Michael Heidinger
Konzertiert, konzentriert und kommunalisiert - Die Dezentralisierung moderner Arbeitsmarktpolitik

• 1. Die arbeitsmarktpolitische Strategie der Kommunalisierung
• 2. Die Strategie der konzertierten Arbeitsmarktpolitiken
• 3. Die Konzentration von Fördermitteln
• 4. Resümee

[Seite der Druckausg.: 23 ]

Michael Heidinger
Konzertiert, konzentriert und kommunalisiert - Die Dezentralisierung moderner Arbeitsmarktpolitik

Die soziale Marktwirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland befindet sich in einer Systemkrise! Für diese Krise sind im wesentlichen zwei Faktoren verantwortlich, die sich in ihren negativen Auswirkungen gegenseitig verstärken.

Als erster Faktor sind die weiter zunehmende Globalisierung der Märkte und die hiermit einhergehende Internationalisierung des Wettbewerbs namhaft zu machen, die das Fundament der sozialen Marktwirtschaft, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland, vor neue Herausforderungen stellen, ökonomische Probleme erzeugt diese hochgradige Verflechtung der Weltmärkte vor allem dort, wo sich deutsche Produkte nicht mehr durch einen erheblichen Innovationsvorsprung auszeichnen. In diesem Fall sehen sich diese Produkte einem massiven Kostendruck ausgesetzt, da sie in den Schwellenländern, aber auch in den Ländern Osteuropas wegen niedrigerer Standards beim Umweltschutz und bei der sozialen Sicherung wesentlich preisgünstiger hergestellt werden können. Hierdurch wird nachhaltig der bundesdeutsche Export beeinträchtigt, was als ein entscheidender Grund für die bundesdeutsche Wachstumsschwäche gelten kann. In der Konsequenz führt diese Wachstumsschwäche zu einer drastischen Verengung der finanziellen Spielräume, die für die Umsetzung sozialpolitischer Aktivitäten zur Verfügung stehen.

Während also der erste Grund für die Krise der sozialen Marktwirtschaft in der Destabilisierung ihrer finanziellen Basis zu sehen ist, kann als zweiter Faktor die Erkenntnis angeführt werden, daß die Notwendigkeit sozialpolitischer Interventionen weiter zunimmt. Auch hierfür ist als eine Ursache die Zuspitzung des internationalen Wettbewerbs zu nennen: Denn dort, wo sich ein deutliches Kostengefälle verfestigt, kommt es immer häufiger zu einem Export von Arbeitsplätzen; nicht zuletzt hierdurch ist ein ständig steigender Problemdruck am Arbeitsmarkt zu registrieren. Daß somit die Arbeitslosigkeit auch finanziell immer gravierendere Auswirkungen nach sich zieht, dafür können die folgenden Zahlen Pate stehen:

[Seite der Druckausg.: 24 ]

• Die Ausgaben für Arbeitslosengeld sind in nur zwei Jahren von 31,6 Mrd. DM (1992) auf 45,9 Mrd. DM (1994) um knapp 50% gestiegen;

• die Sozialhilfeaufwendungen mußten in nur 10 Jahren um das 2½-fache erhöht werden. Sie stiegen von 17,5 Mrd. DM (1983) auf 43 Mrd. DM (1993); für 1995 sind sogar über 50 Mrd. DM zu veranschlagen.

Dieses Ausgabenniveau ist vor dem Hintergrund der desolaten Lage der öffentlichen Haushalte politisch stark unter Druck geraten; wegen der beabsichtigten Kürzungen bei diesen Etatansätzen werden scharfe Auseinandersetzungen geführt. Dabei bleiben die Kürzungsabsichten nicht auf die genannten „passiven" Leistungen beschränkt; sie bestehen, trotz hoher Selbstfinanzierungsquoten, auch bei den Ausgaben für die „aktive" Arbeitsmarktpolitik, d.h. sie betreffen die berufliche Weiterbildung und die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Jüngstes Indiz für die bestehenden Kürzungsabsichten ist die Aussage der Bundesregierung, den Zuschuß des Bundes zum Haushalt der Bundesanstalt für Arbeit in 1997 auf Null herunterfahren zu wollen.

