ausnahme Portugals haben alle diese Volkswirtschaften verhältnismäßig hohe Dienstleistungsanteile. Dann kommen erst die anderen großen Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich und Italien. Diese drei großen Mitgliedstaaten haben offenbar große Probleme, Arbeitsplätze im Dienstleistungsbereich zu schaffen, und das erklärt nicht nur, warum diese Staaten selbst relativ niedrige Beschäftigungsquoten haben, sondern auch die Union insgesamt, da diese drei Staaten zusammen quantitativ den europäischen Durchschnitt dominieren.

Eine genauere Analyse, wie sie der Bericht „Beschäftigung in Europa 1999" präsentiert, zeigt, daß es alle großen Dienstleistungsbereiche sind, in denen diese Mitgliedstaaten hinter den drei besten und den USA zurückbleiben. Es handelt sich um hochproduktive Hochlohndienstleistungen (Forschung, Informationsverarbeitungen, Unterricht) und Niedriglohnbereiche wie Handel und Gastgewerbe, um wirtschaftsnahe Dienstleistungen (Consulting, EDV, Security) ebenso wie kommunale Dienstleistungen (Gesundheit, Bildung und soziale Dienste) – insgesamt also um jene Sektoren, in denen gegenwärtig in den OECD-Staaten Arbeitsplätze geschaffen werden. Dies erklärt in geraffter Form, warum die Kommission durch die Empfehlungen das Augenmerk der Mitgliedstaaten auf die Arbeitsplatzlücke im Dienstleistungsbereich richten möchte.

Ein anderer wichtiger Bereich, zu dem die Kommission Empfehlungen an die Mitgliedstaaten vorgeschlagen hat, ist die Umsetzung der Leitlinien zur Verhinderung der Langzeitarbeitslosigkeit.

Schaubild 3 zeigt die Arbeitslosenrate und die Struktur der Arbeitslosigkeit in den Jahren 1987 und 1998. In einer Reihe von Mitgliedstaaten sind die Arbeitslosigkeit und die Langzeitarbeitslosigkeit gesunken: im Vereinigten Königreich, Belgien, Dänemark, den Niederlanden, Portugal und Spanien. In einigen Mitgliedstaaten haben sich sowohl die Arbeitslosigkeit als auch die Langzeitarbeitslosigkeit erhöht: unter anderem in Italien und Griechenland, sehr deutlich in Frankreich und Deutschland. Interessant ist auch die unterschiedliche Entwicklung in Schweden und Dänemark.

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Schaubild 3: Arbeitslosen- und Langzeitarbeitslosenraten in den Mitgliedstaaten

Aus diesem sehr gemischten Bild kann doch eine Schlußfolgerung gezogen werden. Länder mit recht ähnlichen Ausgangspunkten haben, was die Langzeitarbeitslosigkeit betrifft, recht unterschiedlich agiert: Dänemark und Deutschland, die Niederlande und Frankreich, Italien und Spanien. Das läßt doch den Schluß zu, daß Politik etwas ausrichten kann. Das scheint eine wichtige positive Botschaft zu sein. Damit soll nicht gesagt werden, daß politische Anstrengungen in der Arbeitsmarktpolitik, verstärkte Reformen der Sozialsysteme und der Arbeitsmarktverwaltungen allein anhaltende Fortschritte erlauben, aber sie haben in manchen Mitgliedstaaten zur Verbesserung der Situation erheblich beigetragen.

Das ist auch der wichtigste Grund, warum die Kommission dem Rat geraten hat, Empfehlungen an einzelne Mitgliedstaaten zu richten. Sie zielen auf die Verstärkung von politischen Maßnahmen, die diese Mitgliedstaaten schon ergreifen und sollen sie ermuntern, das Begonnene mit mehr Konsequenz umzusetzen.

Wie schon erwähnt hat die Kommission vorgeschlagen, in den beschäftigungspolitischen Leitlinien 2000 einen Schwerpunkt auf die lokale Beschäftigungspolitik zu legen. Eine rezente Analyse im Bericht „Beschäftigung in Europa 1999" hat nicht nur bestätigt, daß die Unterschiede in der Arbeitsmarktsituation innerhalb vieler Mitgliedstaaten größer sind als die

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zwischen den Mitgliedstaaten, sondern daß sich die regionalen Differenzen eher verstärken als abschwächen. Das ist der objektive Hintergrund, warum der Kommission eine Unterstreichung der lokalen Dimension in der Beschäftigungspolitik so wichtig erscheint.

Man kann Beschäftigungspolitik in Wirklichkeit auch gar nicht aus Brüssel und auch nicht aus Berlin für ganz Deutschland oder auch nicht aus Wien für ganz Österreich machen. Sie muß von lokalen Akteuren umgesetzt und daher letztlich auch entwickelt werden. Es wird daher ein Text für eine entsprechende Leitlinie im Kommissionsentwurf vorgeschlagen, der die Wichtigkeit der lokalen Akteure in der Schaffung von Beschäftigung betont und gleichzeitig die Wichtigkeit der Dezentralisierung der beschäftigungspolitischen Entscheidungen, insbesondere im Rahmen der Arbeitsverwaltungen, betont. Daher eine Schwerpunktverlagerung in diese Richtung.

Eine klare Botschaft. Wir haben einiges erreicht auf der europäischen Ebene. Wir brauchen mehr Anstrengungen, aber es wird auch sehr deutlich: Ohne lokale und regionale Umsetzung wird es nicht gehen.