Nach diesem knappen Problemaufriß drängt sich die Frage auf, welche Wege beschritten werden können, um der beschriebenen Krise Herr zu werden. Taugliche Antworten auf diese Frage haben direkt an den aufgezeigten Problemfaktoren anzusetzen. So ist zum einen zu versuchen, der diagnostizierten Wachstumsschwäche durch problemadäquate wirtschaftspolitische Aktivitäten zu begegnen. Dieses Thema soll hier nicht weiter verfolgt werden. Betrachtet werden soll vielmehr die Sozialpolitik selbst, indem Möglichkeiten zur Diskussion gestellt werden, wie sich die Effizienz der Arbeitsmarktpolitik steigern läßt. Eine solche Steigerung der Effektivität arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen vermag zumindest teilweise die negativen Auswirkungen einer Absenkung der finanziellen Ausstattung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente zu kompensieren. Dabei scheinen drei Ansätze für die angestrebte Effizienzsteigerung erfolgversprechend zu sein.

1. Die arbeitsmarktpolitische Strategie der Kommunalisierung

Das Verfolgen der arbeitsmarktpolitischen Strategie der Kommunalisierung kommt der Umsetzung einer zentralen politologischen Forderung nach, nach der die Ursachen von bestehenden Problemen zwar in ihren

[Seite der Druckausg.: 25 ]

globalen Zusammenhängen zu analysieren sind; die auf die Bekämpfung der aufgedeckten Probleme gemünzten Maßnahmen sind aber auf die spezifischen Rahmenbedingungen der betreffenden Region zuzuschneiden („think global, act local!").

So sind bei der Auswahl geeigneter sozial- und arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen etwa die in einer Region respektive Kommune überproportional vertretenen Zielgruppen gesondert zu berücksichtigen. Als Beispiel hierfür kann das Problem der Aussiedler in Ostwestfalen angeführt werden; diese Zielgruppe zeichnet sich durch erhebliche sprachliche Defizite aus, die sowohl zur sozialen als auch zur arbeitsmarktlichen Integration zu beheben sind. Als weiteres Beispiel kann auch das Problem der Jugendarbeitslosigkeit angeführt werden. Hier gilt es insbesondere. Beratungsangebote vorzuhalten, die speziell auf Jugendliche ausgerichtet sind; denn nur, wenn es gelingt, den Kontakt herzustellen, können den Jugendlichen die passenden arbeitsmarktpolitischen Angebote unterbreitet werden.

Kommunalisierung der Arbeitsmarktpolitik heißt darüber hinaus, die Arbeitsmarktpolitik mit der für eine bestimmte Region geeigneten Strukturpolitik zu verflechten. Dies kann zum einen geschehen, indem die Arbeitsmarktpolitik die Strukturpolitik bei der Verbesserung der Infrastruktur unterstützt. Als Beispiel hierfür kann das Flächenrecycling (Industriebrachen, militärische Anlagen u.a.) angeführt werden, das durch den Einsatz der arbeitsmarktpolitischen Instrumente „Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM)" und „Arbeit statt Sozialhilfe" vorangetrieben werden kann. Zum anderen kann Arbeitsmarktpolitik aber auch strukturpolitisch wirksam werden, indem durch Weiterbildungsmaßnahmen die Qualifizierungsstruktur einer Region positiv beeinflußt wird. Dieser Aspekt hat in jüngster Vergangenheit wieder an Bedeutung gewonnen, da die Humanressourcen als Standortfaktor wiederentdeckt worden sind. Wichtig für die Umsetzung der durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen unterstützten Strukturpolitik ist schließlich die Berücksichtigung der sogenannten „inneren Begabungen" einer Region; dies bedeutet, daß strukturpolitische Aktivitäten auf die Bereiche konzentriert werden sollten, in denen die Region schon über relative Vorteile verfügt.

Neben diesen strukturpolitischen Überlegungen bleibt der wichtigste Ansatzpunkt für die Kommunalisierung der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik deren umfassende Dezentralisierung. Im Bereich der Kommunalverwal-

[Seite der Druckausg.: 26 ]

tungen ist diese Forderung zumindest aufbauorganisatorisch weitestgehend vollzogen, indem z.B. durch die Einrichtung von Stadtteilämtern die Verwaltung vor Ort präsent ist. Von entscheidender Bedeutung ist aber, daß auch die Handlungskompetenzen dezentralisiert sind. In diesem Zusammenhang haben sich in letzter Zeit insbesondere vom Bund erlassene Gesetze als problematisch erwiesen, die den Kommunen Aufgaben zuordnen, ohne diese durch entsprechende Zuweisungen finanziell zu alimentieren. Als Beispiel hierfür können die Bereitstellung von Kindergartenplätzen, aber auch die Umsetzung des Bundessozialhilfegesetzes angeführt werden; letzteres führt dazu, daß die Aufwendungen für die Sozialhilfe und deren Verwaltung mittlerweile rund 40% der kommunalen Budgets ausmachen.

Die Dezentralisierung der Arbeitsmarktpolitik ist aber auch und gerade für den wichtigsten arbeitsmarktpolitischen Akteur, die Bundesanstalt für Arbeit, die zentrale Herausforderung. Dabei gibt es in der Bundesanstalt schon heute wirkungsvolle Ansatzpunkte für eine weiterführende Dezentralisierung. Dies gilt z.B. für ihre Aufbauorganisation, da die Bundesanstalt mit ihren Arbeitsämtern, Neben- und Hilfsstellen in fast alle größere Kommunen hereinreicht. Angeführt werden kann aber auch die Selbstverwaltung der Bundesanstalt für Arbeit: Diese ist drittelparitätisch mit Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern sowie Vertretern der öffentlichen Körperschaften besetzt; durch diese Beteiligung der gesellschaftlich relevanten Gruppen trägt die Selbstverwaltung der Bundesanstalt zur regionalen Verankerung der Arbeitsmarktpolitik bei.

Trotz seiner ansonsten bestehenden gravierenden Nachteile weist hinsichtlich der Dezentralisierung der Arbeitsmarktpolitik auch der aktuell vorliegende Entwurf eines Arbeitsförderungsreformgesetzes in die richtige Richtung. Dieser Gesetzentwurf sieht eine rigorose Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips vor: Die Arbeitsämter, als die zentralen Organisationseinheiten, erhalten alle wesentlichen arbeitsmarktpolitischen Befugnisse; dies bedeutet, daß nur dort, wo unbedingt nötig, die Landesarbeitsämter und die Hauptstelle in Nürnberg mit Kompetenzen ausgestattet werden. Daneben stattet das Arbeitsförderungsreformgesetz die Arbeitsämter mit weitreichenden Freiheiten beim Einsatz der arbeitsmarktpolitischen Instrumente aus: Dies gilt etwa für die Verwendung der Haushaltsmittel der aktiven Arbeitsförderung, die von den Arbeitsämtern entsprechend der re-

[Seite der Druckausg.: 27 ]

gionalen Schwerpunktbildung auf die einzelnen arbeitsmarktpolitischen Instrumente verteilt werden können. Insgesamt gesehen werden diese Tendenzen zur Dezentralisierung die Arbeitsverwaltung immer besser in den Stand versetzen, mit ihrem arbeitsmarktpolitischen Instrumentarium auf die spezifischen Probleme einer Region reagieren zu können.

2. Die Strategie der konzertierten Arbeitsmarktpolitiken

Mit dem Ansatz der konzertierten Arbeitsmarktpolitiken wird die Forderung aufgestellt, die arbeitsmarktpolitischen Aktivitäten unterschiedlicher Organisationen aufeinander abzustimmen.

Hintergrund dieser Forderung ist die für die Bundesrepublik Deutschland gültige Beobachtung, daß die Arbeitsmarktpolitik in dreifacher Hinsicht zersplittert ist:

• Istitutionelle Zersplitterung:
  Es existiert faktisch eine Doppelverwaltung der Arbeitslosigkeit; viele Arbeitslosenhilfebezieher sind sogenannte „Aufstockungsfälle", das heißt sie beziehen parallel Sozialhilfe. Dies bedeutet, daß in zwei verschiedenen Verwaltungseinheiten komplizierte Berechnungen zur Bedürftigkeit durchgeführt werden müssen.

• Rechtliche Zersplitterung:
  Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit berühren inzwischen verschiedene Rechtskreise; sie lassen sich sowohl auf der Basis des Arbeitsförderungsgesetzes als auch - eingeschränkt - auf der Basis des Bundessozialhilfegesetzes durchführen.

• Budgetzersplitterung:
  Die Arbeitsmarktpolitik der Kommunen und der Arbeitsverwaltung, aber auch der Länder wird aus verschiedenen Etats gespeist, die jeweils unterschiedlichen Einflußsphären unterliegen.

Was kann nun getan werden, um der diagnostizierten Zersplitterung wirkungsvoll zu begegnen? An dieser Stelle kann und soll nicht der große Wurf einer Verwaltungsreform diskutiert werden. Gesucht werden soll vielmehr nach praktisch handhabbaren Lösungsmöglichkeiten, um die ne-

[Seite der Druckausg.: 28 ]

gativen Auswirkungen der Zersplitterung zu begrenzen. Hierbei zeigt sich, daß die größten Chancen in der gemeinsamen Planung und Ausfinanzierung kollektiver arbeitsmarktpolitischer Vorhaben liegen; denn nur durch die konsequente Bündelung von Ressourcen können bei insgesamt enger werdenden finanziellen Handlungsspielräumen noch Synergieeffekte erzielt werden, will meinen: können noch Projekte realisiert werden, die bei isolierter Trägerschaft zum Scheitern verurteilt wären. Zwei Beispiele sollen hierzu angeführt werden:

• Qualifizierung von Spätaussiedlern:
  Bei der Finanzierung der für die arbeitsmarktliche Reintegration der Spätaussiedler unverzichtbaren Qualifizierungsmaßnahmen ist insofern ein konzertiertes Vorgehen von Kommunen und Arbeitsverwaltung vorstellbar, als die Arbeitsverwaltung die durch die Teilnahme an einer Qualifizierungsmaßnahme entstehenden Sachkosten übernimmt; die Leistungen zum Lebensunterhalt werden dahingegen von der Kommune durch Weitergewährung der Sozialhilfe sichergestellt, da die Spätaussiedler im Regelfall keinen Anspruch auf die Zahlung eines Unterhaltsgeldes nach dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) besitzen. Dabei engagieren sich die Kommunen in dieser Weise nicht nur aus sozialen Motiven; sie erkennen die Sozialhilfezahlung auch als Investition in die Zukunft. Denn nur durch die erfolgreiche Absolvierung einer Bildungsmaßnahme besteht überhaupt eine Chance, daß die Spätaussiedler in Arbeit einmünden und hierdurch perspektivisch aus dem Sozialhilfebezug ausscheiden.

• Kombinierung der Instrumente „Arbeit statt Sozialhilfe" und „ABM" bei Großprojekten:
  In diesem Zusammenhang ist vorstellbar, daß die beiden genannten Instrumente der Ersatzbeschäftigung in einem großen Flächenrecycling eingesetzt werden, das durch ein Instrument allein nicht bestritten werden könnte. In diesem Fall kann nur so durch die beschriebene Zusammenführung der Instrumente ein wirkungsvoller strukturpolitischer Impuls in die Region gegeben werden.

[Seite der Druckausg.: 29 ]

3. Die Konzentration von Fördermitteln

Unter der Forderung nach einer Konzentration von Fördermitteln soll zum einen verstanden werden, die knapper werdenden Haushaltsmittel auf die Zielgruppen zu fokussieren, die sozial- und arbeitsmarktpolitischer Hilfestellungen am dringendsten bedürfen; dieses Ziel macht das konsequente Setzen arbeitsmarktpolitischer Prioritäten unverzichtbar.

Der zweite Ansatzpunkt besteht darin, die Fördermittel auf die Vorhaben zu konzentrieren, von denen die größten arbeitsmarktpolitischen Effekte erwartet werden können. Dies soll am Beispiel der AFG-finanzierten Weiterbildung verdeutlicht werden.

Eine Effizienzsteigerung kann in diesem Bereich durch eine Auswahl der Weiterbildungsmaßnahmen erreicht werden, die den größten Wiedereingliederungserfolg aufweisen. Dies läßt sich durch das Weiterbildungscontrolling der Bundesanstalt für Arbeit sicherstellen: Nach diesem werden Folgemaßnahmen nur gefördert, wenn die Vormaßnahme im definierten Sinne erfolgreich war. Informationsgrundlage hierfür ist das in NRW weiterentwickelte Konzept der Erfolgsbeobachtung, das eine nach Maßnahmen, Bildungsträgern, Schulungszielen, Bezirken und Geschlecht differenzierte Auswertung des Wiedereingliederungserfolges erlaubt.

Eine Effizienzsteigerung läßt sich aber auch durch konzeptionelle Weiterentwicklungen in der Weiterbildung erreichen. Beispielhaft genannt werden soll hier die modellhafte Förderung von Fortbildungsmaßnahmen, die nicht eine breit angelegte Qualifikation vermitteln wollen, sondern paßgenau auf bestehende Vakanzen hin qualifizieren. Diese Konzeption sieht vor, daß Theorie- und Praktikumsphasen mehrfach ineinander verschachtelt werden. Praktika dienen dabei sowohl der Festigung des Erlernten als auch dem Aufdecken noch bestehender Qualifikationsdefizite; diese können in einem nachgeschalteten Theorieteil wiederum behoben werden.

Ergänzt werden kann dieser Ansatz durch das Konzept des „Patenschaftsbetriebes": Dieses sieht vor, daß der Betrieb eng mit der Bildungsmaßnahme verbunden wird und einen von ihm mit ausgesuchten Teilnehmer während der gesamten Maßnahme betreut, um ihn nach dieser verlängerten Kennenlernphase einstellen zu können. Insgesamt läßt sich durch die be-

[Seite der Druckausg.: 30 ]

schriebenen Konzepte eine deutliche Erhöhung des Wiedereingliederungserfolges erreichen.

4. Resümee

Mit den Strategien der konzertierten, konzentrierten und kommunalisierten Arbeitsmarktpolitik sind drei Ansätze vorgestellt worden, mit deren Hilfe die Effizienz staatlicher Arbeitsmarktinterventionen maßgeblich gesteigert werden kann. Diese Weiterentwicklungen der Arbeitsmarktpolitik stellen für den Modernisierungsprozeß der bundesdeutschen Sozialpolitik eine wichtige Wegmarke dar, da es perspektivisch darauf ankommt, dem sich als Folge enger werdender finanzieller Spielräume ergebenden Nachlassen des sozialpolitischen Aktivitätsniveaus durch eine Steigerung der Wirksamkeit sozialpolitischer Maßnahmen zu begegnen. Vor diesem Hintergrund kann auch eine wirkungsgesteigerte Arbeitsmarktpolitik einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung der bundesdeutschen Wirtschafts- und Sozialordnung leisten.